我国城乡最低生活保障制度并轨难点和政策研究

第一篇：我国城乡最低生活保障制度并轨难点和政策研究

我国城乡最低生活保障制度并轨难点和政策研究 摘要：随着最低生活保障制度的深入，工业化在对传统的城乡“二元”社会保障制度形成严重挑战的同时，也为统筹城乡社会保障制度建设创造了条件，制度的公平问题已经成为社会各界最迫切的诉求。城乡最低生活保障制度的并轨研究对于丰富社会保障理论、化解社会矛盾、实现党的社会保障制度建设的宏伟蓝图有重要意义。

本文对城乡最低生活保障制度的并轨的含义、必要性和基本原则进行阐述，由于对城乡最低生活保障制度的发展远远滞后于城市，这使得最低生活保障制度的公平性显著下降，同时也形成了城乡最低生活保障制度的统筹发展的障碍。针对这些问题联合现实提供解答方案，在国家大力推进城乡发展以及工业化的加快带来城乡大融合的背景下，统筹城乡最低生活保障成为必然。城乡最低生活保障制度的发展要根据其所依存的各种条件逐步推进。我国经济总量的持续增大、经济发展方式的加快转变，财政支出结构的加速优化，构建和谐社会的政治目标特别是“以人为本”执政观念的确立，城市和农村最低生活保障制度的发展与完善以及非政府组织的发展，为城乡最低生活保障制度的并轨提供了经济、政治和社会条件。鉴于目前城乡之间、地区之间的经济发展的不平衡，对最低生活保障的需求也有一定的差距，还不可能用统一的标准在全国范围内位城乡居民提供最低生活保障。在最低生活保障并轨初期，可先实行“制度统一”、“标准有别”。可采取以下措施推进城乡最低生活保障制度的统筹发展:统筹城乡低保立法、统一城乡低保动态调整机制、构建城乡低保合理的责任分担机制、构建城乡低保制度的内部衔接机制、推进城乡低保制度与其他保障制度的协调发展。关键词：最低生活保障并轨一体化政策一．最低生活保障是维护最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而发生困难时，都有权利得到政府按照明文发布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。

城乡并轨是一个过程，而非一种静止的状态。它不是指一开始就统一城乡最低生活保障标准，不是规定城市和农村之间、农村内部、城市内部实行统一的最低生活保障标准，不是规定城市和农村之间、农村内部、城市内部实行同一的最低生活保障线，而是摒弃“城乡分治”的二元结构政策的思想和做法，注意制度的衔接和协调，努力实现最低生活保障制度的享受条件、标准待遇、管理水平。此种选择可看作是中短期内无法实现城乡最低生活保障水平统一下的次优选择。随着城镇化得加快以及农村经济等方面的发展，在实现选择的基础上，进一步整合完善城乡最低生活保障制度，提高统筹水平，向城乡一体化的最低生活保障制度迈进。研究思路：城乡低保制度、城乡低保统筹发展问题、城乡低保并轨条件，然后对策建议，最后

1.中国城市最低生活保障制度现状：

我国已经逐步形成城镇最低生活保障“安全网”。1997年发布的《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》有力的推进了这项制度的建设。目前，全国已经有500多个城市和600多个县政府所在城镇建立了最低生活保障制度，有十几个省、自治区、直辖市在所辖城市和城区全部建立了这项制度，一些省市还建立起城乡一体化的居民最低生活保障制度。

2.中国城市最低生活保障制度存在的问题

随着最低生活保障制度的进一步推进，逐步发现了许多新的问题。第一，收入调查难。随着就业形势的多样化和家庭收入的多元化，隐形就业和隐形收入问题成为最低生活保障审

批工作的主要难题。所以在调查收入的真实性在一定程度上大打折扣。第二，进保容易退保难。“进去容易，出去难”成为困扰最低生活保障制度的一个老大难问题。一旦享受最低生活保障，可以享受政府所给予的差额救助金，在子女上学、生病就医、廉租房或补贴、取暖费等方面得到最优惠，因此，要是想让其主动退保是不可能的事情。有的隐瞒就业收入，有的干脆不就业，坐享最低生活保障。一般只能采取强行退保。第三，最低生活保障对象就业难。造成这个问题的主要原因，一是就业的门槛高，而是就业观念落后，三是缺乏劳动技能，四是缺少对最低生活保障对象再就业的优惠政策。

3.完善中国城市最低生活保障制度的建议

1.救助标准

城市最低生活保障标准的制定有三种方式：一是通过较为科学的调查研究再结合本地财政实力来确定；二是结合本地的财政实力，参照与本地发展程度相似的城市保障标准确定；三是依据本地的财政实力来确定，保障水平偏低。

2.制度框架

现行制度主要提供收入支持，对于医疗、教育或住房方面的需求，则是通过与市场化方式相背离的减免方式提供。借鉴国外的经验，可将现行制度的需求满足分成基本需求、扩展需要层次和附加提供层次。

基本需要层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，大致相当于现在最低的生活保障金，但不包括医疗、教育和住房的支出。扩展需要层次主要包括房租、教育费用(（义务教育阶段）和医疗费用（慢性病患者的门诊费用）等。附加提供层次主要满足救助对象这些方面的需求：非义务教育阶段的费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用等

3.城乡一体

随着城市化、工业化的加快，建立城乡统筹的最低生活保障制度已经成为必然。

4.积极的就业、再就业相结合国际上贫困群体救助的新趋势是工作福利，其核心是不参加工作就不能得到福利。

二．中国农村最低生活保障制度

1.农村最低生活保障制度建设面临的问题

1.最低生活保障资金来源不足

最低生活保障制度实施的物质基础是资金，农村居民生活保障制度建设最大障碍也是资金问题。农村最低生活保障资金由县和乡两级财政共同负担。但是许多中西部欠发达地区财政困难，短时间内无法改变，无力为农村最低生活保障提供足够的资金支持。

2.农村最低生活保对象界定困难

由于界定时从主观客观都存在困难和不公：一是收入难以完全以货币化计量；二是收入存在不稳定性；三是在审核最低生活保障对象时，将应该由子女承担的赡养义务推向政府；四是“关系、人情保”现象存在，公众对于最低生活保障评定中的优亲厚友、认定不公、违规操作和权钱交易等现象很有意见。

3.农村最低生活保障标准较低

4.农村最低生活保障制度缺乏相关配套政策

2.完善农村最低生活保障制度的对策

1.提高农村最低生活保障水平

2.提高农村居民最低生活保障标准

3.完善最低生活保障对象的甄别机构

4.搞好与农村扶贫开发政策的有效衔接

5.建立城乡一体化的最低生活保障制度

统筹城乡社会保障的含义：1.经济社会需要统筹发展2.统筹城乡发展是统筹经济社会发展的关键3.统筹城乡社会保障制度建设的内涵。

统筹城乡社会保障的必要性：1.完善我国社会保障体系的需要2.推动工业化和城镇化得要求

3.解决“三农问题”的一个重要突破口4。发展社会主义市场经济的基本内容

统筹城乡社会保障制度的基本原则：1.从基本国情出发2.发挥政府主体作用3.统筹而不统一

4.与工业化、城镇化相协调5.多方共同参与6.继承与创新相一致。

我国最低生活保障制度的发展特点：

1.政府主导：从1993年开始，在城乡最低生活保障制度的探索阶段，地方政府起了主导作用，各地根据自身实际，充分发挥各自的积极主动，并积累了丰富的经验。

2.循序渐进：我国城乡最低生活保障制度的发展经过了一个由点到面，由不完善到逐步完善的历程。并经历了由地方政府首创，民政部肯定并扩大试点，再到中央推行的循序渐进发展过程。

3.城乡二元：鉴于城乡二元的社会结构，我国的最低生活保障制度也经历了城市与农村分别探索、推广的阶段，并最终向一体化方向迈进。但是城乡最低生活保障制度的发展出现了明显的不平衡的特征。首先，农村最低生活保障制度发展缓慢。其次，城市与农村最低生活保障制度在资金投入、保障标准以及补差水平方面存在较大的差距。

三．我国城乡最低生活保障制度统筹发展中存在的主要问题

最低生活保障制度是在我国社会经济体制转型的背景下，为解决城市和农村贫困问题而确立的社会救助制度。经过政府的努力，城乡低保制度成效显著，在保障我国贫困人群的基本生活和维护城乡社会稳定方面发挥了重要作用。但是由于历史背景不同，城乡最低生活保障制度从诞生之日起就被划分为城市和农村两个独立的系统。在城乡最低生活发展的过程中，二元化格局不断得以强化，农村最低生活保障制度的发展远远滞后与城市，这使得最低生活保障制度的公平性大打折扣，同时也为城乡最低生活保障制度的统筹发展设置了障碍。农村最低生活保障制度滞后与城市主要体现在一下几个发面的差异

1.法律制度的差异：为解决转型过程中出现的贫困问题，缓解社会矛盾，稳定社会秩序，由于在《城市居民最低生活保障条例》和《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》不论是形式或是范围来说，农村的低保制度约束低于城市，单靠行政手段手段推行大大增加农村最低生活保障制度的统筹发展，也与我国“依法治国，建设社会主义国家”的治国方略相去甚远。

2.保障标准及给付水平的差异

保障标准制度的差异。最低生活保障制度标准不同，城市是《城市居民最低生活保障条例》制定的，而农村是在《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》由于城市低保的标准和农村的标准在制定时对低保对象基本生活的保障范围不同以及参照标准不同，就会形成差异。

3.资金投入及筹资方式的差异

城市低保制度的构建，是地方政府应对社会经济转型的自发行为。因此，城市低保的资金投入完全依赖地方财政，这一时期低保筹资模式就主要形成了具有代表性的，由于中央财政对城市低保的补助比对农村的早了8年，在资金投入数量上更是远远超过农村。

4.管理体制的差异

农村低保管理体制框架不完善。《城市最低生活保障条例》明确规定了城市低保从中央到地方的管理制度框架。城市低保的全国性管理工作由国务院民政部门负责，而农村低保是由县、乡、村三级，而城市低保除此之外还有县级以上的，国务院民政部门。农村低保管理体制不健全，在很大的程度上弱化了该项制度在基层的执行力。

四． 针对上述问题，提出相应的建议

1.统筹城乡最低生活保障制度立法

“立法先行”虽然是西方国家的原则，例如英国的《济贫法》、美国的《社会保障法》还是日本的《生活保护法》，均是以立法保障公民的权利，有了法律的强制性约束，在一定程度上也避免了政府及相关工作的随意性，大大的提升了低保的效果。同时公民也会用法律武器维护自己的合法权益。

2.统一城乡最低生活保障标准动态调整机制

而《关于提高城乡补助水平的通知》可知，农村和城市的低保水平还不能衔接上，由此可见，我国城乡最低生活保障标准的动态调整未形成规范化、制度化的调整机制。对于城乡最低生活保障的建立，应从以下几个方面考虑。一是调整不分先后，做到同步。二是在调整幅度上，要按统一的增长比例进行调节：三是在制度设计上，要考虑如何将城乡低保标准进一步缩小。

3.整合城乡最低生活保障制度管理体制和运行机制

最低生活保障制度建设中，管理机制很关键。我国城乡最低社会保障制度在二元经济社会结构的影响下，形成了城乡二元制体系，同时形成了城乡有别、各具管理特色的管理与运行机制。所以破除二元经济是必须的。统一城乡低保管理机构、统一城乡低保工作程序和统一城乡低保绩效评价体系，最后完成低保信息化建设城乡一体化。

4.构建城乡最低生活保障制度合理的责任分担机制

借助《社会救助法》或者《最低生活保障法》的规定，首先应从法律上确立中央在城乡低保中主要供款责任，同时也应合理划分中央、省、县在低保制度中的责任。

5.构建城乡最低生活保障制度的内部衔接机制

我国在建国之初形成的二元经济结构与二元社会结构，导致了与全体国民有直接关系的城乡最低生活保障制度从建立之初就选择了不同的发展道路。所以我们先可以再城乡低保对象确定机制的衔接；然后是城乡低保标准的衔接，最后是城乡低保关系的衔接。

6.推动城乡最低生活保障制度与其他保障制度的协调发展

推进最低生活保障制度的城乡统筹发展，除了做好最低生活保障制度本身的衔接外，还要注重低保制度与其他救助制度之间的协调。例如与灾民紧急救助、社会互助、扶贫开发制度、专项救助还有社会保险、社会福利的区别。这样才能让他们协调发展。

第二篇：城乡最低生活保障制度

城乡最低生活保障制度一体化路径探索

摘要：“城乡低保一体化”是落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势；是消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求；是突破改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。新的形势下，城乡低保一体化具备了党中央保障和改善民生社会政策的支持、经济发展的扶助和制度运行的实践基础，应该在立法统一制度、搭建社区管理平台、筹建社会化保障基金的基础上，标准有别，分步实施。关键词：最低生活保障制度；城乡一体化；底线公平；统筹城乡。

城乡最低生活保障制度一体化是指在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障做出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城乡二元差别，不仅将处于城市与农村之间的贫困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城乡最低生活保障一体化的路径，既有利于贫困群体基本生存权益的保障，也有利于促进最低生活保障制度的可持续发展。

1城乡最低生活保障一体化的必要性。

城乡最低生活保障制度一体化是最低生活保障制度的发展趋势，也是经济社会发展的必然结果。在经济社会统筹城乡发展和户籍制度改革的背景下，实现城乡低保一体化具有现实必要性。

1.1落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势。

统筹城乡发展是落实科学发展观必须坚持的“五个统筹”之一。新的形势下，统筹城乡发展是中国经济与社会全面、协调发展需要解决的首要问题，是从根本上解决“三农”问题的有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求和重大任务，也是加快城乡一体化进程的重要手段[2]。统筹城乡发展包括经济、社会、规划建设等多个方面的内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化[3]。城乡最低生活保障制度一体化是统筹城乡社会事业，实现社会保障一体化的基础，也是保障城乡贫困群体基本生存权益，解决社会矛盾，实现社会和谐的重要手段。

1.2消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求。

底线公平是社会保障的基本理念，最低生活保障制度是实现底线公平的重要制度安排。市场经济条件下，每个人的禀赋和竞争机会事实上是不平等的。因此，在国民收入的初次分配中，不能保证竞争机会的公平，依靠市场机制也就很难达到结果的公平。近年来，中国的贫困差距持续拉大，基尼系数已经超过国际警戒线0.4，接近0.5。贫困差距加大的同时，贫困群体的基本生存权益受到威胁，急需制度的保障。而社会救助制度是与市场经济配套的最后一道防线，是实现社会公平的基本制度安排。最低生活保障制度作为中国社会救助制度的基础和核心，是保障贫困群体基本生活，维护其生存权益的重要手段。但是农村居民不论是在市场竞争机制中还是在社会救助制度安排中都处于不利的地位，与城市居民在生存环境方面还存在很大的差距，形成制度性贫困。城乡低保一体化可以在很大程度上弥补市场分配所不能兼顾的公平性问题，保证全体国民在制度的保障下实现基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。

最低生活保障制度从1993年上海首创“城市居民最低生活保障线制度”到2007年农村最低生活保障制度在全国范围的建立，再到各地城乡低保制度“扩面提标”工作的进行，低保制度获得了巨大的发展。作为一项普遍有效的社会政策，城乡低保制度在保障贫困群体最低生活，稳定、持久、有效地解决贫困问题方面发挥了重大作用。但是经过多年发展的低保制度仍然将城市和农村分为两个独立的部分实施，城市居民、农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度在保障对象、保障标准、保障程序、保障资金等方面存在较大的差异，不仅加剧了城乡差别，而且将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民、城乡接合部农民排斥在外，造成城乡居民生存权益保障的不公平。在城乡统筹发展和户籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革发展受到挑战，城乡低保一体化是弥补城乡低保差距，促进低保制度可持续发展的有效途径。

2城乡最低生活保障一体化的可行性。

城乡低保一体化是统筹城乡发展，解决贫困群体的基本生存需要，消除制度性贫困的重要机制，实现城乡低保制度的衔接已经具备政治、经济和制度基础。

2.1社会政策的支持。

最低生活保障制度是中国社会保障体系中专门针对贫困群体的一项最重要的制度安排，也是社会救助制度的核心项目[4]。实践已经证明低保制度在解决贫困群体的生存危机、遏制贫困规模的持续扩大、维护社会团结和稳定等方面发挥了相当重要的作用，是一项深得民心的社会政策。在新的形势下，党中央提出坚持科学发展，就应该更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。而着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系[5]。城乡低保一体化的发展既适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，也具备了社会政策的依据，具有广阔的发展前景。

2.2经济发展的扶助。

中国经济经历了改革开放三十多年的快速发展，已经积累了全面建设小康社会的牢固基础。特别是2009年在世界金融危机的严重冲击下，中国经济从容应对冲击，在世界范围内率先实现经济回升向好，国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%；财政收入6.85万亿元，增长11.7%，为中国经济社

会的全面发展奠定了良好的基础[6]。在经济发展的支持下，社会保障的投入不断增加，在2009年2906亿元的基础上2010年中央财政安排3185亿元，用于社会保障建设，各级政府也在进一步增加社会保障投入。而城乡居民在收入普遍增加的条件下，物质文化生活不断改善，有利于社会力量参与社会救助。城乡低保一体化不仅意味着保障范围的扩大和保障水平的提高，还意味保障资金的大幅增加。在课题组的调查研究中，基层管理人员反映的首要问题是资金问题，经济的快速发展则为实现低保制度的城乡一体化提供了良好的经济条件。

2.3低保制度运行机制的基础。

最低生活保障制度十多年的实践经验为城乡低保一体化提供了制度基础。城市居民低保制度经过发展已经实现了动态管理下的应保尽保，2010年10月保障户数为1136.5万户，保障人数为2303万人；农村低保制度稳步迈进应保尽保，2010年10月保障户数为2459.5万户，保障人数为5106.1万人[7]，保障水平不断提高。城乡低保制度在发展过程中，专门的管理机构已经设置，管理人员基本到位，在市县级民政部门，城乡低保的管理机构和管理人员也已经实现统一。低保管理人员在保障标准的确定、家庭经济状况的调查、低保人员信息数据的管理以及保障资金的发放等方面已经积累了较丰富的经验。随着制度的顺利运行，城乡低保制度逐渐向法制化、规范化和专业化发展。制度运行的实践经验，为城乡低保一体化提供了基础，但仍需要在城乡一体化的框架下实现城乡低保制度的有效衔接，甚至在经济发展到一定程度下的统一。

3城乡最低生活保障一体化的路径。

城乡一体化的最低生活保障制度应该在统一制度，保障城乡居民公平权益的基础上，逐步实现制度管理一体化、资金使用一体化、申领程序一体化、待遇发放一体化。

3.1立法统一制度设计。

城乡低保一体化应该在统一原则的基础上，立法统一制度的设计。目前城市低保的实施依据是1999年国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》，而农村低保依据的是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这两个文件已经滞后于制度的发展，其中《城市居民最低生活保障条例》的修改已经列入国务院立法计划。因此，应该适应新的发展形势和机遇修改现有法律规范，或者出台新的《最低生活保障法》《社会救助法》等，统一城乡低保制度的设计，建立一体化的最低生活保障制度。在立法的基础上对低保制度的实施原则、保障对象、保障标准确定、申领程序、管理机构、法律责任等进行统一的规定，打破城乡界限，将家庭收入低于最低生活保障标准的所有社会成员纳入低保制度。

3.2搭建社区管理平台。

最低生活保障制度在立法确立城乡统一制度的基础上，具体实施过程中应该建立统一机构进行管理，实现管理的统一化、规范化。城乡低保制度的管理在市县级民政部门基本实现了统一制度、统一人员，差距主要体现在基层，因此低保制度需要搭建社区管理平台。社区是社会的基本单元，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区[8]，社区在低保对象的资格审查、数据信息管理方面有着独特的优势。在社区一级设立社区服务中心作为统一办理城乡低保申请的机构，以公务员或事业编制的形式配备专职工作人员，接受和办理贫困群体的低保申请，对其资格进行初审并协助做好家庭经济状况的调查核实工作。同时通过对社区低保对象信息数据库的管理，加强对低保对象家庭财产、家庭收入和支出、人口状况、致贫原因的监察，做到严格入口畅通出口，实现动态管理……3.3筹建社会化保障基金。

资金是社会救助制度有效运行的核心，如果资金不到位，社会救助就无法发挥应有的作用。城乡低保一体化的有效实现需要设立财政支持为主、社会筹资为辅的最低生活保障资金，实行城乡统筹管理，专款专用。基金主要来自三方面，财政资金、福利彩票收入、社会慈善捐赠资金。实施低保是各级人民政府的重要职责，民政部门应该及时向当地政府汇报有关工作，协调财政部门在预算中合理安排救助资金，并不断加大资金投入。福利彩票公益金是社会公益事业发展资金的重要来源，随着福利彩票筹措资金能力的增强，应该切出一部分用于补贴低保对象救助。此外，社会慈善捐款通过慈善劝募的方式吸纳来自企事业单位和社会成员的捐赠，也是募集低保资金的一种途径。将政府财政投入、福利彩票公益金和社会慈善捐款形成的城乡低保资金实行专户管理、专款专用，逐步达到省级统筹，通过社会化方式解决城乡贫困群体的生活。

3.4标准有别，分步实施。

中国的经济发展水平不高，各地经济发展不平衡，城乡低保制度一步到位的达到统一制度、统一标准，对于经济不发达的地区来说，财政能力难以承受，需要在制度统一的基础上，分步实施。城乡低保的一体化并不是城乡低保制度的完全同一化，体现在救助标准方面，不宜实行一刀切的完全统一标准，而应该在救助标准确定依据和方法统一的条件下，渐进式统一救助标准。否则，一刀切的标准会急剧增加财政负担，影响低保和经济社会的持续健康发展[9]。城乡低保标准的设定，应该首先统一救助标准确定的依据和方法，县级以上地方人民政府按照能够维持当地居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（气）费用确定。救助标准确定方法统一基础上，各地根据经济发展水平和财政能力实行城乡有差别的救助标准，并分别逐步调整提高，最终达到城乡统一。

参考文献。

[1]林莉红，汪燕，最低生活保障权平等保护简论[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（5）：25.[2]郭振宗，山东省统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的必然性及有效途径[J].山东商业职业技术学院学报，2009（1）：21.[3]向春玲。成都市城乡一体化实践的几点思考[J].城乡建设。2006（11）：59.[4]郑功成。中国社会保障改革与发展战略[M],人民出版社，2008（10）：248.[5]新华社。十七届五中全会公报[EB/OL].（2010-10-19）.[6]新华社。2010政府工作报告[EB/OL].（2010-3-15）http://.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.[7]民政部。2010年10月民政事业统计月报[EB/OL].（2010-11-19）http://files2.mca.gov.cn/cws/201011/***79.htm.[8]民政部。关于进一步推进和谐社区建设工作的意见[EB/OL].（2009-11-26）http:///gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.

第三篇：评析我国最低生活保障制度1

阅读课件“生活救助”中的案例，评析我国最低生活保障制度。

一、最低生活保障制度的基本特征

根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。因此在中国，这项制度也被称为“最低生活保障制度”这项制度具有以下3个特点：

1．获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任。在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度极高地公诸于众；对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”案例中的社区为特困户老张一家办理低保，为没有经济来源的孤儿丁丁圆了大学梦……这些都体现了最低生活保障是公民的一项基本权利。体现了其公平性，无论年老还是年幼，无论残疾与否只要符合低保对象的都可以享受国家低保政策。

2．社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线因而陷入生活困境时发生作用。因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，这包括：个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府事先确定了的最低生活保障线，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。家庭经济情况调查是公民的权利和国家与社会的义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上。从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。因此，在社会保障理论界，社会救助也常常被称为“须经家庭经济调查的保障制度（Means-tested Programs）”。从具体操作的角度看，制定科学合理的最低生活标准是社会救助制度得以正常运转的前提条件。案例中下岗的江某夫妇在生活困难无助的时候享受了社区为他们提供的低保，重燃生活的信心，找到了工作，家庭经济状况好转。这体现了最低生活保障制度的目标------客服现实的困难。

3．社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。它既体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真是贫困；也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动即告一段落。同时，我们应该注意，社会救助制度“能上不能下”的“刚性”比较突出，所以，制定最低生活保障线要把握适度。

二、最低生活保障制度的优缺点

案例中“若没有低保，家庭早散了”、“低保圆了大学梦”等无一不体现着最低生活保障制度的优点。用通俗的话来说那就是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。从宏观的角度分析：低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。

同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。

从微观的角度，我们还要了解低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠？一直以来，学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”。其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。

近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。2003年，每个城镇低保对象月平均补差为58元，到2009年则已经增加到165元。2007年以后，农村低保对象的月平均补差也达到了70元上下。

平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”。低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”。所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。

然而，从某种意义上说，所有社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。最低生活保障制度也不例外。

最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫

在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。

从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2007年突破2300万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2200—2300万人之间。

2．低保制度需要大量的人工成本

因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。

从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30—50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

3．低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击

低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者——他们是有劳动能力但没有就业机会的人——也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。

从中国的实践看，在2300万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

总而言之，因为实际上每一项社会政策都会有其正面的和负面的影响，所以其作用最终总是会受到一定的局限。我们不能指望以一项社会政策解决所有的问题，就像实际工作者经常说的那样：某某政策是一个筐，什么东西都可以往里装。一旦出现这种情况，我们就需要警惕和反省了。

三．最低生活保障制度的发展展望

毋庸置疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。

正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。

“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。

“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念——8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。

“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产——个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。

“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。

以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。

但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”。

第四篇：我国城乡居民医疗保障制度并轨研究

我国城乡居民医疗保障制度并轨研究

河北理工大学轻工学院 孟艳玲 河北省卫生厅 于媛

发布时间:2010-07-16

《社会保险法》(草案)提出“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准合并实施。”这一立法导向引起很多争论，不少人对这一举措提出反对意见。本文在对现行城乡医疗保障制度运行现状及实施效果进行分析的基础上，探究并轨产生争议的原因和制度改革的制约因素，并从制度层面提出推进城乡医疗保障制度并轨的基本思路和对策建议。

一、现行城乡分割的医疗保障制度存在的问题

我国从上个世纪90年代开始逐步建立起以城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)和城镇居民基本医疗保险为主体的覆盖城乡的医疗保障制度。全国各地在这个制度框架的基础上，结合本地实际探索了很多针对不同群体的具体政策，在解决城乡居民“看病难、看病贵”问题上取得了显著的成效。但随着改革的不断深入，诸多问题也凸显出来。城镇居民医疗保险和新农合分割运行的体制就为政界、学界众多人士所诟病。在实践中，这种运行体制主要暴露出以下几个问题：

(一)城乡二元的制度体系违背了市场经济发展的潮流

从现实意义来看，全面建立新农合和城镇居民基本医疗保险制度，实现了医疗保障制度覆盖全体居民，是一种历史性的跨越。但是，随着市场经济改革的不断深入，建立全国范围内城乡统一的“大市场”成为必然趋势。不断加速的人口和生产要素的流动，迫切要求打破包括医疗保障制度在内的城乡二元制度。同时，由于不同地区城乡居民分布存在差异，如果某一群体人群过少，单独为其设立一种保障制度的成本过高，有的地方就可能选择放弃将这一群体纳入到医保范围之中。

(二)管理分割，制度运行成本高昂

新农合和城镇居民医保同为社会医疗保险业务，基金征集管理规则一致，业务管理方法相同，且城乡居民都要到相同或相近的医疗机构接受服务。但由于人为原因，目前分属不同的部门管理，城镇居民医保由人力资源与社会保障部门下设的医保中心管理，新农合由卫生部门管理，经办机构力量分散和重复管理的问题同时存在。此外，两个部门分别设定不同的定点医疗机构、药品目录，各自设定网络信息平台，业务经办资源分散，运作成本高昂。

(三)保障水平差距大，制度缺乏公平性

公平性是医疗保障制度最基本的特征。现行城乡分割的居民医保制度是根据城乡户籍界限，因人设保。由于财政对两种制度投入力度不同，二者在筹资上也存在一定的差异，造成医疗保障待遇存在不小的差距。虽然城乡居民在对医疗服务的需求层次上存在一定差别，但是从人作为生命个体的角度来说，不应该在医疗保障制度供给上存在差别。同时，这种不公平性还表现在跨区流动的农民工及灵活就业人员，由于制度分割造成的障碍而降低了投保的积极性，游离在保障体系之外；城镇低收入居民渴望加入到政策更加优惠的新农合制度，富裕农民也希望以城镇居民医保的方式获得更高水平的医疗服务。但在目前的运行体制下，这种愿望难以实现。

二、阻碍城乡医保制度并轨的原因

(一)财力的约束

新农合在筹资上是以财政支持为主、个人缴费为辅，城镇居民医保则是个人缴费为主、财政补贴为辅，二者在筹资方式上是相反的。如果两个制度并轨，产生的直接问题就是，并轨后的制度是以个人缴费还是以财政补贴为主。如果以个人缴费为主，那么大多数农民不具备缴费能力，新的制度又会将众多农民排除在保障范围之外；如果以财政补贴为主，在满足城镇居民较高的保障水平的情况下，地方政府财政尤其是贫困地区财政将不堪重负。这也是经济发达地区城乡制度并轨得以顺利推进的重要原因。此外，受财力约束，欠发达地区医保经办机构专业人员少，硬件设施不完备，也是阻碍制度并轨的因素之一。

(二)部门利益的争夺

城乡分割管理模式在推进制度并轨一开始就面临着复杂的利益纠葛和角色冲突。一方面，负责城镇居民医保的社保部门以归属权为理由反对接受新农合。而负责新农合的卫生部门因居民人口严重老龄化、健康风险大，将会加重医保基金的负担。同时，在目前的管理体制下，卫生部门管理着新农合基金，与医疗服务提供者签订合同，扮演着服务购买者的角色；又要规制和管理医疗服务供给者的行为，为医疗服务提供者提供财政预算补偿，扮演供给者的角色。双重身份的管理体制使卫生服务机构“供给诱导需求”的行为倾向得不到合作医疗管理方面的有效制约，不利于控制医疗费用，节约新农合资

金。

(三)城乡发展不平衡

城乡二元分割的经济社会体制，造成包括医疗保障制度在内的公共产品和公共服务在城乡之间存在巨大差别。城镇居民收入水平相对较高，医疗服务设施完善，健康意识强；而农村居民收入水平相对低，医疗资源匮乏，人们的健康意识较弱。这就使得城乡居民在对医疗的需求上存在一定差别，这可以从城乡居民人均医疗费用的相关数据得知。建立城乡统一的医疗保障制度需要充分考虑两个不同人群的特点和需求，找到一个契合点。同时，城乡差别大的地区往往是经济相对落后地区，在面临医保基金支付风险时，财政发挥作用范围有限，可能会造成制度中途瓦解。

三、构建城乡一体的居民医疗保障制度的基本对策

早在2007年，全国就已经有很多地区开始了制度并轨的探索。2008年全国新农合工作会议，确定实施新农合与城镇居民医疗保险相衔接(又称“两制衔接”)，并在全国10个城市开始了试点。当前，很多试点以外的城市都在进行制度并轨的探索，也得到了城乡居民的拥护。可以说，城乡居民医保制度并轨是大势所趋，政府应下大力推进制度一体化建设，着力构建具备统一性、开放性和公平性的城乡居民医疗保障制度体系。这个制度体系应具备几个特征：首先，覆盖全民，做到人人有保障，每个人都能找到适合自己的制度；其次，制度设计从公平角度出发，不存在强势或弱势制度体系的区别；再次，具体表现为在医疗卫生资源合理配置的基础上，实现制度体系模式、保障水平、制度运行机制的统一。

(一)试点先行。探索建立全国统一的制度框架

从各地实践经验来看，在全国范围内同步推行城乡医保制度并轨不可行。应在城乡一体化程度比较高、人口流动大、财政实力强、卫生服务体系完备的地方首先推行。中央应在总结各地实践经验的基础上，在适宜的时机出台全国统一的制度框架，作为全面推进并轨实践的政策指导。要打破城乡身份界限，设立多个层次的缴费标准。在制度并轨初期，可以将新农合作为低档标准，城镇居民医保作为高层次的标准，这样可以避免“穷帮富”的问题发生，也可以使城镇低收入居民进入到缴费较少的层次，使富裕农民享受到较高水平的医疗保障，从而满足不同人群的医疗保障需要。在保险待遇上，根据权利与义务对等原则，针对不同级别的医疗机构设定不同层次的报销比例。对城乡低收入群体继续实行医疗救助，考虑到运行体制同医疗保险存在较大差别，可仍然由民政部门管理。此外，要随着医疗保障制度的完善不断增加城乡居民的保障范围，逐步实现以保大病为主，保特病门诊和重大疾病门诊相结合的制度体系。财政部门继续负责补助资金的筹集拨付，对城镇和农村居民实行统一的补贴标准，并逐步加大财政对农村居民的补贴力度，地税部门负责城乡居民医保个人缴费的征收，并对基金进行监督管理，逐步实现基本公共服务均等化。

(二)理顺体制，建立统一的保险管理机构

制度并轨存在争议最多的地方就是两制合一后由哪个部门管理的问题。卫生部门和社会保障部门在管理上有各自的优势，也有人提出成立专门的机构进行管理，问题的关键在于由哪个部门管理更能推动城乡医保事业的可持续发展，改革的成本更加低廉。中央应在推进行政体制改革的同时，打破部门利益纠葛，明确部门职能及各自的协作关系。因为社保部门具有更加丰富的人力资源信息和成熟的网络管理平台，可以将新农合整体纳入城乡居民医疗保障体系，其基金与城镇居民医保基金合并，建立城乡居民医疗保险基金，统一城乡居民医疗保险政策，统—使用城镇职工医保“三个目录”，统一结算方法和业务管理工作，建立城乡居民医疗保险经办机构。要整合城乡医疗保障管理资源，将新农合管理部门的部分人员充实到社会保障经办机构中，提高专业化管理水平。此外，在县域经济范围内，可建立医保经办分支机构，以方便农村居民办理相关业务。

(三)统筹推进，完善配套制度改革

制度并轨是一项系统工程，涉及到城乡居民、保险经办部门、政府等多个利益主体，应同步完善相关配套改革措施，使城乡医保制度并轨得以顺利实现。第一，要以政府为主导，有目标、有重点地调整医疗资源布局，在城乡、地域、公私医院、大小医院之间进行调整，加大基层，特别是农村医疗服务机构的建设和投入。同时，通过自上而下地建立起层次分明的医疗网络体系，提高医疗服务资源利用效率。第二，提高医疗保障统筹层次，逐步由县级统筹上升为市级甚至省级统筹，满足人口流动过程中异地就医的需求，增加统筹基金基数，扩大医疗保障基金的抗风险能力。第三，完善相应的法律法规，确保制度并轨之后有法可依，促使城乡医保制度走上规范化发展的法制轨道。

《北方经济》2010年第9期

第五篇：关于农村最低生活保障制度研究 - 副本 （范文）

东北财经大学网络教育 课程考试论文（设计）考核

社会保障概论

作者XXX

考试批次201309学籍批次201203学习中心XXXXXX

层次高起专专业行政管理完成时间2013年8月28日

关于农村最低生活保障制度研究

自二十世纪九十年代开始，我国开始了建立低保制度的实践探索。中国的最低生活保障制度，不仅在中国社会救助体系中占据着最重要的地位，而且随着向农村地区的扩展，亦成为中国整个社会保障体系中的重要组成项目，是中国特色社会保障制度中的主体项目之一。低保制度的建立，初步保障了城乡贫困群体的基本生活。最低生活保障制度已经取得了很大的成绩，但是，在肯定成绩的同时，我们也应该清醒的认识到，目前的最低生活保障制度仍然只是一栋„超级楼宇‟的主体构架，要使它实用、适用和有效，还须花更大的气力。

一、农村低保制度的重要意义

1.全覆盖解决农村特困群众的温饱问题

我国现有农村家庭年人均收入在１０００元以下的贫困人口数百万，乃至上千万人。解决这些特困农民的温饱问题，保障他们基本生活，事关农村社会和谐稳定。

遵循保障标准与经济发展水平和财政支付能力相适应的原则，全国农村低保标准按地区的实际情况来实施。同时规定，各地可结合实际确定本地农村低保标准，但不得低于国家定的标准。

将农村五保对象全部纳入农村低保，目的在于解决农村税费改革后一些地方财政难以足额安排五保供养资金的问题。

2.为构建农村社会保障体系夯实基础

农村低保的全面实施，为农村社会保障体系建设奠定了坚实基础。主要体现在三个方面： 第一，强化了社会救助的“兜底”保障功能。农村低保制度与传统农村社会救济制度相比，救助对象更具普遍性，补助水平更具合理性，管理运作更具规范性，资金来源更具稳定性，更有效地保障了农村困难群众的基本生活。

第二，为农村社会救助体系建设提供了有效平台。目前，在探索建立农村医疗救助、教育救助、司法救助等制度时，都与农村低保制度紧密挂钩，以低保对象为重点，从而确保了救助对象的准确性。低保补助虽然标准不高，但对于平时生活节俭的老人来说，无疑是雪中送炭。因此，农村低保具有较强的农村养老功能，为构建农村养老保障体系奠定了良好的基础。

3.对于消除贫困、全面建设小康社会作用突出。

多年来，党和政府在消除贫困方面做了许多努力，贫困人口已从改革开放初期的2.5亿减少到目前的2100万，但脱贫致富仍然是新农村建设和全面建设小康社会的艰巨任务。实现全面建设小康社会目标，重点在农村，因为没有农民的小康，就没有全体人民的小康。建立农村最低生活保障制度，有利于大力减少贫困人口，早日实现扶贫攻坚目标；有利于改善低收入农民的生产生活自立条件，激发勤劳致富的积极性；有利于解决广大农民的后顾之忧，增强党群、干群凝聚力，为社会主义新农村建设增添动力；有利于化解各种利益矛盾，促进农村又好又快发展，加快全面建设小康社会进程。

4.对于统筹城乡发展、缩小城乡差距是一个有力推动。

科学发展观的根本方法是“统筹兼顾”，而统筹城乡发展是统筹兼顾尤其重要的方面。我们党有重视农村、关心农民的优良传统，而在我国工业化、城镇化、市场化的进程中，同时必须实施工业反哺农业、城市支持农村，这是一种历史耦合及必然性展现，也是一个历史重任。建立农村最低生活保障制度，反映了党和政府对历史规律的自觉驾驭和充分利用。当然，要真正做到统筹城乡发展、缩小城乡差距，仍然是一个长期而艰巨的任务。据有关资料显示，到目前我国城乡人均收入差距仍然呈扩大趋势。但无论如何，按照科学发展观的内在要求，党和政府正在从各方面、各层次、运用各种手段来加强统筹、力控差距，此次重大举措的出台无疑是一个有力的推动。

二、加强农村最低生活保障的几点建议

1.加大农村低保资金筹集力度

一方面应该加大各级财政转移支付力度。各级政府可根据经济状况，积极筹措资金，调节各地比例标准，逐步加大对农村的低保资金投入。另一方面资金筹集应该多渠道，大力鼓励社会捐助，借助社会力量，通过福利彩票等灵活多样的方式，多渠道、多途径筹集资金。同时应加强管理，按照统一规范、公正合理、公开透明等原则进行规范管理。实施农村最低生活保障制度，保障农村生活困难百姓的生存，是政府必须履行的职能，及时足额的资金投入是保证这一制度得以有效实施的前提；必须高度重视农村最低生活保障制度资金筹集机制的完善和创新。

2、科学制定农村低保标准

农村低保保障标准的制定，是其发挥作用的关键所在。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考虑地区间标准大体 一致，又要考虑地区间的发展水平差异性。

首先，我国各省经济发展情况不一，居民生活水平差异较大，很难制定适合全国的农村低保标准。因此，制定农村低保标准时，应从各地区实际情况出发，综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力、物价上涨等方面因素。其次，由于社会保障给付具有刚性，为了更好地推进农村最低生活保障制度，在制度建立初期应当以“低标准、广覆盖”为原则，标准可以略低，但应维持在国家贫困线以上。最后，影响农村低保标准的因素是不断变化的，保障线标准应随着这些因素的变化而根据实际情况进行调整。各地应当在全面考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线参照系数。

3.建章立制、规范管理

各地要依据实际情况，尽快制订具体的实施方案或实施细则，逐步建立健全农村低保申请、审核、评议、公示、审批制度，确保农村低保每个工作环节的公开、公平、公正。要加快低保信息网络化建设，提高规范化、制度化、科学化管理水平。要加强农村低保对象的动态管理，定期进行审核，对符合条件的要按照规定的程序及时纳入保障范围；对不符合条件的要及时取消其农村低保待遇。要规范档案管理，健全对象资料，做到有据可查。要严肃工作纪律，对违反政策为不符合条件的申请对象办理农村低保手续，或者不为符合条件的申请对象办理的有关工作人员，依照有关规定追究责任。

三、结论

我国农村的最低生活保障制度，是国家和社会为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口，建立的一种新型的社会救助制度。经过近几年的发展，我国的农村最低生活保障工作已取得了一定成果，但其毕竟是摆在我们面前的新课题，无论在制度建设还是在实践环节都还存在诸多问题，亟待解决。