西部贫困山区师资队伍建设中存在的问题及对策

第一篇：西部贫困山区师资队伍建设中存在的问题及对策

西部贫困山区师资队伍建设中存在的问题及对策

杨大陆 重庆石柱立邦希望学校，重庆石柱409102

指导教师：李学容

［摘 要］ 西部贫困山区师资队伍建设看似一片大好形势，其实仍然任重道远。实际状况是目前西部贫困山区农村中小学教师队伍还存在着以下种种问题，首先是数量上严重缺编；其次是教师队伍不稳定；教育经费投入严重不足；教师人事管理制度僵化。本文深入剖析了这一教育困境的深层次原因，并有针对性地在长远规划与现实捷径两个层面提出了解决问题的对策。［关键词］ 西部贫困山区 师资队伍建设 问题 对策

目前，我国还是一个发展中国家，5亿多劳动力中有4亿多在农村，自然资源绝大部分也在农村，“农村、农业、农民”是我们国家必须面对的问题。要把我国建设成为一个繁荣富强的大国，离开农村的现代化和城镇化是不可能的，而这两个问题的解决都与农村教育有关，尤其是与西部贫困山区的中小学教育的发展关系密切。因为西部贫困山区由于历史的、地理的原因，在政治、经济、文化教育方面的发展与东中部地区相比存在巨大的差距，党中央从战略长远的高度出发，提出加快西部建设步伐正式为了缩小差距，走共同富裕之路。西部贫困山区要崛起继续培养大量合格优秀的农村劳动力。那么，农村的现代化和城市化都需要培养大量合格的、优秀的农村劳动力。那么，农村中小学作为培养未来农村劳动者的摇篮，在农村人才的培养上起着至关重要的、基础性的和决定性的作用。

西部贫困山区农村中小学教育的发展，归根结底取决于是否拥有一支“素质优良、数量充足、结构合理、相对稳定”的师资队伍。因为好的教育思想、先进的教学手段的实施和推广，都要依靠广大教师的实践。正如皮亚杰所说：“假如没有质量合格，而又数量足够的教师，最好的改革方案也只能在实践中夭折。” 西部贫困山区农村中小学师资队伍的建设，是农村教育质量提高的关键。而保证足够数量的农村教师又是农村中小学教师队伍建设的第一环节。但令人深思的问题是西部贫困山区的中小学教师严重不足的现象严重的影响了中小学教育的健康发展，导致该地区的政治、经济、文化发展缓慢，阻碍了大量高素质的人才的脱颖而出，这是个令我们深思反省的问题。

一、西部贫困山区师资队伍建设中存在的问题

（一）教师数量不足

根据调研情况和对2000年教育统计数据分析，全国中小学教师数量总体上不存在超编，城镇教师局部性过剩与农村合格教师严重短缺并存，显性超编与隐性缺编矛盾突出，且余缺难以互补，这是定性结论。根据这种结论，不妨进行一下定量分析，按现有学生和1984年教育部颁发的全日制中小学教职工编制标准计算，需配备教师948万，全国中小学教师缺编10万，其中城镇中小学教师超编50万，农村中小学教师缺编60万，如果减去约30万民办教师，全国中小学教师缺编约40万。近年来，中小学教育教学任务、内容、结构、目标发生了较大变化，国家和社会对基础教育提出了更高的要求，课程结构调整，特别是实施素质教育，缩小班额等增编因素不断增多。如果完全按照规定班额及有关标准计算，全国中小学教师缺编还要多些，这种计算还没有考虑“十五”期间初中招生的大幅度增长，高中招生几乎要翻番的增

①编因素，仅是按现状计算的，否则缺编更多。西部贫困山区由于历史的原因，地理位置的制约，导致西部贫困地区经济不发达，因而政府投入教育的经费严重不足，导致教师严重缺编，形成了学生人数不断增加，教师不但不相应增加反而减少的现象。在偏远的一些村小，一个教师教几个班的孩子；在偏远的完全小学、中心校，也存在编制严重不足的问题，一个教师要干几个人的工作。

再让我们从另一角度——每位教师负担的学生比较（即师生比）来透析教师数量的问题。根据统计显示，随着经济与教育的发展，师生比逐渐缩小；同时对教育质量越来越高的追求也要求师生比的逐渐缩小，这是符合教育规律的。就石柱县而言，从2000年教师总体缺编近1800人，师生比执行的是1：35，当时的临时代课教师有接近400人；到2005年，总体缺编还有600多，包括九年义务教育外的教师缺编在内。师生比仍然达到1：30。临时代课教师仍然有近400多人。这也从一个侧面反映出教师的数量总体上均衡实际上是在相当高的师生比的条件下的均衡，而对提高教育质量的永恒追求实际上昭示的是我们的教师数量还远远不足。

（二）师资队伍不稳定

随着社会主义市场经济的建立与逐步完善，人才配置方式也由计划配置向市场配置转变，许多教师为了改善生活或为了更好的实现自身人生价值，纷纷流向发达地区或城市。农村中小学教师流动中单项流动严重，表现为农村中小学教师流失严重，而且流失的教师多是骨干教师。据2006年重庆市石柱县的一份统计资料显示：石柱县2006年度，从乡镇中学择优考试调入县城 ① 杨春茂：中小学教师数量控制透析[J]，人民教育，2001，9，第36页。中学的专任教师76人，乡镇中学补充新教师54人；石柱县被调走的优秀教师42人到市或区重点中学。从农村小学择优考试调入县城或乡镇小学专任教师259人，农村小学补充新教师108人。这样的流动导致农村小学的师资队伍越来越薄弱，即使才补充的新教师的思想也只是为了有个饭碗和有朝一日“脱离苦海”，那么，我们真正的广大农村的教育的出路在哪里？希望在哪里啊？西部贫困山区由于经济不发达，交通不通畅，文化生活质量差，信息闭塞，学校环境差，各种福利待遇有的地方甚至没有，没有吸引优秀的教师的政策，用人机制不够科学合理，加上政府难以解决教师子女及家属等附属问题，使优秀教师流失或望而却步。有一位中学物理研究员级别、中学特级教师，这么优秀的人员在西部地区是难有20人的，临60岁光荣退休了，但考虑石柱县教育的发展，他自愿再干两年，这种精神是难能可贵的，但是，政府的做法是因为你已经退休了，研究员待遇增加的每月15元的津补贴取消。后来，研究员的学生高新聘请他到广州的一所中学去任校长助理，学校招生就堂而皇之说学校有资深中学物理研究员一名。结果效应巨大。从这件事可以看出一斑。还有一位是2004年西师毕业的学生会副主席，英语过6级，日语、俄语都会，就因为学的是教育管理，志愿到石柱县从事教育工作，结果因为专业不对口而作罢。后被贵阳师范学院免试聘用。从这可以看出政府的人才引进有待进一步调整。这种导致教师队伍出多进少，出优秀进平常的恶性单向流动，使贫困山区的教师资源逐渐走向衰竭。

二、问题的成因

（一）教育经费严重不足

特别是实行农村税费改革后，取消了教育费附加和教育集资，原有的教育经费来源渠道没有了，而新的教育经费投入机制和转移支付机制在不少地区尚未建立起来，这使得原有的教育经费短缺的矛盾进一步凸现。拖欠教师工资状况在2000年前比较严重。据全国教育工会1999年上半年对14个省、自治区、直辖市的125个县、市的统计，自1998年1月至1999年3月底，拖欠额为7.1亿元，拖欠的人数达58万人次，拖欠时间最长的达1年零3个月。②截止到2000年4月，全国共有26个省、自治区、直辖市共累计拖欠教

③师工资达135.65亿元。拖欠教师工资的情况达到十分严重的程度④就石柱县而言，在2002年全县财政收入只有5000多万，而教师工资支付就占2000多万，教师工资一般都是拖欠2个月的，到2003年底才基本解决。直到2005年，根据中央的文件教师该发的津补贴根本无法兑现。

教师工资长期被拖欠，带来了一系列负面影响，其严重影响了教师工作的热情与积极性，造成教师队伍的不稳定，流失现象严重。农村教师工资严重拖欠问题，已成为直接制约农村教师队伍建设与发展的一个瓶颈因素。

（二）城乡差距显著

目前，我国城乡差距十分严重，并且这种差距是全方位的，质的差距。在西部贫困山区尤其突出。

首当其冲就是收入差距。中国国家统计局公布,2006年全年城镇居民人均可支配收入11759元人民币，重庆市是10244元。农民家庭人均收入为3587元，收入差距相当大。并且城镇居民的收入增长速度还接近农民收入增长速度的3倍。就是说农村居民收入不仅比城市居民收入在数量上差距甚远，② 全国人大常委会执法检查组“关于《义务教育法》实施情况的报告”——1999年12月24日在全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上。③ 陈至立：在2001年度在全国教育工作会议上的讲话。④ 中国教育报，2001年1月11日。而且其同比差距还在渐趋扩大。另外城乡社会在社会保障制度、就业制度、城乡公共品提供、城乡教科文卫事业的发展上均有很大差距。

现在的现实情况是，就像农民为什么大量涌向城市一样，在人民生活水平为达到小康水平的时候，生活水平的差距表现得更为显著。这样就表现为收入哪怕增加很少，但生活质量会有明显提高。因此农民愿意放弃耕地种田，而到城市打工，这样可以比在家务农获得更多收入。对于农村教师来说，也是一样，在现有的农村教师工资水平上，农村教师流失现象也就不足为奇了。另一方面，在考虑城乡差距的情况下，作为个人选择来说，宁愿在城市作些并不理想的工作，也不会选择西部贫困山区的农村从事教师工作。

（三）教师人事管理壁垒森严，进退两难

就现行的农村教师人事管理制度而言，对农村教师的户口、档案、人事组织关系等的控制相当严格，导致在现行的农村中小学管理制度下，人们有顾虑，害怕一旦到农村中小学任教，将永无翻身之日，对到农村中小学任教望而却步。也就是说农村教师合理流动的机会成本太过昂贵，个人理性选择不会对其进行投资。

三、对策提出(一)治本之策

农村教师队伍建设出现的许多问题实际上都是体制性问题，因此，加快体制创新，建立符合当前农村教育发展实际的教师工资发放和人事管理制度，是解决农村师资问题的根本大计和基本前提。1.改革工资制度

（1）以县为主，各级分担，确保教师工资按时足额发放 教育部前部长陈至立在2002年度教育工作会议上指出“坚持并完善农村义务教育管理以县为主的新体制，是中央在新形势下做出的重大决定，是解决农村义务教育问题的治本之策。各地要高度重视这项工作的贯彻落实，实现以县为主并通过银行发放教师工资的新机制，力争解决农村中小学教师工资拖欠问题，并加强跟踪调查，深入研究和及时解决体制调整中出现的新问题。”⑤实行以县为主的农村义务教育管理体制，将农村教师工资收归县级财政统一发放，是确保教师工资发放的一项重大举措。但是，这一体制的实施必须与建立规范的农村教育投入机制和财政转移支付制度密切结合，坚持以县为主，各级分担，明确中央、省、市、县各级政府分担教师工资的比例，建立相应的监督报告和责任追究制度，才可能真正解决教师工资拖欠问题。

（2）提高工资待遇，实施特殊津贴制度

在解决教师工资拖欠问题的前提下，不断提高农村教师的待遇，特别是西部贫困和边远农村地区教师工资待遇，对于稳定农村教师队伍，吸引合格师资到农村任教具有重大意义。在现有条件下，首先应采取措施保证农村教师工资标准不低于国家标准，地方性津贴补助不低于当地国家公务员水平，尽快执行城乡教师执行统一工资标准。在此基础上，进一步加大对贫困和边远地区教师的扶持力度，由中央和省级政府拨款建立贫困和边远农村地区教师特殊津贴制度。

2.加快农村教师人事制度改革

当前西部贫困山区农村人事管理制度改革应重点考虑以下几个问题：一是通过合理的编制管理实现教师资源的合理配置。尤其需要注意的是，教师 ⑤ 陈至立：团结奋斗，开拓创新，扎实工作，推动教育工作再上新台阶[J]，人民教育，2002，2，第7页。编制使用存在着严重的区域性不均衡，如城市、城镇地区教师超编，农村贫困地区、边远山区教师严重短缺。针对这一实际情况，应充分发挥编制管理的调节平衡作用，区别对待，有效调节，促进教师的合理流动，特别是向农村地区的流动。二是改善农村教师人事管理软环境。以制度及法律来保障，放松对农村教师的户口、档案、人事组织关系等的控制，以降低农村教师合理流动的机会成本，排除准备成为农村教师的人们的后顾之忧。三是建立严格的教师职业准入制度，严把教师入口关和质量关。打破教师资格终身制，探索教师资格分级认证制度；逐步提高新聘教师的学历层次，特别是第一学历的要求；建立规范的教师聘任制度，面向全社会招聘、录用合格教师，探索符合农村教育实际的农村教师专业技术职务评聘与岗位责任考核制度。四是建立合理的农村师资输入与交流机制。国家应采取有效激励措施，引导和鼓励合格教师到农村中小学任教。同时制定特殊政策，逐步建立区域内城市与农村“校对校”教师定期交流制度，城市和发达地区志愿者到农村学校义务服务制度，东西部地区教师对口支援制度等。

（二）现实捷径—农村基础教育师资与师范教育培养一体化设想 其实仔细观察一下当前农村教师队伍建设的情况，不难发现再单纯地依靠行政手段和号召牺牲精神已显得苍白无力。于是乎，很多关于这一问题的解决思路，都把焦点聚集在整个地区经济的发展和教师物质待遇的提高的大方向上。我认为这一治本之策固然抓住了问题的症结所在，但关键是既然是治本之策，其实行的门槛也就会越高，难度越大。这一思路的弱点在于：其在短时间内是绝难办到的，按照我们的经济发展水平和经济总量看来，根本不可能在短期内实现对教育投入的巨大增长及实现城乡差距的快速缩小，因而缺乏现实性和可行性。我们在解决这一问题的思路上，必须拿出更现实、更可行的办法。

所谓一体化改革的总体思路是：实现基础教育内的师资队伍建设问题与高师系统教师教育培训机制的健全与完善的互补性的结合。

我们知道，师范专业也如同医学专业一样具有极强的实践性、操作性。正如医生的实践性、操作性是靠临床实习来体现的，师范教育则必须依靠教学实习来保证其实践性与操作性，然而，当前的师范教育体制则是教育实习根本得不到保障；在教育经费上教学实习已经到了难以敷衍的地步；在时间上难以保证基本的实习步骤的完成，且因教学实习大多安排在大学四年级，即学生毕业前夕，因而备受自寻职业的冲击。也就是现在的师范专业学生他们缺少教师职业锻炼的机会，同时也就意味着这么一大批专业素质高、知识结构丰富、掌握先进教学方法的合格准教师资源的能量并未被合理利用；而现在的农村教师队伍正好缺少这样的人力资源，而拥有满足师范职业锻炼的机会，由于其间很好的互补性，他们的一体化改革将有助于解决农村教师队伍建设问题。

其具体做法是高师院校的实习学生，定点定向地到地方基地进行为期一年的实习。如此，一年一届，便使贫困地区基础教育拥有了一支动态、稳定的本科学历的教师队伍，而且更为关键的是这些准一味盲目地追加教育投入，教师的耗费成本远低于固定教师，这也适应农村教育经费紧张的现实。一体化改革并不强调而是在基本保持现有教育投入的水平上，通过改革高师教育系统与基础教育系统联系松散、各行其是的格局来实现互补共进的新发展模式。这一做法的变通之处在于将原基础教育系统中的部分费用移作高师实习的经费。如果说原有的这些费用只起到低水平的维持作用，那么，改为实习费用后，农村基础教育系统便将从根本上改观。以这种“铁打的营盘，流水的兵”的模式从根本上解决了高师教育如何面向基础教育以及基础教育师资不足及水平长期低下的问题。

一体化改革的意义是显而易见的，对于基础教育而言，通过这一变革，可保有高素质的本科学历水平的师资，从而能根本上改变贫困地区的师资结构，大面积提高教育质量。

参考文献

[1] 徐永德：农村教育论[M]，北京：人民教育出版社，1999。

[2] 邵学伦：关于中小学教师流动问题的思索[J]，山东教育科研，2002，8。[3] 褚丁宽：浅析农村教师队伍现状及改善措施[J]，山东教育学院学报，2003，1。[4] 王磊：浅谈农村中学素质教育与教师队伍建设[J]，零陵学院学报，2004，2。[5] 杨春茂：中小学教师数量控制透析[J]，人民教育，2001，9。[6] 田慧生：关于农村教师队伍建设问题的思考[J]，教育研究，2003，8。

[7] 陈至立：团结奋斗，开拓创新，扎实工作，推动教育工作再上新台阶[J]，人民教育，2002，2。

杨大陆 重庆市石柱立邦希望学校 小学高级教师 重庆市石柱县 邮编409102

第二篇：浅析西部贫困山区教育存在的问题及对策

浅析西部贫困山区教育存在的问题及对策 阅读727次

2007-09-01

浅析西部贫困山区教育存在的问题及对策 ■ 赵静特

发布时间：2006-11-5 18:31:47

原出处：彝族人网

摘要：贫困山区教育存在的问题：学龄儿童的入学率，巩固率较低、办学规模小、效益低。学校布置不合理，教育资源浪费严重教育投入不足，自我造血功能差、学校管理差、教学质量低、社会、学校学习教育的环境较乱、较差、“普初”工作的推进和巩固难，扫盲工作困难；

对策：强化依法治学、集中教育投资，形成县乡村三级文化中心、完善内部管理，深化教育体制改革，努力提高教学质量和办学效益、采取分类教学。

关键词：

强化依法治学 入学率

办学规模

教育资源

教育环境

教育投资

教育体制

教学质量和办学效益

分类教学

西部贫困地区的教育工作由于受到历史的、自然的、经济的多种因素制约，面临着许多困难和问题，尤其是中小学生入学率、巩固率低，办学规模呈滑坡趋势。如果不及时采取有效措施，深化教育改革，加快教育发展，必将难以适应经济发展的要求，成为西部贫困地区快速发展的瓶颈。四川省布拖县是一个少数民族聚居的国定贫困县，平均海拔2000多米，又是一个高寒山区县，在西部贫困县中具有一定的代表性。下面就以布拖县为例，浅析西部贫困地区教育存在的问题，并提出一些对策和建议。

一、存在的问题及原因

1、学龄儿童的入学率，巩固率较低。据调查小学入学率达94.3％，其中女童入学率为87.2％；初中适龄儿童入学率为19.6％；残疾儿童随班就读入学率为32.8％；青壮年非文盲率为90.6％。小学辍学率为6.9％，初中辍学率为9.7％，小学毕业生升初中比例为61.2％。2005年，小学6年保留率为45.5％（没有考虑中途转学到县外就读因素），初中3年保留率为76.5％（没有考虑中途转学到县外就读因素）。学龄儿童入学率、巩固率低主要有以下几个原因：一是受历史的传统文化观念的影响, 有相当多的群众, 甚至部份干部对文化教育的作用重视不够, 认识不清。尤其重男轻女的落后观念，致使女童入学率更低，初中流失的学生中多数为适龄女童。二是由于自然条件恶劣，群众居住分散，增加了学生读书的困难。三是部份党政领导干部对教育工作重要性认识不足，对教育工作没有给予应有的重视、关心和支持。没有制定相应的奖惩措施，没有将教育工作列入党政领导干部的政绩考核内容。四是全县各乡镇没有制定有利于学龄儿童入学的优惠条件、办法，在《乡规民约》、《村规民约》中没有列入有关教育方面的条款，如对不支持学龄儿童入学的家庭可采取哪些强制性的惩罚措施。五是现行教材理论性强、实用性差，教学中存在着围着考试这个指挥棒转的现象。教学与实际生活、生产严重脱节。学生所学知识生活中用得上的太少，教育投资回报率太低。挫伤了群众对教育的热情和积极性，使群众产生了“读书无用论”的错误思想，认为读书所起的作用不大, 甚至读了书的学生不愿、不会劳动了。在发展家庭经济，脱贫致富方面，读不读书区别不大，甚至吃亏。

2、办学规模小、效益低。学校布置不合理，教育资源浪费严重。全县现有幼儿园1所（另有3所学校附设学前班），小学167所，中学4所（其中：高完中1所、单设初级中学1所、附设初级中学2所），教师进修校1所，教育科研机构1个。

全县现有13个幼儿（学前班）教学班，在园（班）幼儿548人；小学578个教学班，在校学生18538人；初中29个教学班，在校学生1160人；高中4个教学班，在校学生149人。

全县现有各类公办教师935人，其中：学前教育教师29名，小学教师742人（包括扫盲、成人教育教师30人），另外现有小学代课教师达306人，初中教师133人，高中教师18人，成人中等教育和教育科研教师13人。

全县有农民文化技术学校35所，2005年培训学员7200人，劳务输出培训学员6450人，青壮年非文盲率达95.68％，扫盲脱盲人员巩固率达96％，农技培训面达33％。

全县开办中小学一类模式双语教学学校3所、5个教学班、165名学生；开办二类模式双语教学学校46所、365个教学班、11198名学生。

全县有34所学校开办了寄宿制班，有寄宿制学生5480人，其中重点寄宿制学生1680人。

从全县在岗公办教师总数计算，人均负担学生21.8人。其中小学人均负担24.98人，初中8.72人，高中8.28人。与正常要求初中人均负担学生16人相比，差距较大。如果算上代课代职教师，这一结果会更低。另外，布拖县还有一师一校近30所。由于学校（主要是村小）分散偏僻，教师、教学设备，教室、场地等教育资源利用率低，社会经济效益较差，造成较大浪费。仅代课代职教师每年代课费近16万元。另一方面由于学校布置不合理，县城和区中心校教师超编，而乡（镇）、特别是村小教师严重不足。其主要原因有：一是受山区地理条件限制、群众居住分散；二是办学思想指导有误，教育发展总体上没有一个合理的科学统筹规划。教育资金投入分散，过分强调村村建学校，解决小学生就近入学问题。造成村小过多，学校规模小、多数学校不象样子；学校分散且分布不合理；三是学校管理不健全，尤其对学生安全管理、生活管理不正规，导致学生家长不放心，对学生寄宿制学校生活不支持；四是教育资金短缺、对学校正规化建设和学生宿舍修建投入少，无力承担更多的学生寄宿。

3、办学经费严重不足，办学条件跟不上教育发展的需要。部分学校缺教室、缺课桌，正常教学秩序受影响；村点校办学条件差，绝大部分学校校舍都是土木结构，存在较多的安全隐患，除了教师和课桌外，基本一无所有；乡级及以上学校危房多，达7361平方米，其中D级危房就有5281平方米（其中布拖中学存在C级生活用房1200平方米、D级教学辅助用房1500平方米；特木里小学存在C级生活用房880平方米，D级教学用房1000平方米，D级生活服务用房2060平方米）；各级学校设备简陋，缺乏起码的教学用具、图书和文体器材；寄宿制学生生活用房严重不足，普遍存在借宿情况，不利于统一管理；县村小大部分校舍破旧，设备紧缺，经费困难，长期投入不足，办学条件差，很不适应教书育人的需要，其主要原因有：一是经济落后、财力有限，还存在办学只靠政府的陈旧观念，争取社会资金较少；二是部份领导对教育优先发展战略地位认识不足，认为教育投入大，周期长，见效慢，难以体现政绩；三是各学校没有校办企业、农场，没有经济创收来源。

4、“两支队伍”建设和教育内部管理面临较多问题，“两基”巩固和推进“普九”面临巨大压力。

教育干部管理队伍结构和整体素质虽然有较大改善，工作积极有极大提高，但管理理念、方式、方法有待更新和改进。

教师队伍量少质弱，教师编制与教育事业的发展有较大差距。

村级学校代课教师比例大，全县小学有近一半的教学班由代课教师代课，学生家长对绝大部分代课教师不信任，对教学成绩造成严重负面影响，对学生入学、巩固造成极大的冲击。

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浅析西部贫困山区教育存在的问题及对策 ■ 赵静特

发布时间：2006-11-5 18:31:47

原出处：彝族人网

小学生流失量大，全县小学流失率达6.9%，巩固下滑的势头虽然得到有效控制，但治标的措施还有待加强。

女生比例低，在校生中，小学女生比例仅有27.6%。

高年级学生流失严重，从2003年“普初”验收至今，全县小学高年级共减少学生1800名，其中绝大部分是寄宿制学生。

上课率低，与要求相差很远，抽查部分乡村学校的上课率最高的有90.7%，最低的仅53%，平均只有73.4%。

5、学校管理差、教学质量低、社会、学校学习教育的环境较乱、较差。其主要原因有：一是许多学校偏僻、不便管理、监督，教学工作随意性大，特别是村小的学校管理缺少科学手段和方法。二是由于贫困县经济发展缓慢，财政困难、教师福利待遇较差，积极性不高；三是社会尊师重教风气差、校风、学风较差；四是对学生管理力度不够，一方面耐心细致地说服教育少，简单粗暴地惩罚多；另一方面对有恶习的学生不敢管，甚至有“迁就了坏学生、吓跑了好学生”的现象，学生外流现象严重；五是部份教师素质差，责任心不强，不能起到教书育人的作用，使当地群众意见较大，六是招生制度和毕业就业制度改革也对部分学生的学习有一定的影响。

6、“普初”工作的推进和巩固难，扫盲工作困难。据统计，布拖县的文盲、半文盲有 64000 余人，占人口总数的49.2％，每年新增文盲700余人，复盲 3300人；其主要原因有：一是部份领导对此项工作产生畏难情绪，认为人力物力投入多，见效差；二是不断有新文盲出现。三是扫盲经费短缺，要彻底消灭文盲每年需投入扫盲经费20万元；四是部份群众，尤其是年轻妇女受落后思想的影响，不愿参加学习，即使学习也只是走走形式，致使扫盲工作不易开展，扫盲成果巩固难。

二、对策及建议

从总体情况看，贫困地区教育存在的主要问题有：领导重视不够，缺少信心和决心，措施不得力；群众思想观念落后，对文化教育作用认识不够；教育投入不足，争取社会资金少；学校分散，布置不合理，办学指导思想背离教育规律，办学规律效益差；学校管理差，教学方式单一；入学率、巩固率低；文盲、半文盲多，扫盲工作难度大。为此，我们一方面以“民族地区教育发展十年行动计划”为契机，针对现状和困难，采取切实可行的措施，加大教育改革力度，调整思路，解放思想，大刀阔斧地开展扶贫教育、实体教育、创新教育等，以教育发展人才为目标，以教育促经济，努力增加教育的实用性，服务于社会生产；提高教育投入回报率，增加群众对教育的热情、提高积极性；鼓励群众对教育的参与和支持，提高当地群众整体文化水平；全面促进经济发展，社会稳定，使人民群众早日脱贫致富。其主要措施有：

1、提高认识、转变观念，强化依法治教，加强对教育工作的领导。县乡主要领导干部要正确处理教育和经济发展的关系，应该认识到两者之间是相互促进、协调发展的关系；要树立“一个地区、一个民族的发展与进步，最终取决于教育发展水平和劳动者素质高低”的观念。各级党委政府要按照教育法律，法规，切实担负起对教育工作所负的职责；加强对《义务教育法》等法律的宣传，大力提倡尊师重教的良好社会风气；从各方面提高教师的社会地位，努力改善教师生活条件，每年为教师办几件实事、好事。各工委乡（镇）党委必须将教育纳入当地经济和社会发展计划，并负责实施和管理。特别是要对当地学生的入学率和巩固率切实负起责任；制定完善有利于当地教育发展的《乡规民约》，特别写进强制学龄儿童入学的条款等措施，像抓计划生育一样抓教育，使之法律化、合理化，并严格执行。各工委，乡（镇）要对教育工作实行目标管理责任制，并制定实施细则，分类量化教育工作的各项指标，层层落实任务，签订责任书，实行年终考核。各工委、乡（镇）应成立教育学会，业务上由县教育局具体指导，各工委、乡（镇）党委书记任会长，区、乡中心校长任副会长，动员全社会办学力量，支持当地教育；同时，要把教育工作作为各工委，乡（镇）领导干部政绩考核的主要内容之一，制定出具体的奖惩措施，对教育工作任务完成得好、工作成绩突出的要予以表彰奖励；对未完成任务、教育事业长期落后的要限期整改，并追究责任，对有关人员进行组织处理；对当地教师和群众普遍反映对教育工作漠不关心的领导干部，要给予警告，记过或撤职处分。

2、完善内部管理，深化教育体制改革，努力提高教学质量和办学效益。各级党委政府要认真贯彻《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。全面推行素质教育，紧密结合职业化的技术教育；深化农村教育综合改革，大力提高教育质量和办学效益。一是抓好以“四制”改革为核心的学校内部管理。即“校长负责制”、“教师聘任制”、“教学目标责任制”、“结构工资制”；二是抓好教师“五项”基本技能培训，学历培训及教材、教法的培训，以提高教师的素质、提高教师的教育、教学水平；三是抓好教育科研、优化课堂结构、掀起教改高潮，向科研要质量；四是各校必须因地制宜，创办特色学校，努力抓学生劳动技能课，注重培养学生的实际运用能力和创新精神，吃苦精神。五是农村学校必须开齐课程，开足课时，保证上课时数；六是加强对学生的法制、安全、健康、科学、国防等教育，举办多种有利于孩子身心健康的文体活动，让学生“乐不思蜀”；七是坚持不懈地对学生进行“五讲”“四美”教育，形式生动活泼，不要说教；八是抓好学生常规训练，使学生从小养成各种良好的学习、生活习惯，真正做到“让家长放心，让社会满意，让学生成才，树文明校风”，充分发挥学校社会主义物质文明和精神建设阵地作用。

3、采取分类教学，不同收费的办法。针对家庭情况，学生学习及学生兴趣，当地社会、经济发展状况等实际情况，由学校，家长及学生协商（主要是初中以上学生），采取不同收费，分类教学方法进行管理教学。

（一）、收费不同。A类学生收费低。主要是对家庭有困难的学生；或虽经济条件好，但只希望读完九年义务教育的学生（家庭）；或学生成绩不理想，兴趣在其他方面；B类学生收费高。主要是对经济条件允许，读完小学后要继续升学、读初中、高中、上大学；或家庭困难，但本人条件好，成绩优秀，有继续深造读书的愿望。（对后一种情况，由本人写申请，当地政府予以适当补助，以保证该学生正常读书，接受良好教育）。

（二）、A、B两类学生教学内容和要求不同。一是教材不尽相同，A类学生所用教材，一方面包括现行教材，但教学中以生活、生产实际运用为目的，强调实际运用知识的能力。因此，学校、教师要有选择性教授有关内容，侧重点不在考试，而在所学知识能否适用于社会，并化为技能；另一方面学校、教师根据本县，本乡实际，传授在发展经济，脱贫致富方面所需知识，强化技能培训，如现代养殖和种植技术等；二是对A类学生要注意培养集体主义思想，先进生活方式和科学观念，民族文化、歌舞表演等；三是A类学生应有一半时间用于劳动实验，在学校农场把所学知识尽快在实践中加以验证和使用，并定期举办学生成果展；四是B类学生则按现行教学大纲所规定的内容学习。但教学方法必须改变；五是A、B两类学生考试内容、深浅要求和方式不同，A类学生实际运用能力的测试和书面成绩应各占一半。

(三)、教学方法不同。A、B两类学生在学习方式上由被动转为主动，学生不再死记硬背，教师由灌输转为引导，所学知识技能以理解运用为主相同外，A类学生从小学到初中、高中各阶段，除必学的科目外（不包括英语），其余大部份科目由学生和家长自己选择，或由教师建议。学生还可以根据自己对教师喜好或自身特长，或根据教师建议，选择不同课程和教师。教师的课是固定的，学生的课不固定，不同年龄，不同年级的学生有时可能在一起上课，听同一个教师授课。

浅析西部贫困山区教育存在的问题及对策 ■ 赵静特

发布时间：2006-11-5 18:31:47

原出处：彝族人网

B类学生则按现行教学方式，但不同班级的学生有可能在一起上课，学生根据自己对教师喜好选择教师上课。B类教学同一年级必须至少保证两个班，课程安排一样，如上语文时，要由两个教师在两个班同时进行，教学进度也应保持一样，以便学生选择。

(四)、实行不同收费和分类教学的好处在于：一是保证困难家庭学龄儿童上学，提高入学率、巩固率；二是增加学生对学习的兴趣，增强学生学习的积极主动性，群众对教育参与的积极性；三是促进教师教学的改进，增强教师责任心；四是有利于加强学校管理、减少教师花费在学生不守纪律等方面的精力。提高教学质量。

（五）、不同收费和分类教学目标：A、B两类学生入学率提高；B类学生升学率逐年提高；A类学生完成普初毕业后在各行各业有一定生存能力，较快适应社会，在脱贫致富奔小康有更多的技能和办法，生活方式和思想观念有根本改变。

4、集中教育投资，形成县区乡三级文化中心。由于贫困山区地理条件的限制，群众居住分散，学校布置也较分散、偏僻。但分散办学存在较多问题：一是学校规模小，偏僻，不易管理、监督，教育资源和教学设施易损坏，造成浪费；二是不易留住较好人才，即使留下来的教师也不安心教学；聘请的代课教师、一方面教育水平低，教学质量难以保证，另一方面占去大量教育经费；三是各村小教学管理不正规，教学随意性较大；四是没有教育文化氛围，不利于孩子的培养教育。

为了进一步加快贫困地区教育发展，针对贫困地区的教育发展较慢，管理水平低，县城和区中心校教师超编，村小教师严重不足等现状，希望今后集中有限的教育投资，加大群众对教育的投工投劳，以县城，各区乡（镇）为中心，形成县、区、乡（镇）文化教育中心，以化解各种现存的问题。其中关键在搞好学校管理，尤其是学生安全，生活管理和寄宿校舍的修建；同时，各乡（镇）党委，政府对群众做好动员宣传，制定好送子女入学的奖惩措施，让群众高高兴兴，放放心心把子女送到县城及区、乡中心校读书，接受教育。

5、加大寄宿制管理力度

2004——2005学年我县完成寄宿制发展计划，全县有34所学校开办了寄宿制班，有寄宿制学生5480人，其中重点寄宿制学生1680人。拖觉中心校、西溪河中心校、沙洛中心校寄宿制规模进一步发展，为了加强对全县寄宿制经费的管理，加大了《布拖县寄宿制学生生活补助管理使用的办法》的执行力度，寄宿制经费都按要求及时拨付，各校建立了寄宿制学生档案，据实填写了《布拖县寄宿制学生基本情况卡》并按月公布经费开支情况，深入到各寄宿制学校开展了内部审计。根据《凉山州寄宿制中小学校管理办法》，我局连同相关部门加大了对各校食品卫生安全的检查，各校加强了对寄宿制学生学习、生活、纪律、劳动、卫生、安全等方面的管理，生活管理员、事务长、炊事员的工作职责更加明确，管理办法日趋完善。大部分寄宿制学校伙食堂都申领了《卫生许可证》，大部分炊事员都参加了体检，取得了《健康证明》，使学生在校期间各方面都能得到基本的保障，学生在德、智、体、美、劳方面得以较好发展，基本做到了让学生“进得来、留得住、学得好”，寄宿制办学效益有所提高。

6、认真落实好国家“两免一补”

一是建立健全实施“两免一补”的有关管理制度措施，根据省州有关文件精神制定了《布拖县关于“两免一补”经费管理实施细则（试行）》，严格杂费的管理、审计制度；二是严格“两免一补”对象的审查监控，确保贫困农村学生能享受国家补助，使贫困学生能在国家的帮助下完成学业，今年共为全县14925名农村贫困中小学学生免费提供教科书和免除了杂费；三是加大“两免一补”政策的宣传力度，使广大学生和家长明白国家对民族地区教育的关怀，提高了群众的办学积极性；

建议主要有以下几个方面：

1、定期建议主要有以下几个方面：在全县及各乡（镇）大力宣传教育，逐步形成尊师重教的良好社会风气；大力提倡教育优先，树立“十年树木，百年树人”的观念。

2、制定全县群众投工投劳的措施办法，无条件为教育服务，逐步形成全社会关心，支持教育的良好社会风气。

3、在救济款发放上应优先照顾到有子女入学的困难家庭，最好把救济款发放到上学的学生手中，解决学生生活困难。

4、扶贫首先是教育扶贫，将部分扶贫资金应集中到学校，“集中优势兵力、打歼灭战”，促进乡（镇）文化、卫生建设，形成乡（镇）经济文化中心。

5、A类教学的假期应根据当地实际情况，如气候，农忙等情况做相应调整，但总课时不应少于国家教委的有关规定，以利于学生养殖、种植等试验教学。

6、将机关的电视等有利于教学的器材、设备无偿捐赠给所包乡、并做适当的集中和调剂、进行分配。

7、结合Ａ类教学实际、定期抽调农、林、牧、水电等农口部门的专业技术人员到学校培训学生，传授基本的、实用的知识和技能。

8、将县、区、乡（镇）党校及农民学校集中在县城学校及区、乡中心校，集中资金的使用，既可培训乡（镇）干部，也可办扫盲班，提高各种资金的使用率。

9、加强农村教育附加费、职工教育附加费、城市教育附加费管理使用。每年要从农村教育附加费中拨出一定经费作为寄宿制学生学习、生活补贴。

文章来源：彝学网(网聚彝学)http://222.210.17.136/mzwz/news/20/z_20_4220.html

第三篇：西部贫困山区农村经济发展问题与对策

加快西部贫困山区农村经济发展步伐及对策

(西昌农学院农学2009)李 奇

摘要：近年来。我国政府高度重视“三农”问题，扶贫开发、新农村建设等大大促进了西部山区农村经济的发展。但是。由于受自然环境、财政投入、政策制度、产业结构、人力资源等多种因素的制约，西部地区尤其是贫困山区的农村经济发展依然比较缓慢，东、西部农村经济发展差距比较明显。在对西部贫困山区农村经济发展现状描述的基础上。分析其存在的主要问题，以提高经济增长质量和加快重点经济区发展为核心，提出了新阶段推进西部大开发战略的政策建议。

关键词：西部贫困山区；农村经济发展；问题与对策

“十一五”期间，西部地区经济增长速度快，波动幅度较小，稳定性好，宏观经济运行的潜在风险相对较小，保持了持续稳定、快速增长态势。经济结构日益趋向合理，但与发达地区相比，结构优化的空间较大。部分经济效益指标持续改善，但投资效率、工业效益等指标仍存在较大改进空间。我国政府把焦点聚集于广袤的农村，凸现了中共中央对“三农”问题的高度重视。本文着力于西部贫困山区农村经济发展，以寻求更有效发展的政策路径。

一、西部贫困山区农村经济发展现状

中国西部地区包括四川、重庆、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏、广西、内蒙古等12个省、直辖市和自治区。西部贫困山区以传统的粗放型农业为主，农业生产大多是解决生计问题；农村工业不发达，未能充分利用具有优势的农牧业产品加工增值；第二、第三产业的比例较低，乡镇企业发展缓慢，农村城镇化建设滞后，商品经济不发达。西部山区丰富的旅游资源、矿产资源和劳动力资源，未得到高效合理的利用。

改革开放以来，农村进一步完善家庭联产承包责任制，积极推进建立多种形式的农村社会化服务体系，农村经济体制改革步伐明显加快，农民收人不断增加。但西部山区农村经济发展相对比较缓慢，2006-2010年西部地区地方生产总值平均增速为13.9%，5年间其所占的比重分别为17.11%、17.33%、17.58%、18.14%、18.33%、18.68%。西部大开发战略的实施并未完全实现东部与西部农村经济公平增长的目标，东西部差异仍明显存在。

我国西部贫困山区农村贫困面大，脱贫难度大，有相当多的地区返贫现象严重。数据表明,2008年的全国贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，而2009年3597万贫困人口中，则有62.3%是返贫人口。分析认为，返贫原因主要有自然灾害、重大疾病和环境因素等。这反映了贫困人口的脆弱性和致贫因素的复杂性，也加大了减缓农村贫困的难度。从国家扶贫开发工作重点县的数量上看，新时期592个国家扶贫开发工作重点县中，西部12个省市(区)共有375个，占63．34％，表明西部贫困山区农村贫困面非常广。在农村社会保障制度很不完善的情况下，主要依靠土地作为生存保障的西部山区农民，在遇到自然灾害或疾病时，更容易陷入贫困和极度贫困。

二、西部贫困山区农村经济发展存在的主要问题

(一)自然条件和基础设施差

贫困山区大多自然条件差，土地贫瘠，多坡少平地，地多田少，相当一些地方属干旱地区，年降水量少，人们的抗灾能力弱，靠天吃饭。多数乡村散落在大山的沟壑里，位置偏僻、交通闭塞、道路不畅、缺水少电、信息封闭，客观上导致农业经济落后。农业水利设施陈旧、破损，甚至有些地方连简单的水利设施也没有，大多数地区的公路建设都停留在乡通公路上，村级公路的 1

改扩建仍处于初始阶段。虽然近年来政府支农资金逐年增加，但与庞大的农村基础设施建设资金需求相比，不能够满足农村基础建设的需求。农村基础设施投入总量不足、结构不合理、效益低下，严重制约了贫困山区农村经济的发展。

(二)产业结构不合理,经营手段落后

西部贫困山区的农业生产以传统的耕作技术、简陋的农用工具为手段，80％农民从事农业生产，以粮食种植业为主，传统养殖业、微弱的家庭手工业和打工收人为补充，经济作物很少，没有重要产业来支撑经济持续发展。无论是农业中的农林牧渔业还是农村经济中的其他各产业都处于缓慢发展阶段。贫困山区的家庭联产承包责任制虽调动了农民的生产积极性，但难以大幅度提高生产力水平，没有解决小生产与大市场有效衔接的问题，这是至今仍然束缚贫困地区农业发展的主要原因。

随着市场经济体制的逐渐形成，单一的、不合理的农业产业结构适应不了市场经济的需要。自20世纪90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格很不稳定。农业结构性矛盾日益显露：一是产品质量不高，名优产品比例低。二是一般性品种多，专用品种少；初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少。三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进展，但区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性结构不同程度地存在大而全、小而全的问题。由于结构调整滞后，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。

(三)服务体系不健全，缺少带领群众致富的领头人

农技服务站和养殖业、种植业协会，不能真正为农民致富服务，农技站的服务内容仅仅停留在提供种子和农药的初级服务水平上，农民所需的产前、产中、产后的一条龙技术服务还没有真正形成。基层组织管理弱化，带领群众致富能力不强，传统产业增收无望。乡村干部是联结党和群众的桥梁及纽带，是团结和带领群众发家致富的排头兵。但一些农村干部思想觉悟不高，文化水平低，市场意识淡薄，参与市场竞争的闯劲不足，甚至有极少数干部把部分农用物资和劳务费截为己用，侵吞村民救济物、扶贫款，致使干群关系非常紧张。再加上资源缺乏，集体经济薄弱，这样基层组织维持正常办公都很困难，更谈不上带领群众共同致富。

(四)教育科技落后。农民知识技能薄弱

贫困山区的农民为其地理环境所限，大都信息闭塞，文化教育滞后，科技普及不够，劳动者素质低下，不愿意接受新事物，难以适应当今市场经济发展的需要。很多自然村落人口较少，教学设施较差，教学质量偏低，文盲半文盲占相当的比例。因为教育落后，人们思想观念也跟不上时代发展步伐。小农经济思想意识根深蒂固，竞争意识、风险意识、市场意识和资本经营意识淡薄，缺乏干大事、创大业的胆魄，保守依附的特点比较明显。农民缺乏系统的农业知识与生存技能，农业生产基本上靠经验与感觉，经济效益差。农业科学技术在农村很少得到推广和应用，致使农业产量一直徘徊不前，科学技术是生产力这句话在山区农村未能得到落实。

(五)生产投入资金不足。信息滞后

造成生产投资下降的原因：一是财政投资不够，信贷关系紧张，许多农民借钱无门，没有办法扩大生产规模和调整产业结构；二是农民收入水平不高，而农用物资成本有增无减；三是小富即安，怕担风险，缺乏进取观念的小农思想束缚了农民生产投资的积极性；四是超前消费制约了生产投资，如农村出现了婚丧嫁娶大操大办等不良风气等。近几年，农村的信息和服务工作虽然有了很大改善，但是信息基础设施和技术仍然比较薄弱，农民缺乏靠自身力量获取信息的能力和财力，而政府很少提供有利于农民真实可靠的信息，导致农民很难及时准确地知道政府的优惠政策和市场信息，因此就很难依照市场供求情况来合理安排生产。

(六)农村主要劳动力分配失衡

由于农产品价格不稳定，农业风险性大，部分农民难以靠庄稼收成维持生计，种田积极性大大下降。虽然农民缺乏职业技能，进城务工存在着盲目性，但是为了养家糊口，农村家庭的主要

劳动力仍大量外出打工。这样在一定程度上增加了农民的经济收入，缓解了剩余劳动力的就业压力，但是却造成了许多地方留守家里的只有妇女、儿童、老人，导致农业生产劳动力数量不足，素质更是严重下降，在耕作上种而少管，粗放经营，产量下降，且撂荒、半撂荒现象越来越严重。我国现在也开始补贴农业，有了粮食直补、农机具购置补贴、良种补贴等，但限于经济发展水平，补贴还不够多，农民生产的积极性仍不太高。从长远来看，还是要逐渐使农业生产维持在合理的收益水平，才能调动农民惜地养地的热情，提升耕地质量，实现农业的可持续发展。

三、西部贫困山区农村经济发展主要对策

中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，加强农村经济发展，必须积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；推进农业结构战略性调整，建立新型农业社会化服务体系；加大农业投入、农业补贴；健全农村社会保障体系；加强农村基础设施和环境建设；加强农村防灾减灾能力建设；推进农村扶贫开发等。中国西部贫困山区的农村经济发展，除具一般路径外，还应充分考虑因地制宜、分类指导。

(一)加快移民并村．加强基础设施建设工作

根据当地实际情况，通过调查核实，将自然条件恶劣、生存困难、人口在300人以下的自然村，就近实施整体搬迁，移民并村。也可以撤减合村，根据发展目标和相邻行政村的历史、习俗等情况将人口在500人以下的行政村建制撤消，能合则合，由两个或两个以上的行政村合成一个大村。这样可减少管理人员，节约管理成本，实现利益趋同、资源共享。

加强基础设施建设是提高农村经济发展水平的先决条件。在贫困地区，要重点投资道路、农田水利设施、电力通讯设施等改善生存型设施。各级政府应切实加大农村村级公路建设的投资力度，在不加重农民经济负担的情况下，想方设法加快农村村级公路建设的步伐，降低农产品的运输成本，从而提高农产品的市场竞争力。公路建设是社会主义新农村建设的坚实基础。农村公路是支撑农业和农村经济发展的基础设施，是农村地区最主要的甚至是一些地区唯一的运输通道。加快农村公路建设，改善农村生产、生活条件，是发展农村经济、解决“三农”问题的基础和前提。加大农业水利建设力度，加大投资，铺设小口径水管道，及时满足农民对生产用水的需求，增强抵御自然灾害能力。充分调动广大农民建设和管好农村基础设施的积极性，使农村基础设施真正走上“平时有人管、坏了有人修、更新有能力”的良性轨道，确保农村和农民长期受益。

(二)因地制宜。合理调整产业结构

要以科学发展观为指导，因地制宜。在山区农村，首先要由农业部门聘请专家根据当地的地理、土地、气候、生态等条件和种植、养殖习惯合理调整农林牧渔业之间的结构比例关系。确立农业发展的主导产业，研究提出该区域优势农产品的开发战略，根据项目开发建设形成特色产业，以农产品加工为突破口，发展高质量、高附加值的农产品，以大幅度提高农产品比较效益和市场竞争能力。形成生产、加工、销售有机结合和互相促进的产业链，实现农产品的深度开发和多次增值，提高农业综合经济效益。要调整产品结构，压缩单

一、生产过剩、没有销路的产业和产品。其次，按照“企业+农户”、“企业+基地+农户”或“企业+行业协会+农户”的产业化模式，探索创新农业发展与经营机制，大力发展各种类型的经济合作组织和经纪人队伍，提高农民的组织化程度，积极发展农产品加工或农产品流通业，形成一种“市县办企业，乡村建基地，农户齐参与”的农业产业化格局。积极探索农业股份制经营路子，合理开发和使用资源。

目前多数地方集体统一经营层次比较薄弱，集体经济发展不快，甚至有些地方几乎没有。目前的家庭承包责任制有其弊端：一家一户种田缺乏规模效益，也不利于大型水利设施的检修以及一些重体力农活的开展。因此，在继续稳定家庭承包责任制的同时，要积极引导农民走联合生产、集约化经营之路，逐步壮大集体经济实力，增加集体可以统一支配的财力和物力，稳定和发展集体经济。根据二、三产业发展给农业生产经营机制改革创造的条件，制定必要的政策，适时引导土地向种田能手集中，消除劳动力转移带来的粗放经营、撂荒、半撂荒等负面影响。至于土地集

约化经营及农民的利益分配问题还需专门进行研究。

积极发展农村第二、三产业，提高其在农村经济中的比重。加快乡镇企业建设步伐，促进山区农村经济的发展。乡镇企业既包含农村工业、建筑业、交通运输业和服务业，也包含农业企业。建筑业、交通运输业和服务业是劳动密集型产业，可以吸纳大量的农业剩余劳动力。对于原有的乡镇企业，凡有发展前景但效益不佳的，要通过加强管理，转换机制，完善制度，提高企业效益；对于“死火”企业，可用农村股份合作经济的形式加以改造，有的可以转产，有的可通过调整产品结构，有的可通过技术改造。总之，要想尽千方百计使其走出困境。在大力发展乡镇企业基础上，加快城镇化建设，促进农民增收，扩大内需，增加就业，推动农村产业结构合理调整。

(三)加强教育培训，提高农民知识技能水平

贫困山区农民文化素质偏低，农业科技实用型人才奇缺，是农村贫困的根源之一。要转变农民传统观念，让他们用新的思想观念投身到农业经济建设中去。要把义务教育和职业技术教育狠抓上来，整体提高农民文化素质。加强对务工农民的培训，提高他们生存技能。各级政府应加大山区基础教育的投人，稳定教师队伍，提高教师素质，改善教师生活待遇，使他们安心教育事业，把普及九年义务教育真正落到实处。应改革现行的教育模式，在农村初级中学开设具有直接实用性的课程，内容可包括种植、养殖技术、建筑、烹饪、理发、家政服务等。各地农业主管部门应配合农业研究部门、教育部门，根据当地地理特征、产业状况等编写出学以致用的教材，其知识点不需整齐划一。首先聘请专业人才对山区农村初级中学的相关教师进行培训，然后教师利用地方课和寒暑假时间并通过实地观摩等方式对学生进行培训。鼓励和选派一定数量的职业学院大中专毕业生到山区农村去创业、去发展，并对农民进行技能培训，为山区建设社会主义新农村提供有力的精神支持和智力保障。

(四)建立健全惠农政策与制度,加大执行力度

近年来，很多支农、富农的政策相继出台，收到很好的效果，但还要进一步强化政策支持力度，在实际操作过程中切实保护农民切身利益，对农村各产业的生产、经营、销售、税收、资金、消费等方面要有一整套的优惠政策，并加大执行力度，让政策得到真正落实，使贫困山区农村经济发展拥有一个活跃的空间。

制度建设主要包括：(1)健全严格规范的农村土地管理制度。引导农民合理地建房用地，防止政府和企业非法强占或不合理购买农民的土地以损害农民的切身利益。(2)完善农业支持保护制度，包括农业投入、农业补贴、农产品价格等方面的制度。严格抑制农业生产资料价格过快上涨，国家应对农资生产流通企业在税收等方面给予优惠，财政予以适当补贴，工商物价等部门要加强对农资市场的监督管理，防止搭车涨价和哄抬物价等行为的发生。政府要根据市场情况，农业生产成本以及与其他行业的比较效益，制定合理的粮食等农产品的收购价格，防止农副产品收购中的压级压价现象。对市场调节价格的农产品，要建立引导、控制机制，具体就是国家对主要农产品建立储备制度和最低保护价制度，保证农业生产有利可图。(3)建立现代农村金融制度，为农村发展提供充足的资金支持。农村发展最大的瓶颈是资金制约，要强化对信贷部门支农投入的硬性约束，促使其放宽农村信贷条件，减少审批环节。同时建立符合农村实际的信用担保机制，建立农民贷款专项担保基金或从国家无偿投入的扶贫资金中切块安排农民贷款担保基金，同时制定贷款贴息政策，化解支农信贷风险，提高信贷部门放贷的积极性。(4)农村扶贫开发制度。主要应创新扶贫资金的筹措制度和管理制度、扶贫项目的决策制度，完善农村社会保障制度，实现扶贫资金来源充足、管理科学、运用规范高效。我国多年的扶贫开发解决了农村许多问题，但是，一些地方为了加快农村脱贫致富的步伐，着重上了一些“短、平、快”项目，而在基础设施建设和产业结构调整上没有完全重视，使得贫困山区农村经济发展的基础很不稳固。因此有必要改革地方政府政绩考核办法，转变地方政府的扶贫行为方式，做到“真扶贫、扶真贫”，避免搞形式主义、走过场。

(五)充分发挥农村干部致富引领作用

农村干部既是指挥员又是战斗员，他们素质的好坏直接影响农村工作方方面面。国家要改善基层干部生活待遇，建设一支稳定、得力的农村干部队伍。目前，贫困山区急需一批懂科技、会管理、信息灵的农村干部。这就要求乡镇村组干部强化责任感，努力学习有关的政策法规和基本农技知识，做到懂政策、懂管理、懂技术，能够为农民在产业结构调整中排优解难，特别要引导农村主要劳动力在各产业中合理分布。应对特贫户提供咨询和民政、信贷、物资等方面的综合服务，帮助这部分特贫户尽快走出困境。乡村干部还应着力培养和利用一批在农业生产发展中起领头作用的农民，让他们和乡村干部一起共同引领农民致富。当然，作为贫困山区乡村干部，更不得利用职务之便挪用扶贫款项、贪图小利、侵占集体财物，直接损害农民的利益。

乡村干部要充分发挥信息的引领作用。要利用农村各“站”、“所”扩大市场信息量，对农民进行政策、信息宣传，逐步改变农民生产的盲目性和从众性。加强对市场的调查研究，对众多信息筛选后，将价值高、实用性强的信息，通过会议、报纸、电话等方式迅速地传递给农民，减少因信息不灵造成的损失。拓宽渠道增加信息来源，发挥本地在外工作人员的作用，将外地信息及时传回本地。严厉打击传播虚假信息的不法分子，确保信息的准确性、真实性。

(六)保护生态环境，控制人口增长

进一步加强生态建设，使农业生产和生态环境建设协调发展。合理规划和调整发展生态经济的产业结构，一是利用退耕还林还草扩大植被面积，并在宜林地中发展中药材或在宜牧地中种植优质牧草以发展优质产业；二是发展经济林木，种植抗风沙、耐旱、保土、保水、固沙的品种，使之发挥生态与经济双重效益。要大力发展农村循环经济，缓解农村资源紧缺、减轻农村环境污染、提高农民卫生健康水平。还有，西部贫困山区人口在急剧增长，导致仅有的一点经济增长被完全充抵，而且严重危及到生态环境的资源承载。因此，严格执行计划生育政策、提高农村医疗健康服务、健全贫困社会保障机制显得尤为必要。

第四篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第五篇：重大项目建设中存在的问题及对策初探

重大项目建设中存在的问题及对策初探

近年来，随着经济建设的快速发展，各级政府公共投资项目的建设规模越来越大，从根本上改善了城市的基础设施和投资环境，促进了地方经济的全面发展和社会进步。但是，通过对一些重大公共投资项目的深入研究，我们发现项目建设过程中还存在诸多问题，给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，导致工程建设领域成为经济违法违纪案件特别是贪污贿赂案件的“高发区”，一些地方“工程上马，干部落马”，致使国家遭受严重损失，影响了政府形象，因此，加强重大公共投资项目的管理已是刻不容缓，需要引起我们高度重视。

一、存在问题

（一）项目立项程序不尽规范。个别重大项目没有进行深入论证，或不按立项批复要求，随意扩大建设规模，凭地方政府领导的好恶，盲目上马，使项目决策过程流于形式，导致“政绩工程”和“面子工程”的出现。

（二）项目管理组织薄弱。大多数重大项目的管理，均由政府领导亲自挂帅，抽调部门相关人员，组成临时“指挥部”，领导力量强，但具体工作人员素质参差不齐，项目结束各奔东西，导致责任感缺失，使“指挥部”成为头重脚轻的“空架子”，施工管理工作落不到实处。

（三）项目招投标监管不深入。缺乏具体的《招投标法》实施细则，纪检监察部门只能监督招投标工作的开标、评标过程是否依法按程序进行，但对前期资格预审、评标办法、标书制作、邀标范围等重要环节缺乏监督手段，对招投标领域的腐败问题难以察觉，出现问题成为有关单位推卸责任的借口和“挡箭牌”。

（四）项目监理不到位。对监理人员缺乏监管，部分建设项目实行同体监理，即监理单位与施工单位具有隶属关系，出现“儿子”监理“老子”的怪现象；有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，给施工单位偷工减料、以次充好、高估冒算提供了可趁之机。

（五）项目预决算不尽规范。政府既当裁判员又当运动员，预决算均为同体实施，缺乏监督。一是很多项目存在以行政领导的好恶为标准，对在建工程随意更改，人为出现大量的计划外工程，导致投资失控和超投资现象的发生。二是个别项目故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，导致竣工结算高估冒算，出现低预算、高决算现象。

（六）项目建设监管不明晰。重大项目多为政府直接组织，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上政府实行多头管理，表现为相关部门多头监管，但权责划分不明确、部门配合不协调，责任落实不到位。一方面存在部分领域重复监管，另一方面又存在监督盲区，对项目建设过程中出现的问题难以发现。

二、具体原因

这些问题的出现，除体制、机制上的因素外，从纪检监察的角度来看，究其根本，主要有以下几方面的原因：

（一）教育虚化。思想政治和廉政教育在一些项目建设单位被认为是做虚功，“不打粮”，得不到应有的重视。抑或敷衍了事，不注意结合实际改变教育方式，一味地墨守陈规，使廉政教育死气沉沉，缺乏针对性、实效性，达不到预期目的。一些党员干部认为建设单位以追求利润最大化为唯一目标，片面强调工作忙、没时间，放松政治理论学习。这些不正确做法导致了部分干部在市场经济大潮的冲击下，迷失了政治方向，世界观、人生观、价值观发生扭曲蜕变，理想信念产生动摇，滋生了拜金主义和极端个人主义思想，给腐败现象的产生提供了温床。

（二）制度不健全。目前，关于建设项目的法规制度不甚完善，特别是与新体制配套的政策、法规、制度、措施严重滞后，相关职能部门对项目监管缺乏依据，只能从面上强调，没有具体的操作办法和监督措施，同时正面要求规定多，惩戒处罚措施少，强制性、综合治理作用差，缺乏法规制度所应具有的权威性，给腐败现象滋生提供了可乘之机。

（三）监督乏力。大多数项目经理集人、财、物大权于一身，仅靠内部的监督机制，难以对其进行有效制约。纪检监察部门对具体业务深入学习不够，只能从宏观上发挥威慑作用。相关业务主管部门又各自为政、单打独斗，在监督力量上缺乏各监督主体的有机整合，尚未形成监督合力，产生监督盲区，导致了个别人员行为失范。

三、解决问题的对策

要解决好重大公共投资项目建设中存在的问题，我们认为要立足预防，提前介入，充分发挥纪检监察的组织协调和监督检查职能，有效调动相关职能部门的工作积极性，整合监督资源，形成合力。

（一）强化宣传教育，建立思想道德预防机制。只有教育到位，使干部不犯或少犯错误，才能从根本上防止腐败问题的发生。把廉政教育作为预防重点项目腐败的基础性工作来抓，建立教育、宣传、培训、测评等制度，针对项目建设的实际情况，因地制宜的制订党风廉政宣教工作方案，有计划、有步骤地开展以从政道德为主题的示范和警示教育，定期对项目管理和建设单位有关人员进行法律法规、职业道德教育。同时，积极开展民意调查、行风评议、民主评议等活动，进一步提高项目管理人员和工作人员的责任意识，使其在思想上筑起拒腐防变的坚固堤防。

（二）公开透明，建立重大项目权力约束机制。权力不受约束，必然导致腐败。从现实情况来看，要加强对重大项目权力的约束，重点要严把三个关口：一是把好项目决策关。要按照民主集中制的原则确定委托前期工作相关文件的编制单位，并创造条件逐步实行前期研究招标制。充分依靠专家，广泛听取群众意见，坚持多方案比选，科学论证和确定项目最佳方案。二是把好项目审批关。积极推行网上审批，尽快建立“西安市行政审批服务网”，实行行政审批网上申报办理，减少审批事项，规范审批程序，提高审批透明度和工作效率。三是把好项目招标关。尽快制订结合我市实际的招投标操作细则，明确界定相关职能部门的责任与权利。严格评标专家资格认定，实施动态管理，建立跨部门、跨系统的综合性评标专家库。积极建立招投标社会咨询服务机构，促使招标投标管理机构与招标代理机构相分离。

（三）注重科学，建立重大项目规范管理机制。只有紧紧抓住容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，逐步建立和完善制度体系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，减少

和杜绝违纪行为的发生。目前，除了健全完善资金管理、安全生产、施工管理等方面的制度外，重点应建立以下制度。一是建立廉政保证金制度。按照项目总造价的一定比例，确定廉政保证金的额度，由施工单位进入项目现场前将保证金打入专用廉政账户，如在该项目建设中发生腐败行为，除没收保证金外，并将予以严肃查处，反之，在项目建设结束后，则发还廉政保证金。二是建立廉政合同管理制度。重大项目在签订项目合同的同时，必须签订廉政合同，将廉政工作纳入合同制管理。三是建立工程监理管理制度。加强监理人员管理，引入激励机制，对发现问题的监理人员给予一定物质奖励（奖励费用从施工单位扣除），切实提高监理人员的责任心和工作积极性。四是建立同步审计监督制度。推行审计人员提前介入，对项目建设进行同步审计的办法，提前发现问题，防止重大违法违纪问题的发生。五是建立不良行为记录和诚信档案制度。参与重大项目的相关单位和个人如有违纪违法行为，应在一定范围及时通报，并将其载入项目建设违纪违法档案库，以便在重大项目建设中，提供否决和终止参与重大项目建设资格的依据。对在重大项目建设中遵纪守法，成绩突出的，可以在招投标活动中增加一定的分值，在同等条件下优先录用。此外，还必须建立竣工验收与后评价制度、行业自律制度、重要事项备案制度等。

（四）明确责任，建立赏罚严明的奖惩机制。一是严格落实党风廉政建设责任。明确项目负责人为该项目党风廉政建设第一责任人，要签订重大项目党风廉政建设责任书。实行工程质量主管部门行政领导人责任制、参建单位领导人责任制、工程质量终身负责制和项目法人对工程质量负总责制。二是实行责任追究。对项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关单位行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理等方面失误的责任。三是建立廉政激励制度。对廉政建设成绩突出的单位和个人予以表彰和奖励。把个人廉洁勤政情况作为领导干部政绩评定、奖励处罚、选拔任用的重要依据。

四、重大项目监督工作中应把握的几个原则

（一）以改革统揽全局。在工作中坚持用新理念、新观点看待和处理反腐倡廉工作中遇到的新情况、新问题，抓住行政一把手、重点领域和关键环节，创新工作方式，做到公共投资项目建设到哪里，全程监督工作就跟踪到哪里。

（二）形成整体抓格局。重大项目监督工作涉及面宽，政策性、专业性强，仅靠纪检监察部门的一己之力难以完成，必须由党委、政府统一部署和实施，督促各业务主管部门通力协作，形成合力，相互促进，形成整体抓格局。

（三）找准工作切入点。要围绕改革发展稳定的大局，从群众关注的问题入手，抓住新旧体制中权力运行方面容易出现问题的薄弱环节，侧重权力制约、资金监控和从政行为的规范，确定切入点，总体筹划，分步实施，构建起一道预防腐败的“防火墙”。

总之，重大公共投资项目全程监督工作，只有充分发挥执法监察工作职能，关口前移，惩防结合，见于未萌、禁于未发，抓重点，抓关键，才能有效保证工程优质、干部优秀、群众满意，投诉举报率下降。