建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

第一篇：建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

建立城乡一体化最低生活保障制度的路

径选择(1)摘要：最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的过程中应运而生，它既是对传统社会救济制度的发展与补充，也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制度保障。然而，随着低保制度全面普及工作的开展，城乡之间的制度差异日益凸显，严重制约了该制度的保障效果。为此，要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生活保障制度；准确定位救助理念、强化管理制度；实行阶梯模式救助和差异性资金筹集；建立专业化的管理岗位和人才队伍，绩效与监管并重。

关键词：低保制度；社会救助；城乡一体化

最低生活保障制度（以下简称“低保”）作为我国社会救助制度的核心项目和社会保障制度的“最后一道防线”，是政策制定者和专家学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究，主要聚焦在三个方面：一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫切性与可行性，呼吁把农村低保纳入国家统筹视野（王思斌，XX；[1]洪大用，XX；[2]杨宜勇等，XX[3]）；二是探索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法，目的在于为该制度的全面推进提供必要的技术储备（张时飞，XX；[4]关信平，XX[5]）；三是从对贫困进行评估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略（徐月宾等，XX；[6]王祖祥等，XX[7]）。从学者的研究成果看，主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政策效果上，对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分析，探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡一体化。

一、我国城乡低保的政策推移

（一）传统社会救济的替代产物

计划经济时期，我国城市企事业单位职工享有普遍的“就业保障”，农村由生产队负责农民的生老病死，社会大多数成员都能通过就业或劳动获得相应的保障，余下的贫困群体有一大部分通过家庭和互助维持生存，再余下的仅是少数的无依无靠的边缘群体，如“三无”人员、“五保户”等，这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，以下岗失业人员为主体的城市新贫困群体大量涌现，企事业单位集体福利的保障功能也越来越弱，城市社会救助的任务明显加重；在农村，家庭联产责任制取代了集体经济，农民生活风险增大，“五保”制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下，亟须建立新的救助制度替代传统的救济制度，以缓解日益突出的贫困问题。于是，1993年，低保制度在上海首创，并拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕，其后，在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。[8]这一地方性试验与探索阶段一直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。

（二）扶贫减贫的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障条例》的正式发布和中央财政对绝大多数省份低保补助的下拨，标志着低保制度的建设结束了地方试点与探索阶段，开始进入以中央为主导的崭新时期。具体而言，这一时期的低保制度又可以划分为两个发展阶段：第一阶段是指从1999年到XX年，中央主导下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间，城市低保取得跨越式突破，保障对象和资金投入都大幅度增加，较短时间内基本实现了“应保尽保”，并通过“分类施保”等措施逐步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落，一度停滞甚至倒退，虽然XX年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”，但仍是地方各自为战，中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从XX年至今，中央主导下迈向城乡一体的制度建设阶段。随着XX年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布，全国性农村低保制度确立并和城市低保制度一起，向着城乡一体的方向不断迈进。[9]这不仅对我国社会保障制度的完善和城乡协调发展产生了积极作用，而且标志着国家开始重视全体公民的生存权，对维护和促进社会公正也意义重大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。

可以看出，由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶贫减贫的制度保障，低保制度由城市扩展到农村，使狭隘的、不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳定的制度性救助，有其明显的进步实效。但是，随着我国城市化进程的加快和社会转型的深化，现行制度在若干环节显得力不从心，尤其是城乡低保的制度失衡问题突出，要想实现该制度的可持续发展，必须要尽快解决相应问题，并促成制度的城乡一体化。

二、现行城乡低保制度的比较分析

我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥其应有的保障功能，反而进一步加剧了二元社会的恶性循环，对经济和社会发展极为不利。其主要表现为：

（一）救助理念与政策执行问题

1.救助理念欠妥当。长期以来，我国社会保障资金投入重城市轻农村。城市低保受以城市工业发展为中心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的资源分配，而农村低保受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响，没有得到足够重视。尤其是一些地方领导在多出政绩观念的影响下，认为农村低保没有城市低保紧迫，农村居民的风险承受力比城市居民强，工作重心应投注在城市而非农村，因而对农村贫困人口的救助理念施舍重于脱贫。

2.政策落实显乏力。在低保资格审查过程中，甄别低保对象需要经过严格的申请、调查、评议、公示和审批的程序。政府作为政策制定者和执行者往往处于家庭收入信息获取的劣势一方，对申请者的真实收入难以把握。因此，一个可能的结果是，该保的和不该保的都进入了保障体系，或者都没有进入保障体系。另外，由于农民收入大部分表现为非货币的形式（如农产品销售收入），农民工进城务工取得的收入也比较隐蔽、不太稳定，在低保对象的确定过程中，难免会产生道德风险，很难实现收入审查的完整性和准确性。

（二）救助标准与资金配套问题

1.城乡救助水平有差异。受历史与现实诸多因素影响，城乡低保标准存在适当差距是正常的，但是，目前即便把农村支出水平低于城市的客观因素考虑在内，低保标准城乡差距依然不小。例如，XX年城市低保开支是农村的倍，低保标准约是农村的倍，人均补差约是农村的倍，农村低保的给付水平明显低于城市（参见表2）。另外，在实物救助和日常生活服务方面，城乡之间也有显著差异，这主要因为城市配套设施相对完善，低保管理部门的审查和执行工作相对容易，发放和实施工作省时省力，而农村地区受到客观环境和各方面条件的制约，低保水平在实际工作层面上又降低了一个层次。

2.财政援助厚城薄农。XX年，全国城市低保人数是2348万，全年各级财政共投入低保资金461亿元，其中中央财政投入323亿元；农村低保人数是4759万，全年各级财政共投入低保资金345亿元，其中中央财政投入216亿元（参见表2），城市财政资源明显好于农村。农村低保资金的筹集实行市、县、乡三级财政合理负担，但在实际配套过程中，受农村税费改革的影响，乡镇财政普遍吃紧，无力承担较大的配套资金，而越是贫困地区，财政配套就越难以落实，资金不足严重制约了农村低保工作的顺利推进。

（三）规范救助与专业管理问题

1.法律法规缺失。当前，城乡低保管理除了以国务院出台的纲领性文件作为指导外，地方的政策执行主要依据市、区出台的文件、通知、规定等，这些实施细则往往带有政策制定者的主观判断和标准制定的随意性问题，多从有利于管理的角度出发，而不是从有利于向贫困者提供应有的基本生活保障出发，从而无形之中对部分贫困者的利益造成了损害。

2.专业管理失范。（1）专业化管理欠缺。基层低保工作多由民政部门临时聘用公益岗位人员，这类人员一般缺少专业训练，缺乏对制度的深入了解，加上电子信息管理条件不完备,上级主管部门掌握的是统计报表的数据，而缺乏低保对象的第一手材料，当有救助需求的人员不符合条件时，利益诉求与政策把关的矛盾凸现，工作难以进行。（2）档案、信息管理不尽完备。街道及社区的低保档案重于上级领导检查，轻于准确记录和及时分类保存管理，日常审核或者调查时资料短缺，不仅影响了低保工作的质量，也不能真正实现低保对象的动态管理。（3）农村基层低保工作缺乏独立的管理机构。村一级没有单设机构和专业管理人员，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏专业性也没有高效率，制约了低保制度的实施效果。（4）考核、检讨机制不健全。低保工作者业绩考核尚未实现工作效率与绩效管理的有效挂钩，低保工作人员基本处于只进不出、只升不降的状态。

三、建立城乡一体化低保制度的路径选择

城乡“分割”的低保发展模式，在实践中矛盾凸显。究其原因，很大程度上是由于中国国情和政府财力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落实过程中的管理漏洞等原因，如何切实有效地予以修正，彰显公平与效率原则，意义重大。对此，笔者尝试探讨建立城乡一体化低保制度。具体而言，应从以下三个方面展开：

（一）救助理念的定位与制度化管理

1.转变救助理念。更正“农村贫困问题不如城市贫困问题紧迫”、“农民对贫困有更强承受力”的错误观念，要认识到，社会和政府救助贫困者，并不是向穷人施恩，而是为了维护社会稳定，实现经济良性发展和构建和谐社会。当前国民经济整体发展较快，（作者：未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联系service@立即删除）

第二篇：建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

摘要：最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的过程中应运而生，它既是对传统社会救济制度的发展与补充，也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制度保障。然而，随着低保制度全面普及工作的开展，城乡之间的制度差异日益凸显，严重制约了该制度的保障效果。为此，要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生活保障制度；准确定位救助理念、强化管理制度；实行阶梯模式救助和差异性资金筹集；建立专业化的管理岗位和人才队伍，绩效与监管并重。

关键词：低保制度；社会救助；城乡一体化

最低生活保障制度（以下简称“低保”）作为我国社会救助制度的核心项目和社会保障制度的“最后一道防线”，是政策制定者和专家学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究，主要聚焦在三个方面：一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫切性与可行性，呼吁把农村低保纳入国家统筹视野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]杨宜勇等，2006[3]）；二是探索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法，目的在于为该制度的全面推进提供必要的技术储备（张时飞，2007；[4]关信平，2006[5]）；三是从对贫困进行评估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略（徐月宾等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。从学者的研究成果看，主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政策效果上，对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分析，探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡一体化。

一、我国城乡低保的政策推移

（一）传统社会救济的替代产物

计划经济时期，我国城市企事业单位职工享有普遍的“就业保障”，农村由生产队负责农民的生老病死，社会大多数成员都能通过就业或劳动获得相应的保障，余下的贫困群体有一大部分通过家庭和互助维持生存，再余下的仅是少数的无依无靠的边缘群体，如“三无”人员、“五保户”等，这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，以下岗失业人员为主体的城市新贫困群体大量涌现，企事业单位集体福利的保障功能也越来越弱，城市社会救助的任务明显加重；在农村，家庭联产责任制取代了集体经济，农民生活风险增大，“五保”制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下，亟须建立新的救助制度替代传统的救济制度，以缓解日益突出的贫困问题。于是，1993年，低保制度在上海首创，并拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕，其后，在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。[8] 这一地方性试验与探索阶段一直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。

（二）扶贫减贫的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障条例》的正式发布和中央财政对绝大多数省份低保补助的下拨，标志着低保制度的建设结束了地方试点与探索阶段，开始进入以中央为主导的崭新时期。具体而言，这一时期的低保制度又可以划分为两个发展阶段：第一阶段是指从1999年到2006年，中央主导下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间，城市低保取得跨越式突破，保障对象和资金投入都大幅度增加，较短时间内基本实现了“应保尽保”，并通过“分类施保”等措施逐步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落，一度停滞甚至倒退，虽然2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”，但仍是地方各自为战，中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从2007年至今，中央主导下迈向城乡一体的制度建设阶段。随着2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布，全国性农村低

保制度确立并和城市低保制度一起，向着城乡一体的方向不断迈进。[9]这不仅对我国社会保障制度的完善和城乡协调发展产生了积极作用，而且标志着国家开始重视全体公民的生存权，对维护和促进社会公正也意义重大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。可以看出，由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶贫减贫的制度保障，低保制度由城市扩展到农村，使狭隘的、不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳定的制度性救助，有其明显的进步实效。但是，随着我国城市化进程的加快和社会转型的深化，现行制度在若干环节显得力不从心，尤其是城乡低保的制度失衡问题突出，要想实现该制度的可持续发展，必须要尽快解决相应问题，并促成制度的城乡一体化。

二、现行城乡低保制度的比较分析

我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥其应有的保障功能，反而进一步加剧了二元社会的恶性循环，对经济和社会发展极为不利。其主要表现为：

（一）救助理念与政策执行问题

1.救助理念欠妥当。长期以来，我国社会保障资金投入重城市轻农村。城市低保受以城市工业发展为中心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的资源分配，而农村低保受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响，没有得到足够重视。尤其是一些地方领导在多出政绩观念的影响下，认为农村低保没有城市低保紧迫，农村居民的风险承受力比城市居民强，工作重心应投注在城市而非农村，因而对农村贫困人口的救助理念施舍重于脱贫。

2.政策落实显乏力。在低保资格审查过程中，甄别低保对象需要经过严格的申请、调查、评议、公示和审批的程序。政府作为政策制定者和执行者往往处于家庭收入信息获取的劣势一方，对申请者的真实收入难以把握。因此，一个可能的结果是，该保的和不该保的都进入了保障体系，或者都没有进入保障体系。另外，由于农民收入大部分表现为非货币的形式（如农产品销售收入），农民工进城务工取得的收入也比较隐蔽、不太稳定，在低保对象的确定过程中，难免会产生道德风险，很难实现收入审查的完整性和准确性。

（二）救助标准与资金配套问题

1.城乡救助水平有差异。受历史与现实诸多因素影响，城乡低保标准存在适当差距是正常的，但是，目前即便把农村支出水平低于城市的客观因素考虑在内，低保标准城乡差距依然不小。例如，2009年城市低保开支是农村的1.2倍，低保标准约是农村的2.3倍，人均补差约是农村的2.6倍，农村低保的给付水平明显低于城市（参见表2）。另外，在实物救助和日常生活服务方面，城乡之间也有显著差异，这主要因为城市配套设施相对完善，低保管理部门的审查和执行工作相对容易，发放和实施工作省时省力，而农村地区受到客观环境和各方面条件的制约，低保水平在实际工作层面上又降低了一个层次。

2.财政援助厚城薄农。2009年，全国城市低保人数是2348 万，全年各级财政共投入低保资金461亿元，其中中央财政投入323亿元；农村低保人数是4759万，全年各级财政共投入低保资金345亿元，其中中央财政投入216 亿元（参见表2），城市财政资源明显好于农村。农村低保资金的筹集实行市、县、乡三级财政合理负担，但在实际配套过程中，受农村税费改革的影响，乡镇财政普遍吃紧，无力承担较大的配套资金，而越是贫困地区，财政配套就越难以落实，资金不足严重制约了农村低保工作的顺利推进。

（三）规范救助与专业管理问题

1.法律法规缺失。当前，城乡低保管理除了以国务院出台的纲领性文件作为指导外，地方的政策执行主要依据市、区出台的文件、通知、规定等，这些实施细则往往带有政策制定者的主观判断和标准制定的随意性问题，多从有利于管理的角度出发，而不是从有利于向贫困者提供应有的基本生活保障出发，从而无形之中对部分贫困者的利益造成了损害。

2.专业管理失范。（1）专业化管理欠缺。基层低保工作多由民政部门临时聘用公益岗位人员，这类人员一般缺少专业训练，缺乏对制度的深入了解，加上电子信息管理条件不完备,上级主管部门掌握的是统计报表的数据，而缺乏低保对象的第一手材料，当有救助需求的人员不符合条件时，利益诉求与政策把关的矛盾凸现，工作难以进行。（2）档案、信息管理不尽完备。街道及社区的低保档案重于上级领导检查，轻于准确记录和及时分类保存管理，日常审核或者调查时资料短缺，不仅影响了低保工作的质量，也不能真正实现低保对象的动态管理。（3）农村基层低保工作缺乏独立的管理机构。村一级没有单设机构和专业管理人员，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏专业性也没有高效率，制约了低保制度的实施效果。（4）考核、检讨机制不健全。低保工作者业绩考核尚未实现工作效率与绩效管理的有效挂钩，低保工作人员基本处于只进不出、只升不降的状态。

三、建立城乡一体化低保制度的路径选择

城乡“分割”的低保发展模式，在实践中矛盾凸显。究其原因，很大程度上是由于中国国情和政府财力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落实过程中的管理漏洞等原因，如何切实有效地予以修正，彰显公平与效率原则，意义重大。对此，笔者尝试探讨建立城乡一体化低保制度。具体而言，应从以下三个方面展开：

（一）救助理念的定位与制度化管理

1.转变救助理念。更正“农村贫困问题不如城市贫困问题紧迫”、“农民对贫困有更强承受力”的错误观念，要认识到，社会和政府救助贫困者，并不是向穷人施恩，而是为了维护社会稳定，实现经济良性发展和构建和谐社会。当前国民经济整体发展较快

城乡贫富差距、农民贫困问题已经变得相当紧迫，相关政府部门决不能继续重城市轻农村，也不能还停留在低保标准只需维持基本生活的观念上，而应着力保障城乡低保对象都能够有尊严地生活，使低保制度在城乡之间彰显平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法进度。国家应尽快出台《社会救助法》，明确中央和地方政府在低保管理过程中的具体责任、低保标准的计算方式、低保对象的认定程序、低保经费来源与救助方式等,明确提高低保制度的统筹层次,明确中央政府补贴各省农村低保的比例及依据。同时,还要尽快通过立法解决低保边缘群体的救助问题, 增强制度发展的可持续性。

（二）阶梯式救助和差异性资金筹集

1.合理制定低保标准。政府同相关领域专家共同确立低保资格的认定原则，设置与物价指数挂钩的动态补贴机制，以使低保标准的划定更加合理。我国地域辽阔，经济发展水平存在地域间的不平衡，各地低保标准应该因地制宜，先在全国统一建立阶梯式救助标准，再按地区经济状况分类划分并确定具体的救助标准。在设计低保政策调整机制和自然增长机制时，也应该考虑走城乡一体化道路，并逐步缩小城乡低保标准的实际差距。

2.多元筹集低保资金。首先，要优化财政支出结构，加大省级以上财政转移支付的力度。中央财政不仅要倾斜于贫困地区，还要及早安排农村低保专项补贴，省级财政提供专项资金，市、县提供资金配套,形成多级财政资金保障。其次，具体落实资金筹措渠道多元化的政策，通过社会捐赠、举办慈善事业、发行福利彩票等方式筹措资金,通过证券市场运作机制使资金保值增值。再次，尽早实现资金筹措由征费方式向征税方式的转变，为建立低保基金做好资金储备。最后，中央、省、市级专项资金以及市（县、区）的配套资金应采取预期拨付、年终结算的制度，以便最大限度地保证低保金发放的足额、按时、到位。

（三）绩效监管并重与专业化管理

1.专业化的管理岗位和专业队伍建设。低保工作不妨从高校的社会保障、社会工作专业吸收专业人才，充实到低保工作管理岗位。同时，对在岗的工作人员加强业务培训，提升其

救助管理的理念，使这些工作人员能够向低收入群体提供高水平的服务，真正拥有为贫困者服务的爱心和耐心。此外，在农村乡镇一级设立专门负责低保工作的管理机构和专业的低保工作人员，以便定期走访和随时向村民提供服务，改变过去由村干部兼管低保工作的低效状态。

2.绩效与监管并重。一方面，建立标准统一和灵活掌控的资格审查、就业登记和劳动合同监管制度，将贫困人口的综合信息作为申请低保时的审核依据，为低保人员建立诚信档案，规避骗保行为，切实做到“应保尽保，应出尽出”；另一方面，落实责任追究制度，使低保工作者的考核与个人奖惩挂钩，将民政部门内部的行政监督和外部的群众监督、舆论媒体监督结合起来，保证低保工作更加透明的同时，也使公平与效率原则得到彰显。

四、结语

我国现行低保制度在城乡之间的分割分治，不仅不利于资源的整合，更不利于制度本身公平目标的实现，低保制度的城乡一体化已是形势所需。实现这一目标，需要在尊重我国城乡差距的现实基础上，使制度保有适应城乡民情的灵活性，由对城乡受助者设置适当差别的待遇标准逐步过渡到给予所有城乡贫困人口平等受助的权利。而在一体化制度走向定型的过程中，完善农村低保制度理应成为重中之重：首先，要合理转变“重城市轻农村”的救助理念，并尽快出台城乡统一的救助法规；其次，要因地制宜制定低保标准和通过多元化渠道筹集资金，并建立城乡一体的动态补贴和自然增长机制；再次，要加强专业管理岗位与专业人才队伍建设，弥补农村低保工作的岗位空缺与人员空白；最后，还需要进一步在城乡低保对象的识别以及细分、救助金的管理与发放、工作人员的培训与监管、人员综合信息的共享等方面做出统一规范。在此基础上，理顺低保制度与其他专项救助制度的关系，让低保制度在城市逐渐发挥出一定的就业激励作用，在农村则与扶贫开发等其他反贫困政策更有效地衔接，最终，通过低保制度的城乡一体化带动整个社会救助体系的城乡一体化。

参考文献：

[1]王思斌.转型中的中国社会救助制度之发展[J].文史 哲，2007，（1）.[2]洪大用.当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向

[J].经济社会体制比较，2005，(3).[3]杨宜勇，张英，顾严.构建城乡统筹的最低生活保障体系 [J].中国人口科学，2006，（6）.[4]张时飞.农村低保对象≠农村绝对贫困人口[J].中国社 会保障, 2007，（5）.[5]关信平.论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择 [J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（6）.[6]徐月宾，刘凤芹，张秀兰.中国农村反贫困政策的反 思——从社会救助向社会保护转变[J].中国社会科学，2007，（3）.[7]王祖祥，范传强，何耀.中国农村贫困评估研究[J].管理 世界，2006，(3).[8]陈佳贵，王延中.社会保障绿皮书——中国社会保障发 展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2010：70.[9]张浩淼.转型期中国最低生活保障制度发展研究[M].上 海：上海交通大学出版社，2010：140、162

第三篇：城乡最低生活保障制度

城乡最低生活保障制度一体化路径探索

摘要：“城乡低保一体化”是落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势；是消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求；是突破改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。新的形势下，城乡低保一体化具备了党中央保障和改善民生社会政策的支持、经济发展的扶助和制度运行的实践基础，应该在立法统一制度、搭建社区管理平台、筹建社会化保障基金的基础上，标准有别，分步实施。关键词：最低生活保障制度；城乡一体化；底线公平；统筹城乡。

城乡最低生活保障制度一体化是指在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障做出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城乡二元差别，不仅将处于城市与农村之间的贫困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城乡最低生活保障一体化的路径，既有利于贫困群体基本生存权益的保障，也有利于促进最低生活保障制度的可持续发展。

1城乡最低生活保障一体化的必要性。

城乡最低生活保障制度一体化是最低生活保障制度的发展趋势，也是经济社会发展的必然结果。在经济社会统筹城乡发展和户籍制度改革的背景下，实现城乡低保一体化具有现实必要性。

1.1落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势。

统筹城乡发展是落实科学发展观必须坚持的“五个统筹”之一。新的形势下，统筹城乡发展是中国经济与社会全面、协调发展需要解决的首要问题，是从根本上解决“三农”问题的有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求和重大任务，也是加快城乡一体化进程的重要手段[2]。统筹城乡发展包括经济、社会、规划建设等多个方面的内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化[3]。城乡最低生活保障制度一体化是统筹城乡社会事业，实现社会保障一体化的基础，也是保障城乡贫困群体基本生存权益，解决社会矛盾，实现社会和谐的重要手段。

1.2消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求。

底线公平是社会保障的基本理念，最低生活保障制度是实现底线公平的重要制度安排。市场经济条件下，每个人的禀赋和竞争机会事实上是不平等的。因此，在国民收入的初次分配中，不能保证竞争机会的公平，依靠市场机制也就很难达到结果的公平。近年来，中国的贫困差距持续拉大，基尼系数已经超过国际警戒线0.4，接近0.5。贫困差距加大的同时，贫困群体的基本生存权益受到威胁，急需制度的保障。而社会救助制度是与市场经济配套的最后一道防线，是实现社会公平的基本制度安排。最低生活保障制度作为中国社会救助制度的基础和核心，是保障贫困群体基本生活，维护其生存权益的重要手段。但是农村居民不论是在市场竞争机制中还是在社会救助制度安排中都处于不利的地位，与城市居民在生存环境方面还存在很大的差距，形成制度性贫困。城乡低保一体化可以在很大程度上弥补市场分配所不能兼顾的公平性问题，保证全体国民在制度的保障下实现基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。

最低生活保障制度从1993年上海首创“城市居民最低生活保障线制度”到2007年农村最低生活保障制度在全国范围的建立，再到各地城乡低保制度“扩面提标”工作的进行，低保制度获得了巨大的发展。作为一项普遍有效的社会政策，城乡低保制度在保障贫困群体最低生活，稳定、持久、有效地解决贫困问题方面发挥了重大作用。但是经过多年发展的低保制度仍然将城市和农村分为两个独立的部分实施，城市居民、农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度在保障对象、保障标准、保障程序、保障资金等方面存在较大的差异，不仅加剧了城乡差别，而且将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民、城乡接合部农民排斥在外，造成城乡居民生存权益保障的不公平。在城乡统筹发展和户籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革发展受到挑战，城乡低保一体化是弥补城乡低保差距，促进低保制度可持续发展的有效途径。

2城乡最低生活保障一体化的可行性。

城乡低保一体化是统筹城乡发展，解决贫困群体的基本生存需要，消除制度性贫困的重要机制，实现城乡低保制度的衔接已经具备政治、经济和制度基础。

2.1社会政策的支持。

最低生活保障制度是中国社会保障体系中专门针对贫困群体的一项最重要的制度安排，也是社会救助制度的核心项目[4]。实践已经证明低保制度在解决贫困群体的生存危机、遏制贫困规模的持续扩大、维护社会团结和稳定等方面发挥了相当重要的作用，是一项深得民心的社会政策。在新的形势下，党中央提出坚持科学发展，就应该更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。而着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系[5]。城乡低保一体化的发展既适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，也具备了社会政策的依据，具有广阔的发展前景。

2.2经济发展的扶助。

中国经济经历了改革开放三十多年的快速发展，已经积累了全面建设小康社会的牢固基础。特别是2009年在世界金融危机的严重冲击下，中国经济从容应对冲击，在世界范围内率先实现经济回升向好，国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%；财政收入6.85万亿元，增长11.7%，为中国经济社

会的全面发展奠定了良好的基础[6]。在经济发展的支持下，社会保障的投入不断增加，在2009年2906亿元的基础上2010年中央财政安排3185亿元，用于社会保障建设，各级政府也在进一步增加社会保障投入。而城乡居民在收入普遍增加的条件下，物质文化生活不断改善，有利于社会力量参与社会救助。城乡低保一体化不仅意味着保障范围的扩大和保障水平的提高，还意味保障资金的大幅增加。在课题组的调查研究中，基层管理人员反映的首要问题是资金问题，经济的快速发展则为实现低保制度的城乡一体化提供了良好的经济条件。

2.3低保制度运行机制的基础。

最低生活保障制度十多年的实践经验为城乡低保一体化提供了制度基础。城市居民低保制度经过发展已经实现了动态管理下的应保尽保，2010年10月保障户数为1136.5万户，保障人数为2303万人；农村低保制度稳步迈进应保尽保，2010年10月保障户数为2459.5万户，保障人数为5106.1万人[7]，保障水平不断提高。城乡低保制度在发展过程中，专门的管理机构已经设置，管理人员基本到位，在市县级民政部门，城乡低保的管理机构和管理人员也已经实现统一。低保管理人员在保障标准的确定、家庭经济状况的调查、低保人员信息数据的管理以及保障资金的发放等方面已经积累了较丰富的经验。随着制度的顺利运行，城乡低保制度逐渐向法制化、规范化和专业化发展。制度运行的实践经验，为城乡低保一体化提供了基础，但仍需要在城乡一体化的框架下实现城乡低保制度的有效衔接，甚至在经济发展到一定程度下的统一。

3城乡最低生活保障一体化的路径。

城乡一体化的最低生活保障制度应该在统一制度，保障城乡居民公平权益的基础上，逐步实现制度管理一体化、资金使用一体化、申领程序一体化、待遇发放一体化。

3.1立法统一制度设计。

城乡低保一体化应该在统一原则的基础上，立法统一制度的设计。目前城市低保的实施依据是1999年国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》，而农村低保依据的是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这两个文件已经滞后于制度的发展，其中《城市居民最低生活保障条例》的修改已经列入国务院立法计划。因此，应该适应新的发展形势和机遇修改现有法律规范，或者出台新的《最低生活保障法》《社会救助法》等，统一城乡低保制度的设计，建立一体化的最低生活保障制度。在立法的基础上对低保制度的实施原则、保障对象、保障标准确定、申领程序、管理机构、法律责任等进行统一的规定，打破城乡界限，将家庭收入低于最低生活保障标准的所有社会成员纳入低保制度。

3.2搭建社区管理平台。

最低生活保障制度在立法确立城乡统一制度的基础上，具体实施过程中应该建立统一机构进行管理，实现管理的统一化、规范化。城乡低保制度的管理在市县级民政部门基本实现了统一制度、统一人员，差距主要体现在基层，因此低保制度需要搭建社区管理平台。社区是社会的基本单元，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区[8]，社区在低保对象的资格审查、数据信息管理方面有着独特的优势。在社区一级设立社区服务中心作为统一办理城乡低保申请的机构，以公务员或事业编制的形式配备专职工作人员，接受和办理贫困群体的低保申请，对其资格进行初审并协助做好家庭经济状况的调查核实工作。同时通过对社区低保对象信息数据库的管理，加强对低保对象家庭财产、家庭收入和支出、人口状况、致贫原因的监察，做到严格入口畅通出口，实现动态管理……3.3筹建社会化保障基金。

资金是社会救助制度有效运行的核心，如果资金不到位，社会救助就无法发挥应有的作用。城乡低保一体化的有效实现需要设立财政支持为主、社会筹资为辅的最低生活保障资金，实行城乡统筹管理，专款专用。基金主要来自三方面，财政资金、福利彩票收入、社会慈善捐赠资金。实施低保是各级人民政府的重要职责，民政部门应该及时向当地政府汇报有关工作，协调财政部门在预算中合理安排救助资金，并不断加大资金投入。福利彩票公益金是社会公益事业发展资金的重要来源，随着福利彩票筹措资金能力的增强，应该切出一部分用于补贴低保对象救助。此外，社会慈善捐款通过慈善劝募的方式吸纳来自企事业单位和社会成员的捐赠，也是募集低保资金的一种途径。将政府财政投入、福利彩票公益金和社会慈善捐款形成的城乡低保资金实行专户管理、专款专用，逐步达到省级统筹，通过社会化方式解决城乡贫困群体的生活。

3.4标准有别，分步实施。

中国的经济发展水平不高，各地经济发展不平衡，城乡低保制度一步到位的达到统一制度、统一标准，对于经济不发达的地区来说，财政能力难以承受，需要在制度统一的基础上，分步实施。城乡低保的一体化并不是城乡低保制度的完全同一化，体现在救助标准方面，不宜实行一刀切的完全统一标准，而应该在救助标准确定依据和方法统一的条件下，渐进式统一救助标准。否则，一刀切的标准会急剧增加财政负担，影响低保和经济社会的持续健康发展[9]。城乡低保标准的设定，应该首先统一救助标准确定的依据和方法，县级以上地方人民政府按照能够维持当地居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（气）费用确定。救助标准确定方法统一基础上，各地根据经济发展水平和财政能力实行城乡有差别的救助标准，并分别逐步调整提高，最终达到城乡统一。

参考文献。

[1]林莉红，汪燕，最低生活保障权平等保护简论[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（5）：25.[2]郭振宗，山东省统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的必然性及有效途径[J].山东商业职业技术学院学报，2009（1）：21.[3]向春玲。成都市城乡一体化实践的几点思考[J].城乡建设。2006（11）：59.[4]郑功成。中国社会保障改革与发展战略[M],人民出版社，2008（10）：248.[5]新华社。十七届五中全会公报[EB/OL].（2010-10-19）.[6]新华社。2010政府工作报告[EB/OL].（2010-3-15）http://.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.[7]民政部。2010年10月民政事业统计月报[EB/OL].（2010-11-19）http://files2.mca.gov.cn/cws/201011/***79.htm.[8]民政部。关于进一步推进和谐社区建设工作的意见[EB/OL].（2009-11-26）http:///gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.

第四篇：建立和完善农村最低生活保障制度刍议

建立和完善农村最低生活保障制度刍议

第十届全国人大第四次会议上，温家宝总理在报告中提出：加快推进社会主义保障体系建设。有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。各地都要加快城乡特殊困难群众的社会救助体系建设。省委省政府站在执政为民的高度，从今年起，正式启动全省农村居民最低生活保障工作，也就是农村低保。这是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现，是构造和谐社会的重要举措，是推进新农村建设事业的重要组织部分，是广大农村贫困群众的切身利益所需。这项刚刚起步的重要工作，如何顺利地走上规范化、科学化轨道，本人谈谈浅见。

一、关于农村低保机制问题

农村低保工作是一项涉及面广，政策性强，工作线条多的系统工程。它主要包括：社会协调、组织领导、对象条件、对象管理、救助标准、工作程序、资金管理与发放、档案管理等诸多方面问题，如何实现有机整合，形成完善的制度，我认为应体现“五化”：

1、政策管理科学化。在保障标准上，以国家公布的当年绝对贫困线为底线，由县级政府结合当地实际确定；在对象条件上，省政府办公厅印发的“农村低保暂行办法”征求意见稿中规定了可以申请享受的条件和不能享受的七种情 形。而我们在工作实践中，基层党委、政府和有关部门普遍反映还应该将两种人员列入不能享受范围：①现行计划生育问题户，凡在申请农村低保的对象，又正是应该接受计划生育管理而拒绝接受管理的。②申请低保家庭中服刑的人员不应纳入享受范围；在救助类别上，应坚持分类救助，重点保障，不搞低标准广覆盖，不搞平均分配，将符合条件的家庭共同生活成员全员纳入；在对象管理上，每年至少要对享受对象进行一次核查，根据对象家庭情况予以动态管理。

2、组织机构网络化。农村低保是各级党委政府和基层组织的大事，需要各级组织重视，尤其是城乡低保一体化了，县乡村三级是开展农村低保工作的一个完整链条，应相互衔接，配套对应。县成立审批组织，乡镇成立城乡低保评审委员会，其组成人员不少于9人，评审委员会主任应由常务乡镇长担任。乡镇成立低保管理办公室，并确定专干1—2人。村成立评议小组，有人大政协代表、群众代表参加，人数不少于13人，评议小组组长由村主任担任。

3、工作程序规范化。农村低保工作一般程序为：本人申请—村评议—乡镇审核—县民政审批。考虑到工作程序的完整性和政策明确性，还应在县民政审批环节后加上“财政核拨—银行代发—整理归档”。结合工作实际，我们在执行工作程序中应严格把好“三关”：一是把好“准入关”，也就是入户调查关。坚持谁入户谁调查、谁签字谁负责；坚持 100%的入户调查，尤其是家庭收入情况要准确，通过看、听、问、访、算、评等手段将对象条件搞准，做好调查记录。二是把好评议关。这是最关键的一个程序，身边的人和事本地人最清楚，搞好评议就能保证对象准确，定性合理，在调查核实的基础上，将申请对象提交村评议小组进行评议，做到逐人评议，并做好评议记录，评议通过了的对象才发给“农村低保申请审批表”填写，报乡镇审核。乡镇审核前，应对100%的村和30%的户进行抽查，将抽查情况和村评议记录一并交评审会审查，评审结果报县民政局审批。三是把好公示关。坚持三审三公示制度，村评议结果要进行一榜公示，乡镇审核结果要进行二榜公示，县审批结果要进行三榜公示。通过公示接受社会监督，才能确保公平、公正性。这里有待探讨的问题是，省里规定，审批结果要分别在乡镇和村里进行公示。工作实践中证明，三榜公示只需到村里公示，村里公示最直接、最有效，乡镇公示往往是流于一种形式，接受社会监督的效果不佳。

4、档案资料标准化。农村低保档案县级要有：政策性文书档案、家庭档案、工作档案、电子档案等；乡镇要有：政策性文书档案、评审记录、对象名册、抽查记录等；村级要有：工作资料、对象名册、评议记录等。档案资料做到“五清”、“四对”。即：家庭住址清、家庭成员清、家庭收入清、致贫原因清、救助类别清；人与户对、户与册对、册与 证对、证与钱对。

5、资金发放社会化。过去由于制度问题，社会救助资金发放曾经存在不规范现象。近年来，通过推行救助社会化发放，带来了良好的效果。一是确保了时效性。我县农村低保实行按季发放，低保对象可按时领取；二是确保了资金安全性。农村低保金由县财政局直拨县代发银行，低保对象凭低保证和“一折通”直接领取，广大低保对象感到满意。

二、关于现行农村低保工作中的问题和建议

我县农村低保工作是由过去的农村特困救助过渡而来的，虽然说实现了有序、平稳的过渡。但是，这项工作随着不断的深入开展，也面临着不少的困难和问题。

1、由于资金规模限制，农村低保存在突出的供求矛盾。我县是省级贫困县，全县12个乡镇，一个风景区，185个村，106258户，442193人，其中农业户80823户，347500人，贫困农户19367户，贫困人口81461人，其中绝对贫困线以下的人口21140人，现已享受农村低保的4647户，12510人，仅以绝对贫困人口而论，还有8630人该保未保，也就是说绝对贫困人口中保障面只达到59.1%。我们认为，农村低保暂不能实现应保尽保，但绝对贫困线以下的困难群众面临的是生存问题，上级应该实行政策倾斜，做到应保尽保。

2、资金筹集问题。省里规定：农村低保资金实行5：1由县级财政配套，按算，今年省拨资金是354万元，县财政 应配套70.8万元。单独谈这一项配套，可以说不成问题。然而，我们算了一笔账，仅中央和省里要求的各项社会事业地方财政要配套的总额为2926万元，XX年我县财政一般预算收入为6305万元，各项配套资金占46.4%，作为一个贫困县财政实属力所难及。

我们认为，农村低保地方配套资金不宜全省一个比例，应视实际情况，区别确定配套比例。此外，为确保农村低保配套资金的落实，省里应改地方配套安排为省级统筹。同时，对贫困县实行资金倾斜，予以保障。

3、关于家庭隐形收入问题。居民家庭隐形收入问题成了城乡低保工作最大的困惑。目前，国家尚没有一个有效的办法准确测算家庭隐形收入，需要在实践中不断摸索、研究。这里，本人提出一些思考供参考：一是实行函证法。就是对外出务工者，要求其提供用人单位工资证明，并加盖公章。限定时间未向村里提供函件的，视同放弃低保待遇；二是判定法。凡享受低保家庭中有一人以上外出务工且务工时间一年以上的，暂停发放低保金。低保户向村提供可靠的工资依据和收入情况后，再据实调整；三是评估法。通过了解左邻右舍和其他知情人，对其家庭日常实际生活水平进行评估；四是计算法。根据其从事的种养业面积、产量，结合现行市场价格进行计算。

4、实行农村低保保障社会化和社会化保障的有机结合。解决社会保障政府唱“独角戏”的问题，政府主导，社会参与，部门联动，通过实行低价用电、低价就医、低价就读、经营税费减免等措施，既让政府减轻压力，又让群众得到更多的实惠。

第五篇：建立和完善农村最低生活保障制度

建立和完善农村最低生活保障制度

随着城镇社会保障体系的日益完善，建立健全农村社会保障体系日显重要也迫在眉睫。在农村普遍建立最低生活保障制度，能够切实保障农村贫困人口的最低生活水平，是解决年老、患病、残障、受灾、失去依靠以及丧失劳动力等弱势群体基本生活问题并帮助他们逐步摆脱贫困的重大举措。如何把这一农村社会保障体系中的“最后一道安全网”建好筑牢，本文立足通山县实施农村低保制度的工作实践，分析制度在具体操作和执行过程中的有关问题，探讨解决问题和完善制度的措施与对策。

一、建立农村低保制度的基本情况和主要作法

通山县属省级贫困县，全县12个乡镇，1个风景管理区，共有185个村，8万农户，34万农业人口。为完善现有农村社会救助政策，健全农村社会保障体系，通山县于XX年上半年全面建立起农村最低生活保障制度。该制度由原来的农村特困户救助过渡而来，全县原有农村特困户救助对象6746户、12440人，人均月平补助9.24元。建立农村低保制度后，享受农村低保的共有4647户、12510人，救助人数占农业人口的3.6%，人均月平补助30元。其中：一类对象572户、952人，人均月平补助64.99元；二类对象1113户、2289人，人均月平补助40.99元；三类对象2962户、9269人，人均月平补助23.69元。农村特困救助向农村低保制度过渡后，救助户数减少了2099户，人平救助标准提高了20.76元。在实际工作中，通山县通过切实抓好“四个三”来确保农村低保制度的全面建立。

建立健全“三级组织”。县委县政府成立了城乡低保工作领导小组，成立了低保工作中心，同时选派了45名干部组成12个工作组分赴各乡镇实行包保和指导工作开展；乡镇成立了城乡低保工作领导小组和城乡低保评审委员会，设立了低保办公室，配备了专职低保工作人员，同时向各村组派了工作专班；村级成立了低保评议小组，组成成员原则上不少于9人，由村主任任组长，成员由老党员、老干部、人大代表、政协委员、群众代表组成，具体负责农村低保评议和日常工作。实践证明，领导重视，专班扎实，是确保农村低保制度顺利实施的前提。

认真把好“三道关口”。一是把好政策执行关。按照上级文件精神，通山县出台了《通山县农村低保工作实施方案》，凡持有本县农业户口、共同生活的家庭成员人均纯收入低于农村低保标准的农村困难居民家庭，均可申请享受农村低保待遇。当前，重点保障以下三类对象：对未享受五保待遇、无劳动能力的鳏寡孤独人群作为一类对象给予重点保障，人均月平补助不低于50元；对残障、无劳动能力且生活特别困难的人群定为二类对象，人均月平补助不低于30 元；对因灾因病等导致生活特别困难的人群作为三类对象，人均月平补助不低于15元，纠正了过去特困户救助平均分配的现象。同时明确规定因赌博、吸毒、嫖娼造成家庭生活困难等七种人群不能享受农村低保待遇。二是把好入户调查关。按照“谁入户调查、谁签字负责”的原则，工作组采取问、听、看、访、算、议等办法，逐户摸清申请对象的实际情况，入户率达到100%，做到“五清”：家庭住址清、家庭成员清、家庭收入清、致贫原因清、救助类别清；三是把好评议审查关。实行三级评议审批制度，先由村评议小组组织召开群众代表会议对申请对象逐个评议，评议通过后报乡镇审核。乡镇低保评审委员会逐村逐户进行评审，不符合条件的坚决核减，资料不齐、程序没到位的一律补课。县低保中心接到乡镇呈报的材料后，按不低于20%的比例进行抽查，召开会议集中审批。

坚持做好“三榜公示”。村、乡、县三级评议审核结果及时向社会公开，接受群众监督。对公示期间有异议的及时组织调查核实，核实确认结果再次公示。

全面实行“三个统一”。一是统一审批程序。农村低保待遇按照个人申请、村级评议、乡镇审核、县级审批、张榜公示的程序办理，确保一个程序不落、一项内容不缺；二是统一工作步骤。按照动员培训、入户调查、评议审核、张榜公示、批复发证、资金发放的实施步骤，统一时间，明确每 个阶段的工作内容和工作要求，确保“七到位”。三是统一档案管理。县、乡、村三级档案资料做到格式统一，内容完整，整理规范，存放有序，专人管理。县级建立了电子档案，实行了微机管理。

二、实施农村低保制度的主要问题及原因分析

通山县农村低保制度全面建立并已经开始运行，目前低保资金开始实行社会化发放。但在制度的建立和实施过程中，也还存在一些问题和困难，主要表现为“六难”：

1、应保人群难覆盖。通山县农村低保制度刚起步，目前的保障对象是根据原来农村特困户的人口和资金规模确定的，整体来讲保障范围窄，保障标准低，还很有一部分应保对象没能享受低保待遇。根据扶贫和统计部门的数据，通山县处于绝对贫困线以下的农村人口为21140人，比农村低保制度保障的人口还要多8630人，也就是说目前通山县农村低保制度保障的人群仍然处在绝对贫困线以下。同时，根据目前经济社会发展状况和物价水平，693元的人均纯收入明显不能保证人们的最低生活水平。最近，通山县有关部门对农村贫困人口进行了调查，初步统计人均纯收入在760元以下的人口有23184人。假如通山确定农村最低生活保障标准为760元，那么，目前通山低保的覆盖面还只达到54%。

2、家庭收入难核实。最低生活保障制度实行的是差额救助方式，准确核定家庭实际收入是合理确定低保对象保障 水平的基础和关键。虽然省里规定对农村家庭人均纯收入按照统计部门有关农民人均纯收入统计口径和统计办法来计算，但在实际操作中很难把握和操作，基本上是以农户自报为主。由于目前对农村居民收入监控体系没有建立或是还不完善，农村家庭收入特别是对农民务工收入和其他隐性收入根本无法核实清楚，如果农户不如实反映，势必影响核定工作的准确性和真实性，造成在确定低保对象时随意性较大。

3、动态管理难实现。低保工作是一项动态管理工作，决不是低保对象一旦享受就能终身受益，而是要根据保障对象家庭收入的变化而调整，实行保障对象有进有出，补助水平有升有降。但现实中动态管理难度大，造成低保对象出的少、进的多。主要原因有：一是家庭收入核实难，不能为动态管理提供准确依据；二是家庭成员变动多，如迁出、死亡，还有的人户分离，将老人分开立户单独申请等，如果对这些情况掌握不清楚，就无法对低保对象进行及时调整；三是政策宣传力度不够，有的农民存在只进不出的错误思想，有的工作人员出于对一些临时困难家庭的同情，在审核保障对象方面较为宽松。

4、配套资金难落实。资金足额落实到位，是实施农村低保制度的关键。目前，农村低保资金实行财政分级负担机制，要求地方财政承担相应的配套资金，省级和地方的负担比例统一为一个标准。这种分级负担办法难免会导致低保资 金落实不力问题的出现，特别是对贫困地区压力就更大。越是经济落后的地方，财政越是紧张，贫困人口往往越多，低保资金配套的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实，甚至导致“虚列预算、列而不支”或是“虚报数字、套取资金”等现象发生。通山是一个集老、库、山、穷于一体的省级贫困县，历年来是吃补贴的。XX年财政一般预算收入为6950万元，而按规定应落实的各种专项配套资金总额达 2926万元，要足额落实配套资金明显捉襟见肘。

5、服务体系难健全。一是基层管理人员偏少。目前，通山县乡镇民政管理人员大都只一个人，村级没有专职干部。由于农村居民居住地相对分散，加之户籍制度放开、人口流动频繁，乡村两级调查核实的工作量增大，农村低保工作的管理难度加大；二是工作条件有待改善。乡村两级工作阵地无、办公条件差、工作手段弱、工作经费少、人员待遇低等问题普遍存在；三是服务水平有待提高。农村低保资金以货币形式实行社会化发放，通过农村信用社将资金直接打入低保对象个人账户。但通山是一山区，许多低保对象居住在偏远山头，离乡镇信用社有几十公里的路途，领取一次低保金，往返不仅要耽误一天的时间，还得花费几十元的车费。

6、政策待遇难公允。一是体现在城乡差别上，目前，通山县城市最低生活保障标准是农村的2.5倍，实际保障水 平是农村的3.3倍；二是体现在低保对象与非低保对象之间，个别地方想参照城市低保管理办法，提出低保对象要按期参加公益劳动等管理措施或其他相关要求。这明显有一种歧视倾向；三是体现在农村低保对象之间，由于农村家庭收入难以核算清楚，难免造成低保对象的补助水平不公平；同时，如果有地和失地低保对象同一标准也会失去公允，拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后也就失去了一项重要的生活来源。

三、完善农村低保制度的相关对策与政策建议

上述问题概括起来是两个方面：一个是保障对象的确认与管理问题；一个是低保资金的筹集与管理问题。这两方面的问题是农村低保制度实施的基础，是确保制度长效运行的关键，也是实际工作中的重点和难点。因此，我们必须把握重点，攻克难点，才能推动低保工作全面实现“制度完善、机构健全、管理科学、操作规范”的目标。

1、合理确定最低保障线，不断提高农村低保对象的保障水平。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：“农村最低生活保障标准由县级以上人民政府按照能够维持当地居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”因此，在确定农 村最低生活保障标准时，应在充分考虑农村经济发展水平、地方财政承受能力等因素的基础上认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，制定出符合本地区实际的低保标准。这一标准，既要保障农村贫困人口的最低生活，又能防止保障标准过高而形成的“养懒汉”倾向。个人认为，农村最低生活保障标准应该高出绝对贫困线10%左右。根据通山的实际，要保证农村居民的基本生活，每人每月至少不得低于60元。

在确定保障标准时还应考虑农村土地问题。农村土地一直承担着广大农民的社会保障功能。也正是因为这一点，不少人在低保问题上提出“城市优先于农村论”，认为同是作为弱势群体的农村贫困居民与城市三无人员、下岗人员相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料-土地，而后者就失去了任何经济来源。表面上看确实是这样，但根据现行土地政策，农民对所承包的土地只有经营权而没有所有权，农民不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，加之农业比较效益低，导致土地撂荒、低价出租甚至无租转让现象频频出现。土地对农民的保障功能主要体现在就业保障，也就是说农民自身劳动力要与生产资料结合，一旦农民由年老或其他原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。同时，城乡一体化进程加快，失地农民越来越多。因此，既要考虑有地和无地农民的区别，又要考虑失地农民的问题，逐步缩 小城乡差距，保证农村低保水平逐步接近城市低保水平。

2、推行家庭记账和劳务收入函证制度，准确核算低保家庭实际收入。建立农村低保家庭记账制度，设置简易的家庭记账本，实行日记式和流水式记账。记账范围和内容应包括家庭整个收入和支出情况，收入分为现金收入和实物收入两类，支出分为生产经营性支出和生活消费性支出。这样就能准确地核算清楚低保家庭的实际收入水平和实际消费情况。同时，通过明确工作人员责任或聘请记账辅导员的办法，加强对家庭记账的检查指导以及帮助无法记账的农户代记账。为准确计算农民外出务工收入，可以实行劳务收入函证办法。对外出务工的低保对象，要求定期提供劳务报酬情况证明。有工作单位的，由单位出具证明，加盖单位公章；无固定单位或服务于私人家庭等灵活就业对象，由本人所在社区出具证明，加盖社区公章。到期没有证明的，予以停发；逾期一个月的，予以取消；全家外出半年的，予以取消。

3、完善定期核查和社会监督制度，加强对低保对象的动态管理。定期核查制度应每半年进行一次，要与家庭记账和劳务收入函证制度结合起来，及时对低保对象的家庭收入情况进行清算核查，根据核查结果对保障对象及保障水平予以调整。建立社会监督制度是保证低保工作公开、公平、公正的最有力、最有效的措施。要切实坚持和不断完善公示制度，丰富公示形式，实行墙上公示和网上公示同步走；完善 公示内容，由结果公示到全过程公示。建立低保工作监督机制，在乡镇和村组聘请一些正直、无私的热心群众或居住在农村的国家退休人员担任低保工作监督员，一方面为低保对象的审批和动态管理提供服务，一方面对低保工作的全面开展实施监督。同时，要建立举报制度，公开举报电话，设立举报箱，对群众举报的问题要逐一登记，逐件查实，及时回复。对工作出色的监督员和经查实举报情况属实的举报人可以实行奖励办法，以推动工作开展，促进制度建设。

4、探索建立稳固的资金筹措机制，确保农村贫困人口应保尽保。要加速完善农村低保制度，各级政府必须尽快建立健全稳定的资金筹措机制，以确保符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，确保低保资金按时发放到户。一是要合理确定财政分级负担比例。根据各地财政状况，实行分类对待，对贫困地区和财政困难县市要通过增加转移支付或降低负担比例等办法给予适当倾斜，形成“中央财政积极支持、省级财政增加投入、地方配套足额安排”的稳固长效的资金保障机制；二是要强化地方落实配套资金的制约措施。低保资金是贫困人群的“保命钱”，应视同干部工资、职工养老金一样予以保障，全额预算安排。省级应对地方配套资金的落实，采取强制措施，提出“刚性”要求。建议对低保资金实行省级统筹，专户管理，封闭运行。省里每年根据地方负担比例，核定好各地应负担的配套资金，直接将资金在省级 转移支付资金中划转到低保资金专户。

提供社会保障是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利，这已经成为大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意。随着我国城乡社会保障体系的日益完善，需要政府承担的资金越来越多，责任越来越大。对于一些经济欠发达地区，可能是资金缺口越来越多，工作压力越来越大，这就势必影响各项社会保障制度的实施。为此，政府应考虑出台社会保障法，开征社会保障税，建立社会保障专项基金，将社会保障工作推向法治轨道。

5、完善农村社会救助体系，提高贫困群体的保障层面和反贫困能力。目前，面向农村贫困群体的社会救助很多，涉及到贫困家庭的基本生活、医疗卫生、子女教育、住房等各方面，发挥了重大作用并形成了行之有效的制度。但这些制度之间相互衔接不够，资金比较分散，没有实现有效整合，没能发挥整体效应。建议完善社会救助体系，改革社会救助工作机制，探索建立“制度衔接、管理统一、资金集中、程序规范、方法简便、救助及时”的运行模式。譬如：城乡医疗救助制度应与城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度衔接起来，实行无起付点、无封顶线、无病种限制和即时补偿办法。

建立低保制度的目的是为了最终消除贫困，而消除贫困的基本办法就是发展经济。因此，在不断完善农村低保制度 的同时，还必须制定相关扶持政策，加大开发性扶贫力度，加快农村劳动力转移步伐，推进以工补农、城市反哺农村、统筹城乡发展的战略实施，并重点向农村贫困地区和贫困家庭倾斜，不断提高农村弱势群体的反贫困能力。

6、努力提升工作水平，全面实现低保工作信息化和社会化。一是健全机构，加强队伍建设。随着城市和农村低保工作的全面开展，规范和健全低保工作机构应该纳入议事日程，建议县乡两级统一设立城乡低保工作中心，社区和村级设立低保工作服务部。同时，按照人口规模和工作量配备专职管理人员，加强人员的政治、理论和业务培训，不断提高他们的工作水平和整体素质，为低保工作的正常开展提供强有力的组织保障。二是强化服务，推动低保工作社会化。农村低保工作涉及面广，工作量大，需要动员全社会的力量来重视和支持。各相关职能部门和为低保对象提供服务的机构，要强化服务意识，创新工作方式，提升服务水平，让低保对象在就业、培训、看病、子女上学等各方面都能享受到优待。譬如：给予低保对象生产经营税费优惠；免费为低保对象提供职业技能培训和推荐就业；对低保对象就医减免挂号费和检查费；低保对象子女上学减免书本费或补助生活费；低保对象在用水用电和乘车出行等方面享有优待；农村信用、邮政部门延伸服务层面，扩大服务网点，对偏远地方的低保对象实行服务到家的办法；等等。三是改善条件，提 升低保工作水平。将低保工作经费足额列入财政预算，不断改善各级低保工作机构的办公条件和工作手段；切实加强低保工作的信息化建设，建立健全农村低保对象数据资料库，全面实行网络化管理。

农村低保制度的全面实施是一项重大、长远而又复杂的系统性工程，建议采取立法或制定地方性法规的方式，规范低保工作行为，保障低保对象权益，从而不断推进规范化、制度化、科学化和法制化建设。