第一篇：文化法制建设与依法行政实践的研究与思考
文化法制建设与依法行政实践的研究与思考
党的十六大、十六届三中、四中全会把不断提高依法执政能力作为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平的重要内容。依法执政体现在政府工作中，就是依法行政。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这对提高依法行政能力、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会，具有重大意义。因此，加快文化法制建设、大力推进依法行政，是我市文化事业发展的根本措施，也是政府文化行政机关的一项重要工作。
一、实践回顾
（一）扎实开展法制培训，提高全系统人员的法律素质
“十五”以来，市文化局以提高全系统人员法律素质为重点，突出抓好了六个层面的法制培训。一是以文化ｘｘ建设为重点，学好与文化（文物）工作密切相关的现行的法律、法规、规章和规范性文件。二是以规范政府行政行为、转变政府职能为重点，抓好市和区县文化行政机关的法制学习，“十五”期间，市和各区县文化局举办的机关法制培训或专题讲座30多次。三是以提高行政执法人员法律素质为重点，强化行政法的学习。“十五”期间，参加各级各类行政执法培训的全市文化、文物行政执法人员达770多人次，还对聘请的1050多名“网吧”义务监督员进行了岗前法制培训。四是以规范行政管理相对人经营或建设行为为重点，举办法制培训或专题讲座。“十五”期间，市文化局举办的行政管理相对人法制培训或专题讲座20多次，参训人数达3400多人次。同时，编印了2000多册文化、文物法律读本，全部免费发放给了各区县文化局和行政管理相对人。各区县文化局举办的行政管理相对人法制培训300多次。五是对我市派出的担负对外文化交流任务的96批文化团（组）1492人次，进行了专题法制教育，确保了他们在分赴五大洲近70个国家和地区的文化交流中，没有发生一起涉外政治事故。六是以领导干部学法为重点，抓好理论学习中心组的学习，制定了领导干部学习。
展社会法制宣传
第一，司法与文化携手，进一步办好“18法律咨询广场”。1994年12月18日，市司法局和金陵图书馆共同创建了“18法律咨询广场”。“十五”期间，“18法律咨询广场”共接待市民咨询3万多人次，举办法律讲座、咨询近60场次，参加咨询的律师、行政执法人员和有关团体人数1000多人次。“18法律咨询广场”被誉为ｘｘ“精神文明建设的窗口”、“传播法律文化的阵地”、“每月风景线”、“图书库里会说话的资料”，在ｘｘ地区产生了广泛的社会影响。
第二，做好新法宣传和文物法宣传周工作。“十五”期间，市和区县文化行政机关整体联动，围绕文化法律法规的颁布施行，联合组织了20多次全市性的文化、文物广场法律咨询活动。
第三，创作和演出法制文艺作品。市群众艺术馆配合省、市司法局完成了《ｘｘ市法制文艺调演》和《天籁之声—法制宣传诗歌朗诵会》的演出任务；配合市纪委完成了《把清正廉洁写在旗帜上》大型文艺晚会的创作和演出任务。各区县的法制文艺宣传活动开展得有声有色，玄武、建邺、鼓楼、秦淮、浦口、江宁、溧水、高淳等区县文化局每年坚持开展法制文艺节目进社区、村镇活动。
第四，通过规划保护，开展法制宣传工作。“十五”期间，市文化局通过对ｘｘ历史文化资源普查和ｘｘ民族民间文化遗产普查，加大了对ｘｘ历史文化遗产规划保护的力度。与市有关部门共同调整了《ｘｘ历史文化名城保护规划》，制定了《ｘｘ主城外围文物保护单位紫线规划》、《ｘｘ明城墙风光带保护规划》、《明故宫遗址区保护规划》、《南捕厅街区风貌保护与更新详细规划》、《南朝石刻保护及研究基地开发规划》等15部文物保护规划，并向社会公示，更好地保护了这座历史文化名城。
二、存在问题
通过五年多的文化法制建设，市和区县两级文化行政机关依法行政的能力有所提高，但还存在着不少差距，主要表现在以下四个突出问题。
第一，权责统一与行政管理力量不相适应。行政机关的职权是法律的授权。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律在授予行政机关职权的同时，也赋予了行政机关的义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。现行的文化（文物）、新闻出版（版权）、广播电视法律法规和规章有62部，其中文化（文物）22部、新闻出版（版权）15部、广播电视25部。经过梳理，市文化（文物）行政机关行政执法主体依据18项、行政执法依据25项、行政许可事项10项、行政处罚88项（文化53项、文物35项）、行政征收2项、其他行政行为21项。六城区文化行政机关行政执法主体依据41条，行政执法依据75项（其中文化文物25项、新闻出版19项、广播电视31项），行政许可14项，行政处罚245项（其中文化80项、文物26项、新闻出版74项、广播电视65项），其他行政行为22项。面对如此多的法律授权和繁重的文化管理任务，我市文化行政管理力量却显得相对薄弱，出现了放弃或转移部分行政职权的情况，区县的情况尤为严重。例如：由于全市区县中（除江宁区外）文化市场行政执法人员的编制问题始终没有得到妥善解决，因此区县大部分文化市场行政执法人员至今仍是自收自支的事业性质。
第二，依据法律与行政执行力的不相适应。依据法律是依法行政的一个重要原则，是指行政机关的行政行为必须有法律的依据。但是，在现实的文化行政管理中，因多种原因的限制，行政机关往往很难完全做到依据法律履行职责。例如：《ｘｘ城墙保护管理办法》（2004年8月20日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准的《关于修改〈ｘｘ城墙保护管理办法〉的决定》修正）第二条第二款规定“ｘｘ城墙的保护范围和建设控制地带的具体范围由市文物行政主管部门会同市规划行政主管部门划定，由市人民政府报省人民政府批准公布，并报国家文物行政主管部门备案。”然而，该地方性法规自1996年4月12日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准施行后，十年来，因涉及到极为复杂的历史原因和公众利益，使得对其保护范围和建设控制地带的划定举步维艰，难以执行。
第三，法律优位与地方性法规不相适应。依法行政的另一个重要原则是法律优位，是指法律在效力上高于任何其他法律规范。但是，我市一些地方性法规的法条与上位法不相适应。一是《ｘｘ城墙保护管理办法》和《ｘｘ市地下文物保护管理规定》在文物保护范围和建设控制地带的划定权限上，与《中华人民共和国文物保护法》的规定相抵触。《文物保护法》第十五条第一款规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围„„。”第十八条第一款规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。”而《ｘｘ城墙保护管理办法》第二条第二款和《ｘｘ市地下文物保护管理规定》第六条第二款都规定由市文物行政主管部门会同市有关部门划定保护范围或建设控制地带，这就排斥了法律授予区县人民政府的划定权。二是在行政执法权限上，《文物保护法》第三十二条第一款规定：“在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门，文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。„„。”第六十六条第（一）项和第（二）项规定：“擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的”，“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的„„由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；„„”而《ｘｘ城墙保护管理办法》第十六条和《ｘｘ市地下文物保护管理规定》第十八条第（一）项则规定，只有市文物行政主管部门才有权对上述违法行为作出行政处罚，这样就剥夺了法律授予区县文物行政部门的行政处罚权。三是法律规定的明显缺位。《ｘｘ城墙保护管理办法》第二条第一款规定了明代都城墙包括现存城墙（含城门）、城墙遗迹及城墙遗址。第七条规定了对严禁损毁、破坏现存城墙的八种行为；第八条规定了“现存城墙保护范围内禁止新建任何与城墙保护和管理无关的建筑物、构筑物，该范围内现有的非文物建筑物、构筑物，„„按照下列规定拆除：„„”但是却没有对损毁、破坏“城墙遗迹及城墙遗址”及保护范围内禁止性行为和行政处罚的规定。
第二篇：关于加快粮食依法行政与法制建设的研究（最终版）
关于加快粮食依法行政与法制建设的研究
一、充分认识深入推进依法行政的重要性和紧迫性 党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2010年8月全国依法行政工作会议上温总理重要讲话中明确指出：依法行政是现代政治文明的重要标志。一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。今年人大会议上吴邦国委员长宣布了中国特色社会主义法律体系已经基本形成，标志着我国依法治国和改革发展进入新的阶段。
当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境复杂，面临的挑战增多。国际金融危机、国际粮食危机和市场波动、粮食国际化，给国内粮食带来冲击日益增加，粮食安全形势依然严峻，因此，必须有完备的粮食法律制度来维护国家粮食安全。国家《粮食法》已进入立法程序，第一部粮食大法 1 将出台，粮食法治将进入全新阶段，粮食法治的任务将更加艰巨。
近年来，随着粮食流通体制改革的不断深入，粮食行业一些深层次的矛盾逐步显现。国有粮食企业产权制度改革还没有完全到位，进展不平衡，减员分流人员的再就业问题重视不够，企业矛盾增加；粮食购销市场化、流通主体多元化的格局形成后，粮食购销服务体系和市场监管体系建设需要进一步加快和完善；粮食购销市场秩序需要进一步规范，特别是粮食市场国际化和“粮食经纪人”规范发展问题需要深入研究，加大监管力度；粮食流通管理和服务方式还不能完全适应市场化要求等等。解决这些突出问题，必须要进一步深化改革，加强立法和制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，完善法制队伍建设，推进依法行政。
因此，作为粮食主管部门要正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握粮食流通改革发展稳定的新形势，认真研究贯彻中央和省委、省政府战略方针，全面安排部署，充分认识加快推进粮食依法行政工作的重要性和紧迫性。
二、我市粮食依法行政工作存在的问题
（一）思想认识不到位，认为粮食监督检查工作可有可无。有的地方政府领导对于粮食部门建立粮食监督检查机构抱无所谓思想，认为在市场经济情况下，粮食流通多渠道经营，粮食行政管理部门进不进行全社会粮食流通监督检查都可以，不重视这一工作，使得粮食部门在建立监督检查机构、增加编制、拨付经费、开展工作等方面得不到政府的有力支 2 持，举步维艰。还有部分粮食局领导则对转变职能，依法管粮认识不足，思想不适应，认为粮食监督检查工作费时、费力、费钱又带不来实在的经济效益，搞不搞都可以，在争取政府支持得不到重视后，就等待、观望，缺乏做粮食监督检查工作的积极地、主动性，没有认真实在的开展这项工作。
（二）粮食监督检查机构体系不健全、不平衡，影响工作开展。近几年，我市粮食监督检查机构建设虽有突破性的进展，但是，进展不平衡、不健全，突出表现在县市区之间的不平衡。有的县市是监督检查科(股)和粮食执法大队全部成立，人员到位、工作开展积极主动。而有的县则是机构刚成立，人员未到位，工作非常被动。还有部分县是机构批了，但专职人员未到位，或是人员到位，一人身兼几职，工作积极性不高。另外，由于粮食局监督检查科(股)和粮食执法大队之间的各自职能划分不清，在工作上尚协调不够，影响工作。
（三）经费、编制难落实，执法体系建设存在瓶颈。从我市情况看，市局成立法规监督科已经3年，由于没有监督检查专项经费，出差、开会、检查等费用难有保障。县市区的情况也差不多，财政没给专用经费，要开展粮食监督检查工作就必须占用局机关的公用经费，占用局机关的小车，大部分县市区的粮食监督检查工作只是应付上面的工作任务，很难主动地、规范地进行全社会粮食流通监管工作。由于县市区粮食局办公经费都很紧张，同时又无专项经费来源，无法购置必备的办公设备、执法车辆等硬件，直接影响到粮食 3 监督检查工作的正常开展，大部分县市区开展执法活动都只得是租车进行。另外，绝大部分县市区编办在批复粮食监督检查机构时，都不增加人员编制，没有编制，专业人员就不好上岗。特别是县市区局机关原来定编就非常紧张，一个局行政编制只有10人左右，少的只有8个编制，除开领导，只剩几个人，是一个萝卜一个坑，再安排在编人员上岗非常困难，从编外人员调剂又没编制，因而，这方面已是开展粮食监督检查工作的最大制约和限制。
（四）粮食市场主体多元化带来的压力加大。粮食购销市场化后，经营粮食的主体从以国有粮食企业为主转为以非国有的经营企业、个体工商户为主。这些经营企业和个体工商户点多、面广、分散、无序，给粮食监督检查带来困难。我市近几年经营粮食的企业和个体户有近千家，而办了粮食收购许可证的只有383家，真正纳入社会粮食流通统计范围的只有343家，主动向粮食行政管理部门报送报表的只有275家。这种多主体参入而不主动接受粮食行政部门监管的情况，给粮食流通监督检查工作带来难度和压力。
（五）粮食依法行政的环境还有待改善。当前，社会上对粮食行政执法监督检查工作认识不清，不少人认为，粮食已放开，企业已买断，粮食局已垮台，还有什么可行政执法和监督检查的。相当一部分非国有粮食经营企业和个体经营户，对粮食监督检查有抵触情绪，不服从监管，不建台帐，不报报表，明里暗里躲避检查。另外，由于粮食流通监督检查工作在《条例》中规定不是粮食行政管理部门一家的事，4 需要工商、质监、卫生、物价等部门的共同实施，因而，粮食行政管理部门在进行监督检查进行处罚时，权威性明显不足，处罚手段很弱，不少违规案件无权处罚，而移交其它部门既麻烦又不方便，使粮食监督检查工作的严肃性大打折扣。现在，正在建立5家联合执法机制，但如何真正做到规范、协调，取得实效，还要边实践，边探索。
三、加快粮食依法行政的建议
(一)争取领导重视，促进粮食流通监督检查工作的顺利开展。现行粮食工作实行地方首长负责制，要做好粮食流通监督检查工作，必须取得各级政府领导的重视和支持。因此，我们各级粮食行政管理部门要多向政府汇报，以争取领导的重视和支持。特别是省政府是制定政策的一级地方政府，其制定的政策是统领全省的。我们建议省粮食局把做好粮食流通监督检查工作的必要性和重要性多向省政府汇报，按照国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》(国发[2006]16号)的要求，争取省政府领导对此项工作的重视和支持，根据我省实际情况，组织发改委、财政、编办等部门认真研究粮食监督检查体系建设和机构、编制、经费问题，制定相应的政策和措施，指导下面贯彻执行。
(二)采取得力措施,切实抓好粮食监督检查机构和队伍建设。在抓好粮食监督检查机构和队伍建设方面，一是要根据《粮食流通条例》和国务院[2006]16号文件要求，各级粮食行政管理部门全部组建粮食监督检查机构，统一名称、统一职能，并明确局机关监督检查科(股)和粮食执法大队各自 5 的工作职能和相互之间的关系，使得各司其职，各负其责，协调工作，相互促进。二是从上到下向政府和编办争取人员编制，确保执法队伍名符其实。三是落实粮食监督检查专项经费。这方面建议省局向省政府争取政策，正式发文，明确我省各级财政部门要把粮食监督检查专项经费纳入当地财政预算，根据各地粮食产量大小确定几个等级标准，从根本上解决粮食监督检查经费无来源问题，确保粮食监督检查工作的长效机制。
(三)加强法规宣传力度，营造粮食监督检查的良好环境。一是要启动“六五”普法，深入开展法制宣传教育。2011年是“六五”普法规划启动年，粮食行政部门要根据国家和省“六五”普法规划及国家粮食局“六五”普法工作要求，结合粮食行业“五五”普法规划贯彻落实情况，认真研究起草粮食行业“六五”普法规划的贯彻实施意见和办法；做好普法骨干培训工作，提高普法队伍的政治素质和业务能力；成立“六五”普法领导小组，明确工作机构和人员，制定工作计划，进一步完善普法依法治理领导体制和工作机制，为“六五”普法开好头，起好步。二是要向全社会宣传《粮食流通管理条例》和《湖北省粮食流通管理办法》，让地方领导、基层单位、广大群众都了解粮食流通法规政策，了解粮食行政管理部门的职责职权，了解粮食监督检查范围。三是要向粮食民营企业和个体经营户大力宣传《条例》、《办法》和《粮食流通监督检查暂行办法》，通过召开经营户座谈会，发放宣传手册，走访经营企业和个体经营户等，让粮食经营 6 者熟悉通晓粮食法规政策，了解粮食监督检查的职责、范围和处罚措施，让他们依法经营、合法经营，自觉接受粮食行政管理部门的监管，为顺利开展粮食监督检查工作打下良好的基础。在宣传方式上，坚持平时宣传和特殊时期宣传相结合。在平时，要在城镇、集市、村组等地建立固定的粮食法规政策的宣传栏，张贴宣传画，让粮食法规政策深入人心。在收购旺季就要采用电视、广播、宣传车、挂横幅等方式，进行有重点和有针对性地宣传，让全社会理解支持粮食流通监管，让粮食经营者自觉接受粮食流通监督检查。
(四)狠抓学习培训工作，提高粮食监督检查队伍素质。针对上岗人员新手多，业务不熟，经验不足的现状，要让他们尽快地履行好监督检查工作职责，就要首先让他们熟悉掌握粮食政策法规，掌握粮食监督检查执法程序和执法技巧等。一是建议省局要继续举办粮食监督检查培训班，重点培训基层粮食行政管理部门领导和专职人员，也可举办一些专业性的培训班。二是市、县粮食行政管理部门也要根据各自实际情况，举办监督检查人员的培训班，突出对执法人员的执法技能操作、重点难点处罚等业务和思想作风、纪律观念进行培训，熟练掌握执法技巧，提高执法水平。三是进行市州之间学习、参观和交流来促进工作。
(五)健全责任制度，促进粮食监督检查的规范化、制度化。一是我们各级粮食行政管理部门要制定和完善《粮食监督检查岗位责任制》、《粮食行政执法监督制》、《粮食监督检查执法程序》，使粮食监督检查人员明确岗位责任，用执 7 法纪律和规章制度来规范自己的言行。二是要实行政务公开，将各项监督检查工作职责和工作程序上墙公布，接受群众监督。三是要公正执法，廉洁执法，文明执法，健全粮食监督检查非规范行为和执法过程责任追究制，定期或不定期了解执法人员的执法情况，发现问题，及时解决。在社会上树立良好的粮食监督检查形象，确保粮食流通监管工作健康开展。
(六)采取有效措施，将专项粮食监督检查落到实处。我们各级粮食行政管理部门在做好日常的粮食流通监督检查的基础上，要积极认真地做好各项专项监督检查工作。建议省局对于重要的专项监督检查活动，可由省组织安排市与市之间进行交叉检查，并委托市组织县市之间进行交叉检查，这既可使被检查的地方重视专项监督检查工作，促进落到实处，又可相互学习借鉴，特别是对那些工作开展不力的地方是有力的推动，对于搞得好的地方是鼓励，其好的经验和作法又可让来检查的人员得以学习和借鉴。
(七)加强部门配合，形成齐抓共管的粮食监督检查格局。建立和完善5家联席会议制度，加强同工商、质监、卫生、物价等部门保持密切联系，经常沟通，对于大的专项监督检查要相互配合、联合行动。特别是要同工商部门加强联系，多组织一些联合执法行动，在粮食行政管理部门缺乏行政执法经验的起步阶段，通过与工商部门的联合执法，既可以锻炼粮食监督检查队伍，向工商部门学习好的行政执法经验，又可有效地保证执法效果，维护正常的粮食流通秩序，8 促进粮食监督检查工作水平不断得到提高。
(八)完善粮食法规，促进粮食监督检查工作更加科学和规范。《粮食流通管理条例》、《湖北省粮食流通管理办法》及一系列配套法规和规章都颁布时间不长，还有地方值得完善和修改。比如对于粮食的收购、加工、储备、销售等，应赋予粮食行政管理部门更多的监督检查权利，便于一条龙、系统化进行监管，避免按环节监管效果不好的状况。
第三篇：关于街道办事处依法行政的实践与思考
关于街道办事处依法行政的实践与思考
北京《法治政府建设》2010年第2期
席雅民
一、当前街道办事处依法行政工作的现状
（一）街道办事处的法律性质、地位、职权和职责
1、街道办事处的法律性质
目前关于街道办事处的法律依据有两部：一部是全国人大2004年10 月27 日修正颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》），另一部是1954年12 月31 日全国人大常委会通过颁布的《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）；地方政府规章一部，《北京市街道办事处工作规定》（市政府1999 年第23 号令，以下简称《工作规定》）。关于街道办事处的法律性质，《组织法》第68 条第3 款明确规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《条例》第一条规定：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”从以上法律规定来看，街道办事处的法律性质是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，在直辖市就是区政府的派出机关。
2、街道办事处的法律地位
《条例》规定，按照工作需要设立街道办事处是“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系。”《工作规定》第1 条规定：“充分发挥街道办事处在城市管理工作中的基础作用”；第2 条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定在本辖区内行使政府管理职能。”；第3 条规定：“街道办事处的工作以居民工作为基础，以城市管理和社区服务为重点，把辖区建设成为社会稳定、秩序良好、环境整洁、生活方便、文化繁荣、经济发达的文明社区”。从以上法律、规章来看，街道办事处是市辖区政府伸向社区的触角，是密切政府与居民联系的桥梁和纽带，工作对象是城市中的居民；工作任务以城市管理和社区服务为重点；工作目标是把辖区建设成为社会稳定、秩序良好、环境整洁、生活方便、文化繁荣、经济发达的文明社区
3、街道办事处的法定职权
《工作规定》载明了街道办事处有四项工作职权:一是领导决策暨监督检查权，向辖区内机关、团体和企业事业单位布置地区性、社会性、群众性的工作任务，以及领导、指挥辖区城市管理监察分队的行政执法工作，并监督检查落实情况；二是属地管理暨统筹协调权，统筹协调并监督检查公安、工商、税务、环保、绿化、统计、房管等职能部门派出机构或专职人员的行政执法工作；三是规划建设建议权，参加辖区内新建居住区配套公共设施的验收工作，对未按规划要求落实配套公共设施或者建设质量存在问题的，有权提请规划、建设行政主管部门予以纠正；四是评议考核权，组织辖区内单位和居民对区人民政府职能部门派出机构或专职人员的工作进行考核和民主评议，并将评议结果和考核意见向区人民政府和主管部门报告。有关部门对派出机构负责人或专职人员进行任免、调动、奖惩前，应当听取街道办事处的意见。
4、街道办事处的法定职责
总的职责是：贯彻执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，完成市、区人民政府部署的各项任务。
具体职责有四个方面：一是城市管理职责。包括对辖区内街巷居民区的环境卫生、绿化和落实门前三包责任制，组织和监督对违反市容环境卫生行为的查处，配合环保部门监督环境污染项目的治理，协同建设部门监督依法施工并配合做好居民工作，对居住小区的物业管理进行指导和监督检查。二是社会管理职责。包括组织辖区单位和居民开展精神文明创建活动，制定并落实社会治安综合治理规划，综合管理流动人口，负责婚姻登记、计划生育、统计、红十字会、人民调解、促进就业和人民武装部工作，维护老年、妇女、未成年及残疾人的合法权益。三是社区服务职责。包括规划、发展辖区内社区服务事业，组织志愿者队伍，兴办福利事业，做好社会保障工作。四是居民工作职责。包括指导社区自治组织、反映居民诉求、进行法制和道德教育，组织开展群众性的文教卫体、科普、环境整治等社会公益活动。
（二）街道办事处依法行政工作的基本情况
街道办事处的具体法定职权分散在组织管理民兵预备役、实施义务教育、公共场所禁止吸烟、市容环境卫生、垃圾渣土管理、人口与计划生育、流动人口管理、残疾人保障、最低生活保障、翻建扩建私房、征兵、拥军优属、就业、社会治安综合治理、民防地下工程、安全生产、小区物业管理、指导社区居民委员会等法律、法规及规章中。法律法规赋予了街道办事处哪些行政职权呢？经过初步梳理，截止2008 年底，据不完全统计，这些法定职权包括：行政处罚4 项，行政许可1 项，行政确认1项，行政给付5 项，其他行政职权40 项，总计有51项法定职权。除此之外，还要完成《工作规定》第8条规定的“市、区人民政府部署的各项任务。”市、区政府赋予街道办事处相应的管理职能，使街道办事处承担着大量的事务性、阶段性、临时性工作，事务繁杂，责任重大。街道办事处已从法律规定的民政型派出机构变成了区域性、社会性和综合性的管理机关。从西城区来看，各街道担负的义务性职责有300 多项，真正体现了两级政府三级管理的基础。
随着改革开放的不断深入，社会各项事业不断发展，街道办事处的各种职能也在不断发生着变化，有些工作因办事处职责不明晰，权力不到位，导致行政职责、执法职权缺失，管理力度不强。所以，市第五次城管会把街道办事处的职责定位为：统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设。为贯彻落实北京市第五次城管会精神，西城区月坛街道、德胜街道于2004 年11 月开始探索“大部制”改革。“大部制”的运行，基本解决了过去街道内部机构分工过细，部门之间交叉管理，干部承担任务苦乐不均，工作中各自为政等问题。
二、推进街道办事处依法行政存在的问题
（一）主要问题
1、无法律依据
由于没有一部基本法律明确街道办事处的工作职责，而行政管理体制又在不断改革，涉及街道的法律、法规、规章之间或政策之间经常出现相互抵触的问题，增加了街道办事处的工作难度。
2、无专门的法制机构
目前区政府设立法制办公室，而街道办事处尚未设置独立的法制部门，有的街道将法制工作划入了行政办公室，有的则划入了司法所或纪检监察科，上下不对口，法制工作缺乏统一协调，依法行政工作处于虚置的尴尬地位。
3、法定职责不清，统筹难
条块如何分权始终鲠在行政体制改革的关口，街道办事处层面的各项行政执法权实行垂直管理后，尚未赋予街道办事处有效的统筹监督手段。法定职责不清，街道依法行政的内容、范围等方面没有统一明确的界定，具体行政行为存在着“无法可依”的情况。一些职能部门的工作需要街道办事处配合，而又没有明确的依据可以遵循，使街道行政管理逐渐弱化，致使属地管理难以统筹。实践证明，街道办事处与执法派出机构关系好，统筹作用就发挥得好，条块配合得就好。
4、权力有限、责任无限，协调难
街道办事处没有审批权、执法权，但承担了多项前期审核、出据相关证明文书等职责，如在街道公章使用中，有些事项核实起来困难较大，没有明确的事实证据，无法出具证明，而如果不给证明则居民认为街道办事处不作为。从现行的法律、法规和规章来看，涉及居民人身和私有财产证明的事项都要街道把关，而街道又缺少必要的行政调查手段。如目前“辖区内失业人员、社保所存档人员购买经济适用房家庭收入核定”和“北京市重点工程和危改区被拆迁居民家庭购买经济适用房审核”两项，市相关部门要求居民所在街道审核，街道并不掌握申请购房居民的住房基本情况，工作难度较大。
5、监督权形同虚设，监督难
目前，各街道与区域内专业部门的关系存在着错位，街道办事处对专业部门的监督权尚未体现，按照市五次城管会的要求，街道工委、办事处的工作由区委区政府统一组织考核和监督，政府专业管理部门不再对街道办事处进行专项评比，但专项评比依然延续。而街道对相关专业部门的监督却无法可依，尚在摸索之中。
6、法律人才匮乏，履职难
法制工作人员法律基础知识严重不足。街道办事处的法制工作人员都是兼职的，具有专业法律知识的人员不多，中心任务一来，法制工作自然无暇顾及。加之培训力度不够，许多街道法制工作中存在着“摸着石头过河”的情况。
（二）主要原因
一是现行法律规定严重落后于改革开放条件下的街道管理体制。《条例》制定于1954 年，半个多世纪过去，该法对于街道办事处的职责规定已远远不能适应市场经济条件下城市管理的需要，更不能适应建设法治政府的要求。二是政府规章严重落后于政府行政管理体制改革。目前街道履行职责的主要依据是《工作规定》（市政府1999 年第23 号令），大部分职责依据分散在相关的法律、法规、规章和政策之中。而《工作规定》中的很多职责在行政体制改革中已经从街道办事处拿走，如城管执法、婚姻登记、统计等职责已实行垂直管理，职权也在缩小，地方规章已严重滞后。三是涉及街道办事处的法律制度不统一。法律、法规、规章和政策有许多不一致和互相冲突的地方，既然《组织法》规定了街道办事处是市辖区政府的派出机关，其他法律规定就不应该再赋予街道办事处任何行政处罚权。法律的不健全不完善，是街道办事处依法行政主要问题长期得不到解决的根源。
三、关于推进街道办事处依法行政路径的思考
（一）抓紧法律建设，保证街道依法行政
职责法定是行政机关依法行政最基本的原则，法定职责明确是行政机关依法履行职能的基本条件，《纲要》提出依法行政的基本要求就是合法行政，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。随着法治政府建设进程的加快和行政管理体制改革的不断深入，街道办事处的职责不只是加强居民工作，密切群众联系，其在城市管理、社区建设和服务方面日益承担起更多的职能。《条例》原有规定已远远不能适应现行城市管理的需要，不能适应社会发展的要求，相关立法工作已经迫在眉睫。应当从落实依法治国方略的高度，从巩固国家政权和维护社会稳定的高度，从中国民主政治建设的高度，从建设法治政府的高度，来认识街道立法工作的必要性、紧迫性。建议立法机关尽快修订《城市街道办事处组织条例》，进一步明确街道办事处的行政管理机构、职权、职责、人员设置、工作程序、经费保障等，使其可以真正做到依法行政。
（二）加强制度建设，根据法律确定街道职权
在街道办事处组织条例等相关法规尚未修订之前，市、区政府要加强街道办事处制度建设。对《街道办事处工作规定》进行修订，一要确定街道办事处的领导权，街道办事处对本辖区城市管理工作根据法律、法规、规章和上级政府的决定、命令、指示，作出总体规划和部署，并督查落实情况。二要确定街道办事处的统筹协调权，鉴于政府职能归位以后，行政执法队伍实行垂直管理，应以属地管理为原则，明确赋予街道办事处统一协调联合执法，对城市管理实行综合治理的职权。三要确定街道办事处的监督考核权，建立依法行政考核制度，干部任免权归街道，对干部实行双重管理；考核结果与对干部的奖惩、任免挂钩；对行政机关主要负责人实行绩效管理和行政问责。
（三）加强街道办事处法制机构和队伍建设
一是建议在街道办事处设置法制科，配备2—3 名法制工作人员。二是加强对法制干部的培养、教育、使用和交流，不断提高法制机构和干部的综合素质，当好街道领导和各部门在依法行政中的参谋、助手和顾问，在本辖区依法行政中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的作用。各项对外产生法律效力的行为，都要经过法制机构的审核，保证街道办事处作出的所有决策及规范性文件的合法性。
（四）加强社区建设，依法指导社区民主自治
落实《决定》增强社会自治功能的要求：一是建立街道行政管理与社区民主自治相衔接的良性互动机制；二是严格执行《城市居民委员会组织法》，清理目前由社区承担但依法应当由政府及其部门履行的职责；三是建立社区对政府信息公开工作的报告、评议、考核制度，健全完善保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权的工作体制和机制；四是组织社区定期对区政府及所在街道办事处工作进行评议；五是建立充分保障社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项制度，扩大居民的自治范围；六是充分发挥社会组织的作用，在区社会办的领导和指导下，加强对社会组织的扶持、规范和管理，把应当由社会自我调节和管理的职能交给社会组织，积极与社会组织合作，鼓励和引导社会组织有序参与社会管理和为城市居民提供公共产品服务。
第四篇：关于加强农村基层民主法制建设的实践与思考
关于加强农村基层民主法制建设的实践与思考
我国是个农业大国，有十三亿人口，八亿在农村，这是我国的基本国情。农业、农村和农民问题，事关改革开放和现代化建设的全局，历来是党和国家关注的重点。党的十七大提出“为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”。在全面建设小康社会的新形势下，深入学习贯彻党的十七大民主法制精神，全面落实科学发展观，以“民主法治示范村”建设为载体，进一步加强农村基层民主法制建设，是实施依法治国方略，推动农村经济与社会发展，推进基层社会主义民主政治建设面临的重大问题。近日我们对吴江市农村基层民主法制建设现状进行了调查，得到了大量关于民主法治示范村建设情况的第一手材料，并在此基础上总结吴江市农村民主法制建设的诸多成功经验，分析其存在的问题以及原因，进而对整个吴江农村的民主法制建设工作做了一些思考。
一、吴江市农村基层民主法制建设的基本态势
吴江是51个“全国普法依法治理工作联系点”之一。吴江市各级党政领导认为：党的十七大再次提出的“统筹城乡发展，建设社会主义新农村”，是贯彻落实科学发展观的题中之意；而在推进新农村建设过程中，基层民主法制建设是不可或缺的重要组成部分。因此，吴江市把法制宣传教育和基层民主法治建设有机结合起来，以创建民主法治村（社区）为载体，推进基层民主政治发展，建设和谐新农村。吴江市现有250个行政村、62个社区。从2004年开展创建“民主法治村（社区）”工作以来，通过基层申报、自我考评、考核验收、命名表彰，全市先后分四批创建吴江市民主法治示范村和社区，全市“两个示范”创建率实现了100%。与此同时，我市还先后创建苏州市民主法治村105个、民主法治社区34个；江苏省民主法治示范村15个、民主法治示范社区8个；全国民主法治示范村1个。
1、农村民主法制意识明显增强
经过二十几年的全民法制宣传教育，以《宪法》为核心、《村民委员会组织法》为重点的一系列与农村基层民主政治建设密切相关的法律法规在我市得到广泛普及。通过开展农村党员基层干部法制培训、“送法下乡”、“法律进村入户”以及广播电视、报刊、法制文艺等多种法制宣传活动，广大农民的法律意识普遍提高。主要体现在:一是增强了依法评判是非和自觉履行法定义务的观念；二是增强了依法办事的意识。在涉及经济和民事关系时，能够按法律要求确定双方的权利与义务；发生经济等纠纷时，能够注意运用法律手段维护自己的合法权益；三是增强了依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意识与能力。同时，农村广大党员基层干部依法决策、依法办事、依法管理农村各种事务的能力和水平有了明显进步。
2、农村民主法制建设进程加快
随着《村民委员会组织法》的深入贯彻执行，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开为核心内容的村民自治活动在农村全面展开。村民委员会由村民直接选举产生，村委会的工作有了较为深厚的群众基础。去年第八届村委会换届选举实行村民一票直选，全市做到市镇两级政府指导合法，换届选举委员会组织合法，选举程序合法，选举结果合法，村民满意，即“四合法一满意”。在实践中，村委会的选举不断规范化、制度化、科学化。民主决策机制逐步健全，农村的村民会议和村民代表会议的作用越来越大。村民或村民代表积极参与村民自治、民主管理的程度不断提高。民主监督也逐步加强，监督形式逐步完善，村务公开、财务公开已广泛推行，产生了良好的效果，给了农民群众一个明白，还了农村基层干部一个清白，推动了农村基层的廉政建设，密切了干群之间的关系。村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的机制不断优化。村民的事村民定，村民的事村民管，大家的事大家办的良好氛围逐步形成。村民自治制度的实施，大大激发了广大农民群众的政治热情，调动了村民民主参与的积极性，为农村基层民主法制建设打下了广泛的群众基础。自2004年开展“民主法治示范村”创建活动以来,经过不断的实践和探索,全市村民的民主决策、民主管理村务意识大大增强,村务财务公开工作日趋规范,村民自治的各种制度不断完善。迄今为止,我市全部行政村都制定了村民自治章程和村规民约,建立起了村民代表会议制度、村务财务公开制度和村务民主监督制度。
3、农村法制环境得到优化
由于法制宣传教育工作的不断深入，广大农民的法制观念大为增强，不仅使基层群众有了良好的维权意识，而且也营造了良好的法制环境。如不少行政村专门成立治安小分队，组织人员夜间巡逻，排摸情况，确保村落安全。在整治农村治安隐患，开展各种专项行动中，广大村民识大体、顾大局，密切配合，使各种执法行为得到顺利进行。几年来的实践表明，在吴江市广大农村，一个有法必依、执法必严的法治环境正在逐步形成。
二、农村基层民主法制建设过程中存在的不足 吴江市在推进基层民主法治建设中做了大量工作，取得了明显成效，但仍存在一些困难与问题，需要认真研究解决。
1、正确反映诉求缺乏法律程序
由于种种因素, 在农村开展的各项工作往往会牵涉到农民的切身利益.在一些农民利益受到侵害或者是受到不公平待遇的时候,部分农民在捍卫自身利益时不是通过正当、合法的途径来反映,而是采取越级上访、围堵政府办公机构等的形式来反映问题.这一方面说明农民的法制宣传教育还需要加强,另一方面也应该引起我们深思---为什么农民会不选择正常途径而是采取较为极端的形式来反映问题?
2、农村民主法制建设中的无序行为 随着农村管理体制与经营体制的变革，农民传统的思想观念也面临新的冲击，从而在行为方式上也有各种各样的表现形式：一是功利性。市场经济的影响及其经营方式的变化，使得广大农民在行为上呈现一定的功利性。如在土地出让、房屋拆迁、宅基地建房等利益问题上呈现不调和性；二是分散性。由于耕作形式的改变，使农民的各种生产生活活动更趋分散性，出现 “个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的现象，给基层组织的管理增加难度；三是强势性。经过20多年的农村变革，农村部分“能人”资本迅速扩张，有的也因为家族人多势众，从而千方百计试图控制村中的政治经济大权。
3、农村经济制约农村基层民主法制建设有待解决。一些行政村的经济薄弱，直接制约了基层民主法治建设的发展。农村经济薄弱使村干部为村民服务、办事的能力受限，村委会的历史欠债等问题也困扰着村委会职能作用的发挥。
三、加强农村基层民主法制建设的几点对策
通过调查研究，我们认为，创建“民主法治示范村”，是依法治国方略在农村基层的具体实践，是落实科学发展观的具体行动，是新形势下深化农村基层民主法制建设的积极探索，是推动农村基层政治文明建设的大胆尝试，是维护农村社会稳定、促进农村经济发展的有效举措。
（一）明确一个“核心”，即以人为本。
落实科学发展观，核心是以人为本；以人为本的实质就是为人民服务；人民是一切社会财富的创造者，是推动社会发展的主体力量。这是坚持以人为本，主张一切工作以人民利益为出发点和落脚点的根据所在。以人为本，就是创建为了人民群众，创建依靠人民群众，创建服从服务于人民群众的根本利益。目前，农民群众的根本利益反映为“四盼”，即：盼富裕、盼稳定、盼公正、盼尊重。每一“盼”都与农村基层民主法制建设密切相关。农村基层民主法制建设就是要以科学发展观为指导，围绕经济建设这个中心和改革、发展、稳定的大局，紧紧抓住“村”这个环节，全面落实农村基层民主法制建设的各项措施，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会事业协调发展，从而维护农民群众的民主政治权利。
（二）解决好“两个不完全适应”的问题，即民主法制建设与扩大人民民主、经济社会发展要求的不完全适应。
党的十七大报告在分析进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征时指出：“„„社会主义民主政治不断发展，依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化„„”因此，我们必须重视解决好“两个不完全适应”的问题。解决好民主法制建设与扩大人民民主的不完全适应。在市镇两级政府的指导下，一是全面实行“两公开”，即村务公开和财务公开。坚持把每年的工作计划、财务收支、重大决策等群众关心的问题，提交村民代表会议讨论通过，特别是涉及到村民利益的事情都及时予以公开，杜绝暗箱操作。二是推行“四民主”，即民主选举，在村级两委换届选举中，由村民直接提名候选人和按照无记名的方式直接选举产生；民主决策，遇到重大问题时，召开村民代表大会讨论通过才能进行；民主管理，根据每个行政村的实际情况，组建财务管理监督小组、村务公开监督小组等等，成员由村民会议选举产生，负责监督村务公开制度的落实；民主监督，村干部定期向村民代表会议报告工作，自觉接受群众监督。解决好民主法制建设与经济社会发展要求的不完全适应。在市镇两级政府的指导下，始终将提高村级经济，致富村民作为第一要务，努力做大经济总量，夯实村级实力，在民主法制建设中实现强村富民。如“全国民主法治示范村”龙降桥村，村“两委”善于把握发展机遇，充分发挥村独特区位优势、土地资源优势、劳力资源优势，大力开展招商引资，培养一个又一个村级经济新的增长点。近两年来全村新增民资投入5000万元，新增民营企业7家，逐步形成了绢纺、锻压、有色金属加工、织造为主的四大村支柱产业，有力地推动了村级经济的发展壮大。全村工农业总收入从2004年的1．8亿元发展到2006年的3．8亿元；村级可支配收入从2004年的130万元发展到2006年的180万元；农民人均纯收入从2004年的7998元发展到2006年的10444元，全村经济步入了快车道。村民通过自主创业，剩余劳动力转移，合理流转土地，扩大政策性补助的覆盖面，不断提高了农民工资性、投资性、政策性和股份的收入，切实致富予民。2006年以来组建的社区股份合作社和土地股份合作社，使村民从集体再分配中获得股红18万元，村民生活水平明显提高。由此，该村完成了一系列改善民生的社会公益事业项目。
（三）坚持“三个有机统一”，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。党的十七大报告强调，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主，依法治国有机统一”。在农村基层，民主法制建设涉及到村务工作的方方面面,光靠村委会抓这项工作是不够力度的，也是搞不好的。把“民主法治示范村”建设作为推进村级依法治理的重要内容抓在手上，充分发挥党员在村务公开民主管理工作中的先锋模范作用；经常听取党员群众对村务工作的意见,健全党员议事会制度,以良好的党内民主，带动村级民主法制建设。处理好村党组织与村民委员会的关系，把坚持党的领导同充分发扬民主，严格依法办事结合起来，进一步促进村级组织团结协调，形成工作合力。如各村根据国家法律法规和实际情况，由各村村民代表讨论制定和完善了《村民自治章程》和“村规民约”等各项规章制度，实行村民自治，开展依法治理。坚持党组织的领导、村民自治和依法治理是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，理论在农村基层的生动实践。
（四）抓好“四个结合点”，即创建与发展社会主义民主政治、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、动态长效管理相结合。
创建与发展社会主义民主政治相结合。党的十六届四中全会《决定》把发展社会主义民主政治能力作为我们党执政能力五大内容之一。发展社会主义民主政治的一项重要任务，是扩大基层民主，使基层群众更多地直接参与对各项事业的管理。人民群众的民主意识和参与管理的能力，只有在同他们有着切身利益联系的形式中才能有效地形成。因此，找到人民群众接受的民主形式，是基层民主建设的重要内容。创建“民主法治示范村”与发展社会主义民主政治相结合，就是要使“四民主两公开”规范化、制度化。
创建与建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会相结合。党的十六届五中全会《决定》提出了建设社会主义农村的二十字方针即“经济发展、生活富裕、乡风文明、村落整洁、管理民主”；党的十六届六中全会提出了构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力，安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。将加强民主法制建设的落脚点，始终定位在促进新农村建设、构建和谐社会上，农村社会稳定和谐。一是调处矛盾纠纷。结合实际，依法做好民间纠纷调解和刑释解教人员的安置帮教工作。成立调解办公室和信访接待室，及时化解村里的各类矛盾纠纷。二是美化人居环境。清理河道、修桥驳岸、铺设新路、硬化村庄支路、绿化村庄、拆除危房、整治户外环境、增建公共卫生设施，建造农民休闲园和农贸市场等；开办种植、养殖多种技术培训班，组织村民参加文体比赛，邀请文娱团队进村演出，加快和谐新农村建设步伐。三是法德结合倡新风。大力开展创建文明村和评比“五好”家庭、“文明户”等活动，逐步实现干部群众的自我教育、自我管理、自我约束、自我发展，不断提高村民素质，增强村民社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识。
创建动态长效管理相结合。获得“民主法治示范村”称号，并不能一劳永逸。可以采取日常监督、审核相结合的动态长效管理办法，加强对“民主法治示范村”的规范化管理，充分发挥命名表彰单位的示范带头作用，调动农村创建工作的积极性，不断提高创建质量和整体水平。每年对所属的“民主法治示范村”进行不定期考核：凡过去两年内发生群众集体上访事件、重大刑事案件、重大责任事故、领导成员被追究刑事责任、违反计划生育等情形之一的，经查证核实，实行一票否决制度，按规定摘牌或限期整改。
（五）坚持“五个不动摇”，即党的领导、村民自治、依法治理、法制教育、发展经济不动摇。
农村基层民主法制建设，是社会主义民主法制建设的重要组成部分，也是社会主义民主政治建设的基本内容和重要基础。农村基层民主法制建设水平的高低，对国家的民主法制有重要的影响作用。创建“民主法治示范村”，加强农村基层民主法制建设，必须坚持党的领导、村民自治、依法治理、法制教育、发展经济五个不动摇。
坚持党的领导不动摇。一是要加强党组织的统一领导。坚决制止和纠正排斥村党组织领导，拒绝服从乡镇政府指导管理的行为；二是要改善党组织的领导。充分尊重农民的意愿，反思自身工作中存在的问题，同时基层干部必须切实转变工作作风，学会在市场经济条件下同农民打交道，善于用说服的办法、示范的方式、服务的方法来推动农村工作。三是实践中建立健全一整套党组织能起核心领导作用的民主机制，规范议事决策程序，加强管理监督，实现党的领导和村民自治的统一。
坚持村民自治不动摇。根据国家法律法规和本村实际，由村民代表讨论制定和完善《村民自治章程》、“村规民约”等各项规章制度。凡事都按这些制度办：坚持公开、公平、公正的原则，不带意图、不定框框、不作暗示，由村民自己选举“当家人” ；发挥村民(代表)大会在村级事务管理中的作用，平均每10户左右农户推选1名村民代表，定期召开村民代表大会，审议村委会的工作，讨论决定村里各种关系到集体、群众利益的重大事项；推行村务、财务公开制度，设立大型公开栏，凡涉及村民利益和村民普遍关注的重大问题均列为公开内容，每季度定时定点公开，遇有重大事项随时公开，接受村民的监督和查询，提高村务工作的公开性和透明度。
坚持依法治理不动摇。没有法律制度作保障，再好的方法，再好的风气，再好的社会环境都难以持久。因此要高度重视制度建设，要重点探讨适应市场经济发展的一系列较为科学和先进的农村政治、经济、文化和社会发展机制，在对原有制度梳理的基础上，制定、完善一系列较完整的法律制度体系，使农村工作逐步走上民主化、制度化、法制化、规范化轨道。坚持法制教育不动摇。随着经济的发展，农民群众受教育的程度不断提高，求知的欲望也不断增强，尤其是在实施依法治国方略的大环境下，农民群众懂得了运用法律武器来维护自身合法权益，对法律知识的需求越来越迫切。因此，我们始终要把法制宣传教育贯穿于创建工作的全过程。通过农村法制学校这一主渠道，分层分期组织培训，辅之以黑板报、宣传窗、有线广播和农村家庭法律知识竞赛等形式进行一系列有计划、有组织的法制宣传教育活动，进一步提高农民的法制观念和法律素质。坚持发展经济不动摇。经济不发展，依法治国就缺乏物质基础和动力支持。因此，在开展“民主法治示范村”建设、进行农村基层民主法制建设时，必须紧紧围绕当地党和政府的中心任务以及发展经济这个中心开展工作。要以科学发展观作为制定农村经济发展政策的出发点，制定出适合本地区农村经济发展的规划，并根据各自的区位优势和特点，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜养则养，大力发展特色经济。以经济发展为基础促民主法治建设，以民主法治建设保障经济社会健康发展。
第五篇：城市管理依法行政的实践与思考
城市管理依法行政的实践与思考
十七大报告指出，“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”、“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉守法用法的社会氛围”。“树立社会主义法治理念”、“弘扬法治精神”1，这两个重要概念在党的纲领性文件中出现，是继党的十五大提出“依法治国”之后，民主法制建设领域两个具有战略号召力的新概念，也成为十七大报告的亮点。贯彻好十七大精神，就要求我们结合城市管理执法实际，坚持依法行政。当前城市管理执法中出现的各种执法不规范，甚至违法执法行为，这些问题的存在必然要求将如何规范执法行为作为当前城市管理理论研究的重要课题之一。
一、城市管理工作中依法行政的必要性
从城市管理执法的性质、目的来讲，加强依法行政是当前我们弘扬法治精神的首要任务。城市管理部门是政府提供公共服务的机构，城市管理执法工作是政府公共服务性的重要体现之一。城市管理执法的目的和职能，就是为人民群众的利益和需求服务。在这个意义上，由城市管理的公共性质所决定城市管理的公共服务性决定了城市管理执法的目的，即保障和维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理执法的水平最终要体现在执法的法律效益和社会效益上，即是否以最低的执法成本最大限度地实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。
从城市管理执法存在问题的表现形式及其对构建和谐社会的影响来讲，加强依法行政是规范城管执法行为的根本举措。在城市管理实践中，执法人员的依法行政意识有所增强，依法行政水平有所提高，有力地推动了城市化进程和经济社会的发展。但是，在执法过程中出现的负面影响也不容低估。存在问题，固然有许多客观的因素，但也不可否认，我们城管执法的自身行为上也存在着诸多问题，规范执法行为已成为当前亟待解决的问题。“有法不知道、知道不执行、执行不严格”2的现象仍然比较普遍，一些行政执法人员把执法当作一种特权，有的执法犯法，滥施处罚，徇私枉法，以权代法，尤其野蛮执法、暴力抗法事件层出不穷。这就充分说明，我们对依法行政重要性的认识和按法定程序办事等方面，都还存在较大差距。从行政执法的现实情况来看，导致失范失当和违规
违法行政行为的发生，主要源于“四个不适应”：一是领导干部思想观念不适应。在领导层中不少人法制观念还很淡薄，总觉得依法行政不管用、按法定程序办事太麻烦，尤其是一些肩负组织指挥职能的领导者头脑里存在着传统的“人治”观念，有的甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。二是行政执法队伍素质不适应。目前行政执法中存在的问题不少，既有因不懂法而导致出错的，也有滥用权力而违法的，这些都可以归结为执法队伍的素质问题，要么是业务素质偏低，要么是思想道德素质不高。三是执法手段不适应。突出表现在，由于缺乏统一规范，加上具体操作时的个人偏好及其他人为因素，致使行政许可标准不一，范围失控；行政处罚畸轻畸重，显失公正；行政强制执行往往贸然实施；行政监督检查难免流于形式。种种执法手段目前所达到的效果，显然与依法行政的要求反差较大。四是执法机制不适应。一方面，在执法运作上注重实体法而忽视程序法，注重执法环节而忽视承担相应责任；另一方面，既缺乏有效的激励，又缺乏得力的监督。
从城市管理执法的特征来讲，依法行政是规范执法行为的基本要求。就城市管理执法活动的特征而言，执法人员所面对的管理对象纷繁复杂，由于城管执法的管理对象是广大市民群众,而又大多为弱势群体,不能等同于公安执法的预防犯罪、制止犯罪的执法行为。城管执法的这一特性，就使城管执法行为成为社会普遍关注的焦点，也对城管执法行为提出了更高的要求。目前，在城市管理执法领域出现了大量的暴力抗法事件，虽然原因是多方面的，但执法者道德修养偏低也是重要原因之一，并已成为依法行政的一大障碍。每日每时都会遇到新情况、新问题，要保证执法队伍具有快速反应、机动决策、果断行动的行为能力，就必须赋予其一定的自由裁量权。而自由裁量权是一把双刃剑，在带来办事效率的同时，也容易带来权力的滥用。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止执法权力的失控。
依法行政已经成为规范城管执法行为的根本举措；依法行政水平的高低，不仅在一定程度上决定着法律效益和社会效益的和谐统一，而且直接影响到执法队伍的形象和政府的权威。
二、现阶段城市管理依法行政水平不高的根本原因
不可否认，当前城市管理的行政管理法律法规并没有得到很好的实施，乱收费、乱罚款，暴力执法现象依然存在，甚至出现了北京城管李志强在冲突中遇害的事件，全国各地也出现了很多的暴力冲突事件，市民群众对此反映强烈，虽然在工作中，付出了大量的劳动，市容秩序得到了好转，但往往治理效果上去了，市民的满意率下去了的怪现象，成了所谓的“挨累不讨好”。时有发生集体信访、中央电视台《焦点访谈》等大众媒体的频频曝光。上述问题突出的原因，既有城管立法的薄弱，也有城管体制混乱、职能不清、重叠执法的原因；既有行政执法的过度干预，也有城管执法人员自身素质不高、监督约束机制不健全、措施落实不力，以致行政执法权力滥用等问题。其实造成这些问题的根本原因是依法行政不强，没有做到依法行政。
深刻分析当前城市管理工作中依法行政水平不高的原因，大致可以从以下几个方面归纳：
1、城市管理法制体系不健全。就目前来说，还没有形成一套专项的城市管理法规体系，城市管理执法依据只是散见于其他法律法规之中，由于城市管理执法的特殊性，往往无法找到恰当的执法依据，甚至出现了“无法可依”的现象。城市管理立法进程缓慢，制约了城市管理依法行政。
2、行政执法程序还不够规范。在城市管理行政执法过程中，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，执法随意性大，没有依法办事、有的个别领导在处罚决定生效后随意乱表态不执法或执行大打折扣，也有个别单位不按规定办事，擅自低价处理没收财物，同时有的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人人平等。
3、城市管理行政执法保障制度尚未健全。由于城市管理执法性质不同于公安执法等其他执法部门的执法性质，绝大部分处理的是弱势群体摆摊设点、违章占道、乱倒垃圾之类的案件，一旦出现暴力抗法事件，往往由公安机关介入，以民事纠纷对待，淡化了执法权威。对行政执法人员的人身保障制度也不健全，在行政执法过程中，行政执法人员遭遇人身攻击和人格侮辱的现象时有发生。由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，不具体，又加之在城市管理行政执法中，执法人员是非公务员的行政事业编制，处罚时又缺少法律的根据。在遭遇暴力抗法时事后往往不了了之，以致在很多情况下都影响了行政执法队伍的士气。另一方面，由于各种原因，实行“收支两条线”在有的地方还没有做到，有的地方由于财政困难，执法经费无法保障，仍然实行罚款分离。不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为补充经费不足，这被称之为“自费执法”，而个别行政执法部门领导为了自己的政绩和本单位的局部利益还向下属单位和执法人员下达经济指标，为了完成任务，在实际执法中，一些人不是重在纠正违法行为，而是只收费，罚款了事。这种以“违法养执法，执法护违法”的现象，极大地损害了执法机关的执法形象，权威和效能。
4、行政执法自由裁量权的随意性大。由于城市管理执法范围较广、管理量大，导致行政自由裁量范围过广，导致行政自由裁量权随意性较大，造成行政自由裁量没有制约使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道，难以做到行政执法合法、合理。
5、政府行政干预执法。由于城市管理执法相应的不具备执法独立性。往往不是以法律法规为执法管理依据，而是以政府行政长官的意志为中心。为了强化城市文明创建，提高城市整体形象，往往政府行政长官的命令就进行了集中整治，甚至进行违法拆除，忽视了当事人的合法权益。在具体执法中，在服从于法律还是服从于行政命令的选择中往往选择后者，造成难以依法行政。究其原因是人治观念根深蒂固。人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利。
6、城市管理行政执法缺乏有效监督。在城市管理行政执法中，其权力的行使者即行政执法部门内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。目前各地行政执法中不同程度地存在重视突击性的监督忽视经常性的监督，重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事前事中监督，重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督，重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督现象。以致公众被不文明执法侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益，破坏了执法队伍的整体形象。
7、城市管理行政执法队伍素质尚待提高。行政执法队伍处于行政管理的第一线，其人员素质的高低直接影响到依法行政的效果。执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。导致公众对法律的歪曲认识，觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。还没有真正的树立法大于权、法高于行政的观念，法律是对人们各种行为正确与否的衡量标尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段来达到法律规定之要求，文明执法才是其根本之体现。
三、城市管理工作中依法行政的主要内容和实现依法行政的途径
从城市管理执法出现的种种问题和分析出存在问题的根本原因可以看出依法行政必须依法、依权、依序。依法行政，就是行政主体在行使公共权力、管理行政事务时，必须以法律为依据，依照法律履行职责权限。依法的“法”，包括实体法律、办事规则和履法程序。依法行政首先“依法”，权限法定，即行政机关的一切行政权力都来自宪法与法律的授予、确认和许可，法律规定以外的行政行为不受法律保护；二是 “依权”，行为合法，即即行政机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求；三是 “依序”，程序合法，即合乎法定的程序。法律的严谨性和严肃性必然要求执法的严格性。执法人员务必“心中有法，虑必及法，言必合法，行必循法”3。
笔者认为要有效规范城市管理执法行为，达到城市管理依法行政的目的，须做好以下几个方面的工作。
完善的法制体系和制度建设----确保依法行政的规矩。完善法律支撑体系，首先要把“城市管理”这个新生事物在法律意义上明确下来；第二是城市管理机构的设置应有法律依据和相应的执法主体地位；第三是开展城市管理工作应有确切的法律支撑。解决上述问题应该看到，现在使用的城市管理方面的法规及规章是计划经济体制下制定的，与现在市场经济条件下的城市发展管理存在着一定的差距，且目前各地出台的一些规章、规定又不能适应新形势下城市管理工作的需要，不具备强大的民意基础和足够的说服力。因此，我们要根据新的形势和条件加快城市管理立法，对原有的法规、规章进行修订。修定时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验，并考虑大中小各类城市管理执法的各种因素，尽早出台专门的城市管理法，逐步形成比较完整、统一的城市管理执法工作法律体系，同时，要重视城市管理中的执法和监督，要加强各种制度建设，避免执法工作中的随意性、盲目性，做到有法可依、有章可行,保证依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行为。
同时，通过立法推动制度建设和制度创新。这就需要进一步深化行政执法体制改革，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，推进综合执法，清理和规范行政执法主体，完善行政执法经费保障机制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。严格规范行政执法行为，坚决纠正当前行政执法中存在的行为失范、超越职权、滥用职权、暴力执法以及执法不作为等现象，要做到明确执法权限，细化执法标准，强化执法考核，落实执法责任。同时，行政执法机关还应从注重审批向注重监管转变，从注重结果处罚向注重过程控制转变，并在行政执法过程中多采用说服教育、调解疏导等方法，以努力提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，防止行政执法简单化、粗糙化、强制化的倾向。
健全的执法培训机制----确保依法行政的基石。加强执法队伍建设，是依法行政的重要条件，也是一项长期任务。再好的法要靠执法者去执行。这就要求执法队伍，精通各项法规。在执法培训中不但注重实体法，而且注重程序法，不但重视大法，而且重视专业法。既加强思想教育，教育行政执法人员牢固树立为人民服务的思想，又加强法律知识和城管业务知识培训和行政执法技能培训，以全面提高行政执法人员业务素质和执法能力。通过培训使执法人员熟知主体法、行政诉讼、赔偿、复议等有关法律法规，更好的胜任本职工作。
强力的执法责任机制---确保依法行政的利器。行政执法责任制体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一。责任是法律的生命，违法不究必然导致有法不依。要把强化城市管理行政机关和执法人员的责任、尤其是领导人员的责任，作为规范执法行为的着力点。实行行政执法责任制，依法界定执法职责是前提，逐级分解执法职权是基础，切实做好检查考核是重点，从而健全执法责任体系，全面推行行政执法责任制。
自觉的依法行政意识---确保依法行政的源泉。首先要从“讲政治”的高度来认识和把握依法行政的重要性。“依法治国，建设社会主义法治国家”是党中央确立的治国方略，能否依法行政，本身就是一个政治态度和政治纪律问题。第二，要充分认识依法行政就是按人民的意志办事。我们的执法宗旨是全心全意为人民服务，一切行动都要以维护和保障人民的权利和利益为出发点和归宿。第三，要正确认识和处理行政手段与法律手段的关系。在依法行政的前提下，法律不仅不会也不可能时时迁就政府的各种即时性意向，有时还会构成一种强有力的制约。依法行政要求必须学会并习惯于按法律规定的形式观察问题、提出问题、思考问题和解决问题。
有效的执法监督机制----确保依法行政的助推器。天下事不难于立法，而难于法之必行。依法行政、关键是执法，难点、重点还是执法，这就要解决一个执法监管的问题。有法不依、执法不严，在某种意义上讲，比无法可依更糟糕。在规范执法上，执法监管尤为重要。要真正的发挥执法监督作用，必须在三个方面强化监督，这三个方面一直是城管执法的薄弱点。一是需要强化程序监管。在城市管理执法工作中，执法程序往往被忽视。程序不当，既影响执法的质量和执法效率，也影响执法的严肃性。二是强化财政监管。在行政执法管理中彻底摒弃部门经济利益追逐行为。行政权力与部门的经济利益相纠缠，必然影响执法的公正性。对所有符合规定的行政性收费和罚没收入，都严格执行“收支两条线”。不得违反规定擅自设立行政性收费种类、扩大收费范围、提高收费标准。三是大力推行公众参与机制。即推行 “公众城管”这不但能有效地监督城管执法，规范执法行为，而且能够极大地体现城市管理民主化，并能够在管理中提高执法和管理的效力。监督是多方面的，要自觉接受人大、政府、政协的监督；自觉接受舆论监督；自觉接受社会、群众监督。
健全的职业道德教育机制----确保依法行政的动力。加强执法人员的职业道德建设是提高执法人员素质的有效手段，而高素质的执法队伍对实现执法公正起着决定性的作用。城管执法的职业特殊性，决定了职业道德与一般社会道德相比，有着更为严格的职责性、强制性和自律性。如果不具备应有的道德品质，做不到忠于法律、廉洁自律、修身奉法，执法公正、服务于民，构建和谐城管的目标就很难实现。
综上所述，提高依法行政水平，有赖于我们对依法行政重要性认识的提高。只有依法行政才能真正地规范我们城管自身的执法行为，才有可能自觉增强法律意识、提高法律素质，健全行政执法机制，搞好行政执法队伍建设，才能真正地提高执法效力，减少城管执法矛盾，构建和谐城管。
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