当前依法行政与群众工作认识思考

第一篇：当前依法行政与群众工作认识思考

省政府法制办是省政府在法制工作方面的参谋、助手和顾问，负责贯彻执行国务院关于《全面推进依法行政纲要》（国发［2004］10号、以下简称《纲要》）的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作；常年担负着地方政府立法、政府法制协调、行政复议应诉业务，处理有关群众利益的涉法事项等工作。根据立党为公、执政为民，依法行政，建设社会主义法治国

家的理念，着眼于党群关系发展的大局，从政府行政管理与人民群众关系的实际情况出发，我们着重分析和研究了依法行政与群众工作之间的新情况、新问题以及对策和建议，仅供参考。

一、对新形势下依法行政与群众工作的认识

高度重视并认真做好群众工作，是我们党和政府的政治优势和优良传统，也是我们党和政府一贯坚持的方针政策。但“时移而备变”，当我们在一个以政府为主导的社会，实施建设法治国家的历史进程中，政府与群众工作必然面临着许多新的问题和任务。

（一）群众工作出现的新情况

目前，我国正处于改革发展的关键时期，呈现了“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的四个特点。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。从依法行政方面分析，呈现出以下特点：

1、从社会层面看，我国已进入改革发展的关键时期，解决好因公权力引发的行政争议，已经成为社会和谐稳定的重中之重。我国大量的行政管理法规主要由基层行政机关具体实施，行政争议主要发生在县、乡两级政府和市（地）、县两级政府部门，约占行政复议案件总数的78％。以2006年度的行政复议案件统计分析，被申请人是县级政府部门的4641件，占56.2%；县级政府1240件，占15%；市级政府部门1133件，占13.7%。说明复议案件的受理主要集中在市、县两级政府，加强市县政府行政复议工作迫在眉睫，为此，国务院法制办于今年8月底在郑州召开全国市县政府行政复议工作座谈会。

2、许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，从我省去年行政复议案件类型分析，列前四位的分别是：公安类、土地类、劳动类和城建类。其中公安类案件收到申请2902件，占35.1%；土地类案件2247件，占27.2%；劳动类案件520件，占6.3%；城建类案件554件，占6.7%。说明这些执法部门的行为仍是行政复议工作的重点。

3、从总体上看，行政争议呈现增多的趋势反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在的一些问题和行政争议解决机制尚不健全。同时，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现；一些行政争议政治敏感性强，敌对势力和一些别有用心的人企图通过插手行政争议达到其政治目的。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。

党的十六大以来，我们党提出了贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会等一系列重要战略思想，经济社会发展进入新阶段。去年9月，根据党中央、国务院领导同志的指示，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发［2006］27号），同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中，进一步提高了行政复议工作在构建和谐社会中的重要地位和作用。去年12月，国务院在重庆专门召开了全国行政复议工作座谈会，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志出席会议并作了重要讲话，对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。在这种情况下，今年5月，国务院第177次常务会议通过了《行政复议法实施条例》，在总结行政复议实践经验的基础上，进一步完善了行政复议的各项基本制度。

4、行政复议是把解决利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，认真做好行政复议工作，是新时期全面推进依法行政的一项重要内容。对此，国务院法制办主任曹康泰提出：一是要始终把行政复议作为化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，尽可能避免老百姓与政府对簿公堂，充分体现了和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，对于促进和谐社会建设具有重要意义。

二是要始终把行政复议作为维护人民群众合法权益的基本途径。

人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，这是人民的基本权利，关键是我们如何对待人民群众的不同意见。通过行政复议方式来及时听取这种不同意见、有效消解这种不同意见，完全符合立党宗旨。

三是要始终把行政复议作为建设法治政府的基本内容。行政复议作为由人民群众启动的规范化的监督制约机制，有利于经常性地监督行政机关按照法定权限和法定程

序行使权力、促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现行政管理方面的普遍性问题，促使行政机关总结共性经验和规律，通过个案达到立法后评估的效果，推动相关法律制度的完善，提高制度建设的质量和水平。同时，解决个别行政争议的过程，也是对全社会进行法制宣传教育的过程，有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，营造行政机关依法行政的良好基础和社会氛围。

四是要始终把行政复议作为促进政府自身建设的基本手段。履行

好人民政府和人民公仆的神圣职责，必须坚持不懈地加强政府自身建设，努力建设人民满意的政府。1999年《行政复议法》的实施，为行政机关依法解决行政争议确立了坚定基础，是一次重要的战略性选择。《行政复议法》实施以来，全国每年解决近8万件行政争议，**省每年解决近8千件行政争议，为稳定社会作出了重要贡献。

（二）维护群众利益对依法行政提出新要求

1、无论是按照我们党的立党宗旨，还是根据我国宪法的规定，我们的政府都是人民的政府，政府的权力来自于人民，人民才是一切权力的主人。维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。

党与人民群众的关系，党对人民群众的工作，大多体现在政府的行政管理活动中，因此，依法行政与群众工作密切相关。这就要求政府要维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益，保护人民群众的合法权益。做好群众工作有赖于行政机关依法行政，并向着建设法治政府、责任政府、服务型政府的目标不懈努力。

2、政府工作千头万绪，关系方方面面，影响千家万户，一举一

动都涉及人民群众的利益。人民群众对行政行为有不同意见，本身是一件很正常的事；人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，更是人民的基本权利。建敏同志在全国行政复议工作座谈会上要求，“各级行政机关都必须不断修正工作中的失误，纠正工作中的错误，不断提高人民群众的满意度”。

3、依法、及时、便捷地解决行政争议是现阶段人民群众的一个

普遍要求和期盼。胡锦涛总书记6月25日在中央党校的讲话中指出：“我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期盼”。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益，人民群众对依法行政和行政复议制度建设寄予厚望。

我省近年来每年办理的行政复议案件虽然有8000多件，高居全国之首，但行政复议渠道不畅通的情况仍然存在，甚至有些地区和部门还比较严重；据去年行政诉讼应诉案件统计，我省行政诉讼案件上升，共有6620件，比2005年的4875件上升35.8％；其中经行政复议后提起行政诉讼应诉的案件1492件，未经行政复议提起行政诉讼应诉案件5128件,行政诉讼案件中的77.5%在起诉前未经过行政复议。二是行政复议的办案质量有待提高。从全省每年办结的行政复议案件的情况来看，对具体行政行为作出撤销或者变更处理的年均占到25％左右。即便如此，行政复议仍然存在着该撤销的未撤销，该变更的未变更，该确认违法的未确认违法的情况。

二、依法行政工作中存在的问题及成因

（一）依法行政工作中存在的问题

《纲要》在分析全面推进依法行政的重要性和紧迫性中指出：与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在以下差距：一是行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；二是制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；三是行政决策程序和机制不够完善；四是有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；五是对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；如，依法本可以通过行政复议解决的争议，有相当一部分游离于法定渠道之外；通过提起行政诉讼进入法定渠道的案件中，有70％多没有经过行政复议。六是一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。

在省政府目标办领导下，按照省政府的统一部署，2006年11月至2007年1月，省政府法制办对18个省辖市政府和54个省直行政执法部门完成2006年度行政执法责任目标的情况进行了考评。考评涉及规范性文件的备案率及合法率、行政执法情况、执行行政复议法情况、行政相对人的评议、新闻媒体披露事项五个方面。经统计，考评中发现不同程度的违法和不当问题1690个。其中，规范性文件存在的问题1266个（有件不备的1224个，存在问题不予公布的36个，存在问题较突出被要求纠正且已纠正的5个，要求纠正而未纠正的1个）；行政执法存在的问题316个；执行行政复议法存在的问题100个；新闻媒体披露的问题8个。

（二）存在问题的成因

上述问题存在的原因非常复杂，可以从不同角度分析。从我国是一个政府主导型社会的国情出发，以政府与人民群众的关系为视角，上述问题存在的原因主要是：

1、政府职能转变尚未到位。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制尚未形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制尚未建立。

2、科学化、民主化、规范化的行政决策机制尚未形成，人民群众的要求、意愿还不能及时得到反映，行政管理尚未做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

3、仍需着力建设高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，确保社会矛盾得到有效防范和化解。

4、行政监督制度和机制尚未完善，政府的层级监督和专门监督尚需加强，行政监督效能尚需提高。

5、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念还需进一步提高，努力营造尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围不够；依法行政的能力，尚达不到善于运用法律手段管理经济、文化、社会事务和依法妥善处理社会矛盾的水平。

6、行政复议机构和队伍建设不适应工作的需要。按照《行政复议法》的规定，法制机构即为行政复议机构。目前我省的现状为：18个省辖市政府法制机构中仅有10个为正县级并设有专门的行政复议应诉科，从事行政复议应诉工作的人员共40人；县、区政府大部分都有法制机构并与政府办合署办公，既从事政府法制工作，又从事行政复议工作，平均每县不足2人，大多数法制机构负责人由政府办一名副主任兼任，有的还是领导秘书兼任。因此，大量现存的行政争议未能依法受理，已经受理的办案质量也存在一些问题，不能保证及时结案，有效化解争议，案结事了，依法行政和行政复议制度的社会公信力，未能完全被人民群众认可。

三、对策和建议

认真贯彻实施《纲要》，坚持全面推进依法行政，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位的大局。根据党中央、国务院的工作部署和有关法律法规，结合**的实际情况，确保各级行政机关通过依法行政做好群众工作，维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。我们建议各级党委和政府应当采取以下措施和协调抓好有关的工作：

（一）坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议

预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好人民群众的合法权益。

1、推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。一是对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节，对不合法的决策方案要及时修订、完善。二是除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。三是在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。四是对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。五是对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。六是严格执行规范性文件备案制度，杜绝抽象行政行为违法现象。

要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实行决策权和决策责任相统一。

2、加强对领导干部和行政执法人员的行政执法培训，建立干部定期法律培训的制度，充分利用各级党校、行政学院和大专院校等资源开展培训工作。强化领导干部和行政执法人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高各级行政机关依法行政的能力和水平。

3、规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。继续推进行政执法责任制目标考评制度和行政执法责任追究制度，严格规范和实施行政自由裁量权阶次制度，杜绝随意执法、滥施处罚行为。

4、加强制度建设。提出的地方性法规草案，制定规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，为在经济发展的基础上实行社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与度。

（二）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，着力抓好健全行政争议解决机制的工作。

1、各级行政复议机关必须依法认真履行法定职责。《行政复议法实施条例》规定各级行政机关是行政复议机关，依法应当履行领导并支持本机关行政复议机构开展行政复议工作的各项职责。依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。从而，真正解决行政复议机构规格低、人员少、条件差、能力弱和任务重的困难，使行政复议发挥出化解社会矛盾主渠道的作用。中办27号文件和华建敏的讲话也强调，要切实解决行政复议机构建设和人员配备问题，保证一般案件有2人承办，重大复杂案件有3人承办。从适应行政复议工作的实际需要来看，需要采取相应措施来健全工作机构和充实工作人员。

2、畅通行政复议渠道，努力把行政争议化解在行政程序中。各级法制机构要加大行政复议法宣传力度，制定便民措施，规范行政执法告知程序，积极引导当事人通过行政复议途径解决行政争议，使行政复议成为行政机关解决行政争议的主要渠道。要主动加强与信访、行政投诉、投资环境治理及企业负担、农民负担监督管理机构的联系，对符合行政复议条件的信访及其他投诉事项，及时引导当事人通过行政复议途径处理。要切实履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，对符合法定条件的行政复议申请不得拒绝受理。

3、大力加强行政机关的行政复议能力建设，尤其是市、县政府行政复议机构的能力建设。要通过贯彻落实中办发27号文件和省委办公厅、省政府办公厅［2007］2号文件，切实解决好基层政府行政复议机构编制不落实、人员不到位、工作兼职、保障不力等问题。要加强对行政复议人员的培训，实行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。

4、加强行政机关的依法执政能力建设。一是请省委作出决定，在安排各级党政领导班子时，至少选配一名具有法律本科学历的成员，政府组成部门的班子更应尽快调整选配到位。二是各级党委、人大政协和政府的党组应当参照中央政治局集体学习的形式，把学习法律、法规列为一项重要内容。三是在省辖市政府部门和县（市、区）政府，推行行政复议和行政应诉由行政首长答复或出庭应诉答辩制度，提高基层领导干部依法执政的能力。

5、加大对行政复议工作的指导和监督，建立健全行政复议工作目标考评制度。行政复议工作的重点在市、县两级政府。为此，要加大对市、县两级政府行政复议工作的指导力度，建立有利于促进市、县两级行政复议工作开展的激励和保障机制。近期，全省将对市、县两级行政复议工作进行专项检查，针对薄弱环节抓整改，发挥典型的示范引导作用，推动全省行政复议工作不断迈上新台阶。

（三）加强行政执法监督

1、要进一步推行行政执法责任制。完成重新梳理行政执法依据，分解行政执法职权，明确行政执法责任等工作，并进一步完善了有关的配套制度。为继续推进该项工作，各级行政执法机关要创新考评方法，改进考评方式，建立科学的评议考核指标体系，提高评议考核的公正性和准确性。

2、要积极开展行政执法监督检查活动。要加强对规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查，特别是对行政许可法实施情况的监督检查，以推动行政管理体制改革的不断深入。要继续开展行政执法案卷评查活动，进一步规范行政执法行为。

3、要加强规范性文件备案审查工作。个别地方的党委制发的文件与法律、法规不一致，导致法院不能受理行政诉讼案件，上级行政机关也无法进行监督，群众只得上访。因此，建议参考兄弟省市的做法，对党委制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，责成政府法制机构进行合法性论证，给党委领导提出法律建议。从而保证党委文件的合法有效，有利于贯彻党领导人民制定法律，同时带头执行法律的要求。各级写真集纲要严格执行省政府的有关规定，对与法律、法规、规章相抵触或者不适当的规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销，维护法制统一。

（四）加强领导，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处。

各级党委、政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把依法行政和健全行政争议解决机制作为当前一项重要任务，切实加强领导。统领协调各方，解决好县市和乡镇党政不分，权大于法的突出问题；支持各级行政机关全面推进依法行政，在行政管理中切实维护人民群众的合法权益，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处；指导科学利用配置有限执政资源，重点突出、全面协调地推进各方面群众工作有序进展，实现建设和谐中原的奋斗目标。

第二篇：当前群众工作存在的问题与思考

当前群众工作存在的问题与思考

俗话说：“二人成行，三人成众，三人以上成群。”何为群众，它是指推动历史发展的绝大多数社会成员的总和。从广义上理解，我们每一个人都是群众，而从狭义上理解，群众是指老百姓。本文从做好狭义群众工作有些什么特点，存在哪些问题，应该如何去做，要坚持什么样的原则等方面进行了探讨。

一、当前群众工作呈现三个特点

1、主体多样性。随着社会主义市场经济体制的改革和深入，社会分工越来越明确，越来越细致，社会结构越来越明显，越来越开放，形成了各种各样、不同层次、不同职业的社会阶层，群众有企业负责人，有私营企业主，有专业技术人员、有个体工商户，有产业工人，有农业劳动者，还有无职业人员等等。比如农村，以前大家都是农民，一起上山，一起种地，一起吃大锅饭，还一起看电影、听戏，但现在，只要不是城镇户口的居民都是农民，农民中有种田种地的，有做生意的，有经营企业的，有外出务工的，有在家待业的，还有新生代农民工，可以说种类繁多。随着阶层的细化，群众主体呈现多样性，他们都有自己的社会角色和社会位臵，有自己的工作职能和价值定位，有维系生存的方式方法，有对社会管理不同的认识和看法，有对社会问题不同的反映和态度，在社会管理和公共服务中充当着不可替代的角色。

2、内容广泛性。群众主体多样化，决定了群体工作内容的广泛性。新时期，群众工作已不单是发展经济、维护稳定，而是

涉及到民生的各个方面，比如教育、就业、住房、医疗、社会保障、环境保护、基础设施建设、文化建设、公共服务、维权等等。比如说，在城市，农民工们关心的是他们的工资能否按时发放，是否可以再提高点，孩子能否在城市接受同等的教育，户籍改革是否推行，让他们真正融入大城市；普通的市民关心的是水价、电价、气价、公交车费是否又要涨价，物价是否稳定，菜篮子是否殷实；年轻的大学生们在考虑是否毕业就代表着失业；在城市奔波的青年们在想是否需要用一生时间来买套价格高昂的房子，并且还要成为房奴。又比如，在农村，农民会想这条公路从我们这里过，要征我多少地，占我多少田，是否拆掉我的房子，征地拆迁又补偿我多少钱，各地标准是否一样？我又该将房建在何处？是否会有基地纠纷，审批手续怎样？今年，我县境内在修建几条公路，如S308线、娄怀高速公路、长昆高铁，途径十多个乡镇，预计征地上万亩，拆民房上千栋，这是我县交通建设的大发展，我们要大力支持，但同时征地拆迁、公路修建也会带来很多矛盾纠纷及民生问题，这一点不容忽视。农村留守儿童在想是否有更多的关爱，五保老人在想能否安度晚年，贫困群体在想何时能改变自己贫穷的命运，如何改变贫困群众、弱势群体的命运是我们农村群众工作一个永恒的主题。

3、工作复杂性。近几年来，我国经济改革步伐不断加大，而社会改革和政治改革相对滞后，据专家分析，我国社会改革要落后经济改革15年，经济结构已处于工业化中期，而社会结构还处于工业化初期。由于经济改革的飞速运行，社会结构的配套

改革没有跟上，甚至是欠账太多，导致出现了诸多社会问题，比如劳资矛盾、官资合谋、非正常上访、涉法涉诉、公共事件、公众心理问题等，给当前群众工作带来了诸多困扰和挑战，群众工作日益复杂和棘手。就拿信访问题来说，当前一些群众觉得自己的利益得不到维护，就采取非正常的行为表现出来，比如今年我县的2.12火灾户、城南银信花苑拆迁户、出租车司机，就经常群体上访，赌政府大门、拉横幅，到县委书记、县长办公室吵闹，拦县委书记的车，有些还语言粗暴，且使用暴力，完全不听工作人员做工作，也没有了解相关政策，只是一味的吵闹，动辄就上怀化、去长沙、赴北京，乡镇干部、职能部门、公安干警、县级领导疲于接访，却收效甚微。还有一些群众，经常无理缠访、闹访，要求政府给予其息访金，等签了协议，付了息访金后，他又开始上访，将上访变成了生财之道，成了上访专业户。

二、当前群众工作存在的四个主要问题

1、缺少细心。一些干部官僚主义仍然存在，不深入基层，不走进一线，不认真调查研究，不全面了解和掌握实际情况，不真正接触群众，不注意发现和总结群众经验，不留心观察群众的所需、所想、所盼，不认真听取群众的意见和呼声，把群众利益臵之脑后，唯上不唯下，干群关系紧张，干部在群众心目中信誉和威信大大下降。比如说，我们乡镇搞林权登记，如果把林农的林地面积、四至界限等资料，因为粗心大意没有写对，哪怕是弄错了一个数字，都会引起林地纠纷，还有农村的退耕还林面积、良种直补面积、母猪数量等都出不得任何差错，但是一些干部常

常因为缺少细心而导致工作失误，因小失大。

2、缺少耐心。有些工作处理起来确实棘手和头疼，反复发生，恶性循环，需要一定的过程，需要投入大量的时间和精力，但我们的一些干部就耐不住性子，毛毛躁躁。当群众意见与自己不一致时，不是去说服、教育、引导和示范，而是习惯用命令、强迫、压服要求群众，根本没有为民服务的意识，处理只是图形式，走过场，缺少耐心。还有些机关单位，对待上门办事的群众总是“门难进、脸难看、事难办”，认为来人都是找茬的，不愿理会，或者认为事不关己，高高挂起。

3、缺少诚心。“精诚所致，金石为开。”从小父母、老师就教育我们要待人真诚，诚实守信，但随着物质经济的快速发展、理性主义的蔓延，人与人之间的关系变得淡漠，真诚少了许多，群众工作亦如此。一些干部没有真正把群众放在心上，不关心群众疾苦、不倾听群众意见，不为群众解决实际问题，与群众距离越来越远，导致干群关系紧张，群众对干部有偏见，看不惯干部，干部对群众有隔阂，看不起群众，诚心缺失，互不信任。当前尤其是农村，会议少，集体活动少，干部走访少，群众看不见干部的服务，“为人民服务”变成了“人民为服务”，村干部“瞅见利益抢先走，闻见困难绕道走”，“只管自己捞油水，不管群众喝清水”，群众颇多怨言。

4、缺少公心。一些干部不能秉公办事、公平公正处理问题，特别是面对利益调整、矛盾调解、宗教纠纷之类的事，论亲疏，论人际关系，论社会背景，对有权有钱的阿臾奉承，对无权无钱 的，厉声呵诉，不一视同仁、同等对待，把为民办事的“公心”当成自己谋求自身利益的“私心”。

三、做好当前群众工作应遵循五个原则

1、群众利益为上。“君为舟，民为水，水亦载舟，水亦覆舟。”群众是我们党的执政基础，任何情况下，广大干部都要牢固树立正确的群众观，始终坚持把群众利益摆在首位，近几年来，中组部出台了一系列“体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法”，不光看GDP，看德才，还要重点看民意，我们基层干部的考核也要添加民意程序，办任何事情都要把群众满意不满意、拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应作为根本出发点和归宿。比如说公交车线路的确定、出租车车费的核定、公路的改道、城市地下管道的铺设、生活垃圾的处理、人们精神生活的需求等等方面，都要最大限度的满足人民需要。

2、实事求是为策。党的政策是原则，它来自于基层实践，但不一定完全适应某一地方的实际。在具体工作中，一定要吃透精神实质，认真研究实情，创造性的加以贯彻。要反对唯书、唯上、不唯实的做法，也要反对借口不符实际，延缓党的正确政策的贯彻，做到上情与下情相结合，党的主张与群众愿望、群众能力相统一。比如说我们搞一些特色种植，就一定要考虑当地的土地、气候、环境条件、农民的种植意愿、劳动力资源、科学技术及市场前景等因素，千万不可盲目要求农民种这种那，生产这个生产那个，那只会是赔了夫人又折兵，费力不讨好。

3、诚实守信为本。孔子提出五常，即仁、义、礼、智、信，信就是信用。古人有过很多对诚信的记述，如“言必行，行必果”，“君子一言九鼎”，“一言既出、驷马难追”等。诚实守信是人们思想领域的安全问题，当前信任危机已经成为构建和谐社会的隐患，一些商家不诚信，为追求利益，生产不安全食品药品，三聚氰胺、大头娃娃至今让人心有余悸；一些领导不诚信，陕西眉县竟将经济适用房2/3分给了单位领导和干部；一些干部不诚信，为群众办事总搪塞推责；一些学生不诚信，毕业论文一篇抄；一些的士司机不诚信，总开绕道车，忽悠初次来城市的陌生人，等等。大家都知道一个人不讲信用，不诚实，就没有朋友，损坏人品；一个领导不讲信用，就会失去威信，不能服众；一个单位或部门不讲信用，工作效率和质量就会大打折扣，还会惹来很多骂声。做群众工作，说话办事一定要讲信用，做得到的就承诺，做不到的决不能欺骗群众，求得一时的满足。群众的眼睛是雪亮的，群众也最讲实际。党组织和干部只要失信群众一次，党群干群关系就会疏远一次，不断的失信，就会不断的疏远，党的事业和工作就会一事无成。

4、感情储备为先。海铭威有句名言，“每个人都不是一座孤岛”。人是感情动物，是相互联系的，只要你用心去走近他，铁石心肠的人都是会产生感情。既然铁石心肠的人都能产生感情，又何况我们普通的群众百姓呢？新的形势下，前面我也提到，群众主体越来越多样化，内容越来越广泛，矛盾越来越多，工作也越来越复杂，面对复杂的工作，怎么办？只要我们用感情、用真

情去服务群众，去换取老百姓的理解、支持和信赖，让老百姓感觉得你在真心实意为他办事，为他着想，他就愿意亲近你，和你说心里话，工作自然就好开展了。只要我们留心就会发现，现在农村外出务工农民经常在外，劳作不休，城市并没有给他们提供相对的文化产品，留守在家的多为“386199部队”，38即妇女、61即儿童、99即老人，这些人既没有文化组织活动，电视节目也越来越远离了他们。所以，对于我们乡镇干部来说，目前农村文化建设和农民的精神生活需求是我们急需要做的工作，我们应该从这方面加强感情投资。前段时间，我县两丫坪镇和九溪江乡的“欢乐乡村行”活动就开展的很有特色。两丫坪镇组织祖孙三代人开展一次以”守望家园我快乐“为主题的剥笋、挖土、种包谷比赛，比赛获胜者，老人奖一个斗签、一根腰带（我们农村老人喜欢在腰上缠根腰带，有时用来抽镰刀），中年妇女奖一个篮子，儿童就发一个文具盒，虽然奖品很轻，但意义重大，最重要的是融入了感情。九溪江乡举办了一次婆熄乐、夫妻乐和村干乐的活动，活动气氛非常好，网站上有很多活动的照片，个个都笑得很灿烂。

5、宣传示范为重。做好群众的宣传教育，一定要突出针对性，扩大覆盖面，强调实际效果。宣传要采取形式多样、生动活泼、群众容易接受的方式，比如新农村建设、计划生育、民风民俗等，我们就可以自编一些话剧、快板、秧歌等，把新农村建设取得的成就、农村面貌的改善唱出来，把计划生育的良好风尚舞出来，把自己的民风、地方特色展现出来。这样群众喜闻乐见的

宣传方式，可以增加群众参与的积极性和参与面，不断拉近了干群距离。平日我们自己的工作，也要多宣传，宣传可以增强工作透明度、知晓率和群众的认同感，让群众由模糊理解变成清晰认识，再变成配合支持。就拿综治大走访来说，溆浦这几年的治安状况确实比以前好了许多，公安机关每年分时段有针对性的开展三大战役，对禁毒禁赌、黑恶势力、“两抢一盗”现象进行严打整治，取得了巨大成效。现在我们走在街上，很少发现聚众赌博，很少被吸毒的人敲诈，也很少看见被抢现象，黑恶势力去年一年就摧毁了8个，尤其是桥江严绍桥黑恶势力被摧毁，全县人民拍手称快，而且我县的虎啸行动自去年开展以来一直在全市排名前二。可以说我们的治安状况明显好转，群众满意率大幅提升，省民调排名在近三年内不断上升，127—119—115—79—95，今年上半年的民调排全省18名，进入了全省先进行列。当然，不可否认的是，治安形势依然严峻，违法犯罪时有发生，一些个例影响了群众对整体的评价与判断，于是今年4月，县里结合作风建设活动，开展了“解民难、化民怨、促和谐”大走访活动，旨在让干部走近百姓家中，与群众真心交谈，宣传县委、县政府、政法机关这几年工作的成绩，向群众征求社会治安的意见，引导公众对治安现状客观准确的评价，通过走访收效明显，可见宣传工作的重要性。综治可以用大走访宣传，同理，任何一项工作都可以加大宣传，宣传在一定程度上可以获得事半功倍的效果。

第三篇：当前调整工业结构的认识与思考

本文坚持理论联系实际，提出当前调整工业结构，促进两个根本转变，需要研究解决的几个问题：

（一）抓住当前有利时机，推动工业结构转型。

（二）把握工业结构调整的基本方向，坚持发挥优势、依靠科技、外向带动、突出重点原则，实现技术升级、规模升级、效益升级。

（三）把形成支柱产业作为

工业结构调整的主体，以重点企业和主导产品为龙头，以骨干项目为载体，着力培育、择优扶持优势产业。

（四）把发展规模经济作为工业结构调整的重点，大力组建、完善企业集团，增强技术开发功能、市场开拓功能、资本营运功能和国际经营功能。

（五）把培育高新技术作为工业结构调整的核心，建立自主创新的技术进步机制，发展一批重点高新技术企业和高科技战略产品，掌握拥有自主知识产权的核心技术和品牌，加快高新技术改造提升传统产业的步伐。

（六）把减债增资、减员增效作为调整工业结构的关键，推进企业兼并、破产，优化资本结构，建立减人增效机制。

内容：从江苏南通的实际看，经济工作的重点应放在结构调整尤其是工业结构调整上，以结构调整促进两个根本性转变，推动整体经济素质和经济效益的提高。这不仅是国民经济长远发展的战略任务，也是解决经济生活中突出矛盾的有效途径。

当前是调整工业结构的最好时机

其一，从工业经济发展现状来看，结构调整势在必行。当前，南通市传统产业面临着市场竞争激烈、资金短缺、成本增加、工资增加以及负担加重的沉重压力；现行的产业结构是轻纺型，企业结构是中小型，产品结构是加工型，管理方式是粗放型。由此可见，一般性的结构调整已跟不上市场竞争的需要，一般性的转换经营机制已跟不上改革开放的需要，一般性的内部挖潜改造已跟不上发展规模经济的需要，必须实施战略性改组改造。

其二，从市场的发展层次来看，市场机制的形成，需求结构、消费结构的变化，对工业结构的调整和优化升级提出了迫切要求。按照经济规律，大凡在经济平稳增长时期，经济的结构性矛盾得以充分暴露，企业出现两极分化。这说明，市场的力量已成为结构调整的客观动力。

其三，从世界工业发展国家发展进程来看，人均国民生产总值在—美元之间是工业结构转型时期，即从传统工业向现代工业的转变阶段。年，该市人均国民生产总值已达美元，按照这一规律，南通工业正处于结构转型阶段。

把握工业结构调整的基本方向

现阶段对工业经济进行战略性改组改造是深层次调整，必须着眼于整个地区和行业的全局。按照专业化分工协作的客观要求，促进生产要素特别是存量资产跨地区、跨行业的流动和重组，实现资源的优化配置，从而提高整个工业经济的运行质量和效益，增强整体优势和竞争实力。为此，该市的工业结构调整必须围绕两个根本性转变，把握条原则，抓住个升级，实现个目标。

工业结构调整的基本原则是：发挥优势原则。依托区位、港口、航运、淡水等比较优势，发展电力、船舶、冶金、石化、材料工业，实现重大项目基础上的结构重型化。依靠科技原则。发展支柱产业，培育高新技术产业，运用高新技术改造提升传统产业，实现技术进步基础上的结构高级化。外向带动原则。根据国内外市场多层次需要，大力引进国外和发达地区的资金、技术，大力发展适销对路产品，提高工业产品供给结构与市场需求结构的对应度，实现外向带动基础上的结构合理化。突出重点原则。发展支撑工业经济的大行业、大企业，形成工业经济的中流砥柱，实现在企业集团基础上的结构支柱化。

着重围绕技术升级、规模升级、效益升级的要求，实现个基本目标。即，支柱产业的主导产品形成明显优势，主导产品的年增长率为非主导产品的倍，支柱产业的增加值占全市工业增加值的比重达到％左右；工业资产得到明显优化，优质资产扩张，劣质资产重组、转移、淘汰，工业资产增值率逐年递增个百分点，负债率逐年下降个百分点以上；工业技术贡献份额得到明显提高，达到—，高新技术产业产值占工业总产值的比重逐年递增个百分点以上；市场化经营机制基本建立，形成企业优胜劣汰、能生能死的竞争局面；企业减员增效机制基本形成，形成职工能进能出的再就业环境。

形成支柱产业是工业结构调整的主体

支柱产业是一个地区工业发展水平的重要标志；发展支柱产业应当成为工业结构调整的主体内容。“八五”以来，该市的机械及汽车配套业、电子信息及电子元器件、精细化工及制药、高档纺织及服装、新材料、船舶工业六个产业已发展成为具有一定经济规模、技术水平、综合实力的产业，并形成了一批竞争力强、市场覆盖面广的优

第四篇：当前调整工业结构的认识与思考

本文坚持理论联系实际，提出当前调整工业结构，促进两个根本转变，需要研究解决的几个问题：

（一）抓住当前有利时机，推动工业结构转型。

（二）把握工业结构调整的基本方向，坚持发挥优势、依靠科技、外向带动、突出重点原则，实现技术升级、规模升级、效益升级。

（三）把形成支柱产业作为工业结构调整的主体，以重点企业和主导产品为龙头，以骨干项目为载体，着力培育、择优扶持优势产业。

（四）把发展规模经济作为工业结构调整的重点，大力组建、完善企业集团，增强技术开发功能、市场开拓功能、资本营运功能和国际经营功能。

（五）把培育高新技术作为工业结构调整的核心，建立自主创新的技术进步机制，发展一批重点高新技术企业和高科技战略产品，掌握拥有自主知识产权的核心技术和品牌，加快高新技术改造提升传统产业的步伐。

（六）把减债增资、减员增效作为调整工业结构的关键，推进企业兼并、破产，优化资本结构，建立减人增效机制。

内容：从江苏南通的实际看，经济工作的重点应放在结构调整尤其是工业结构调整上，以结构调整促进两个根本性转变，推动整体经济素质和经济效益的提高。这不仅是国民经济长远发展的战略任务，也是解决经济生活中突出矛盾的有效途径。

当前是调整工业结构的最好时机

其一，从工业经济发展现状来看，结构调整势在必行。当前，南通市传统产业面临着市场竞争激烈、资金短缺、成本增加、工资增加以及负担加重的沉重压力；现行的产业结构是轻纺型，企业结构是中小型，产品结构是加工型，管理方式是粗放型。由此可见，一般性的结构调整已跟不上市场竞争的需要，一般性的转换经营机制已跟不上改革开放的需要，一般性的内部挖潜改造已跟不上发展规模经济的需要，必须实施战略性改组改造。

其二，从市场的发展层次来看，市场机制的形成，需求结构、消费结构的变化，对工业结构的调整和优化升级提出了迫切要求。按照经济规律，大凡在经济平稳增长时期，经济的结构性矛盾得以充分暴露，企业出现两极分化。这说明，市场的力量已成为结构调整的客观动力。

其三，从世界工业发展国家发展进程来看，人均国民生产总值在—美元之间是工业结构转型时期，即从传统工业向现代工业的转变阶段。年，该市人均国民生产总值已达美元，按照这一规律，南通工业正处于结构转型阶段。

把握工业结构调整的基本方向

现阶段对工业经济进行战略性改组改造是深层次调整，必须着眼于整个地区和行业的全局。按照专业化分工协作的客观要求，促进生产要素特别是存量资产跨地区、跨行业的流动和重组，实现资源的优化配置，从而提高整个工业经济的运行质量和效益，增强整体优势和竞争实力。为此，该市的工业结构调整必须围绕两个根本性转变，把握条原则，抓住个升级，实现个目标。

工业结构调整的基本原则是：发挥优势原则。依托区位、港口、航运、淡水等比较优势，发展电力、船舶、冶金、石化、材料工业，实现重大项目基础上的结构重型化。依靠科技原则。发展支柱产业，培育高新技术产业，运用高新技术改造提升传统产业，实现技术进步基础上的结构高级化。外向带动原则。根据国内外市场多层次需要，大力引进国外和发达地区的资金、技术，大力发展适销对路产品，提高工业产品供给结构与市场需求结构的对应度，实现外向带动基础上的结构合理化。突出重点原则。发展支撑工业经济的大行业、大企业，形成工业经济的中流砥柱，实现在企业集团基础上的结构支柱化。

着重围绕技术升级、规模升级、效益升级的要求，实现个基本目标。即，支柱产业的主导产品形成明显优势，主导产品的年增长率为非主导产品的倍，支柱产业的增加值占全市工业增加值的比重达到％左右；工业资产得到明显优化，优质资产扩张，劣质资产重组、转移、淘汰，工业资产增值率逐年递增个百分点，负债率逐年下降个百分点以上；工业技术贡献份额得到明显提高，达到—，高新技术产业产值占工业总产值的比重逐年递增个百分点以上；市场化经营机制基本建立，形成企业优胜劣汰、能生能死的竞争局面；企业减员增效机制基本形成，形成职工能进能出的再就业环境。

形成支柱产业是工业结构调整的主体

支柱产业是一个地区工业发展水平的重要标志；发展支柱产业应当成为工业结构调整的主体内容。“八五”以来，该市的机械及汽车配套业、小企业，区别不同情况，或者对其兼并、租赁、拍卖，或者引导他们投靠国际大公司、国内大集团或者挂钩大院、大所，或者为大企业配套，向“专、精、活”的方向发展。

抓好再就业工程，多渠道分流企业富余人员。对结构调整中的下岗职工实行培训、再就业，拓宽分流渠道，建立减员增效机制。同时，进一步健全社会保障体系，为工业结构调整提供稳定的社会环境。

第五篇：对当前怀化基层乡镇政府依法行政的调查与思考

论文摘要：随着市场经济体制的建立和国家法律体系的完善，农村乡镇政府及工作人员依法行政的能力和水平正逐年提高，较之以前乡镇的依法行政工作有了很大的转变，这是极为可喜的。但是，我国要全面推进依法行政，特别是基层乡镇政府的依法行政，任务还相当繁重。笔者作为在乡镇工作了10余年的政府工作人员，通过对乡镇依法行政工作的了解和调查，客观分析乡镇人民政府在依法行政工作中存在的问题，针对问题提出解决办法和建议，探讨乡镇政府依法行政工作路径。

关键词：怀化乡镇政府依法行政调查建议

目录

一、怀化基层乡镇政府依法行政存在的主要问题

(一)行政事务没有完全依法行政

1、政令未能畅通。

2、工作任务压头。

3、基层干部的素质还不适应依法行政工作的要求。

(二)行政决策没有完全依法决策

1、决策不依法。

2、决策不科学。

3、决策不民主。

(三)行政监督没有完全依照制度监督到位

(四)行政执法没有完全依法执法

1、主体不合法。

2、程序不合法。

3、强制执行严重违法。

二、存在问题的主要原因

(一)基层财政困难是造成乡镇政府不依法行政的主要原因

(二)监督不到位是导致乡镇干部不依法行政的重要原因

(三)司法不支持是诱发乡镇政府不依法行政的直接原因

(四)管理相对人不配合是激发乡镇干部不依法行政的客观原因

三、对怀化基层乡镇政府依法行政工作的思考

(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。

（二）要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。

2、要落实错案追究制度。

3、要完善对乡镇政府依法行政的各项制度。

(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。

4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。

对当前怀化基层乡镇政府依法行政的调查与思考

党的十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民依法治理国家的基本方略”，“一切政府机关都必须依法行政”。在新形势下，各级政府面临的工作任务十分紧迫，依法行政是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径。而乡镇人民政府处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政，直接关系到人民群众合法权益的保障，社会法治环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。笔者作为在乡镇工作了十余年的政府工作人员，通过多年对乡镇工作的了解和近段对怀化乡镇依法行政工作的专门调查发现，当前乡镇人民政府依法行政存在诸多问题。在此，根据调查分析的情况，谈几点个人想法和思考。

一、怀化基层乡镇政府依法行政存在的主要问题

怀化市是地处湖南西部的后发展山区，下辖10县1市2区，共有乡镇287个。近几年来，怀化乡镇干部学习研究法律政策的氛围越来越浓，依法行政的理念越来越强，乡镇政府工作正趋向法律化、制度化和规范化。但不容忽视，乡镇政府在依法行政中也存在较为突出的问题。

(一)行政事务没有完全依法行政

1、政令未能畅通。在我市，计划经济体制条件下的管理方式方法在乡镇基层干部的头脑中仍然根深蒂固。特别是年岁稍大一些的乡镇干部还凭经验和习惯做事，行政命令、行政强迫在部分乡镇政府工作中仍然存在。少数乡镇干部头脑中没有树立依法行政意识，不习惯依法从政，不愿做过细的思想政治工作，不坚持依法办事，甚至随心所欲，行政不作为、慢作为、乱作为现象突出。法律有规定不按法办事，直接或变相违法违规的行政行为经常发生。因此，政令不畅、有法不依是我市基层政府依法行政中最大诟病。

2、工作任务压头。面对当前新形势下的农村工作任务，多数在乡镇政府工作时间比较长的干部仍留恋过去的工作方法。国家取消农业税后，乡镇工作相对比以前轻松了一些，但是计划生育、综合治理、社会稳定等工作也越来越压头，而且使用的都是“一票否决”机制，工作压力大。过去，乡镇政府在落实计划生育、收缴农业税任务等方面工作中，习惯于用高压政策和行政命令来完成任务。而面临新形势下的农村工作，我们的基层政府和基层干部在采取的老办法不行，新办法不灵的情况下，还是有些动用过去不依法行政的硬措施，因而，很多乡镇或多或少都发生过为完成任务而没有依法办事的典型案件。

3、基层干部的素质还不适应依法行政工作的要求。以怀化某县为例，当前该县乡镇干部总数为550人，加上乡镇政府在职职工386人，干部与工人的比例为6：4左右。虽然乡镇干部年轻了，知识水平较以往有了提高，但乡镇政府的工作人员中，真正知法、懂法、依法办事的干部并没有增多，多数干部没有经过专门的法律知识培训，法律水平也不高，依法解决农村社会矛盾的能力不强，不能完全适应乡镇政府依法行政工作的需要，这与建设法治政府的要求不相符。全面推进依法行政特别是基层乡镇政府的依法行政还有大量的工作要做，乡镇政府干部职工的整体素质和法制观念有待全面地提升和提高。

(二)行政决策没有完全依法决策

1、决策不依法。前些年，乡镇为了自身的利益，决策时总把自身利益放在首位，谈不上科学民主决策，也更没有把群众利益放在首位考虑，仅仅从乡镇政府的运转上下功夫做文章。如近两年的国家直补资金发放还是有扣这扣那的现象。乡镇政府的事务性工作都是领导拍板表态算数，会议决策大多流于形式，所有决策都基本上是“一把手”说了算，很少按程序、找依据、听民意，决策失误了也从来没有追究，不承担错误决策的风险，决策失误了也不会给自己造成后果。

2、决策不科学。新形势下的“三农”工作，乡镇政府是农村、农业和农民工作的组织者、领导者和实施者。在农村，各项工作，各项活动，做出的决策都与农民的利益息息相关，若某项工作都能决策好、组织好、实施好、完成好，达到上级和群众都满意，这当然是最科学的决策。但是，近年来，我市农村不稳定因素多，越级上访多，群众要求政府解决问题找主要领导缠访的多，这“三多”现象的存在，据信访部门在接待群众上访过程中了解到，最突出的一个问题还是乡镇领导的决策和表态，不依法、不科学、不民主，表态的随意性大。如某区2006年、2007年的退耕还林工作，同样的问题在两个不同乡镇处理的结果不同，造成300多农民集体到市区两级多次上访。后经市区两级政府多次组织协调，最后才将事态平息，上访群众基本满意。

对此事件个案分析，还是对其他一些群众性上访事项看，根源主要是不依法、科学、民主决策，最后导致群众不满意，上级也不满意。

3、决策不民主。现在基层干部中普遍流传着“领导一句话说了算”、“这类事情必须经过我同意”、“这个章不经过我同意就不能盖”等话语，这个现象在我市县级以下政府和部门比较突出，乡镇领导不是经过民主决策，而是自己给自己设权力比较普遍。因此，乡镇的对内对外行政审批和行政许可都没有一个明确的职权界定，乡镇书记、乡镇长一锤定音就自然形成了一种制度、一种权力的象征。

(三)行政监督没有完全依照制度监督到位

乡镇政府的行政工作面广、事多、直接，要求每个乡镇干部必须是多面手。当前乡镇政府的行政执法工作，多是委托执法，但由于农村执法面分散，执法行为难监督，再加之乡镇政府习惯于集中突击性执法，由于人员集中，一当场面复杂、局势难以控制，干部情绪激化后，就什么都敢做，这样的执法行为就很难监督了。所以，乡镇一级政府对行政执法责任制工作还是流于形式，乡镇主要领导只注重工作结果，不注重行政执法程序，只要工作任务完成了，是否依法行政都不重要了。因此，乡镇政府一级的行政执法工作还是“离国法过远、离蛮法太近”。上级政府对下级政府的层级监督只有形式，没有内容，只是制度没有监督到位，有规定也只是纸上谈兵。只要乡镇在工作上未出现大乱子、发生影响大的案件，上级政府的行政监督是难以监督到位的。

(四)行政执法没有完全依法执法

1、主体不合法。在乡镇政府行政执法工作中，如收税收费、计划生育、安全生产等工作都是相关部门委托执法，但这些工作都在乡镇确定为中心工作，而中心工作要求人人参与，必然导致了乡镇干部个个都是执法收税员，人人都是计划生育执法队员。以某县计划生育执法为例，全县20多个乡镇共申领行政执执法证98人，平均一个乡镇就只有3-5名同志持有执法证。但一个乡镇的范围上百平方公里，少则有3000多名，多则有8000多名育龄妇女，仅靠三、五个同志去从事计划生育执法这根本无法做到，因此只有全镇干部集中突击，一起去执法。这种行为在乡镇政府是极为普遍的现象。还有国税地税的收缴，征收的主体是上级国税地税部门，上级税务部门仅向一个乡镇派一名税务人员负责开票收税，其余大量的征收行为都是由乡镇政府的税收组和财政所人员去承担去落实。

2、程序不合法。近年来，规范乡镇的行政执法行为开始起步，但真真按程序执法还有很大差距，重实体、轻程序，重结果、轻程序的现象普遍存在。只要求对管理相对人违法行为实施处罚，不注意按法定程序落实处罚。如实施对违法管理相对人的处罚，乡镇干部口头宣布，当场处罚，先罚款后开票，先处罚后补办，待上级检查前再补做处罚决定书等等，很少按《行政处罚法》规定的处罚程序实施处罚，为了应付检查，有的事后再把手续补一下，不依法执行处罚，这实际上是以违法执法来处罚违法行为。

3、强制执行严重违法。近年来，乡镇干部队伍作风虽有明显改善，但在一些行政行为中，强行扣物抵押的事例依然存在，群众对此反响强烈，现在我们的乡镇干部为了完成某项任务，为了自身的利益，采取高压政策，强制扣物抵押，在具体行政行为超越权限时既不依法起诉，又不申请强制执行，这不仅仅是与管理相对人斗气，而是对法律的挑战，个别管理相对人违法在先，而实施管理的乡镇干部违法违纪在后，这些强制措施极大地侵犯了公民的合法权益，后果严重。

二、存在问题的主要原因

(一)基层财政困难是造成乡镇政府不依法行政的主要原因

欠发达地区的乡镇财政管理体制都是按照“核定任务，确定基数，超收分成，短收自负’’的包干管理体制运作，目前，乡镇一级的税源明显不足，征收难度大，短收少收现象普遍，完不成上级核定的任务就导致了乡镇财政困难，乡镇政府的运转就显得艰难干部职工的福利待遇就有可能与完成任务挂勾。为此，乡镇一级财政为了保运转、保福利待遇发放仍在伤透脑筋，挖空心思搞创收，为了乡镇自身的经济利益，就会导致影响和损害农民的利益，此时，乡镇政府的利益与农民利益发生矛盾时，乡镇政府不依法行政的行为由然而生。因此，基层财政的困难是造成乡镇一级政府不依法行政的主要原因。

(二)监督不到位是导致乡镇干部不依法行政的重要原因

乡镇政府是一级功能不全的政府，确承担了非本级政府承担的职责，县区部门布置安排的事务较多。而且乡镇政府在实施行政管理的各个环节、各个方面，都存在办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未

完全公开，甚至在违法搞腐败等现象。导致这些不依法行政行为的发生，最重要的原因还是监督不到位，加之上级监督较远，同级监督不力，下级监督不能，上级的有关部门也只是睁一只眼闭一只眼，只要不出现恶性案件就“下不为例”，更不愿去追究。

(三)司法不支持是诱发乡镇政府不依法行政的直接原因

前些年，乡镇政府的工作太重，任务太压头，维护辖区社会稳定，完成税收任务和落实计划生育工作，确实太难。前些年乡镇政府及干部可以用行政手段强制农民交钱交粮，而近些年来在干部作风与个别群众利益发生矛盾时，被打被骂的总是乡镇于部，他们有苦无处诉，有话无处说，造成了乡镇政府有责无权的被动局面，有时乡镇政府面对某一项工作，用尽手段，想尽办法，就是打不开局面，到现场解决不好，往上级推不脱，四处求情办不到，但问题要解决，任务要完成。特别由于近年司法机关对农村涉法事件都不愿介入；正赶上涉法事务太多，法院不愿受理乡镇政府的案子，上级要求慎用警力，公安又不好出面协助乡镇政府的工作，只有乡镇政府全部兜着，经三番五次做工作不成，只有用巧干瞒干的办法来应对。

(四)管理相对人不配合是激发乡镇干部不依法行政的客观原因

乡镇行政管理相对象是本辖区的农民，不管在任何年代，一个乡镇的大多数农民还是好的和比较好的，但每个乡镇、每个村组都会面临一个共性的问题，就是你这个村、这个组只要有一个不想完成国家任务和不愿履行义务的农民，哪就会影响一大片，影响周围一大群人，因此，每个乡镇都在采取同一个办法，犯同样一个错误，就是拿这个不听话的、最牛的“钉子户”开刀，在讲尽千言万语，做尽思想工作，还是不能争取对政府I作的支持和对干部的理解，在这样的环境下，乡镇干部的情绪很难控制，这样，管理者与被管理者必然会走向两个极端，也就易形成恶性循环。这些对乡镇政府行政行有意见的个别人，会利用乡镇政府的无能为力，根本就不配合乡镇干部的工作。因而，这种人故意行为的反复无常，迫使乡镇干部采取极端的高压措施，最终导致这种“钉子户”的不断上访缠访和乡镇政府的不断接访和处访。

三、对怀化基层乡镇政府依法行政工作的思考

(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先，乡镇主要领导任职前要进上级党校或行政学院进行依法行政专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律水平，培养领导依法行政的自觉性，切实增强领导的法治观念，带头推进依法行政。其次每年至少要对乡镇政府干部进行农村政策及适用法律培训不少于五天，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策和法律知识抓起，要求自觉做到依法行政，依法行使行政权力，防止行政权力的滥用。再次，县级以上政府要组织开展依法决策大讨论，组织依法决策大练兵，进行现场大培训。引导基层领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序办事，因地制宜、科学合理地作出每一项决策。第四，规范和约束乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉，亲自体验应诉活动，在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律，增强法律观念。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员除进行上岗培训外，应根据乡镇工作的实际，始终把依法行政知识列入干部的普法学习计划，每年都集中一定的时间对每一位在乡镇工作的行政执法人员进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然达不到效果，现在的乡镇集体组织学习很少，靠自学法律根本不可能，只有集中培训学习，才能有效果；只有通过培训考试合格后方可允许上岗才能奏效。加强乡镇执法队伍建设，要根据乡镇人员变动快的特点，每年对行政执法人员进行强制培训，以提高执法人员的素质，造就一支优良的乡镇行政执法队伍，适应现代农村工作的需要。

（二）要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，对执法中存在的问题及时指出，限期纠正。特别要强化政府法制的层级监督作用，纠正违法行为，防止行政权力被滥用。

2、要落实错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政，就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有违法和过错行为。首先，要实行过错责任追究，并根据情节对相关人员给予相应的处理，及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究，依法行政工作才有保障，否则，对依法行政只是喊喊口号、发发通报，流于形式，达不到目的。另外，建议省、市人民政府每年对县区和乡镇政府落实行政执法责任制工作抓几个违法执法的典型，公开曝光，这样才会引起各级政府对行政执法责任制的重视，依法行政才会有实际性效果。

3、要完善对乡镇政府依法行政的各项制度。依法行政，制度先行。乡镇政府依法行政的制度应该更具体，违法行政的追究应该更明了，细化依法行政的考核内容，使基层乡镇政府依法行政要有具体可操作的制度。靠制度来约束干部，靠制度来管理执法人员，这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸方面具有严格约束机制的制度。只有严格的行政制度管理，才有依法行政的方圆。

(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

乡镇政府是直接面对最广大农民群众的基层政府，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权做保障。明确了职权，乡镇政府才能做到依法行政，否则，就难以做到依法行政。同时，与“三农’’工作相关的行政执法部门，执法重心要下移到基层。要改变县级行政执法部门具有执法主体资格而不执法，乡镇政府不属于执法主体资格的在执法的局面，加大对乡镇政府的委托执法力度，真正让乡镇具有实施行政执法行为的主体资格。这样，基层政府的行政管理工作才能把看得见而管得着的事管理好、落实好。

(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。依法行政关键在领导，重点在基层。领导是依法行政的形象，领导不仅要重视依法行政，必须首先做到带头依法行政。依法行政工作这么重要，如果领导不重视，那依法行政工作也并非重要。依法行政工作只有领导重视了，带头了，依法行政才能有效地全面推进，否则，依法行政工作讲起来重要，做起来并不重要。因此，各级领导把依法行政、经济发展和社会稳定联系起来一起抓，才能更快更好地推动社会的进步和经济的发展。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一级政府是最基层的政府，是直接服务于农民的基层政权组织，过去一些年来，乡镇政府不依法行政的责任，不在乡镇本身。不要一出现农民负担反弹了就是乡镇的责任，一出现涉农事件了就是乡镇的错，其实根源还是在上头，上级政府开一个会、签订一个责任状，下一个指标，确定一个期限，而且与单位的利益挂勾，与个人的升迁有关。针对这样的来头，乡镇领导和乡镇干部要完成这些任务和指标，谁能保证在执行过程中做到依法行政?因此，社会各界、上级要理解乡镇政府的工作环境和工作难处，不能把责任总往乡镇推，不能把坏事总往乡镇想。更不能打击一片，不能人为地丑化农村基层政府和基层干部。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。要依法界定乡镇的职权，明确哪些职权属于乡镇政府，哪些权限可以审批，哪些事项乡镇政府可以许可，都要细化项目和程序，以政府信息公开的形式进行公布公示，属于乡镇的职权，应该让乡镇政府去履行。今后，建议国务院和省政府在规范乡镇政府行政职权上做点调研，在规范乡镇政府行政职权上下点功夫。

4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。对乡镇政府及工作人员的监督应该是全方位的、各种监督并举的。但在农村基层政府，因为面广、线长、范围大，什么监督都能到位是不可能的，但现在应该提倡舆论监督和群众监督，因为这两种监督形式来得快，影响大，效果好，容易引起上级领导的重视，特别是现在最流行的监督方式就是舆论监督。这种监督方式效果特别明显，领导和干部都讲面子，怕公开出丑，只要新闻媒体公开爆光，领导也重视了，批示也下来了，问题就可以很快解决了。

因此，对于广阔的农村乡镇政府及工作人员的依法行政的监督，只有充分地、科学地启动舆论监督会比其他监督方式更有效果，从而，也会促使乡镇政府和干部增强依法行政意识，树立依法行政观念，自行采取行之有效的措施和办法来推进依法行政。这样，农村基层政府行政难依法的问题会迎刃而解。