解放思想 先行先试 积极稳妥地 推进司法体制和工作机制改革

第一篇：解放思想 先行先试 积极稳妥地 推进司法体制和工作机制改革

解放思想 先行先试 积极稳妥地 推进司法体制和工作机制

改革

2010-04-01 15:51:00 作者：朱穗生 来源： 改革开放以来，我国政法工作紧紧围绕改革、发展、稳定大局的需要，不断健全和完善司法体制和工作机制，使社会主义优越性在司法领域得到充分体现。广东省政法系统认真贯彻中央和省委决策部署，充分发挥“试验田”、“先行者”作用，解放思想，实事求是，大胆探索，积极稳妥地推进司法体制和工作机制改革，为广东的改革发展乃至全国的改革发展提供了有力的司法保障，为完善和发展中国特色社会主义司法制度作出了积极贡献。

一、广东在司法改革领域的积极探索

（一）在建立新机制、探索新办法方面，创造了一系列“全国第一”，起到了“探路”作用

1、率先探索警务模式改革。1986年1月10日，广州市公安局开通全国首家110电话报警服务台，将“110”设为统一报警电话，24小时接受群众的报警救助。同年6月，公安部向全国公安机关推广了这一做法。20多年来，广东110报警服务台不断发展创新，并实现了“110”、“119”、“122”三台合一，在打击违法犯罪、处臵突发事件、维护治安秩序、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。率先组建巡警队伍、打“两抢”等专业侦查队伍，探索跨境打击犯罪和追逃机制，推动精确打击犯罪和情报信息主导警务战略建设；积极探索治安管理改革，推行社区和农村警务战略，在深圳蛇口工业区创办全国第一家保安服务公司；大力推进科技强警和信息化建设，构建全省统一的社会治安视频监控系统和警务信息综合系统，率先初步建立起科学高效、运转协调的警务机制。

2、率先探索检察工作机制改革。1988年3月，深圳市人民检察院成立了全国第一个接受群众举报的专门机构——经济罪案举报中心，开启了中国检察举报制度的先河。从举报中心成立到现在，广东检察机关受理的经济罪案举报线索达32万多件。率先成立反贪污贿赂工作局。1989年8月18日，经广东省委批准，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局宣告成立，这是全国第一个反贪专门机构。反贪局的成立,使反贪污贿赂工作在人力、物力、财力和工作制度方面得到加强和完善，标志着反贪工作进入新的发展时期。

3、率先探索审判工作机制改革。积极推行立审分离、庭前交换证据、再审申诉、知识产权“三审合一”审判模式等审判工作改革。加强审判质量管理，全面落实公开审判制度，强化合议庭和独任审判员职责，建立健全冤案、错案责任追究制。采取有效措施解决“打官司难”、“申诉难”、“执行难”问题，从2003年开始，先后推出远程立案、“一站式”立案、巡回审判、诉讼指导、风险提示等42项司法为民措施。推行执行实体审查模式改革，将执行程序中涉及到实体权利的审查事项从执行部门剥离，统一交由审判部门负责。这一举措是全国法院系统执行改革的首次试水。

4、率先建立律师事务所和法律援助制度。1983年7月15日，深圳蛇口工业区律师事务所挂牌成立。这是新中国成立后，全国首家挂牌“律师事务所”，标志着中国律师业开始与国际接轨。此后，广东律师事务所组织形式呈现合伙所、合作所、国资所三足鼎立之势，律师事业蓬勃发展。1995年11月9日，广州市成立全国第一个政府设立的法律援助中心，之后广东很快形成了省、市、县三级政府法律援助机构网络。1999年8月，广东省人大常委会审议通过了《广东省法律援助条例》，这是我国第一部法律援助地方性法规，为完善司法救济体制、维护当事人合法权益、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。2002年6月，率先在全国设立公职律师事务所，实行公职律师制度。整合律师法律服务资源，率先成立面向中小企业、侨商、台商和“三农”的律师服务团。

5、首创中小学校聘请法制副校长制度。1998年7月，广东省阳江市江城区率先从政法部门聘请优秀干警到全区中小学校担任兼职法制副校长，这一做法在全国首创。2003年11月，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、教育部、司法部等联合发文，把为中小学配设法制副校长作为对青少年普法和维护校园安全的一项重要制度。

6、率先创新流动人口服务管理机制。改革开放以来，广东一直是流动人口最多的省份，各级党委政府高度重视流动人口管理工作，率先出台有关管理规定，率先建立流动人口和出租屋管理机构，率先组建出租屋管理队伍，率先探索出租屋管理长效机制。2009年7月30日，广东省人大常委会审议通过了以“一证通”制度为框架内容的《广东省流动人口服务管理条例》，2010年1月1日正式实施。这是全国第一个省级“一证通”管理制度。

7、率先对基层综治信访维稳资源进行统一整合。为贯彻落实中办、国办转发的中央综治委《关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的若干意见》（中发„2009‟14号文）精神，2009年，广东省委1号文将镇街综治基础建设列为抓落实重点事项，开展以加强镇街综治信访维稳中心建设为突破口的“强综治、创平安、促发展”主题活动。在调研和试点探索的基础上，省委办公厅、省政府办公厅转发省综治委《关于进一步加强镇街综治信访维稳中心建设的意见》（粤办发„2009‟17号文），提出了“五个重在”、“四个一”的建设思路。这一做法得到了***、汪洋、孟建柱、黄华华、欧广源等中央和省领导同志的高度肯定，中央政法委组织十七家中央媒体进行采访报道，在全国产生了较大反响。

（二）在办理案件方面，广东各级司法机关率先探索处理了大量新类型案件和复杂案件，为全国性立法和各地司法工作提供了宝贵经验

作为改革开放先行省份，广东在经济社会发展先走一步的同时，也较早遇到各类新情况、新矛盾。一方面，许多新类型案件首先发生在广东，处理起来往往是“无法”可依或无先例可循；另一方面，随着经济社会的发展，原有的一些法规制度、措施办法与形势任务不适应的问题日渐突出，客观上要求广东司法机关必须解放思想，大胆探索，勇于创新，积极处理各种新类型案件和复杂案件，率先摸索新的办案规律、办法。广东各级司法机关积极应对挑战，接连审理了一系列具有开创性意义的新类型案件和复杂案件，为全国性立法和各地司法工作提供了宝贵的经验和有益的借鉴。

1、世纪大案——广东国投破产案。1999年，广东国投等四家企业先后向广东省高院，广州、深圳两市中院递交破产申请，引起国内外高度关注，被称为“广信事件”，亦被称为“世纪大案”。该案是我国首例非银行金融机构破产案，创下了中国司法史上多个纪录：标的额最大、债权人分布地域最广、单笔破产财产拍卖价最高、需要解决的法律问题最多等。该案审理历时四年，广东法院坚持依法、依规、参照国际惯例审理案件，创造性开展工作，首创了债权人主席委员会以及界定破产企业投资权益追收范围等，最终顺利审结案件，使境内外债权人利益得到最大保护，维护了国家金融秩序，对我国破产法律制度的完善进行了实践探索，产生了积极影响。

2、广州第一黑帮案——周广龙案。2001年11月，广州市中院公开审理周广龙等24人团伙犯罪案。但审理中遇到如何定罪的难题：依照当时的司法解释，黑社会性质组织应同时具备有“保护伞”等四个特征，没有“保护伞”的周广龙团伙不构成黑社会性质组织罪。此案上报到全国人大常委会，2002年4月28日，全国人大常委会对《刑法》第294条第1款进行解释，对黑社会性质组织犯罪的要件做了新的明确界定。本案直接推动了对黑社会性质组织犯罪的立法解释。

3、“天字第一号案件”——世纪贼王“张子强案”。此案案值当时排世界第六、亚洲第一，因而被当时媒体称为“天字第一号案件”。1998年10月30日，广州市中院对被告人张子强以非法买卖爆炸物罪、绑架罪和走私武器、弹药罪数罪并罚判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收财产人民币6.621亿元。1998年12月4日，广东省高院维持了对张子强的判决。此案的判决，不仅有力地震慑了港澳台黑社会势力，维护了香港和内地的稳定，同时也促进了粤港澳司法警务合作，为粤港澳三地进一步建立完善司法警务合作机制，联手打击跨境犯罪奠定了更为坚实的基础。

4、恶性证券欺诈案——亿安科技案。1998年至2001年，广东亿安集团属下员工注册成立的7家炒股公司在自买自卖“亿安科技”股票交易过程中非法盈利人民币近5亿元。当这件恶性证券欺诈案件被揭露后，人们强烈呼吁司法机关重视此类案件，维护证券市场的公开、公平、公正，保障投资者利益。广州市中院受理诉讼后，在证券虚假陈述与损害结果间的因果关系（即谁有胜诉权）等方面作了积极探索，推动了类似案件审理依据的出台。最高人民法院于2003年1月9日出台《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，进一步完善了我国证券市场法律体系。

5、销售、使用假药连带责任案——“齐二药”案。2008年12月10日，广州市中级人民法院对齐齐哈尔第二制药有限公司“亮菌甲素注射液假药”事件受害者赔偿案作出终审判决，判定齐二药是生产假药的责任人，应承担最终赔偿责任，用药的中山大学附属第三医院和两家药品销售商则要承担连带赔偿责任，共需赔偿350多万元。此案是首个医疗机构及销售商销售、使用假药须承担连带责任的案例，获评2008年度全国十大典型诉讼案件。以此案为肇始，确立了医院使用假药、销售商销售假药须承担连带责任的原则。

6、资本玩家第一案——顾雏军案。2005年4月，广东科龙电器股份有限公司被中国证监会立案调查。2008年1月30日，广东科龙电器股份有限公司原董事长顾雏军被佛山市中院以虚报注册资本罪、违规披露和不披露重要信息罪、挪用资金罪三罪并罚决定对其执行有期徒刑十年，并处罚金人民币680万元。2009年4月9日，广东省高级人民法院对顾雏军案终审裁定维持原判。该案准确的法律定性及随后的健力宝张海案的成功办理，对规范我国证券市场管理、推进股市发育、深化国企改革具有积极意义。

7、非法出售个人信息罪第一案——出售私人电话资料获刑案。2009年12月，珠海市香洲区法院以非法出售公民个人信息罪判处周某有期徒刑一年六个月，并处罚金2000元。这是国内法院以侵犯个人信息安全新罪名追究刑事责任的第一案。法院审理查明，自2008年11月始，周某在广州市成立华探调查有限公司，非法获取他人电话清单、手机清单等资料，并以每份1200元或1500元不等的价格出售牟利。此案的判决，对推动两高出台相关司法解释，建立个人信息安全法规起到了积极的引导作用。

二、广东推进司法改革的主要举措及实践

近年来，广东政法机关在省委领导下，按照中央的统一部署，以建立公正高效权威的社会主义司法制度为目标，以人民群众的期待和要求为切入点，扎实推开了一系列司法改革。

党委政法委系统着力加强和改进对政法各部门的组织领导，重点抓了建立完善综治、维稳、610、禁毒工作机制，健全涉法涉诉信访案件办理机制，建立执法巡视制度，加强党委政法委机关自身建设等改革。突出矛盾纠纷预防化解，在全省建立完善矛盾纠纷排查调处机制、重大矛盾纠纷督办机制和涉群体性矛盾纠纷协调机制，推动全省乡镇街道建立综治信访维稳中心，确保“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”目标实现。深入推进平安创建工作，全力打造以自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好为标准的“六好”平安和谐社区，强化群防群治，完善社会治安防控体系，深化重点地区和重点问题的集中整治，平安建设取得丰硕成果。突出信息化建设，着力推进广东政法信息网和广东政法互联网门户网站建设，政法机关办公自动化、信息化水平稳步提高。

法院系统围绕“公正与效率”的工作主题，坚持把服务经济社会发展和社会稳定作为改革重要原则，先后出台服务经济发展、促进民营企业发展等多项制度。对劳动争议案件、拖欠农民工工资案件和“三费一金”（即赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金）案件，建立快立、快审、快执制度。加强行政审判，积极运用协调方式解决行政争议，依法监督和促进依法行政。在执行阶段，采取指定执行、异地执行、提级执行等制度，并率先采用摇珠、抽签方式确定评估拍卖机构。2008年以来，法院系统重点推动和完善了规范法官自由裁量权；统一司法裁判标准；建立联动执行、主动执行的执行工作新机制；推行“诉调对接”,促进多元纠纷解决机制完善；建立简易民事案件快速处理新机制；建立“五项廉政制度”,树立审判机关廉洁形象等改革措施。

检察系统推进“三位一体”机制建设，这项改革走在全国前列。建立健全了一批规范办案程序、保证办案质量和办案安全的制度，强化了对侦查、逮捕、起诉等环节的监督管理。利用信息化技术，开展案件远程汇报讨论、侦查指挥、审讯和出庭监督指挥等，较好的发挥了以信息化促规范化、以规范化促监督、促公正的作用。目前，广东省检察系统正全力推动和完善健全“阳光检务”长效机制，建立健全办案流程管理工作机制，建立和完善办理未成年人刑事案件的配套工作机制，探索建立轻微刑事案件快速处理和量刑辩论机制，建立健全惩治与预防职务犯罪的内部优势互补、外部协调配合的工作机制，健全刑事司法与行政执法、执纪、党委政法委执法监督有效衔接机制，探索建立珠三角地区检察机关合作机制和粤港澳三地司法协作机制等工作和监督措施。

公安机关积极推动静态型警务向动态型警务、管理型警务向管理服务并重型警务、传统指令主导型警务向信息主导型警务的转变。进一步健全和完善以110为龙头、以情报信息为主导、以巡警为依托、各警种密切配合的快速反应机制。加大情报信息导侦力度，积极开展网上作战，加强流动人口、外国人、出租屋管理探索。为深化扩大“三基”工程建设成果，提升公安队伍素质和警务运作效能，从2007年开始，提出并实施公安信息化建设5年规划，强力推进“一平台三系统”和“五个一网”建设。“一平台三系统”，即：公安指挥中心平台和警务综合信息系统、政府各部门联网的信息系统、互联网虚拟社会管理系统；“五个一网”，即：视频监管一网控、办案办公一网通、工作执法一网考、服务措施一网办、信息情报一网综。目前全省已建成治安视频摄像头104万多个，80%以上的派出所建立了视频监控室；全省指挥中心、派出所、刑侦、经侦等11个警种已全面使用“一网考”系统，省公安厅情报信息平台完成了全省旅业、网吧信息等36类省级电子政务信息资源的整合和实时更新工作。

司法行政机关大力推进人民调解，组织试点并全面推开社区矫正工作，深化普法宣传教育，加强律师管理和法援服务，在多个领域取得突破。着力在监狱劳教工作改革上下功夫，加强羁押监管场所的规范管理，率先推行狱（所）务公开，对减刑、假释、保外就医等社会关注、当事人关心的事项实行“四榜”公示（资格榜、推荐榜、呈报榜、裁定榜）。成立省监狱企业集团公司和分公司，基本实现监企分开、收支分开。加大监狱布局调整力度，部分监狱迁建工程完成并实现整体搬迁。深化劳教工作改革，劳教所建立康复戒毒机构、收治强制隔离戒毒人员管理体制基本理顺。加强司法行政基层组织正规化建设，率先为司法所“立户定编”。探索建立对流动刑释解教人员“异地托管”、“两头管、双落实”工作机制等。

三、广东深化司法改革存在的不足和问题

从改革开放全过程看，我省司法改革工作成效显著。但随着形势的发展，与人民群众日益增长的司法需求相比，与构建社会主义和谐社会的要求相比，与一些改革步子比较快的兄弟省份对照，我们还存在不小的差距，尤其是与当好“排头兵”的要求有差距。这其中，有改革进入深水区后，困难越来越大等客观原因，但主观原因是影响改革深化发展的重要因素。从主观上讲，我感到主要有以下几方面不足：

（一）解放思想、敢闯敢试的劲头和锐气有所削减。省委汪洋书记曾深刻指出：我们当年敢于杀出一条血路的勇气有所消退！随着改革的发展，在我省一些部门和领导中，“老大”意识有所抬头。有的沾沾自喜取得的成绩，看不到差距；有的等待观望、墨守成规，缺乏敢闯敢试、敢担风险的精神和劲头。例如，2003年10月，全国人大常委会通过了《道路交通安全法》，并决定于2004年5月正式实施。为贯彻落实好这个法律，省公安厅牵头组织起草了《广东省道路交通安全管理条例》（稿），但在2005年提交审议时，《条例》稿中有关机动车有偿选号所得资金纳入交通事故救助基金、加强高速公路安全管理基础设施建设等一些有广东特色的实质性改革措施被否决，使该条例的出台没收到应有效果。而与此同时，不少兄弟省市出台的贯彻《道路交通安全法》实施意见思想较广东解放，改革力度比我们大，收到了很好的成效。

（二）政策法规滞后削弱改革创新优势。应当承认，我省有些法规政策的建立和调整是及时的，效果是好的。比如2006年初省委出台的维护社会稳定的7个配套文件，特别是打击“两抢”犯罪的法律适用意见，将飞车抢夺向抢劫靠，产生了很好的社会效果和法律效果。但总体上因应形势变化，及时调整政策显得不够。比如，在盗窃罪的立案标准上,还存在同一经济水平的地区盗窃罪起刑点差距较大、无法统一；再比如，盗窃销赃沙井盖、消防龙头等是否能以危害公共安全罪量刑，予以从重处罚，争论不休；又比如，1998年施行的《广东省物业管理条例》和2003年出台的国务院《物业管理条例》规定不一，由于修订《广东省物业管理条例》不及时，致使各地屡屡发生物业管理争执和案件。因此，如何统筹发挥广东司法改革先行先试的优势是一个需重新提高认识的现实课题。

（三）提高执法公信力与树立法律权威的自觉性还不够高。当前，各地执法司法标准不统一、自由裁量缺乏规范等类似问题，直接影响到法律权威的树立。如广东办理的许霆盗窃案就是有关司法裁量标准不规范不统一的经典案例。许霆从一审被判处无期徒刑到再审改判处有期徒刑5年，曲折的司法过程虽然最终有了相对合法合理的结果，但其过程本身就存在着裁判标准和裁判结果不当的问题，对树立法律权威产生了不利影响。近年来，类似问题在广东有先发的特点，但都是就事论事，没有充分发挥广东司法工作优势进行系统研究，探索提出相应对策，法律的防范功能没得到有效发挥。

（四）司法改革宣传及舆论引导工作有差距。涉警事件、涉法案件既是社会关注、网民议论的焦点，也是媒体炒作的热点。但由于我们在这方面总体上认识不够，对一些事件的反应慢、见事迟、应对不得当，往往是造成负面影响后才花很大力气以正视听。如2005年，东莞市法院在刑事审判中尝试“刑事和解”，一时间被社会炒之为“用钱买刑”、“花钱赎罪”。后来，最高人民法院经专题调研，肯定了东莞“刑事和解”试验，才平息这一议论。又如2008年底发生在深圳的“梁丽捡金案”，从事实上看，梁丽有盗窃嫌疑，其行为构成侵占罪，但由于一些媒体的炒作，司法机关在将梁丽羁押10个月之后，最后作了撤案处理。再如，2008年广州市黄埔区法院判决的一起普通的工伤赔偿行政诉讼案，被媒体渲染成所谓“中国宪法自由权第一案”，成为国内外一些别有用心的人鼓噪 “宪法司法化”的典型案例。媒体报道引起了国内外广泛关注，惊动中央有关部门专门组织调查。

四、进一步解放思想，改革创新，争当新一轮司法改革排头兵 党的十七大提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”的战略目标和部署。2008年底，党中央下发《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，进一步明确了优化司法职权配臵、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等改革任务，掀开了新一轮司法改革大潮。

当前，广东经济社会发展正步入全面进入科学发展轨道的关键时期。中央在《珠三角改革纲要》中明确要求广东要当好实践科学发展观的排头兵，成为提升国家竞争力的主力省、探索科学发展模式的试验区、发展中国特色社会主义的先行地。对此，省委汪洋书记强调指出：广东在30年前通过率先改革开放为中国杀出一条血路，今天必须把珠三角的发展放在全国和全世界发展的宏观大局中来考量，才能明确广东新的历史使命，从而自觉践行科学发展观，继续承担全国改革的“试验田”，大胆探索，先行先试，在重要领域和关键环节率先取得突破，为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。要做到这一点，必须充分把握和运用好“科学发展、先行先试”的尚方宝剑，按照汪书记的要求，解放思想而不墨守成规，开拓创新而不固步自封，坚持向改革找出路、要效率。政法战线肩负着为经济社会发展提供良好法治环境和稳定社会环境的重大政治任务，必须认真贯彻落实中央新一轮司法改革的部署，坚持改革，锐意创新，努力争当新一轮司法改革工作的排头兵。

1、提高认识，坚决落实中央提出的改革要求和部署。根据中央的部署，2010年是深化司法体制和工作机制改革的攻坚年，将在2009年出台一系列改革意见的基础上，再出台30项左右的改革实施意见；2012年对司法体制改革进行评估和总结，确保党的十八大之前，新一轮司法体制改革各项措施基本落实到位。我们要按照中央的部署，加强对司法改革工作的领导，正确处理改革创新与依法推进改革的关系，严格执行中央有关改革规定和工作纪律，加强组织协调，推动各项改革任务落到实处。凡是中央要求统一推行的改革项目，不折不扣地抓好落实；凡是中央授权地方结合实际组织实施的，在充分论证的基础上积极稳妥推进。

2、积极探索，努力在司法工作机制改革上实现新突破。广东当前仍处在新问题新矛盾先发多发的时期，应继续充分发挥“试验田”、“先行者”作用，对中央尚未明确、而我省又亟需探索新办法解决新问题的领域，按照中央有关政策，依据宪法和法律的规定，结合实际积极探索。重点应在创新司法为民举措，努力满足群众新要求新期待上加强探索；在创新社会管理举措，实现从保稳定向创稳定的转变上加强探索；在创新公正廉洁执法举措，努力提高政法工作公信力上加强探索；在创新改革保障举措，鼓励改革支持创新上加强探索；在创新政法协作举措，促进全省政法工作实现整体跨越上加强探索。

3、加强领导，全力推动党委政法委和政法各部门的改革工作，及时总结推广经验做法。进一步加强各级党委对司法改革工作的领导，加强部署，落实检查，及时推广经验做法，确保司法改革工作按照中央和省委的部署积极稳妥、健康顺利推进。着力推动各地和政法各部门间在法律政策适用、跨区域犯罪惩治、职务犯罪案件协查、业务信息互换等方面加强合作；健全珠三角政法机关与粤东、西、北地区政法机关的对口帮扶制度,带动粤东、西、北地区政法机关实现跨越式发展；认真探索与港澳司法机关、泛珠三角司法机关以及国外司法机关合作的模式和内容,为珠三角构建开放合作新格局提供强有力的司法保障。

第二篇：解放思想 开拓创新 积极稳妥地推进税源专业化管理

解放思想 开拓创新 积极稳妥地推进税源

专业化管理

——在全国税收征管科技工作会议上的讲话（征求意见稿 2011年6月23日）同志们：

这次全国税收征管科技工作会议，是在“十二五”开局之年召开的一次重要会议。会议的主题是税源专业化管理工作，主要任务是总结近两年来的全国税源专业化管理试点工作，分析当前税源专业化管理工作面临的形势，研究新时期税源专业化管理工作的方向和目标，部署当前和今后一个时期税源专业化管理工作的主要任务。下面，受总局党组委托，我讲四点意见。

一、税收征管模式的探索回顾

我国自上世纪80年代开始探索征、管、查两分离或三分离的征管改革，其目的主要是建立内部制约机制和加强廉政建设。1997年确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字征管模式。2004年，总局为解决“疏于管理，淡化责任”问题，增加了“强化管理”的内容，其内涵主要是为了加强税源管理，建立了纳税评估和税收管理员制度，明确了税源管理在税收征管中的核心作用和基础地位，形成了现行的“34字”征管模式。2008年，总局党组为进一步深化征管改革，成立了纳税服务、征管科技和大企业管理等部门，形成了税种、征管环节、纳税人类型并存的机构设置格局，为探索建立专业化、信息化管理方式奠定了一定基础。2009年，在全面总结我国征管改革实践和借鉴国外先进管理经验的基础上，又确定了“信息管税”的征管新思路，提出了建立信息化、专业化、立体化税源管理体系的工作要求，其主要目的是在税源管理和信息化发展的新形势下，通过深化涉税信息的采集、分析应用，解决征纳双方信息不对称问题，对于探索新的征管模式，具有里程碑意义。自此，税收征管工作步入依托“信息管税”、以纳税评估为重点的加强税源管理的发展新阶段。2010年，总局开始部署税源专业化管理试点工作，在认真总结各地探索实践的基础上，总局印发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》（国税发【2010】101号），明确了试点的重要意义、指导思想和基本原则、主要内容和试点的具体实施要求。为做好税源专业化试点工作和金税三期工程建设，我们进行了业务变革和制度创新的8个专题的研究，为借鉴国外经验，组织翻译了6个国家的征管制度，字数达260多万字，同时研究借鉴了其他多个国家特别是和我们情况相近的国家地区的做法，提出了征管法修订稿。将税源专业化管理征管新格局写进了总局“十二五“税收发展规划纲要。就税源专业化管理和创新征管模式问题，多次召开局长专题会议和局长办公会，并在总局党组中心组学习会上，专门就新征管模式进行了研讨。肖局长指示要鼓励各地大胆地试点，并确定了2012年总局中间会的主题为确定新征管模式。今年年初，总局又研究起草了《纳税评估管理办法（征求意见稿）》、税源和征管状况监控办法等。一年多来，经过各级税务机关的不懈努力和积极探索，税源专业化管理试点工作取得了良好成效。

（一）加强领导，税源专业化管理试点工作进展顺利

2009年，按照总局肖捷局长在全国税务工作会议上提出的“积极探索税源专业化管理新模式”的指示要求，总局确定在上海国税、江苏国税、安徽国税、河南国税、广东国税、青岛国税和广东地税、山东地税等8个单位开展税源专业化管理试点，其他单位自行参照试行，对信息管税思路下的税源专业化管理方式进行了积极探索。总局成立了由宋兰副局长担任组长的税源和征管状况监控分析领导小组，推进了信息管税的实施。2010年，总局成立了由钱冠林副局长担任组长的税源专业化管理领导小组，强化了组织保障。各地对税源专业化管理试点工作也高度重视，全国税务系统70个省级国地税单位绝大多数成立了由主要负责人担任组长的领导小组和各业务部门组成的工作小组。

（二）积极探索，税源专业化管理试点工作取得突破 税源专业化管理试点工作开展以来，各地按照总局的要求，结合自身实际，围绕分级分类管理、风险管理、信息管税和流程再造等方面做了积极、富有成效的探索，取得了突破性进展。安徽国税积极探索省、市、县局税源管理实体化。省局负责直接对跨市区经营大企业的税源管理，市、县级打破属地界限，按纳税人规模设置税源管理机构，主要从事纳税评估；组建风险监控分析专业团队，选择33个重点行业（占总税款的65%左右），以省局为主建立行业评估模型，对省局监控的4700户大企业统一进行分析评估。上海国税以规模和行业为分级分类管理标准，调整直属二分局为纳税评估局，负责组织实施市局重点税源企业的纳税评估工作，组织实施全市反避税工作。江苏国税基于风险管理理念，开发并运用一体化税源管理平台,建立风险特征指标393个，在省级实现风险信息自动生成、按户归集、自动排序和应对任务统一下达，在地市级采取集中优秀人才形成团队实施风险应对；将税源管理分为基础管理和专业化管理，基础管理是将纳税人依申请及调查审批事项集中在办税服务厅处理；专业化管理是将纳税评估事项由税源管理局负责。河南国税按规模、行业和风险程度的具体标准，将税源划分为重点税源、一般税源和小型税源，重点税源实行“集中+属地管理”，一般税源实行分行业管理，小型税源实行“分片+委托”的管理模式。大力推进县（市、区）局机关一线化，将12项主要税源管理事项职责上收至县局机关。广东国税将省局机关、8个市局和12个区局确定为试点单位。全省共确定了6种集中管理模式，按照行业和专属类别选择44个重点分类编制了税源专业化管理指引。青岛国税实行“五个集中”：即集中管理重点税源、集中按行业管理中小税源、集中进行审批核查、集中开展分析评估、集中实施日常检查，夯实税基，推行风险管理。广东地税在区县范围内打破属地管理，分设重点和一般税源管理局，重点税源管理局对重点税源实行跨区域集中式的专业化管理；一般税源管理局对一般税源实行属地管理，税管员由管户转为管事。山东地税采取“内分”或“外 分”方式科学调整基层征管机构，区分城乡、区别不同情况，合理确定税源规模的标准和重点行业的范围，有针对性地采取分规模、分行业或两者适当组合的管理方式。河北国税全面调整省、市、县（市、区）局机构职能，成立分析监控指挥中心，突出征管质量监控、征管数据分析、征管风险等级识别、排序和风险应对建议及任务分配下达职能。江苏地税以涉税信息的加工分析为主要内容，设置专业风险评估机构，组建风险应对专业部门或团队。将税源管理事务分解为流程节点，不同的税收管理员负责不同的流程节点，税收管理员从管户转变为管某类具体事务。总之，全国各试点以及非试点单位都进行了有效的实践，百花齐放，各有千秋，他们的做法为下一步积极稳妥推进税源专业化管理提供了宝贵的经验借鉴。

（三）总结经验，税源专业化管理试点工作形成共识

在税源专业化管理试点过程中，各地积累了大量丰富的实践经验和做法，经过不断总结完善，基本形成共识。要做好税源专业化管理工作，必须做到以下几点：一是必须以促进纳税遵从作为税务机关的战略目标。必须树立以纳税人自主申报为基础，税务机关通过优化纳税服务、公正规范执法，促进税法遵从的理念，并据此制定征管战略目标和规划，具体征管目标就是执法规范、遵从度高、成本降低、社会满意。二是必须实行风险管理的理念、流程和方法。必须按照风险管理理念，设计征管信息管理流程，要将风险管理贯穿于税收管理的全过程，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现管理资源的优化配置，最大程度地降低税收流失风险。并将宣传辅导、纳税评估、税务稽查等作为风险应对的主要方法。三是必须转变征管方式，实行专业化、信息化管理。要以加强税收风险管理为导向，以实行分类分级管理为基础，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理。四是必须将纳税评估作为税源专业化管理的重点。要充分发挥纳税评估在税源管理中的作用，将纳税评估作为税源管理工作的主要内容和加强税收风险管理、促进纳税遵从的重要手 段。五是必须按照专业化的管理要求配置征管资源。现有的组织结构及其运行机制要按照专业化分工协作的要求进行机构或职责的调整，实现征管资源上的保障。

以上成绩的取得，是各级党委、政府高度重视、有关部门密切协作和广大纳税人支持配合的结果，是广大税务干部职工勇于探索、团结拼搏的结果，特别是工作在税收征管科技一线的税务干部不辞劳苦、无私奉献，付出了大量的心血和辛勤汗水的结果。在此，我代表总局党组向关心支持税收工作的各级党委和政府、各有关部门、广大纳税人和税收征管科技工作人员表示衷心的感谢和崇高的敬意！

在充分肯定成绩的同时，我们要清醒地看到，现行征管模式明确以纳税人自行申报和优化服务为基础，初步厘清了征纳双方的权利与义务；重视计算机及其网络技术对税收工作的支撑作用，推进了我国税收管理现代化进程；强调集中征收和重点稽查，收缩了基层管理机构，规范了征管业务流程，提高了税收征管效率；补充“强化管理”，配套实施新的税管员制度和纳税评估管理办法，在一定程度上解决了“疏于管理、淡化责任”的问题。总体上看基本适应前一时期经济、政治、社会形势和税收征管的需要，取得了积极成效。但是与新的形势任务和中央要求相对照，当前税收管理方式已不能很好地适应形势发展需要，集中表现在：一是以提高税法遵从度为税收征管根本目标尚未形成共识，仅仅以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在。二是防范税收风险的管理机制尚未形成，风险分析、风险识别相对弱化，风险应对准确度不高，纳税评估工作不规范、专业化程度较低。三是税收管理员“划片管户、各事统管”的属地化管户制度已不能适应纳税群体日益增长、经营方式日渐复杂的需要，难以对跨国、跨地区、跨行业经营的大企业集团管理到位。税收管理员过多地承担了大量事务性工作（如191项调查审批、153项报表填报、催报催缴、税收预测等），真正用于评估等税源管理方面的时间、精力有限，也不利于从机制上消除“吃拿卡要报”现象。四是征管程序不完善，税收征管的法律制度体系亟待创新。五是数据资源整合度和应用 度不高，信息口径不统一，多头、重复采集难以形成共享。六是征管资源配置不够科学合理，缺乏应对高风险的机制和专业化人才。七是税收征管方式、组织机构还不能够适应新形势要求。一些单位仍不同程度地存在着各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，职能相互交叉，工作效率较低。八是纳税评估定位不够准确、程序不够规范，未能有效发挥引导和促进遵从的作用，执行中也存与稽查职能交叉等问题。对于这些问题，我们必须高度重视，认真研究逐步加以解决。

二、认清形势 明确税源专业化管理的方向和目标

近年来，各级税务机关扎实做好税收征管各项工作，努力提升纳税人税法遵从度，在服务科学发展、共建和谐税收方面取得了一定成绩。但是，随着国际国内形势的发展变化，税收管理面临着新的挑战和考验。对此，我们必须认清形势，坚定信心，明确思路，积极推进税源专业化管理工作。

（一）深刻认识经济政治社会发展形势对税源管理提出的新要求 党的十七届五中全会提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，要求税务部门服从服务于经济社会发展大局，加快转变税收管理方式。胡锦涛总书记提出要加强和创新社会管理，反映在税收征管领域要求税务机关优化服务、公正执法、促进税法遵从，进而促进征纳关系的和谐。社会主义民主法治与和谐社会建设要求进一步完善税收征管法律制度体系，规范完善征管程序，明确征纳双方权利和义务，理顺征纳关系。在经济全球化背景下，资本、技术等生产要素以空前的广度、强度和速度跨国界扩张转移，税源国际化趋势愈加明显，新的避税手段不断出现，国际避税与反避税的斗争日趋激烈，亟需加强国际税收协调与合作，提高国际税收管理能力，更好地维护国家税收权益。

（二）深刻认识税源管理的艰巨性、复杂性和风险性对税源管理提出的新挑战

随着社会主义市场经济的发展，纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大幅增加、税收集中度较高，经济主体跨区域、跨行业相互渗透，企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高。现行属地管户的税源管理方式已与新的税源管理状况不相适应。2001年我国纳税登记户数1500.5万户，2010年2622.2万户，较之十年前增加了1122万户，增长75%，年均增长率为5.8%，增长幅度明显；2001年全国税务干部74.7万人，到2010年为75.5万人，仅增长1.07%。2010年纳税户数中企业户数939.4万户，个体经营户数1635.2万户。据不完全统计，跨国、省经营以总分机构形式组成的企业集团已超过9.3万户。2010年，全国税务干部人数为75.5万人，其中从事基层一线工作的人数共计46万，占税务干部总人数的61%，包括税收管理员27.7万人（占总人数36.4%）、办税服务厅人数9.7万人（占总人数12.8%）、稽查人员8.6万人（占总人数11.4%），从事其他工作的29.5万人，占总人数的39%。税收征管的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出。

（三）深刻认识现代信息技术迅猛发展对税源管理带来的新考验 信息社会的快速发展，虚拟技术、云计算、互联网、物联网、智慧地球等发展掀起新一轮信息技术革命，深刻影响着人类的生产生活方式。对于税务部门，征管信息数据的集中，更是直接影响着税收管理方式，既对税源管理提出了严峻挑战，也为其创新提供了机遇和条件。

（四）深刻认识国际税收征管大趋势对税源管理带来的新启示近年来，不少先进国家和地区对税源管理进行了多年的理论研究和实践操作，形成了很多行之有效的管理制度和管理方法。比如发达国家普遍将促进纳税遵从作为税务机关的根本任务和目标；OECD国家税务机关普遍引入了风险管理理念，在税收风险管理方法、流程方面达成了共识；绝大部分国家普遍制定了针对涉税信息的法律制度，为税务机关获取涉税信息提供法律支撑；部分西方国家实行税源分类 管理，针对不同类别的税源，设立专门的税源监控机构；建立了以纳税评估为重点的税收监管程序制度；建立了现代化的信息系统；建立了组织机构和人力资源保障机制等等。国际税收征管的不断创新和发展，要求我们把握国际税收征管发展大趋势，学习和借鉴有益经验，不断提高税收征管能力。

各级税务机关领导干部要善于用发展的世界观来指导创新的方法论，现代科学材料概括出了系统发展的世界观，展现出了反映新时代的“创新”的方法论，创新论的经济学家熊比特说：创新是将技术发明应用到经济活动中所引起的生产要素和生产条件的重新组合，即新的生产功能的建立。实行税源专业化管理是一项改革创新的系统工程，各级税务机关领导干部必须以改革创新精神加强自身建设，要站在时代前列，大力推进税源专业化管理，带领全体干部不断开创税收征管发展新局面。

今年年初，肖局长就创新税收征管模式指出：税收征管是税收工作永恒的主题，税源管理是税收征管的重要内容。税收征管的理念、方式等都应与时俱进，以适应纳税人需求、科技进步和时代发展的需要。要继续鼓励各地大胆探索实践，认真总结有关省份税源专业化管理的有效做法和成功经验。要围绕税收征管程序和工作流程的关键环节，梳理出若干专题，结合“十二五”税收规划，研究提出新征管制度安排的具体意见，为建立新的征管模式做好前期准备。按照总局领导的战略部署，我们必须按照科学化、精细化的要求，逐步建立“以纳税人自主申报纳税为前提，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，依托专业化、信息化管理方式，优化服务，加强评估，集约稽查，依法征收”的税收征管新模式。以纳税人自主申报纳税为前提，就是明确纳税人自主申报纳税的主体地位，税务机关的职责是优化服务、公正执法，将大量本应由纳税人承担、现由税务机关承担的调查审批事项还责于纳税人，进一步划清征纳双方的权利义务。以促进税法遵从为目标，目的是逐步转变以收入论英雄、以完成税收收入任务为主要目标的传统理念，进一步树立优化服务、公正执法、促进遵从、依法征收的理念。以风险管理为导向，就是借鉴国际税收管理先进理念，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域，通过对不同风险纳税人采取不同的应对策略，实现征管资源的优化配置。依托专业化、信息化管理方式，各级税务机关在按照纳税人规模、行业和特定业务等进行科学分类的基础上，将风险管理的相关职责在不同层级、部门、岗位之间进行专业化分工，并逐步实现对大企业的扁平化管理；充分运用先进、成熟的信息化手段支撑税收征管，按照信息管税的思路，抓好征管数据的获取、加工和应用；并完善相应的机构、体制和机制。优化服务，强调要将优化服务贯穿于新模式的全过程。除做好日常的各项纳税服务工作外，重点从制度上调整和规范办税服务与管理职能，实现“腾笼换鸟”。将纳税人依申请的各项服务和管理等事项以及目前由税收管理员担负的调查审批、催报催缴、税收预测等职能简化、前移到办税服务厅统一办理，使税收管理团队和人员腾出精力和时间，主要做好纳税评估工作。同时，在整个税收征管程序中，还应充分体现以”纳税人为中心“，切实做好行政复议、诉讼、纳税人权益保护等工作，依法推进税务代理等中介服务。加强评估，强调将纳税评估作为税务征管业务的核心。纳税评估是税务机关受理纳税申报后，利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报情况的合法性、真实性、准确性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理行为。集约稽查，指相对集中稽查资源和案件管理层级，重拳出击，保持对涉税违法行为的打击和威慑。依法征收，征管模式的总括，宏观上是指税务机关依法行使国家、法律赋予的税款征收权；微观上是指评估和稽查后的调账、查补、滞纳金、罚款等后续处理及依法实施的强制征收行为。

税源专业化管理是创新完善税收征管模式的前提和基础，构成了新征管模式的主体内容。要以此为突破口，不断探索和深化，新征管模式是税源专业化管理的方向和目标。

三、以信息管税为依托 全面推进税源专业化管理

根据形势发展的要求，结合税收工作实际，明年总局年中会前我国税源专业化管理工作的主要思路是以科学发展观为统领，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以分类分级管理为基础，以审核评估纳税人申报合法性、真实性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，整合资源，调整职能，优化服务，强化管理，构建税源专业化管理体系。各级税务机关要按照这个思路积极推行税源专业化管理，为创新完善税收征管模式奠定基础。具体工作措施就是要在税源分类、职责分工、征管流程、运行机制、纳税评估、信息管税、资源配置、队伍建设、考核评价、征管制度等方面进行变革和创新，在试点工作取得初步成效的基础上，全面推进税源专业化管理，不断提高税收征管的质量和效率。

（一）实施税源科学分类

分类管理是指按照纳税人的规模、行业、公司法律结构、存续时间、主要申报税种、特定的交易形态等类别的风险发生规律，对税源进行科学分类，实施差别化、专业化管理。各地应根据实际情况，按照“规模+行业”的原则，探索和实施税源的科学分类管理。大企业分类管理。根据大企业具有跨地区、跨国界经营，内部结构复杂，行业跨度大、财务核算体系比较健全、税收筹划能力强等特点，把握大企业税收征管的规律性，在税收征管程序主要环节，突出对大企业实施以风险控制为重点的专业化管理，形成符合大企业税收风险管理规律的方法体系。中小企业分类管理。根据中小企业普遍具有生产经营不稳定，现金交易多，财务会计核算不健全，第三方信息不易获得等特点，在税收征管主要流程环节，按照行业、特定风险类型等分类，实施批量管理。特殊事项分类管理。以跨国交易申报信息、财务信息、第三方信息及成功管理案例信息为基础，构建跨国交易基础数据库，分析、识别各类避税行为的特点和规律，依托信息化手段，准确发现高风险纳税人。突出转让定价调查、预约定价谈签、情报交换等国际税收管理手段，提高跨国税源风险专业化应对水平。针对非居民管理 税源分散、流动性强、较难控管等特点，重点关注跨国交易量大、对外支付多、跨国集团重组活跃的企业，将居民管理和非居民管理相结合，提高非居民税收遵从管理水平。税种分类管理。税种管理由政策管理向税种遵从管理转变，把税收风险管理的一般要求和不同税种的征管特点紧密结合起来，形成分税种的税收风险控管机制。

（二）明确管理职责分工。各级税务机关要以风险管理为导向，对现行各部门职能进行整合、重新分配和优化，将有限的征管资源合理配置到不同风险的纳税人的管理中，满足对税源的科学管理需要。一是明确总局、省局风险管理目标规划职能。具体指总局、省局确定的专职部门对一定时期内税源风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等做出的系统性、全局性的筹划，负责中长期战略规划和明确及各阶段重点工作。二是明确风险分析识别部门管理职责。具体指总局、省局确定的专职部门牵头，各相关部门按职责对涉税信息进行分析，由征管科技部门将风险信息统一归集到相关税务机关和纳税人，下达风险应对任务。市以下要明确由征管科技部门牵头或下设风险监控管理部门，负责风险信息分析的汇总、排序、应对任务的整合下达。三是明确风险应对部门管理职责。总局、省局的大企业、反避税管理部门和稽查局直接负责本级所辖大企业的风险应对；市以下原按区域划分、主要负责按户开展催报催缴、调查审批和税收预测等职能的税源管理部门职能调整为按纳税人类型设置的专业化纳税评估部门，按大企业、中小企业、个体户、个人、国际税收等设置专业化评估机构，负责对风险监控管理部门下达的风险应对任务实施评估。四是建立风险应对考核评价机制。总局、省局指定的专职部门负责对统一下达的风险应对任务的结果进行考核评价；市以下风险监控管理部门负责纳税评估的复评与抽查，对征管质效进行考核与评价。各级部门通过考核评价及时纠正风险管理的偏差，促进风险管理持续改进。

（三）理顺税收征管流程

税收征管程序是深化税源专业化管理的内在根据，没有规范的征管程序就没有科学的专业化管理。一是简化审批事项。在现有制度背景下，总局将认真梳理、清理、调整、减并各类基础管理事项，确立以全部取消调查、审批事项为原则，以保留部分特殊审批事项为例外，大胆突破与创新，除个别税种仍保留部分审批事项外，其他认定、优惠事项全部纳入纳税人申报环节，由纳税人在登记、纳税申报等环节自主进行报备；原税前扣除项目全部纳入所得税纳税申报附表，由纳税人进行自主申报，但纳税人同时应承担相应的举证责任；二是确立征管程序。建立以申报受理、纳税评估（申报审核、案头审核、实地审核）、税务稽查、税款征收、法律救济为主要环节和逻辑顺序的征管程序。具体程序是：在受理纳税人申报之前，纳税人自主履行申报义务，并对其申报的真实性、合法性负责；税务机关为纳税人提供服务，促进自愿遵从。受理纳税人申报之后，税务机关要进行申报审核。申报审核需要做进一步风险分析的，转案头审核环节。案头审核后需要做进一步实地核实的，转实地审核环节。在纳税评估过程中，发现纳税人存在税收欺诈、滥用税收法律政策等违法行为时，转税务稽查环节。纳税人未依法及时履行缴纳税款义务的，转税款征收环节。在纳税评估、税款征收、税务稽查过程中，纳税人对税务机关做出的决定有异议的，进入税收争议解决环节。

（四）建立管理运行机制

按照转变工作方式的要求，建立“上下联动、横向互动、内外协动”运行顺畅的税源管理运行机制。科学合理运用多种资源和手段，强化税源管理各环节的统筹与协调，实现管理模式由分散向一体转变，管理主体由单一向多元转变，管理监控由事后向全程转变。上下联动，就是总局、省局、市局发挥其在专业化管理中的主导作用，承担风险管理运行流程中的“风险管理目标规划、风险分析识别、风险等级排序、过程监控和绩效评价”等重要职能。县局主要承担税源税 基控管、实施风险应对和做好日常管理与服务的职能。从而在省、市、县局之间建立起闭环的税收风险管理大流程格局，形成自上而下又自下而上的专业化、立体化税源管理运行机制。横向互动，就是各个部门特别是业务部门都要动，密切配合，形成合力。各级部门之间建立健全以联席会议为主要载体的联动工作机制。联席会议根据部门工作计划，统筹制定本级税源管理目标规划，为开展税源管理提供目标指向；在部门研究设计基础上，论证、整合、确定本级风险特征指标体系和重点风险分析识别项目；统筹协调各部门风险管理实施中的措施和要求；研究、整合综合的分析数据模型、工具、风险应对操作模版、指南等；开展风险管理工作规划实施情况的总结、分析和评估工作。内外协动，就是要加强与地方政府及相关部门和社会各界的沟通协调，建立第三方信息共享机制，完善协税护税体系，密切国、地税部门之间的协作。

（五）重点突出纳税评估

纳税评估是税源管理工作的主要内容，是税收征管业务的核心，是加强税收风险管理、促进纳税遵从的重要手段。要完善以纳税人自主申报纳税为前提，税务机关受理申报——纳税评估——税务稽查——税款征收——法律救济各环节密切衔接、相互作用的税收征管基本程序。要明确纳税评估的法律依据。税收管理行为基于税款征收管理权而产生。而税款征收管理权是税务机关在执行税法、进行税收征管活动中拥有的国家权力。《征管法》第2条、第5条，均明确赋予了各级税务机关对各种税收的征收管理权。税务机关所有依法进行的税收管理活动均是基于其税款征收管理权而产生的。纳税评估作为税收管理活动的一种形式，只要其方式、程序合法，则自然应有法律效力。纳税评估工作的主要内容是：分析识别风险、明确风险等级、安排应对措施；具体程序包括：对案头审核对象进行深入审核分析，查找具体疑点，实施通讯调查、约谈，确定实地核查对象；就疑点开展实地核查，并作出相应的评定处理。税务机关应当对所有纳税人的纳税申报情况实施纳税评估；对同一纳税人各税种统筹安排、综合实施纳税 评估；对同一税种多个税款所属期的纳税申报情况可以一次进行纳税评估。要充分发挥信息技术对纳税评估工作的支撑作用，不断提高纳税评估工作的质量和效率。

（六）强化信息管税支撑

信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术融合，不断提高税法遵从度和税款征收率。信息化条件下加强税源管理，必须以税源监控平台为依托，以涉税信息采集、分析和利用为核心，建立健全信息化的税源管理体系。具体要求:一是切实抓好信息采集、整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作；二是在完善税源管理体系中，要以信息系统作支撑和保障，统一制定预警标准，加快完善预警分析、纳税评估等应用信息系统以及数据分析应用平台，逐步向各级税源管理单位和人员开放数据查询；三是落实肖局长指示“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式，而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统”，大力推进金税三期工程建设，完善税收管理信息系统，推动与有关部门的信息共享，以保证“信息管税”的落实。

（七）优化征管资源配置

根据经济发展水平、税源结构和信息化状况，对税务机关现行的管理层级进行精简、优化，其核心是按照专业化、扁平化要求，在试点的基础上，以流程管理为导向，重组税源管理机构和内设机构，优化税收征管资源配置，减少税务管理的纵向层次，探索提升跨区域经营纳税人的管理层级。具体步骤：一是推进管理层实体化。根据税收征管程序和风险管理流程，省、市、县三级国税机关都成为税收管理和服务的实体。税收分析、纳税评估、税务稽查以及反避税等监控性和查处性工作，主要由省、市两级国税机关承担，县局主要从事事务性工作以及中小税源的纳税评估。二是实现机构调整的规范化。建立具有典型形式特征的现代税收管理机构，即，以各层级对本级管辖纳税人直接实施税源专业化管理为主、以层级间专业化分工管理为辅的 机构设置。

（八）加强人才队伍建设

各级税务机关要根据税源专业化管理的需要，加强专业化管理人才队伍建设。一是强化分类培训。按照“岗位要什么培训什么”的原则，开展岗位分类培训。增强培训的针对性、专业性和有效性，岗位不同，培训的内容、知识和培训方式也要相应不同。注重专业岗位技能的培养和提高，突出能力操作与训练。二是建立纳税评估和行业管理专业团队。加强对纳税评估人才的选拔和培养，建立专业化的评估员队伍，保证评估质量。针对行业管理特点，建立行业风险管理专业化队伍，承担行业监控分析和税源管理的各项任务。三是建立评价激励体系。探索建立税收管理员能级制度，明确各类管理岗位的业务技能、要达到的知识水平和能力标准等。根据岗位能力标准，对管理人才进行分类，建立各类专业人才库，并在提拔任用、奖惩评价等方面为人才成长创造条件、提供空间。要打造一支紧跟国际税收管理发展趋势，拥有先进管理理念，具备税务稽查、反避税、纳税评估、税收经济分析等高素质的专业化税源管理人才队伍

（九）健全质效考评体系

各级税务机关要结合税源管理模式的转变，科学设定考核环节和指标，健全完善以计算机核算为主、以人工考核为辅的动态监控考核机制。要创新征管质量考核方式，取消征管“六率”考核，要合理完善监控分析指标体系，统一业务技术口径；加强与有关科研单位和高等院校的合作，研发遵从风险评估模型和税收流失测算模型，从执法规范、遵从度高、成本降低、社会满意等方面完善征管质量考核评价指标体系，探索引入第三方评价税法遵从度和征管质量方式，促进专业化管理工作的全面推行。

（十）完善征管制度体系

总局将结合新的征管方式需要，加快征管法及其配套制度的修订，为强化完善征管程序、纳税评估、第三方信息获取等提供法律支撑；配套修订完善相关制度，按照探索税源专业化管理新模式的要求，进一步明确税收管理员职责范围，并合理归并岗位，规范工作要求，健全激励机制，强化监督措施，探索建立与税源专业化管理相适应的税收管理员制度，充分发挥税收管理员在税源管理中的基础作用。同时配套修订完善与税源专业化管理相适应的相关制度办法，为税源专业化管理新模式运转提供法律依据；配套制定征管数据管理办法和工作规程，建立征管数据校验和数据质量考核制度，规范数据流程管理，严格控制数据质量。要借鉴国际经验，探索制定大企业划分标准，为分类分级监管奠定基础。

四、统一思想 加强领导 大胆创新 真抓实干

各级税务机关尤其是领导干部要认真落实科学发展观，认真研究新形势新要求，进一步统一思想，提高认识，认准方向，强化管理，全面推动税源管理专业化工作的开展。

（一）统一思想，加强领导

思想是行动的先导。推进税源管理专业化，作为一项势在必行的重大征管战略调整，意义深远，作用重大，各地务必高度重视，切实提高对此项工作必要性和重要性的认识，将此项工作列入重要议事日程，认真研究，积极实践。要加强组织领导，健全体制机制。省、市、县税务机关要成立以单位负责人为组长的税源专业化管理工作领导小组，统筹协调和抓好专业化管理各项工作。要制定本地区实施税源专业化管理的具体工作方案，明确和落实各部门的岗位职责、业务流程和具体要求，加强监督检查，狠抓工作落实，切实提高税源专业化管理水平。

（二）科学实践，大胆创新

创新是发展不竭的动力，各级税务机关要以科学发展观为指导，借鉴国际先进理念和经验，结合中国实际，努力创新税源管理工作，使我们的税收征管既达到世界先进水平，又具有中国特色，为加快转变经济发展方式提供良好税收环境。要改革创新，解放思想是前提。要自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主 义和形而上学的桎梏中解放出来。这样才能做到一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切妨碍发展的做法都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要革除。在解放思想的同时，还要善于学习。党的十七届四中全会指出，世界在变化，形势在发展，中国特色社会主义实践在深入，不断学习、善于学习，努力掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验，是各项事业发展进步的决定性因素。我们必须按照科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求，努力推进税源专业化管理工作。但由于此项工作非常复杂，处于探索阶段，各地的管理状况又有很大不同，探索税源管理专业化的路子较多、差异较大，因此要结合实际，因地制宜，有效解决目前税收征管工作中碰到的新情况、新问题，完善创新征管模式、流程和手段，使税源管理工作迈上一个新的台阶。

（三）把握机遇，真抓实干

空谈误国，实干兴邦。各级税务机关要适时把握改革的机遇，要按照新形势下税源专业化管理的总体要求，根据税源专业化管理工作目标，统筹部署，稳步推进，将各项工作任务落到实处。要搞好调查研究，切实解决当前实际工作中的焦点问题，比如要搞好创新税收征管理念研究，要认真研究税收基本程序及其纳税评估和税务稽查的关系问题，要做好优化税收征管资源配置这篇文章，要做好涉税信息的获取、报送和风险预警指标体系及其评估模型的研究，要努力做好涉税事项审批转备案的研究，要研究如何在信息集中条件下减少调查和报表问题等等。要制定周密严谨的工作实施方案，并积极主动抓好落实，要以科学发展观为指导，按照纳税人规模、行业、特定业务等对税源进行科学分类，要实施税收风险管理，要认真落实信息管税，要合理调整税源管理机构职责，完善运行机制，要最大限度地优化征管资源配置，达到优化服务，提高征管质量和效率的目的。

（四）积极稳妥调整机构职责

各级税务机关在机构职责调整上要根据科学化、精细化管理的要求，本着有利于实施专业化管理的要求，有利于促进提高纳税人遵从 度，有利于征管质效提高的原则，积极稳妥地进行。调整机构职责不是目的，要在深入调查研究的基础上，充分论证，广泛实践，要避免为调整机构而调整机构的现象。

同志们，做好今年的税源专业化管理工作，意义重大，任务艰巨。让我们深入贯彻落实科学发展观，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，按照科学化、精细化管理的要求，齐心协力，扎实工作，积极稳妥地推进税源专业化管理的全面发展，为创新完善税收征管模式，为提高税收征管质效和全面发挥税收职能作用做出积极贡献！

第三篇：军事时政：积极稳妥协调有序推进司法体制和社会体制改革

军事时政：积极稳妥协调有序推进司法体制和社会体制改革

关键词：军转 张为臻 体制改革 中国特色 四中全会

新华社北京4月9日电(记者陈菲、罗沙、徐硙)2月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了经中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。这个《实施方案》是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。近日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《实施方案》的有关问题，回答了记者提问。

绘就路线图和时间表

记者：为什么要出台《实施方案》?

中央司改办负责人：四中全会着眼于全面推进依法治国，对司法体制和社会体制改革提出了新任务新要求。为了贯彻落实好四中全会决定的部署，中央出台了这个《实施方案》，在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，绘就了进一步深化司法体制和社会体制改革的路线图和时间表。

《实施方案》是2014年初中央出台的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》及其贯彻实施分工方案的姊妹篇，共同奏响了稳妥有序深化改革，建设公正高效权威社会主义司法制度和崇法尚德法治社会的乐章。中央两次全会作出总体部署后，司法和社会领域就快速跟进贯彻落实，这既体现了中央对推进司法体制、社会体制改革，促进社会公平正义、维护人民群众权益的高度重视，也反映出相关部门见事早、行动快、效率高。认真落实好这两个文件，有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的司法保障和良好的社会环境。

改革举措要在三年内出台具体落实的政策、措施

记者：《实施方案》对进一步深化司法体制和社会体制改革作出了什么安排?

中央司改办负责人：《实施方案》对进一步深化司法体制和社会体制改革作出了全面系统的规划。一是明确指导思想、目标任务和基本原则，为进一步深化改革提供了基本遵循。在坚持走中国特色、符合司法规律的改革之路的同时，《实施方案》强调要敢于担当，敢于啃硬骨头，着力突破利益固化的藩篱，在解决深层次问题上取得实质性进展。二是将84项四中全会改革举措逐项具体化，明确工作进度和时间节点，提出可检验的成果要求，提升了改革举措的可操作性。按照《实施方案》的时间安排，这些改革举措都要在2015年至2017年的三年内出台具体落实的政策、措施。三是从中央和地方两个层面进一步落实责任，完善统筹协调、分工协作、宣传引导和督导检查等方面的工作机制，强化了推进改革的制度保障。张为臻博客

促进各项改革协调联动，有序推进

记者：《实施方案》的制定主要有哪些难点问题?

中央司改办负责人：制定《实施方案》必须解决好“三个怎么办”。一是四中全会提出的司法体制和社会体制改革举措是对三中全会改革任务的深化，既有承继，也有拓展，如何处理好两者的衔接?二是四中全会不少改革举措相互关联，怎么让它们彼此配套、相互促进?三是四中全会对有的改革举措提出的是原则性要求，如何明确改革的政策取向?

围绕“三个怎么办”，我们对各项改革举措的主要任务和进度成果要求进行了深入研究和精心规划。一是对深化三中全会改革任务的举措，做好进度统筹、前后承继，做到梯度推进。二是对拓展三中全会改革任务的举措和内容、逻辑上相互关联的举措，做好整体谋划、相互衔接，做到协调推进。三是对只有原则要求的改革举措，明确了任务思路和政策要求，以便于统一认识、把握重点。通过以上措施，着力增强推进改革的系统性、整体性、协同性，促进各项改革协调联动，有序推进，实现预期目标。

从三个方面对84项举措作出安排

记者：《实施方案》涉及哪些司法体制和社会体制改革举措?

中央司改办负责人：贯彻落实四中全会决定，进一步深化司法体制和社会体制改革，就是要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，切实解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，着力破解影响法治社会建设的体制机制障碍。因此，按照四中全会全面推进依法治国的总体框架，《实施方案》从三个方面对84项举措作出了安排：

一是着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，保证公正司法，提高司法公信力。共有48项改革举措。重点包括推进以审判为中心的诉讼制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，完善人民陪审员和人民监督员制度等。

二是着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加快形成科学有效的社会治理体系和公共法律服务体系，提高社会治理水平。共有18项改革举措。重点包括发展中国特色社会主义法治理论，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，推进公共法律服务体系建设，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，完善多元化纠纷解决机制等。

三是着眼于建设高素质法治专门队伍，推进正规化、专业化、职业化，建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。共有18项改革举措。重点包括完善法律职业准入制度，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，建立法官、检察官逐级遴选制度，健全法治工作部门和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制，深化律师管理制度改革等。

2015年底相关部门每个月都将推出新改革举措

记者：2015年如何推进司法体制和社会体制改革?

中央司改办负责人：《实施方案》构建了分类分层有序推进司法体制和社会体制改革的整体布局。对条件成熟、难度不大的改革举措，要求加快推进、早见成效;对重大改革、尚不具备全面推进条件的，要求先行试点，积累经验后再全面推开;对情况复杂、牵涉面广、条件暂不成熟的，要求抓紧研究论证，尽早拿出改革方案;对需要修改法律或得到立法机关授权的，按照法定程序办理。根据这个思路，2015年全面启动各项改革工作，着重抓好“三个一批”：

一是深入推进一批已启动的改革试点工作，年内取得更大进展。主要有完善司法责任制，完善司法人员分类管理制度，健全司法人员职业保障制度，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，最高人民法院设立巡回法庭等。二是抓紧部署一批有影响的改革任务，年内取得阶段性成果。主要有建立领导干部干预司法活动记录、通报和责任追究制度，建立完善司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度，推进以审判为中心的诉讼制度改革等。三是组织论证一批难度大的改革项目，早日形成改革的基本思路。

目前，各有关部门按照《实施方案》确定的思路、安排，积极推动各项工作并取得了初步成效。自年初以来，最高人民法院第一、第二巡回法庭在深圳、沈阳挂牌设立，开庭审理案件。《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》已经出台，《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《深化人民监督员制度改革方案》等改革实施意见也已经中央全面深化改革领导小组审议通过。预计到2015年底，相关部门每个月都将推出新的改革举措，形成相应的改革成果。(原题目：中办国办印发实施方案贯彻落实四中全会决定部署-进一步深化司法体制和社会体制改革;来源：解放军报)

第四篇：立足校情 真抓实干 积极稳妥地推进课程改革

立足校情 真抓实干 积极稳妥地推进课程改革

会盟镇雷河小学

课堂教学改革实施的自主、合作、探究学习, 是教育史上的一次巨大的变更，是当前课堂教学改革中的一朵奇葩，它彻底颠覆了旧课堂教学，无论是形式的变化，课堂模式的变化，学生角色的转变，都是具有开创性的崭新变化。我校实施课堂教学改革以来，最大限度地调动了部分学生的积极性，培养了学生自主学习的习惯，锻炼了学生自主学习的能力，为学生的终生发展奠定了坚实的基础。自实施新课程改革以来，我校在上级主管部门的正确领导和有力指导下，带领全体教师投身课改，解放思想，强化学习，加大研究，在实施新课程的道路上，做了一些有益的探索和大胆的改革，取得了较大的收获。

一、改革课堂、学生自主学习

学校加大“走出去，引进来”的力度，通过多年的探索、实践，结合学校实际，构建了“五导”的自主互助课堂结构模式，即“导学、导疑、导讲、导评、导练”。“导学”就是学生在老师的指导下进行预习，实现“先学后教”。“导疑”就是学生对老师创设的问题质疑释疑，反馈自学情况和预习情况。“导讲”就是学生在老师的引导下把自己的学习体会讲出来，训练学生的口头表达能力。“导评”就是学生在教师的引导下，学会自评、互评，在评价中提高。“导练”就是学生在老师的指导下老师围绕学习目标主动参与训练，以达到巩固提升的目的。

“五导”的自主互助课堂结构模式基于学习小组内外互动的学生问学生、学生帮学生、学生影响学生、学生启迪学生、学生评价学生、学生检查学生，这大大增加了学生说的机会，交流的机会，思维碰撞的机会。这不仅是学习上的互相帮助，互相监督，更重要的是张扬了学生的个性、健全了学生的人格、促进了学生的全面发展。

二、搭建平台、师生双赢

要想解放教师的头脑，激发教师的创新热情，必先解放教师的双手。本学期，我校采用了“合作备课、资源共享”的方法。即同年级的两位教师合作完成本册书的学案编写，一级单班的四、五、六年级教师在一起共同探讨教法，各自完成本年级活页、表格式教学案，教师提前两周拿到学案，然后根据自己的知识经验、思想情感，对教材的理解进行加工、吸收，内化、创新，用不同色笔在学案上添加、修改，重新写出属于自己的“二次教案”。这种方法大大缩短了教师花费在学案的时间。

授课后，要求教师写好反思，一堂课可能成为成功的经验，也有可能留下失败的教训，要求教师将感受及时地记录下来，如备课中未曾想到的地方、学生学习情况的变化、学生提出的新问题、教育机智的发觉等，在“共享”教案中修正。这样，教案就有了流动的生命。学生也从两位教师的教育智慧中受益匪浅，三、丰富课外活动，学生灵性发展

为了培养学生的综合素养，发展学生的个性，学校成立了音乐、美术、书法、绘画、写作、数学、体育等兴趣小组，每周活动两次。

学生根据自己爱好、兴趣进行选择。通过少先队组织对学生进行德育教育。如开展“争当各种小标兵”等一些有意义又切实可行的活动，让学生在活动中慢慢把德育内化为自身的东西。启发诱导坚持正面教育。从正面讲清道理，坚持以表扬为主，启发诱导，说服教育。从关心和爱护出发，抚慰他们稚嫩的心灵，不给他们增添痛苦，不去触动他们心灵的创伤。

阅读名著可以开阔同学们的视野，可以让学生们了解生活，提高自己的知识品位。《课程标准》对学生的要求是：“学会制定自己的阅读计划，广泛阅读各种类型的读物。培养学生养成阅读名著的好习惯？一是，培养学生阅读名著的兴趣，兴趣是最好的老师。抓住学生感兴趣的部分切入，阅读名著可以开阔同学们的视野，可以让学生们了解生活，提高自己的知识品位。二是，教给学生阅读名著的方法。如：了解作者及创作背景、摘抄品味精彩片段，专家们提出的推荐书目“十条建议”，是值得我们借鉴的。老师在课堂名著教学中最重要的作用就在于给学生搭建一个平台，让学生展现他已知的一些知识，让学生在展现的过程中实现一种自我体验，实现一种获得成功的感受。这些活动的开设，大大激发了学生学习的兴趣，学生特长得以展示，综合素养得以提升。随着新课程的实施，我们必须着眼于学生整体素质的提高，使学生初步形成正确的世界观、人生观、价值观。为了实现这一目标，自上期以来，每天坚持预备后上课前三分钟学生进行演讲活动，提高学生语言组织和表达能力，锻炼胆魄，让学生有更多的展示自己、发展自己、完善自己的机会。课前让学生唱一首革命

歌曲，对学生进行思想教育和爱国主义情感教育，使每个学生的思想觉悟有了明显提高。

四、效果显著，学校前景灿烂

一是学生学会学习。通过实施“五导”的自主互助课堂结构模式，学生学习积极性、主动性提高，语言表达能力、交流合作能力增强，对学习的态度更加自信。近年来在华杯赛中学生获国家级奖近10人次，获市、县级奖30余人次；在市县级组织的演讲比赛中，获县级一等奖5次，市级二等奖3次，在各种征文比赛中，学生获国家级奖近10人次，获市级奖30余次，在体育、才艺等比赛中也有多人次获得优异成绩。

二是教师素质提升。教师们尝试着多角度关注孩子们的学习方式，在教学上少了一些墨守成规、多了一些不拘一格；在课堂上少了一些“自说自话”，多一了些百家争鸣。通过教研的深入、课堂的锤炼，反思的沉淀，交流的碰撞，大大提升了教师的教学能力和科研能力，锻炼了教师队伍。李瑞、周华阳等教师多次参加市、县级优质课赛讲，获得优异成绩。多位教师在征文比赛中获得市、县级奖，其中周华阳、卫亚玲老师获国家级辅导奖；李瑞老师在县中青年教师技能大赛中获一等奖。教师论文获奖近30篇。

三是课堂气氛活跃。新课改的课堂中,学生被赋予了更多的自由和权利:独立思考、个性化理解、自由表达的权利;质疑、批判教师观点或教材观点的权利;作为平等的一员参与课堂教学并受到平等对待的自由和权利;这些自由和权利大大地解放了学生的个性和潜能,使学生的主观能动性和创造性得到充分的发挥。

四是学校变化巨大。宝剑“锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。”在孜孜不倦的追求中，我们也欣慰地看到，学校正悄然发生变化，教研氛围浓厚了，评课发言积极了，课堂结构改变了，师生关系融洽了，学生素质提高了，师生互动、生生互动、课堂成为师生展示自我的舞台。

成绩固然令人欣喜，但我们也清楚地认识到课改之路依然漫长，还存在着重形式、轻内容，重活动、轻训练；重学生、轻教师，新型师生关系中教师地位严重丧失；重形式，轻实质，导致课堂合作学习低效等现象，我们应以百倍的信心努力克服这些不良现象。在今后的课改征程中，我们还将坚持不懈地实践创新，锐意进取，百尺竿头，更进一步。与时俱进抓课改，开拓创新搞教研，为创建富有特色的学校而不懈努力！

第五篇：国家经济体制改革委员会关于积极稳妥地推进国有企业股份制改革的指导意见

国家经济体制改革委员会关于积极稳妥地推进国有企业股份制改革的指导意见

1998-3-10

发文单位：国家经济体制改革委员会

文号：体改生[1998]28号

发布日期：1998-3-10

执行日期：1998-3-10

改革开放以来，国有企业的股份制改革逐步推开，取得了较大进展，推动了国有企业建立现代企业制度的进程，在促进国有经济和国民经济的发展中发挥了重要作用。党的十五大进一步明确了股份制的性质、地位和作用，指明了国有企业股份制改革的发展方向。为了落实党的十五大提出的“对国有大中型企业实行规范的公司制改革”、“力争到本世纪末，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”的任务，对国有企业进行股份制改革提出以下指导意见。

一、积极稳妥地进行国有企业股份制改革

1.股份制是公有制经济的一种重要实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式。公有制经济实行股份制，有利于提高公有资本的控制力和运作效率，加强公有制的主体地位。国有企业进行股份制改革，有利于发挥国有经济的主导作用；有利于集聚社会资本，分散投资风险；有利于建立依法管理和规范的、投资主体多元化的企业制度，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。

2.股份制改革是实现政企分开、企业转换经营机制的重要途径。股份制是国有大中型企业建立现代企业制度的重要组织形式。股份制改革，能够促进政府社会经济管理职能和国有资本营运职能的分离，进一步明确政府和企业的权利和责任。推动政府转变职能，不再直接干预企业经营活动，加强所有者对企业的约束和激励，防止国有资产流失；推动企业建立符合市场经济要求的运行机制，完善内部管理制度，切实承担资本保值增值的责任。

3.推进股份制改革是促进国有经济结构调整的重要手段。通过股份制改革，增加企业资本金的来源，推动企业“三改一加强”，优化企业资产结构。通过股份制改革，以资本为纽带建立母子公司体制，推动大公司、大集团的发展，优化企业组织结构。通过股份制改革，推动国有资本流动和重组，实施国有经济布局的战略性调整，优化国有资本结构。

4.国有企业股份制改革的方针和要求。国有企业股份制改革是一项长期艰巨的工作。国有企业股份制改革的方针是“积极稳妥、依法规范、保证质量、健康发展”。国有企业股份制改革，要严格遵守《公司法》和其它有关法规；要防范金融风险和其它社会风险；要知难而上，敢于突破，勇于创新，积极推进；要从实际出发，尊重经济规律，尊重群众意愿，做扎实细致的工作；要根据国家宏观经济政策、市场情况和企业具体条件，积极稳妥地进行。不能急于求成，一哄而上；不能不顾企业的具体条件用行政办法强制推行；不能搞一刀切。

二、加快企业制度创新

5.改变政府管理股份制企业的方式。实行股份制必须相应改革政府管理国有经济的体制，不能再沿用管理国有企业的方式管理股份制企业。政府要按照社会经济管理职能和所有者职能分开的原则，依法对股份制企业进行规范管理。政府要制定有效措施，切实减轻股份制企业的负担，加快要素市场建设，为股份制企业创造良好的环境。

6.建立国有资本出资人制度。进行股份制改革，要明确股份制企业的国有资本出资人即国有股的股东，建立国有资本出资人制度。要积极探索国有资本出资人行使职权的组织形式和运作方式，建立约束和激励经营者的制度和规则。出资人按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业承担有限责任。

7.依法规范国有股股东行为。国有股股东按照持股比例依法行使股东权利，履行股东义务，承担股东责任。要坚持同股同权同利原则，遵守公司章程，维护股东会或股东大会的决议，维护公司合法利益，维护国有股的权益。

8.建立公司法人财产制度。国有企业改为有限责任公司或股份有限公司，要解除与原有的上级行政管理部门的行政隶属关系，理顺出资关系。公司依法行使法人财产权，以其全部法人财产承担民事责任，接受股东约束，维护股东权益，承担偿债责任，实现自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。

9.健全公司法人治理结构。要按照《公司法》健全公司法人治理结构，严格界定股东会、董事会、监事会、经理的责任和权利，制定股东会、董事会、监事会、经理的议事规则和行为准则。把股东依法选择公司董事、监事，公司依法选择管理者和党管干部的原则有机地结合起来，改进和完善国有股股东推选公司董事、监事的方式，严格执行《公司法》关于国家公务员不得兼任公司董事、监事和经理的规定。

10.完善内部管理制度。股份制企业要改变重筹资、轻转制的倾向，围绕市场组织生产经营活动。要按照有利于市场竞争的要求，调整企业内部机构，建立科学、高效的内部管理制度。要深化企业劳动、人事、工资等制度改革，充分利用市场机制，完善用工制度，确定工资水平。要建立企业技术进步机制，加大技术改造和产品开发的投入。要积极参加住房制度和社会保障制度的改革，为转变经营机制创造条件。

11.上市公司依法规范运作。上市公司要严格按照国家法律法规开展公司经营管理和资本运作。公司募集资金的投向和使用要严格执行股东大会的决议，切实履行对股东的承诺。上市公司不得擅自改变募集资金用途和炒作本公司股票，要依法披露公司信息，严禁内幕交易。同时，上市公司在制度创新和转换经营机制方面要先行一步，为建立现代企业制度创造经验。

三、强化管理和监督

12.健全法律法规，严格依法办事。完善股份制改革的法律法规，加快制定国有企业改建为公司的实施办法、发起设立股份有限公司的规定、公司内部职工持股会管理办法、有限责任公司变更为股份有限公司的办法、非上市公司监管办法以及公司股东行为规范、法人治理机构行为规范等配套法规。严格按照《公司法》及有关法律法规进行国有企业股份制改革，对触犯《刑法》，构成妨害对公司、企业的管理秩序罪的，要严肃追究法律责任。

13.加强对企业改制工作的指导和管理。加强对改制企业的领导人和有关工作人员的法制教育和业务培训。加强对企业制定改制方案和转换经营机制工作的指导。落实企业债务责任，防止变相逃债、废债。加强对清产核资、资产评估、产权界定和产权转让工作的管理，防止国有资产的流失。严格对公司设立申报材料的审查，确保公司设立申报材料的真实，达不到要求的，不予批准。

14.加强对股份制企业的监管。《公司法》实施前和实施后设立的股份制企业，都要依法规范公司的行为。要加强对公司的监管，规范股东行为，督促公司法人治理机构规范运作，推动企业落实转换经营机制的措施。

15.加强对中介机构的监管。明确参与企业改制工作的中介机构的权利、义务和责任，加强从业人员的职业道德教育和管理，依法规范其行为。建立中介机构行业组织，强化自律机制，监督从业人员严格按照有关规定从业、执业。

四、继续探索改制途径

16.继续推动国有大中型企业改制上市。根据市场情况，重点支持符合条件的现代企业制度试点企业、国家确定的重点企业和国家优先发展产业中的企业，公开向境内外投资者募集股份并上市。

17.鼓励发展法人间持股。鼓励优势国有骨干企业，通过兼并、出资、收购，组建新的股份制企业。鼓励上市公司采用兼并和收购办法，把一些企业改组为股份制企业。鼓励产业关联度强、产品具有协作配套关系的国有企业，建立企业间持股关系，改组成股份制企业。

18.鼓励新建项目实行股份制。对符合国家产业政策的新建项目，可采用法人入股、外商投资等方式组建股份制企业，实施建设和经营。鼓励股份制企业及其他投资者收购国有企业有市场前景的在建项目或新建项目的产权，组建股份制企业。

19.开展内部职工持股会试点。积极探索建立企业内部职工出资、只向本企业投资的职工持股会，以法人形式认购股份，与其他投资者共同组建股份制企业。

五、加强宣传和组织领导

20.加强宣传工作。要广泛宣传国有企业股份制改革的目的和意义，客观宣传股份制改革的效果和作用，加强对国有企业股份制改革法律法规和政策的宣传，把国有企业股份制改革的重点引导到制度创新和转换经营机制上来。

21.加强组织领导。要切实加强对国有企业股份制改革工作的领导，加强改制工作队伍的组织建设和作风建设，认真做好国有企业股份制改革的规划、组织和协调工作。要及时发现、研究和解决改革中出现的新情况和新问题，不断总结经验，推进国有企业股份制改革健康发展。