深化高危无照经营分类管理分析建议

第一篇：深化高危无照经营分类管理分析建议

“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又“灭而不绝、打而不死”的局面。如何治

理这一顽疾？笔者结合**新区实情，对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理化建议。

【关键词】**新区 高危无照经营 分类管理近期对策 远期思路

一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析

高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用“一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管理措施，具有其一定的可行性。

1.从无照成因分析。就**当前实际情况看，首先，大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95％、在新区无照经营量最大的三林地区比例高达100％；其次，高危无照经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营场所91.3％集中在老城区、城乡结合部及农村等“草根经济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。

2.从监管实践分析。高危无照有其流动性、短期性、错时性等特点。针对这些特性，**工商部门群策群力，适时采取了“白加黑、5+2”等全天候监管措施，取得了良好成效。但实践中我们也看到，无照经营蔓延与执法资源短缺之间的矛盾，越来越成为治理的困局所在。**新区原辖区面积572平方公里，截至目前市场主体110364户，基层工商所在编人员291人，实行网格化监管以后，处于一线责任区监管人员151名，责任区监管干部与市场主体的比例为1：731，若加上无照经营数（截止2008年底为22382户），两者比例为1：879（通常以1：200为宜）。至南汇并入**后，管辖面积扩大一倍，执法资源短缺的制约影响将更加凸现。怎样在现有的执法资源上提高工商执法效益，创新监管方式、深化分类管理为高危无照监管打开了思路。

3.从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居高不下的一个重要原因。目前，经由**新区分局与文化部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，**因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占无照经营总数的53.19％。大量的“居改非”、违章搭建、部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”，必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下档的守门员，劳而无功，不堪重负。

4.从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束，通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐步实现高危无照经营的管理控制目标。

二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则

高危无照经营是“雷区”，若监管不到位，势必对人民群众生命财产安全构成严重威胁。因此，对高危无照经营实施分类管理，必须首先考虑安全性原则，结合差异性原则，兼顾平衡性原则、过渡性原则，以增强分类的

第二篇：深化高危无照经营分类管理分析建议

“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又“灭而不绝、打而不死”的局面。如何治理这一顽疾？笔者结合**新区实情，对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理化建议。

【关键词】**新区 高危无照经营 分类管理近期对策 远期思路

一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析

高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用“一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管理措施，具有其一定的可行性。

1.从无照成因分析。就**当前实际情况看，首先，大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95％、在新区无照经营量最大的三林地区比例高达100％；其次，高危无照经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营场所91.3％集中在老城区、城乡结合部及农村等“草根经济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。

2.从监管实践分析。高危无照有其流动性、短期性、错时性等特点。针对这些特性，**工商部门群策群力，适时采取了“白加黑、5+2”等全天候监管措施，取得了良好成效。但实践中我们也看到，无照经营蔓延与执法资源短缺之间的矛盾，越来越成为治理的困局所在。**新区原辖区面积572平方公里，截至目前市场主体110364户，基层工商所在编人员291人，实行网格化监管以后，处于一线责任区监管人员151名，责任区监管干部与市场主体的比例为1：731，若加上无照经营数（截止2011年底为22382户），两者比例为1：879（通常以1：200为宜）。至南汇并入**后，管辖面积扩大一倍，执法资源短缺的制约影响将更加凸现。怎样在现有的执法资源上提高工商执法效益，创新监管方式、深化分类管理为高危无照监管打开了思路。

3.从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居高不下的一个重要原因。目前，经由**新区分局与文化部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，**因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占无照经营总数的53.19％。大量的“居改非”、违章搭建、部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”，必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下档的守门员，劳而无功，不堪重负。

4.从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束，通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐步实现高危无照经营的管理控制目标。

二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则

高危无照经营是“雷区”，若监管不到位，势必对人民群众生命财产安全构成严重威胁。因此，对高危无照经营实施分类管理，必须首先考虑安全性原则，结合差异性原则，兼顾平衡性原则、过渡性原则，以增强分类的科学性、有效性和可操作性。

1.安全性原则。高危无照经营事关人命关天的大事，也事关一线执法干部切身利益。确定高危无照经营类别时，要保证工商职责安全和公共利益安全。工商职责安全，是指高危无照经营要严格纳入日常监管体系，做到“可控、能控、善控”，否则要承担失职的责任。公共利益安全，是指在现有监管手段尚不完善、管制政策尚难突破的客观条件下，即要规范高危无照经营行为，为无照到有照创造条件；又要严厉查处其严重违法经营行为，一旦发现其将或已危及社会公共安全，立即将其从“缓冲带”中剔除，坚决查处取缔。

2.差异性原则。高危无照经营中，经营主体比较普遍的是外来人员、低收入等弱势群体，经营场所主要集中在城乡结合部、老城区等城市化程度欠发达区域，从事行业主要集中在餐饮、游戏机房等范围。治理此类违法经营行为，要首先考虑其中差异，如果把适合城市的高标准管理模式直接套用于该区域，不仅管理难度大，而且容易引发社会矛盾。

3.平衡性原则。高危无照的存在势必对有照形成冲击。一方面，要严格规范部分处于缓冲阶段的无照经营者有序参与竞争、交易，不破坏区域经济运行安全；另一方面，要充分考虑有照经营者市场准入成本、无照经营者特殊性、监管公正及市场环境运行的实情，寻求无照者与有照者竞争矛盾的平衡点，尽可能小地减少无照变有照的过渡阶段对有照形成的冲击。

4.过渡性原则。高危无照经营的分类管理，是工商部门正视现实，因地制宜，科学、创造性地提出的一种差别管理的模式。分类管理并不意味着一些高危无照者永远都是无照经营，而是特定时期内化整为零、逐个击破的权宜之计。要给有些经营者一段过渡时限，让无照经营变为有照经营，或是最终退出市场竞争。

三、对“高危无照经营”实施分类管理的对策思路

（一）近期对策

高危无照经营存在的原因错综复杂，既有主观因素、人为原因，也有宏观因素、体制原因。为解决当前实际困难，笔者综合考虑上述因素，将高危无照经营分门别类，差别管理，解决当前消除存量的问题。

1.针对危险易爆类型。危险化学品、易燃易爆物品、使用压力容器的沐浴室、旅馆等经营场所，如安全措施不到位，极易引发群体性事故，迫使监管部门面临重大生产经营事故行政问责危机。对此类型违法经营必须采取“严查、严管、严治”措施。我们一方面要加大此类经营者自身的违法经营成本，对那些经营条件差、安全隐患高、明知故犯、屡教不改、甚至公然对抗的违法经营户，要善抓典型，敢拔“钉子”，严管重罚；另一方面要加大对无照经营相关条件提供者的处罚力度，从根本上切断无照经营的首要生产要素，让无照经营无处扎根，无法生存。

2.针对维持生计类型。此类无照治理的关键，是降低其准入成本，促其合法经营。一方面工商及其他行政部门可为特殊群体（如外来人员、下岗失业、低收入等弱势群体经营者）实行费税减免政策，并由有关部门对前置审批的项目进行清理，简化前置审批项目，大幅降低前置审批的收费标准，使大批困于前置审批手续的无照经营户积极转入有照行列；另一方面要严格规范中介代理机构，严格审查其收费项目、收费标准及受理程序，严厉打击“黑中介”，切实减轻转嫁给经营者的申办证照的经济负担。

第三篇：工商局高危无照经营分类管理分析探讨

【内容摘要】“高危无照经营”破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，给人民群众身体健康、生命财产安全和社会和谐稳定造成极大隐患。然而，从实际的执法成效来看，由于高危无照成因复杂、职能部门协调错位、基层执法资源匮乏等客观因素存在，造成“高危无照经营”执法成本高而行政效能低，常常出现“眉毛胡子一把抓”却又“灭而不绝、打而不死”的局面。如何治理这一顽疾？笔者结合浦东新区实情，对深化“高危无照经营”分类管理进行了积极的思考，并对突破高危无照经营管理瓶颈、实现长效监管提出了合理化建议。

【关键词】浦东新区 高危无照经营 分类管理近期对策 远期思路

一、对“高危无照经营”实施分类管理的可行性分析

高危无照经营有其巨大危害性，但就无照成因、法律现状和执法实践等来看，决定了工商监管过程中很难用“一刀切”的执法方式加以根除。采取差别对待、分类管理措施，具有其一定的可行性。

1.从无照成因分析。就浦东当前实际情况看，首先，大量的高危无照经营者是外来人员、下待岗职工、低保人员等弱势群体，其比例占无照从业人员的95％、在新区无照经营量最大的三林地区比例高达100％；其次，高危无照经营的行业大部分集中在餐饮、娱乐等第三产业，其经营场所91.3％集中在老城区、城乡结合部及农村等“草根经济”旺盛区域。这类高危无照的存在是不同层次、多元化产品和服务需求的衍生物，与受暴利驱使非法从事高风险行业无照经营有着本质区别，其以维持生计和满足低端需求为直接诱因，且对我区经济主要形式不足以构成冲击。如对他们不加区分，单纯采取取缔、清除等单一化管理方式，势必激化执法冲突、削弱监管效果、加大执法成本、增加就业压力、影响社会和谐、损害部门形象。

2.从监管实践分析。高危无照有其流动性、短期性、错时性等特点。针对这些特性，浦东工商部门群策群力，适时采取了“白加黑、5+2”等全天候监管措施，取得了良好成效。但实践中我们也看到，无照经营蔓延与执法资源短缺之间的矛盾，越来越成为治理的困局所在。浦东新区原辖区面积572平方公里，截至目前市场主体110364户，基层工商所在编人员291人，实行网格化监管以后，处于一线责任区监管人员151名，责任区监管干部与市场主体的比例为1：731，若加上无照经营数（截止2008年底为22382户），两者比例为1：879（通常以1：200为宜）。至南汇并入浦东后，管辖面积扩大一倍，执法资源短缺的制约影响将更加凸现。怎样在现有的执法资源上提高工商执法效益，创新监管方式、深化分类管理为高危无照监管打开了思路。

3.从准入管制分析。高危无照经营包含的行业几乎全部涉及前置审批，而市场准入管制的不协调是无照经营居高不下的一个重要原因。目前，经由浦东新区分局与文化部门研究、协商，取消了文化娱乐行业的噪音测评前置条件，两职能部门在降低市场准入门槛方面进行了有益的尝试。然而，我们也看到，这些有效调整的管制政策在众多无照经营面临的政策瓶颈前，还是微乎其微。目前，浦东因场地性质不符规定而无法办理营业执照的经营户，约占无照经营总数的53.19％。大量的“居改非”、违章搭建、部队用房等场地，因不符合有关文件规定，在申请办照的道路上举步维艰。部分职能部门趋利执法，在设置苛刻门槛的同时，怠于行使监管职责。对于这些因素导致的高危无照经营，工商部门不能一手包揽，“拿到篮中都是菜”，必须合理区分、分解责任、科学监管，否则就成了上接下档的守门员，劳而无功，不堪重负。

4.从经济规律分析。西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”，即在既定限制条件下追求个人效用最大化。高危无照正是力图突破现有社会资源和法律制度的约束，通过违反游戏规则来追求违法收益的最大化，而这正是我国现有二元结构解体、城乡差距加大、城乡加剧融合等特定背景下必然产生的社会现象，也是管制部门无法回避的现实。经济发展规律也告诉我们，市场经济活动都有从初级到高级、从无序到有序的过程。在我国现有的社会发展初级阶段，高危无照经营必然有一个规范的过程，市场竞争者最终将以合法的、经登记的主体参与市场竞争，获取更大经济利益。所以，对于高危无照经营监管，我们不能急功近利、一蹴而就，必须采取“大禹治水”的办法，顺应规律、抓住重点、分清步骤、细化措施，才能既保障社会发展的整体利益，又兼顾市场个体的经济利益，逐年逐步实现高危无照经营的管理控制目标。

二、对“高危无照经营”实施分类管理的原则

高危无照经营是“雷区”，若监管不到位，势必对人民群众生命财产安全构成严重威胁。因此，对高危无照经营实施分类管理，必须首先考虑安全性原则，结合差异性原则，兼顾平衡性原则、过渡性原则，以增强

第四篇：如何加强高危行业、重点行业无照经营监管

如何加强高危行业、重点行业无照经营监管

从大背景来看，国务院“三定”方案传递的信息，进一步明确和强化了工商行政管理部门在无照经营的查处取缔和流通领域食品安全监管工作中的职责。市局方惠萍局长也明确要求我们把今年工作的难点转化为明年工作的亮点，把今年工作的不足转化为明年工作的成效。我认为，无照经营监管工作作为我们工商部门一项长期的、重点的监管工作，必须要充分正视在监管工作中长期存在的难点和矛盾，正确处理好以下几方面关系，才能确保监管工作出成效、出亮点。

一是要正确处理好“轻”和“重”的关系。

必须认真分析，仔细排摸，做好无照经营分类管理的基础工作。无照经营是一个复杂的社会问题，需要综合治理，更需要科学治理。在个体经济全面发展的经济背景下，如何利用有限的执法力量，充分地发挥监管职能，卓有成效地解决一些重点行业的无照问题，应该是无照监管工作中的关键所在。市局提出高危行业、重点行业的监管调研，就是引导我们在无照监管工作中应该贯彻执行分类管理理念。面对无照经营的遍地开花和屡禁不止，如何更好地运用现有的执法力量去解决监管矛盾，攻克监管难点，就需要作好事先分析，结合工作实践来分析哪些行业的无照经营会直接影响到广大人民群众的人身、财产安全，会直接影响到经济的稳定和发展，会直接影响到社会的安定和和谐。在确定了行业，锁定了对象后，再进行全面的排摸，才能为后续整治和长效管理提供依据、奠定基础。

二是要正确处理好“主”和“辅”的关系。

必须认清形势、积极行政，牢固树立执法本位意识。工商部门是市场监管的主力军，又是无照经营监管的主要执法部门，我们必须要充分整合自身的执法资源、发挥自身的执法优势。执法中既要充分借助地方政府和相关职能部门的力量，又不能过分的依赖。以娱乐行业为例，虽然行政职能涉及工商、文化、公安、卫生、环保等多个部门，但从实践看来，职能部门的工作作风良莠不齐，执法的主动性也各有差距，不少部门刻意强化“许可职能”，朝南坐，牢牢把住发证环节，而弱化“监管职能”，而地方政府也往往因为招商引资、或经营者复杂的人际关系等因素，对提前开业、试营业的现象睁只眼、闭只眼。甚至有的领导还存在“只要在审批过程中就可以营业了”这种思想误区。

在上述情况下，我们工商部门绝不能随波逐流，必须要牢牢树立执法本位的思想，在整治取缔中要有“舍我其谁”的干劲和冲劲。同时，要进一步完善和执行抄告制度，这既是我工商部门主动监管、积极行政的体现，又能够适当减轻工商部门在无照监管中的问责压力。

三是要正确处理好“堵”和“疏”的关系。

必须事先介入，惩防并举，努力纠正经营者“边开业边办照”的试营业错误观念。某些行业的无照变有照，牵涉到行政许可与行政监管之间许多深层次的矛盾。比如，目前娱乐行业的市场准入门槛越来越高，从网吧的停止发证，游戏机房的700万注册资金，到非有限公司不予办理的台球房等，“准入门槛设置过高”导致许多小型经营户只能被迫沦为无照经营，“行政效率低下不透明”导致许多大型经营户边开边等证的试营业现象，许可和监管间深层次矛盾得不到缓解，疏导不顺畅，“堵疏结合”的科学监管理念得不到有效的执行，无照经营的现象只会有增无减，执法者和经营者的对立情绪只会不断激化，导致工商部门面临的监管压力和风险与日俱增。

面对现实，我们无法要求其他行政许可部门降低准入门槛，提高行政效率，但我们可以进一步强化事先介入机制，通过宣传引导，人性化的管理，让经营者了解工商的法律法规，让经营者明白无照的危害和后果，让经营者理解工商执法对维护市场秩序和社会安定的积极意义。

四是要正确处理好“实”和“巧”的关系。

对高危行业、重点行业的无照监管和整治必须全程跟踪，不遗余力地实干，但回过头来，我们也应该看到执法成本的巨大，餐饮娱乐这些经营场所由于前期投入大，回报高，所以在巨额利润的引诱下，经营者往往在开业前会无视工商部门的劝阻，面对经营者阴奉阳违的计策、屡教不改的顽固，我们往往要投入大量的人力和精力去查封、取缔和回访复查。

建议是否可以在不突破法律底线的情况下，适当扩大综合治理的外延。对KTV等高危和重点行业能否运用《无照经营查处取缔办法》第十五条以禁止为无照经营提供便利为依据，将供电、电信等部门纳入无照监管综合治理的统一战线，第十五条规定“知道或应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处罚款”。该条款字面上列举的运输、保管等便利，均针对有形商品的，而对于服务行业来说，还存在许多主要的经营条件，如ktv、电玩城，如果没有电，音响、电视、游戏机只是一堆废铁。可以说，其最主要的经营条件就是供电，对明知或应知为无照经营的仍为其提供供电服务的，应该适用第15条。通过对供电部门的告知，以禁止为无照经营提供便利为执法依据，在技术可能的前提下，将无照经营场所的电力切断。既省时省力，又绝无回潮的可能。

第五篇：从事食品经营无照经营的现状分析及治理建议

XXX无照从事食品经营的现状分析及无照治理建议

近几年来，XXX无照从事食品经营日益突出，无照治理中的各类矛盾错综复杂。已发展成为一个不容忽视的社会问题。为有效应对无照经营监管难题，促进科学发展与社会和谐，XXX工商局对无照经营的现状、成因、治理难点及应对措施进行了专题调研。

一、XXX食品经营无照经营现状

据不完全统计，XXX有无照从事食品经营户271户，占有照户数的35.2%。其中，从事卤肉6户、蛋糕饼干加工42户、切面加工19户、炒瓜子1户、面粉加工35户、食用油加工35户、打馕52户、食品零售81户。XXX无照经营呈以下四个方面的特点：

上述无照从事食品经营户中共有173户无照从事食品经营户涉及前臵审批，主要是食品卫生许可、消防许可这两项审批，其他如文化、公安、技术监督等也占一部分。

二、无照经营特点及分析

无照经营之所以屡禁不止，有多方面的复杂原因，主要包括以下几方面：

（一）主观原因。一是部分经营者还不知道要持有《营业执照》才能经营，他们法制观念淡薄、认为只要投了资，就能开个小店铺、办个小作坊、搞点小加工。

二是有的经营者明知要办照，但不愿意办照，认为申办营业执照手续比较繁琐，还要缴各项费用，并受管理部门约束等，不如先经营，被查到了再说；部分无照经营者存在侥幸心理，认为不会查到自己，拖着不去申办营业执照；也有一些经营者存在观望心理，你不去办照，我也不去办照，能拖则拖；少数经营者明知故犯，目的就是逃避费和监管。

三是为了逃税，税务部门对办理税务登记证的要收税，对不办证的不收税。

（二）客观原因。

一是《食品安全法》实施后，有些部门相关的制度规定不到位，不仅不能核发新的证照，超期的证照也不能办理延期手续。造成了新的无照经营的存在。

二是一些行业办照前臵许可审批环节多、时间长、费用高；门槛高、要求严。三是查处无照经营行为，往往涉及工商、公安、文化、卫生、质监、环保、其他等多个职能部门，各部门相互间缺乏沟通，难以做到信息共享、不能形成合力。

（三）执法严重缺位。

271户无照从事食品经营户中，涉及经营前后臵许可行业的就有190户，除81户食品零售经营户由工商部门一家独立办证办照和监管外，其余的190户分属技监、卫生、等监管部门监管，由于这些部门对无照户疏于管理，导致无证状态下没法取得工商部门营业执照。

三、无照经营的治理建议

从调查情况看，无照经营者很大部分是低收入、弱势群体，从事的多是与人民群众生活息息相关的行业，因此，决定了对其治理不能采取简单的“一刀切”模式，而应从人性化的角度，采取“疏睹结合”的方式对其加以引导和规范。

（一）改革前臵审批，降低准入门槛：让有条件办照的经营者方便快捷地取得经营主体资格。适度降低前臵审批门槛，规范审批程序，快速许可，顺利准入。一是解决市场准入难的问题，由政府出面，组织协调各行政许可部门，从实际出发，制定切实可行的制度。如“蛋糕加工、食用油加工等 ”是否有技术监督局对符合要求的出具证明，有工商部门办理临时营业执照。二是认真落实国家各项政策，防止各种乱收乱罚行为，切实减轻经营者，特别是农民、下岗人员、特困群体和外来务工人员的负担，进一步规范收费项目，收费标准及其适用范围，如减免检测费、健康

2证等办理费用，工商部门承诺有相关部门出具证明，我局将减免工本费等费用。三是税务部门加强监管力度，对无照经营行为在税收方面征收力度，进一步打击偷税漏税行为。

（二）推动建立经营备案登记制

除法律法规规定的农民从事自产自销农副产品和农村流动小商小贩可不办理营业执照外，可将有期限的不办理营业执照，只须备案登记的范围扩展至从事纯手工业、零售商业（须前臵许可审批行业除外）、居民服务和其他社会服务业的低收入群体。

（三）降低合法经营者的成本

各职能部门的登记审批除起公示作用外，应体现的是一种职责的履行，而不是权利的行使。表现在实务中体现的应是一种政府的服务行为。因此，各登记审批部门，应坚持“以人为本，和谐发展”的思路，在办理行政许可审批时，减少不必要的审批程序，依法收起审批费用，缩短审批时限。

（三）多管齐下，力求“源头治理”。

一是减少县城及各乡镇场自建的简易彩钢出租屋数量，建议签订出租合同时要求不允许经营食品，同时对不办理营业执照不予出租。目前县城内存在公厕经营食品形象。二是加大对街道各项创建活动和整治拆违行动的参与力度，做好对违章搭建的调查摸底工作，通过加强对违章搭建和闲臵房的管理，从源头上根治因场地不规范或房产权证性质不具备条件而造成的无照经营蔓延。三是规范房屋出租行为，房屋出租人（特别是各单位）应按示范合同文本，明确承租者必须按规定申办相关证照，并监督其承租情况，房屋出租方不得为无证无照者提供经营场所。各居委会要协助搞好房屋出租情况的检查，落实出租者的有关责任。规划、房地部门对出租人擅自改变出租房用途的要予以查处。

（四）科学建立疏睹结合、分类整治机制

政府部门应依法引导符合产业政策、具备生产经营条件的无

3证无照从事食品经营户走上合法经营轨道。对因政策原因没法取得证照的食品生产经营行业，政府应抓紧研究政策，实行正常市场准入；对符合办证条件的，应积极引导其合法经营；对生产经营场所不符合消防、环保、卫生等要求的，根据相应的法律、法规，可以通过限期整改满足规定条件的，由有关部门责令限期整改，整改合格并经有关部门审批、查验同意的，依法核发证照；对因环境造成的无照经营，各级政府在城镇规划、镇村建设中，应根据本地实际情况考虑社会就业时，在允许条件下，应采取多种形式，建立工业小区和经营场所，彻底改变因环境造成的无照经营；对无照经营行为规模较大、社会危害严重的，以及无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的要从严从重打击，严厉处罚。

（五）建立社会化管制格局

按照《无照经营查处取缔办法》中的职责分工，对从事一般性经营项目的无照经营监管，由工商部门负责查处，许可经营项目的由质监、公安、文化、环保、安监等部门依照相关的法律法规予以查处。鉴于无证无照经营行为的危险性和监管工作的重要性、复杂性，以及工商部门的监管权限，仅靠工商部门一家监管，可以说独立难支。因此，应建立一个由全社会共同管制的格局。

首先，建立长效执法机制。应建立起由政府牵头，街道办事处组织，各职能部门共同参与、相互配合、综合执法的长效执法机制，强化政府的领导地位，突出部门的齐抓共管，落实“谁审批，谁发照（证），谁负责”的管制原则。同时,政府应将无照从事食品经营的整治工作纳入各相关部门的工作目标进行考核，促使各部门各尽其职，各负其责，相互配合，从而达到共同管制的目的。