完善诉讼制度 推进司法改革(黄松有)

第一篇：完善诉讼制度 推进司法改革(黄松有)

完善诉讼制度 推进司法改革

黄松有

最高人民法院副院长

上传时间:2006-3-20

金秋十月，诉讼法学研究会２００４年年会在南粤羊城召开。这次会上，来自全国众多诉讼法学专家和司法实务界的法律工作者，围绕我国三大诉讼法的改革与完善展开了热烈地探讨。最高人民法院副院长黄松有就如何完善我国三大诉讼法作了系统发言，提出许多有现实意义和具操作层面的立法建议，引起了与会者的强烈反响，有关媒体相继作了报道。为了使读者能够正确了解这个发言的全面内容，征得本人同意，现将发言摘要刊发。作者强调，文中所提设想与建议纯属个人观点，旨在推进我国诉讼法学研究的深入发展。

●被告人认罪应当作为适用刑事简易程序的条件 ●建立以保释为主、羁押为辅的刑事羁押制度 ●实行刑事羁押期限与刑事办案期限的分离

●设立刑事预审程序确保符合条件案件进入审判程序 ●应当对提起刑事再审期限和条件作限制性规定

●民事诉讼中应正确处理方便当事人诉讼与方便法院行使审判权的关系

●仅依发生法律效力的裁判的当事人符合再审条件的再审申请启动民事再审程序 ●应当扩大行政诉讼受案范围，除人身权、财产权以外，还应扩大到教育权、劳动权等合法权益

●建议对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大的行政案件采用简易程序 ●提高执行管辖级别，排除地方政府的干预应形势发展的要求。关于进一步完善刑事诉讼制度的建议

我国刑事诉讼法制定于１９７９年，１９９６年作了一系列的重大修改。１９９６年刑事诉讼法的修改，是我国刑事诉讼制度发展史上的一个重要里程碑，对进一步完善我国刑事诉讼制度和司法制度具有重要意义。随着我国社会的发展和法制文明的进步，我国政治体制改革和司法体制改革的逐步推进；我国先后签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利公约》等国际条约，并于２００２年加入了ＷＴＯ，国际交往和国际合作的不断扩大，特别是今年初全国人大通过的宪法修正案中已经把“国家尊重和保障人权”写进宪法。现行刑事诉讼法已经越来越不适应形势发展的要求。

（一）刑事诉讼法修改需要坚持的三项主要原则 １．坚持打击犯罪与保障人权并重的原则

现代刑事诉讼一方面肩负着打击犯罪的重任，为有效追究犯罪提供合法的程序和手段，另一方面打击犯罪又必须依法进行，保障公民的基本人权不受非法侵犯。今年修改宪法时明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法，保障人权已经成为宪法权利。在刑事诉讼领域，加强人权保障也成为大家的共识。因此，刑事诉讼法修改必须坚持打击犯罪与保障人权并重的原则。

２．坚持公正与效率原则

公正与效率是人民法院新世纪的工作主题，也是进行刑事诉讼必须坚持的一项重要原则。关于公正与效率的关系，我认为要从两方面来理解，一方面，公正与效率是统一的，没 1 有效率的公正难以体现真正的公正，公正需要效率保证，同时没有公正的效率是零效率和负效率；另一方面，公正与效率之间有时也会相互影响，确保公正可能会牺牲效率，提高效率可能要影响公正。对于刑事诉讼法的改革和完善，必须从正确处理公正与效率的关系出发，既要坚持公正，又要强调效率，要坚持在确保公正的前提下努力提高效率，把公正与效率有机地结合起来，最大限度地实现公正与效率的平衡。

３．坚持立足中国国情与借鉴国外的有益经验相结合的原则

我国法律的修改，一方面要立足中国国情，考虑政治、经济、社会、文化等中国的实际情况，以及我国长期以来形成的法律传统，不盲目照搬任何不适合中国实际的制度和模式；另一方面，各国之间相互借鉴、吸收他国的成功经验亦是法制发展的一条捷径，有助于本国法制的发展和完善。因此，刑事诉讼法的修改也要坚持立足中国国情与借鉴国外有益经验相结合的原则。

（二）关于刑事诉讼法修改的几个具体问题 １．关于简易程序

１９９６年刑事诉讼法的修改，在普通程序之外增设了刑事诉讼简易程序。从这几年的司法实践来看，简易程序对提高诉讼效率确实起到了积极的作用，也收到了一定的效果。但从统计数字来看，适用简易程序的案件仅占刑事案件结案数的五分之一到四分之一左右，适用的比例还相当低。在刑事案件日益增多的形势下，应当考虑充分发挥刑事诉讼简易程序的作用，解决案件多与司法资源有限的矛盾，以公正与效率为指导思想，尽快完善刑事诉讼简易程序。

（１）扩大刑事简易程序的适用范围。

目前，简易程序仅适用于可能判处三年以下有期徒刑的案件，适用范围是比较窄的，这也是简易程序适用比例不高的一个重要原因。考虑到判处三年以下有期徒刑的案件数量有限，并考虑到效率的独立价值，各国的司法改革都将提高效率作为一个主要的目标。因此建议在立法上可以进一步扩大简易程序的适用范围，不仅对三年以下有期徒刑的轻刑案件可以适用简易程序，对于判处刑期更重的案件也可适用简易程序审理。

（２）被告人认罪应当作为适用简易程序的条件

根据司法公正的要求，不是所有的案件都是适合简易审理的，必须给适用简易程序审判的案件设定限制条件。我认为，被告人认罪应当是适用简易程序的关键因素和限制条件，除了严重犯罪以外，其他刑事案件如果被告人认罪，可以适用简易程序；而且，被告人认罪作为适用简易程序的条件能够有效保障被告人的合法权益。

２．关于证人出庭作证

证人证言是人民法院审理案件，认定案件事实、准确适用法律、公正作出裁判的重要证据，我国刑事诉讼法及其司法解释对证人出庭作证也有具体规定。但是，司法实践中证人出庭率却非常低，令人堪忧。应当以实体公正和程序公正并重的司法理念尽快完善证人出庭作证的制度。

（１）应当明确证人出庭的法定义务和法律责任

作为国家公民，应当配合法庭对案件的审判，积极出庭作证，证人出庭是履行其法定义务。因此，建议在刑事诉讼法中明确规定，出庭作证是公民的法定义务，同时明确规定证人 2 的法律责任。

（２）关于证人没有出庭其证言的法律效力问题

程序公正是司法公正的重要内容，法律上的事实应该是经过合法程序认定的证据所证明的事实。根据这一要求，应当出庭的证人没有正当理由不出庭的，其证言由于不能接受控辩双方质证，不能作为法庭认定案件事实的证据。

（３）完善证人保护和证人保障制度

为了防止证人遭到当事人的报复，保护其人身安全和财产安全，免除其后顾之忧，确保其不因作证而受到人身和财产方面的损失，应当专门就证人保护作出具体规定。同时，国家也应当设立专项基金，补偿证人因出庭而支付的必要费用，避免证人因出庭作证受到经济损失。

（４）实行证人宣誓制度

证人在作证前，应以自己的良心和人格向宪法和法律宣誓，保证其如实作证，如有伪证愿意承担法律责任。法庭对证人未经宣誓的证言，不予采信。

３．关于证据展示

由于现行刑事诉讼法规定不够完善，一方面辩护方难以了解检察机关掌握的证据材料，无法充分准备辩护，不利于保护被告人的合法权益；另一方面，辩护方的“突袭证据”也会导致检察机关的措手不及，影响审判的进行。为了解决上述问题，合理配置司法资源，全国不少法院都尝试在这方面的诉讼制度上进行改革，设立了庭前证据展示制度，取得了一定的经验，也获得了较好的社会效果。为了提高办理刑事案件的质量和效率，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，建议修改刑事诉讼法时增加证据展示的规定，包括规定证据展示的具体程序，不予展示的后果等。

４．关于羁押制度

超期羁押问题是一个影响人权保障的重要问题，国际社会深切关注，法学界也在进行深入研究。我国公安机关、人民检察院和人民法院也非常重视解决超期羁押问题。２００３年以来，我国公安机关、人民检察院和人民法院针对超期羁押问题展开了大规模的联合清理工作，清理工作取得了明显成效。但是，客观地讲，超期羁押问题还难以从根本上得到解决，主要是由于造成超期羁押的深层次原因尚未彻底消除。因此解决超期羁押问题，除了要进一步解放思想、更新观念，在刑事司法领域坚持做到打击犯罪与保护人权并重之外，还应通过诉讼制度的改革来解决。

（１）建立保释为主、羁押为辅的制度

纵观我国立法规定，羁押为主的制度设计难以减少羁押的数量，从而也容易出现超期羁押的现象。要减少超期羁押，关键是减少羁押。这一原则符合国际惯例。联合国《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）第９条规定，等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。考虑到与《公约》的接轨，建议我国立法规定，保释是一般原则，羁押应成为例外，即通常情况下都是采取保释，只有在例外情况下，比如在犯罪嫌疑人、被告人可能逃跑、伪造证据，继续实施危害社会的行为时，才对其予以羁押，以确保刑事诉讼的顺利进行。（２）羁押期限与办案期限的分离

现行刑事诉讼法在审查起诉阶段和审判阶段规定了办案期限，没有规定羁押期限，实践 3 中将办案期限等同于羁押期限，因而计算出超期羁押。从刑事诉讼的基本理论和加强人权保障的角度考虑，不能将羁押期限完全等同于或者依附于司法机关的办案期限，立法应当明确规定对犯罪嫌疑人、被告人在诉讼各个阶段的羁押期限，将羁押期限与办案期限相分离。只有这样，才能有效地防止超期羁押，在司法领域实现依法保障人权的目的。

５．关于审限制度

现行刑事诉讼法对法院一审、二审案件的审理规定了非常短的审理期限，这种规定的逻辑前提是，公检法三机关分工负责、互相配合，认为案件经过公安的侦查、人民检察院的审查起诉，事实已经基本清楚，证据确实、充分，法院审判不需要太长的期限。这个前提不符合多年来司法实践的情况，也不具有合理性。其一，法官究竟应当在多长时间内审结案件，是否应当限定一个具体时间，并未结合司法审判工作的特殊规律性进行过理性的思考和科学的论证，现行审限设置带有很大的盲目性；其二，在审判阶段被告人检举揭发等可能有立功情形的，需要转请侦查机关查证，但侦查期间却计入审判期限，这也是不合理的；其三，即使规定审限，也应根据案件的复杂和轻重等因素作出不同规定，不能搞“一刀切”。国际上，大多数国家的诉讼法对案件审理期限一般不作统一规定，一个案件的审理需要多长时间，属于法官自由裁量的权限。当然，没有时间限制不等于法官可以任意拖延案件的审理。在我国，可以考虑作一个原则性的规定，要求法官审理案件遵守该规定；同时，可以将迅速及时接受审判作为被告人的一项权利予以规定，从权利保障的角度要求法官及时审判。

６．关于预审程序的设立

刑事案件进入审判程序，应当是指控的犯罪事实和证据符合审判的基本条件。如何在诉讼制度上设置合理的程序，确保符合条件的案件才能进入到审判程序，这就涉及到设立预审程序的问题。预审程序的主要目的是审查是否存在合理根据支持对被告人提出的指控，以确定是否交付审判，如果缺乏合理根据就应撤销指控，以防止轻率将被告人交付审判，保护被告人名誉及其他合法利益不受损害，也有利于合理分配、使用有限的司法资源，对于确保案件得到及时、公正审判，防止对被告人的超期羁押也具有重要的意义。这方面可以考虑借鉴外国的成功经验。

７．关于死刑核准程序

死刑核准程序应当进一步完善，一是要体现我国宪法关于保护人权的原则，全面落实和完善刑法、刑事诉讼法有关死刑的法律制度。二是死刑核准程序应当保留，但死刑核准程序的具体内容可以研究，比如，复核死刑案件，应当听取控辩双方的意见，应当提审和讯问被告人等，确保把死刑案件办成“铁案”。

８．关于审判监督程序

我国现行审判监督程序体现着“实事求是，有错必纠”的传统观念，但这种单纯追求实体绝对公正的制度设计，与诉讼法学的既判力理念、禁止双重危险原则都有明显的冲突，实践中也造成司法资源的大量浪费，这是不符合诉讼规律的。我认为，刑事诉讼法修改应当改革现行审判监督程序，应当对提起再审的期限和条件作限制性规定。例如，能否规定只对判决存在违法性才能提起再审。

关于进一步完善民事诉讼制度的建议

（一）正确处理借鉴国外经验与立足中国国情的关系

这些年来，社会各界要求改革民事诉讼程序制度的呼声很高，人民法院也进行了不少有益的改革尝试。其中很重要的内容，就是借鉴国外先进经验对现行民事诉讼法规定的程序制度进行改革。应当说，拿来主义是简便有效的一种做法，借鉴得好，可以起到事半功倍的效果。比如说，对我国的民事诉讼模式，借鉴当事人主义模式来改革超职权主义模式，在总体上就取得了比较好的效果。但是，国外的先进经验，有其固有的历史文化传统、司法理念和配套制度作支撑，是不能直接或者简单照搬的。在这方面我们是有教训的。比如说，在公开审判上强调一步到庭，就忽略了有关国外的审前准备程序十分完备，而我国民事诉讼程序中的审前准备阶段，并不能完成一步到庭所需要的充分准备。在这个问题上，我们需要特别注意的是我国的现实司法环境和我国的具体国情。从现实来看，相当多的当事人缺乏基本的法律意识和知识，当事人的“清官拯救”心理十分强烈，他们可能更赞成“马锡五式的审判方式”；在模范法官先进事迹的介绍中，我们所看到的更多的是这些法官如何深入基层、深入当事人，如何反复调解，耐心做当事人的思想工作，而且往往取得很好的社会效果。这表明，国外的先进经验以及现代司法理念中的民主、中立，与我国传统的司法文化、习俗、制度等存在着一定的距离。因此，在借鉴国外先进司法理念、先进司法制度修订《民事诉讼法》的同时，一定要注意与我国相当长的时期内存在的基本国情相结合，使修订的民事诉讼法既适应国家发展的需要而具有前瞻性，又不脱离我国实际而具有本土化的特色。

（二）正确处理方便当事人诉讼与方便法院行使审判权的关系

“两便原则”是我国人民司法工作的优良传统，也是对人民司法实践经验的高度概括和总结，是我们制定和实施民事诉讼法的基本指导思想。但是，传统的“两便原则”是建立在浓厚的行政管理型民事司法模式基础上的，带有历史局限性。传统的“便于人民群众进行诉讼”，只突出了民事审判程序的简便性以及不给人民群众增加诉累的思想，而没有突出当事人的诉讼主体地位和当事人是民事审判制度的利用者的思想。而传统的“便于法院办案”，是建立在立法不足、法官的非职业化以及行政化的基础之上的。实践证明，传统的“两便原则”的适用在新的历史条件下已经或者正在遇到许多障碍，因此，我认为，只有以与时俱进的态度，用现代的诉讼观赋予其新的时代内容，才能顺应中国特色的现代民事诉讼的规律。这就是新的“两便原则”，即：“既便于当事人利用民事审判制度，又便于人民法院依法独立、公正和高效地行使审判权”。这就要求加强法院、当事人和律师三方面在共同解决社会矛盾上的社会责任感，从而形成一种国家和当事人、律师三方“三赢”的协同主义的诉讼观。

为了充分体现新“两便原则”关于人民法院和当事人处理民事纠纷的协动关系，立法上应当注意考虑下面几方面的内容：第一，应当重视当事人司法救济请求权的依法切实实现。司法救济请求权是当事人最后的救济手段，凡是法律规定应当由法院依照民事诉讼法管辖的民事纠纷，法院不得推委；对于法无明文规定的纠纷类型，法院应当认真研究是否可按民事诉讼受理，不能简单地以“没有法律依据”为由拒绝受理；对于不应受理的，应当向当事人具体说明法院为什么不能受理的理由。因此，民事诉讼法应当对不属法院管辖的纠纷的标准再进一步细化。第二，要明确当事人在民事诉讼中的程序主体性地位，在诉讼权利和诉讼程序的设计上，给予当事人更多的程序参与权和程序选择权。法院和法官在民事诉讼中的任务，则是以中立的立场，从便利和保障当事人行使诉讼权利出发，将工作的重点放在依法为当事人提供司法服务上，平等对待和充分尊重各方当事人之间的对话和其意思自治，为当事人提 5 供一个公正、透明和具有亲和力的诉讼空间，使诉讼高效有序地开展。第三，要为弱势当事人提供更加合理、完善的司法救助。现行民事诉讼法对经济确有困难的当事人提供的诉讼费用减、免、缓的救助，主要解决的是使当事人打得起官司，能够利用诉讼权解决纠纷的问题。但对于权利受到侵害而在诉讼行为能力上有一定欠缺的当事人打得赢官司却无能为力，故还需要在其他方面提供司法救助。主要有，为具有特定情形的当事人指定诉讼代理人；规定有关社会团体对损害一定群体利益的行为，有权代表他们提起诉讼，或者规定公益诉讼制度；法官对当事人不清楚的诉讼问题，应当随时进行释明等。只有这样，才能真正实现“在法律上人人平等”的宪法原则。

（三）正确处理法律的原则规定与具体规定的关系

现代民事诉讼活动本身的复杂性和程序保障标准都在日益提高，都要求必须制定内容详细、具体、完备的民事诉讼程序规范，确保程序本位、程序优先，而不仅仅是法院一方掌握的、可对之任意解释的控制当事人的规则。为了解决这个问题，最高人民法院从民事案件的受理到结案，从民事案件的审判到执行的各个环节，都做出了不少的具有可操作性的司法解释。因此，对于在审判实务中证明是行之有效的司法解释，在修订民事诉讼法时，应当将其中的相关内容上升为立法的具体规定。而对于尚不成熟的或者还需进一步实践的做法，可予以原则规定。是否具有可操作性，应当作为修订《民事诉讼法》的一个主要目标，不能再搞“宜粗不宜细”的做法了。

（四）正确处理法典与其他相关法律规范的关系

在我国民事诉讼立法的现行体例上，实际采取的是民事诉讼法典与单行民事诉讼法律以及其他部门法中的有关民事诉讼规范相结合，同时又将传统的有关民事诉讼问题从民事诉讼法典中分立出去的做法。这种做法使民事诉讼法典与其他民事诉讼程序法律规范既有联系又有区别。但是，对于哪些问题应当单独立法，其他部门法中的有关民事诉讼规范哪些应当吸收进民事诉讼法典，比如，民事诉讼证据、民事执行程序等是否要单独立法；已经单独立法的破产法、海事诉讼特别程序法等是否要同时予以修订等，则需要进一步研究。传统上，民事强制执行法是民事诉讼法的组成部分，但是从科学规律和国际立法发展的趋势上看，民事强制执行法应该是独立的法律部门，应该单独立法。从理论上看，民事强制执行法具有自己的独立的调整对象、原则和规律，民事诉讼的基本原则并不能当然适用到民事强制执行制度中去；从国际立法实践上看，日本、法国和我国的台湾地区等国家和地区已经单独立法，已经有先例可循。和这个问题类似的还有企业破产还债程序，也是可以从民事诉讼法中分立出去的

（五）正确处理原有制度的保留与改革创新的关系

首先，实践证明，现行民事诉讼法在解决传统的民事纠纷上是基本可行的，但由于缺乏前瞻性，对很多新型民事纠纷难以适应。比如，对越来越多的亲子关系纠纷，适用现行民事诉讼法的普通程序或是特别程序，都是难以处理的，应当借鉴国外的有关亲子确认程序制度，规定我国的亲子确认程序；对相对复杂又技术性强的知识产权纠纷，要不要专门规定诉讼程序等，都需要认真考虑在民事诉讼法中规定专门的程序。

其次，为了更好地维护国家的司法权威，解决法院裁判既判力经常受到冲击和终审不终的问题，应当将现行民事诉讼法中的审判监督制度改为再审之诉制度，再审之诉程序仅依发 6 生法律效力的裁判的当事人符合条件的再审申请予以启动。民事案件要用诉权制约审判权，而不宜用公权力制约审判权。与这个问题有关的是民事诉讼法规定的两审终审制，在现行审判监督程序实际执行的效果下，在许多情况下事实上已经变成了多审终审制，“终审不终”已成为影响我国司法环境和司法权威甚至法治形象的大问题。结合纠纷性质、司法资源、司法效率等多方面的因素，建议可将现行的两审终审制改为两审终审与有条件的一审终审、有限的三审终审相结合的审级制度。这样，才能真正实现案件的简繁分流和审判资源的合理配置。

（六）正确处理加强诉讼调解和判决的关系

以调解的方式来处理民事案件，在我国经历了“调解为主”、“着重调解”、“调解与判决并重”以及缩减调解又到加强调解的几个阶段。诉讼调解制度植根于我国的历史传统和司法实践之中，也与当前国际司法界多元化、多途径解决民事纠纷的发展潮流相吻合。在我国追求和谐社会、全面协调发展的背景下，诉讼调解制度又站在了新的起点上。在新的起点上加强诉讼调解，必须坚持“能调则调，该判则判，调判结合”的原则，正确处理好调解与判决的关系。最高人民法院于今年９月１６日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，比较全面地总结了这些年来有关诉讼调解的丰富理论成果和实践经验，对在民事诉讼中如何具体适用调解制度处理案件，作出了比较详细、具体的规范，希望在修订的民事诉讼法中能够予以充分吸收。

关于进一步完善行政诉讼制度的建议

（一）关于扩大行政诉讼受案范围

一是除人身权、财产权以外，行政诉讼受案范围还应当扩大到教育权、劳动权等合法权益。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼保护的权益范围仅限于人身权与财产权，目前法院在受理案件时，对人身权和财产权已作了扩张性解释，将受教育权、劳动保障权等权利纳入行政诉讼保护的权益范围之列，但由于在立法措辞上未能作出明确的规定，也极易造成许多合法权益得不到应有的司法救济。ＷＴＯ协议要求必须对此类行为提供相应的监督机制。再者，我国行政复议法已经将受教育权等宪法权益纳入受案范围，行政诉讼法也应当对此明确规定，以便与行政复议法相衔接。

二是应将部分抽象行政行为纳入受案范围。根据现行行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不服提起诉讼的，人民法院不予受理。即法院只能对具体行政行为进行审查，而对一些层级较低且与法律、法规相抵触的规章、其他规范性文件等抽象行政行为，法院无权进行审查，导致合法权益受侵害但无法诉讼的现象。我国行政复议法已经大大拓展了行政复议的受案范围，该法规定公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为不合法，在对具体行政行为申请复议时，对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。而且，现行行政诉讼法的规定与我国加入ＷＴＯ法律文件对司法审查的要求也不完全协调。从ＷＴＯ的主要成员的情况来看，对抽象行政行为都建立有相应的监督机制。因此，应当将层级较低的部分规范性文件纳入行政诉讼受案范围。

三是取消行政终局裁决制度。ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ和我国加入ＷＴＯ议定 7 书要求，所有与ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ的实施有关的行政行为均应接受司法审查。新修改的专利法、商标法取消了终局裁决制度；新制定的反倾销条例、反补贴条例规定，利害关系人可以向人民法院提起行政诉讼。但是行政诉讼法和其他有关法律仍然规定行政终局裁决制度，这与我国民主法制的发展进程和ＷＴＯ的要求均不适应，应当修改。

（二）关于明确原告资格、被告资格和法院受理案件的条件

一是明确原告资格。行政诉讼法采用的“合法权益”标准不利于保护公民、法人和其他组织的利益。根据ＷＴＯ的有关规定，与行政行为有利害关系的当事人，可以依法向国内法院请求司法审查。行政诉讼法应当明确规定，与行政行为有利害关系的当事人可以依法提起行政诉讼。

二是明确被告资格制度。目前被告制度过于繁琐，难以准确确定，不利于诉权的行使。随着政治体制改革的进一步深化和政府职能的不断转变，越来越多的行政职能从政府中分离出来，交由一般的社会中介组织来行使。建议以“公务组织”来表述行政诉讼被告，这种表述不仅符合行政诉讼被告为行使公共管理职能的组织这一本质特征，也是对行政被告制度的一种简化，有利于保护当事人的诉权。

（三）关于完善行政诉讼证据制度

行政诉讼法对于证据问题规定得比较原则。在实践中做法非常不统一。最高人民法院已经制定了一些关于行政诉讼证据方面的司法解释，其中对原告的举证责任、原告在诉讼中提出新的主张的举证等问题进行了规定，一些比较成熟的做法和规定亟待上升为法律。

（四）关于引入调解机制

为了避免行政机关因行政诉讼而与相对人协商，损害公共利益的情况出现，行政诉讼法规定了在行政诉讼中不适用调解。但是，这一规定既不利于司法实践中关于行政纠纷的处理，也不符合处理涉及ＷＴＯ规则的纠纷的要求。在司法实践中，行政审判人员为解决行政争议，实际上经常需要进行协调工作，并取得了较好的法律效果和社会效果。因此，应当尽快确立行政诉讼的调解制度。

（五）关于增设行政简易程序

目前我国行政诉讼法的诉讼程序有两大不足：一是没有根据诉讼种类设定程序；二是没有对案件进行繁简分流。建议对案情简单、争议标的较小、案件性质轻微且影响不大的行政案件，由双方当事人动议或法院进行审查后决定采用简易程序，诉答、庭前证据交换、庭审调查、法庭辩论程序都应当相应简化，以提高诉讼效率。

（六）关于完善裁判形式

现行的行政判决制度只规定了维持判决、变更判决、撤销判决、履行法定职责判决等四种判决形式，这与行政诉讼类型的多样性不相符，无法为当事人提供完整的救济。特别是行政审判法官在审理案件时，判决变更的范围过于狭窄，使法官在解决行政纠纷方面缺乏作为。我认为，根据行政审判实践的需求，需要扩大变更判决的范围，增加确认判决、驳回原告诉讼请求判决等新形式。此外，还应当在现有行政裁判类型的基础上，增设禁止令、中间判决等裁判类型。

（七）关于完善诉讼执行与非诉执行程序

一是提高执行管辖级别，以排除地方政府的干预。

二是可以借鉴国外的一些先进经验和做法，完善执行措施，加大执行力度，强化行政机关行政首长的法律责任。

三是明确需要非诉行政执行的事项，科学划分法院同行政机关之间的权限。四是完善非诉执行审查的程序性。

总结起来，刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的修订，应当依照修宪后所体现出来的权利本位的宪法思想，配合国家的政治经济改革以及司法体制改革的发展趋势和需要，在借鉴国外先进司法经验、制度和体现现代司法理念的基础上，结合中国国情作一次具有历史意义的重大改造。我们有责任共同促进这种重大改造。

第二篇：浅析环境公益诉讼制度及完善

浅析环境公益诉讼制度及完善

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

⑥ 唐力.新旧合同法比较释义例解[M].北京:中国检察出版社, 1999.1934页

第三篇：完善制度 推动改革

完善制度 推动改革

2008年，宜春市制定下发了《宜春市行政事业单位公务卡制度改革方案》，标志着该市公务卡改革正式启动。目前，公务卡改革在我市已实施五年。五年来，这项改革开展得怎样？改革成效如何？实际操作过程中还存在一些什么样的问题和困难？带着以上思考，笔者深入我市部分区县，对基层公务卡改革情况进行了实地调研，有关调研情况如下：

一、宜春市公务卡改革的基本情况和成效

五年的实践探索，宜春市公务卡消费从无到有、由点及面，改革取得了良好成效。具体表现在三个方面：一是改革面迅速扩大。从县市看，除三区外，均启动了此项改革，实现了县市全覆盖。从改革单位看，2013年，全市开展改革的预算单位共计1 661个，比上年新增958个，占预算单位总数的89.6%，基本实现了除乡镇以外单位的全覆盖。二是发卡量和消费金额快速增长。2013年，全市累计发卡11 583张，比上年底增加8 094张，累计刷卡消费7 062万元，比上年增加5 569万元，增长近4倍。三是单位用卡意识逐步提高。目前，大多数预算单位从被动接受到主动使用，逐渐养成了勤于用卡且乐于用卡的好习惯。

公务卡制度改革的实施，进一步深化了国库集中收付制度改革，规范了财政财务行为，减少了现金支付结算，提高了公务支出的透明度，控制了行政事业单位的现金流量和现金风险。改革进程中，部分县市结合本地实际摸索总结出一些行之有效的办法：上高县将公务卡改革工作列入政府重点督办工作，由财政、纪检等部门具体落实；万载县大力压缩授权支付额度，严格控制预算单位使用现金消费；奉新县根据年初部门预算安排公用经费情况，结合本县实际，分单位下达公务卡消费参考目标，督促各单位落实；靖安县严格对照强制结算目录审核每一笔项目支出，违规支出一律不予报账。四县2013年公务卡消费金额分别为1 872.4万元、1 276.7万元、816.8万元和621.9万元，消费总额分别居我市10个县（市、区）前四位，占全市的比重分别为26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公务卡改革进程中存在的问题及成因

尽管我市公务卡改革取得了一定的成绩，但从全市整体情况来看，仍存在一些问题。一是总体进度偏慢；二是县市间改革进度不均衡；三是乡镇改革明显滞后。

具体分析起来，阻碍我市公务卡改革进程的原因主要有以下四点：

1.改革触及不当利益，部分单位找各种借口延缓改革。公务卡具有“雁过留声、消费留痕”的特点，将公务消费置于阳光之下，堵住了过去现金结算“无迹可查、无据可寻”的漏洞。因此，公务卡改革触动了在财务工作中存在“浑水摸鱼”情况单位的利益，导致部分单位视公务卡为“杀伤性武器”，从而找各种借口拖延改革。如有些单位认为公务卡姓“公”，届时会导致单位承担私人消费引致的所有责任，又认为参与改革后单位所有职工都必须办理公务卡，反而不利于加强内部财务管理；有些单位表示对刷卡消费不习惯、嫌保管POS机小票麻烦、对公务卡消费信息的保密性不信任，即使发了卡也不想使用。有些单位认为公务卡报账程序繁琐，即使使用了公务卡消费，但仍按原程序报账。理由五花八门，看法莫衷一是，导致一些单位采取观望态度，能拖则拖。

2.刷卡条件有限，公务卡消费完整性大打折扣。因为公务卡消费主要通过POS机完成，所以公务卡的使用频率和POS机的布设情况直接相关。调研过程中，我们发现以下几种情况。一是商家安装POS机积极性不高。由于刷卡手续费均要商户承担，且公款消费均要索取发票，导致商户经营成本上升，部分商户特别是中小商户不愿安装POS机。这种现象在小县城、乡镇尤为突出。二是有POS机不用。有些商户出于成本考虑，经常以网络不通、设备故障或可以提供付现优惠等借口来诱使客户支付现金。三是许多单位将公务接待转移到刷卡环境较差的地方。为贯彻中央厉行节约的精神，一些单位在公务接待中，纷纷将餐饮招待由高档次酒店转移至乡下、学校食堂、私人会所或普通小店，这些地方刷卡环境更差。因此，受以上因素影响，许多消费无法通过公务卡来进行，公务卡消费的完整性大打折扣。

3.公务卡结算体系不完善，制约改革进程。公务卡结算体系主要由银行反馈消费信息――公务卡结算软件读取信息―按操作流程还款三个紧密相连的环节构成。公务卡还款是否方便快捷，主要取决于结算体系的完善度。从实际运行情况看，三个环节均有待完善。一是银行消费信息反馈速度偏慢。受制于跨行网络清算系统，不同代理银行间的用卡信息传递至少需要三天，如果代理银行经办人员未能熟练掌握相关业务，信息传递时间可能更长。2012年，奉新县某银行就出现过由于岗位变动，公务卡业务衔接未能到位，一段时间内信息传递均超过十天的现象。二是银行信息系统和公务卡结算软件的契合度不强。有时银行信息数据早已发送，但用友软件显示未接收到银行信息，反复查询后仍难以明确是在哪个环节出现的问题。奉新县曾出现因系统不能读取信息，最终持卡者逾期还款而在银行卡征信系统中留下了“污点”的情况。三是公务卡结算软件的成熟度不高。我市于2012年上线用友政务软件大平台，距今仅使用不到两年，软件的部分功能仍需完善。部分县市反映，公务卡结算模块存在着反应速度不够快、报销流程稍显繁琐、界面功能复杂等情况。公务卡结算体系的不完善，会让持卡者觉得公务卡是“麻烦卡”，会采用各种方式抵触使用公务卡。

4.相关问责机制落实不到位，对改革不力者威慑力

不强。现行公务卡管理制度虽然对使用公务卡做出了明确规定，但如何对未使用公务卡结算的单位和个人进行问责，各地还处于观望阶段。一是相关部门未能形成合力。公务卡改革“牵一发而动全身”，工作需要由财政、监察、审计、人行等部门分工协作，配合推进。但即使在改革进展情况较好的县市，现阶段也主要是由财政部门“单兵突进”，县市反映，财政部门虽然可以利用会计核算和资金拨付等方式来规范单位的公务卡消费行为，但这仅仅是推进改革的一种技术手段，一旦遇到深层次的问题，财政部门就显得力不从心。二是问责机制未有效执行。在公务卡改革制度设计中，明确了相应的责任追究机制，但在实际操作过程中弹性过大，由此造成对未参与改革或改革不力者网开一面，改得好理所当然，改得不好也安然无事，无人问津。在这种情况下，相关问责机制落实缺位，没有对改革不力者起到应有的威慑力，同时也挫伤改革执行较好单位的积极性，更引起一些县市对公务卡改革观望情绪仍然浓厚，改革难以进一步深入。

三、推进我市公务卡改革的建议

公务卡制度改革作为国库集中支付改革的延伸，在我市已开展5年之久，目前已到了从“量”到“质”的转变关键期。如不继续力推，改革将会半途而废。针对调研中发现的问题，结合我市实际，提出以下四点完善建议。

1.加大公务卡的宣传培训工作，使改革深入人心。一是加大宣传，有的放矢。各级政府和相关职能部门要利用报纸、网络、电视等各种媒介，对公务卡改革进行进一步的全方位宣传，大力介绍公务卡改革的相关知识等，使各预算单位尤其是单位领导，对公务卡改革形成正确的认识，引导其积极参与改革中来。二是加强培训，提升技能。将公务卡业务培训纳入部门决算培训范围，邀请相关技术人员，针对公务卡还款的流程和操作要点进行仔细讲解，以强化对各单位财务人员的培训，同时也可以解决单位财务人员因新老更替出现的业务操作脱节问题。

2.优化公务卡的使用环境，不断完善公务卡结算体系。一是加大对POS机的布设力度。鼓励银行抓住2012年底POS机刷卡手续费大幅度降低的契机，并将公务卡制度政策优势积极融入POS机营销理念，积极推广移动POS机，财政部门可考虑将银行的公务卡代理业务工作纳入对银行的工作考评，给予一定奖励。二是提高公务卡的结算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省财政厅反映相关情况，寻求高位推动，缩短刷卡信息反馈时间，并同时要求银行做好对本行公务卡业务经办人员的业务培训；针对公务卡结算模块中的一些问题，根据实际情况要求用友公司做好软件优化等服务工作，做好银行信息系统和公务卡结算软件“无缝对接”。

3.建立健全考核体系，客观评价改革情况。目前，各地公务卡仍处于“散兵游勇，各自摸索”的阶段，上级有关部门对该项工作的评判也没有一个统一的标准。因此，很有必要建立一套标准的考核评价体系，用于指导评价各地改革开展。一是统一全市评价体系。将单位覆盖面、发卡量、开卡量、刷卡消费额等量化数据整合起来。对照公务消费量、强制结算目录情况，同时考虑县市经济发展程度、刷卡环境等因素，建立一套适合本地实际的公务卡改革综合评价体系。二是将公务卡改革纳入县市工作范围。可利用公务卡改革综合评价体系加强对县市改革工作的考评。对公务卡改革进展快、效果好的地区和单位，应给予通报表彰；对改革滞后的地区和单位，可以先予以口头警示，限期整改，到期仍“按兵不动”的，将进行约谈或进行全市通报，以达到激励和鞭策的效果。

4.严格落实责任追究机制，严惩公务消费中违法违纪行为。一是高位推动，密切配合。将公务卡改革进程列入政府督导工作内容，由财政、审计、监察等部门组成核查小组，不定期对预算单位公务卡改革的情况进行抽查监管，对于未使用公务卡结算或不按规定使用公务卡结算的单位，可先进行提醒、警示，并限期整改，未及时完成整改的，暂停办理该单位的现金支出业务、暂停审批该单位的授权支付计划，达到震慑作用。二是落实制度，追究责任。完善公务卡强制结算目录，逐渐建立起使用公务卡的刚性机制，对于故意不使用公务卡、违反财经纪律或存在其他违规违纪行为的，严格追究有关人员的责任，绝不姑息。

（作者单位：宜春市财政局）

第四篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第五篇：坚持人民代表大会制度 稳步推进法院司法改革

坚持人民代表大会制度 稳步推进法院司法改革

光山县人民法院党组书记、院长 李辉

今年是我国人民代表大会制度建立60周年，是人民法院建院65周年，也是全面贯彻落实十八届三中全会精神，全面深化法院司法体制改革的第一年。在这个特殊时期，回顾历史，深化认识，进一步强调坚持人民代表大会制度，对于稳步推进人民法院司法体制改革、推动人民法院工作全面发展，具有特别重要的意义。

一、坚持人民代表大会制度，正确把握人民法院的人民性

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体，它的确立、建设和发展符合人民当家作主的社会主义性质，符合中国国情，符合政权建设的一般规律，是近代以来中国社会发展的必然选择。我国人民代表大会制度建立60年来，人民代表大会制度不断巩固和发展，保障了人民当家作主，巩固了人民民主专政，保证了国家机关的协调高效运转，动员了全国各族人民以国家主人翁的姿态投身社会主义建设的积极性，显示出强大的生命力和巨大的优越性。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体 会议开幕，历时10天的大会最后一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领规定，中华人民共和国的政治制度是民主集中制的人民代表大会制度。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。1953年下半年起，中国掀起了历史上第一次规模空前的选举热潮，对长期饱受封建专制压迫、从未真正行使过选举权的老百姓来说，这是破天荒的事。经过一年多的普选，在21万多个基层选举单位、3.23亿登记选民中进行基层选举，共选出基层人民代表大会的代表566万余名，逐级召开了地方各级人民代表大会，在此基础上，共选出1226名全国人民代表大会代表。1954年9月20日，出席大会的代表经投票表决，全票通过了《中华人民共和国宪法》。宪法明确规定，新中国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家，政体是实行民主集中制的人民代表大会制度。从此，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度正式确立，此后60年的时间里，特别是改革开放以来，人大代表选举在中国人的政治生活中起着非常重要的作用。2011年到2012年，全国县乡两级人大进行了选举法修改后的首次城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，为社会主义民主政治建设翻开崭新一页，这种在普选基础上选举各级人大代表，组成国家权力机关，由国家权力机关产生其他国 家机关，建立起人民大众管理国家、管理社会的国家体制，真正实现了人民当家作主，充分体现了国家权力归属于人民。

人民法院是国家审判机关，由人民代表大会产生，向人民代表大会负责。从本质上说，人民法院的司法权只是一种受托权力，来源于人民。因此，人民法院根据人民的委托行使司法权，必须体现人民意志，倾听人民声音，接受人民监督，维护人民利益。这就要求我们必须正确把握人民法院的人民性，在法院工作中始终坚持群众路线，走出一条“司法依靠群众，群众参与司法；司法服务群众，群众认同司法”的和谐司法新路子。法院干警更要从思想上解决“权从何来，为谁执法，靠谁执法”的问题，在思想意识、工作作风等各个环节上真正体现人民法院人民性的本质。十八大和十八届三中全会以来，我国社会正在进行深刻的改革和变化,人民法院也在积极推进自身司法体制改革，但无论社会怎样变化，无论进行什么样的改革，人民法院的人民性不会改变，人民法院的各项改革必须坚持人民代表大会制度这个人民当家作主的重要载体不动摇，坚持人民是历史的主人、人民群众创造历史的马克思主义根本观点不转变，充分依靠人民的力量，推动人民法院的司法体制改革顺利推进。

二、坚持人民代表大会制度，以人民满意为标准推进法院司法改革 人民代表大会制度坚持人民利益高于一切的集体主义价值观，在充分体现人民意志、反映人民意愿、保障人民权益、推进民主法制、促进社会主义建设等方面发挥了重要作用。实践告诉我们，坚持走中国特色政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，才能切实保证人民行使当家作主的权利。人民代表大会制度是以人民意愿为基础构建起来的政权体系，人民代表大会作为人民利益的代表机关和国家权力机关，为国家机构协调高效运转确立规范的政权架构，保证国家权力的运行以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。人大代表则代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权行使管理国家的权力，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施，与人民群众保持密切联系，听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务，对人民负责，并接受人民监督，共同追求着社会主义民主法制的价值目标。

人民法院工作是党和国家工作的重要组成部分，理所当然要把实现人民满意作为根本的价值追求和衡量标准。众所周知，人民法院司法服务面向的是广大人民群众。可以说，为人民群众提供优质高效的司法服务、切实保护好人民群众的合法权益是人民法院司法服务的根本任务。随着我国经济的长足发展，人民群众的司法需求与日俱增，人民法院也应当随时而动，与时俱进，切实深化司法改革，并始终以维护 人民群众的合法权益为目标，以人民群众的迫切需求为重点，将司法改革的落脚点放在让人民群众满意之上，不断将人民法院司法服务工作推向新高潮。因此，人民法院的司法改革过程，必须坚持人民代表大会制度这个展现人民意愿的基础。人民法院由人大产生，对人大负责，受人大监督，二者不是相互制约的关系，而是立法者与执法者、组织者与被组织者、监督者与被监督者的关系。人大及其常委会承继人民群众让渡的当家作主的权力，对立法与司法的统一性实施评判，确保人民法院正确行使审判权，维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益。司法工作直接与人民群众打交道，直接关系人民群众的切身利益，必须坚持“人民利益高于一切”，忠于以人民的利益为根本和归宿而制定的法律，坚持法律面前人人平等，维护最广大人民的根本利益。

三、坚持人民代表大会制度，主动接受人大对法院改革的监督

公平正义是政法工作的生命线，是人类共同追求的崇高理想，也是人民司法的核心价值，可以说司法发展的历史，就是人类不断追求社会公平正义的历史。在中国特色社会主义司法制度下，人民群众是否满意，关键也在于公正司法的水平和效果。但司法所维护的公平正义具有相对性、主观性、政治性、历史性和阶级性，这一点不可忽视。如何让我们维护的公平正义是绝大多数人民满意的“公平正义”？笔者认 为，必须要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，自觉主动接受人大对法院的监督，争取人大的理解与支持。只有把司法活动置于人大合法规范有效的监督之下，才能得到社会的理解、支持和认同，才能促进司法公正、确保司法廉洁、提升司法公信。

我国实行人民代表大会制度，由人民代表大会统一行使国家权力，人大同政府、法院、检察院之间的关系不是并列的，更不是对立的，而是决定和执行、监督和被监督的关系，这种监督既是一种制约，也是一种支持和改进，它既可以使政府、法院、检察院的工作以人大及其常委会为依靠，获得强有力的支持，又可以把政府、法院、检察院的工作置于人大及其常委会的有效监督之下，防止权力滥用，避免重大失误。人大及其常委会的监督，是推动人民法院依法履行职责，实现公正司法的重要保障和强大动力，自觉接受人大及其常委会监督，是人民法院履行宪法法律职责、搞好审判工作、深化司法改革等各项工作的必然要求。人大代表视察法院工作、旁听个案审判、听取法院工作汇报，既是人大监督形式的创新，更是法院与人大代表联络感情的桥梁，对促进法院工作有着特殊重要的意义。近年来，光山法院紧紧围绕总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”为工作总目标，牢固树立“监督就是支持、监督就是爱护、监督就是帮助”的理念，建立代表联络制度，设立了人大代表之家，定期向人大报告工作，邀请人大代表旁听指导案件审理、见证执行，广泛征求人大代表对法院工作的意见建议，对代表的建议做到事事有答复，件件有落实。这些工作实践强有力地证明了在人大的监督指导下，我们保证了法院事业的各项工作和改革措施始终沿着人民群众满意的正确方向，也让代表们更加理解和支持法院的各项工作，为法院的科学发展营造了良好的政治氛围。

四、坚持人民代表大会制度，不断开创法院司法改革新局面

人民代表大会制度是我国社会主义民主的基石，是将坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的最有效、最根本的制度，也是惟一途径。在依法治国和建设社会主义法治国家的伟大事业中，人民法院承担着把法治的工具价值和目标价值结合起来的艰难使命。随着依法治国方略的深入推进，人民群众对司法工作提出了一系列新要求、新期待：不仅要求保护人身财产安全，还期待保护更为广泛的社会政治权利；不仅要求对司法活动的知情权，还期待对司法活动的参与权和监督权；不仅要求司法程序严谨公正，还期待高效便捷；不仅要求司法恪守中立，还期待司法贴近群众生活；不仅要求依法裁判，还期待“案结事了”。然而，面对新形势、新任务，人民群众日益增长的司法需求和人民法院司法能力相对不足的矛盾越来越突出：法院的司法能力与 维护社会公平正义的要求还不相适应；队伍的整体素质与严格公正文明司法的要求还不相适应；司法体制、保障机制与日益繁重复杂的司法任务还不相适应。司法者每天面对的是理想的法律与现实的生活，对弱者的同情、对人性的体察、对人情的洞明、对不公平的矫正、对社会乱麻的清理，无不折射着公正司法的艰辛与困顿。

虽然经过几代人的艰苦奋斗，司法制度逐步完善，但是,法律文化和理念以巨大的历史惯性影响着社会的法律心理、公众的法律信仰和国家的法治进程。近年来，人大坚持“在监督中支持，在支持中监督”，帮助人民法院解决了发展过程中的一系列重大问题，使人民法院事业进入了发展的新阶段，实现了与经济社会的同步发展。十八届三中全会为人民法院的改革发展描绘了绚丽的蓝图，人民法院更是要抓住这一历史契机，坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，依法服务党和国家大局，实现法院事业的科学发展。这一过程必然会充满艰难险阻，必须在党的坚强领导下，依靠全社会的共同努力，尤其是在人大的监督和支持下，从人民群众最关心、反映最强烈、最期待改进的问题入手，着力解决队伍结构不优、工作作风不佳、司法能力不强等问题。通过机制创新形成“从严治院、管理兴院、科技强院、公信立院”的良好格局，着力解决制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍，努力开创人民法院司法体制改革 的新局面。

总之，人民代表大会制度是马克思主义国家学说和我国政治实践相结合的伟大创造，是人民的选择和历史的必然。实践证明，只有坚持走中国特色政治发展道路，才能切实保证人民当家作主。人民法院具有永恒的人民性，她的一切审判执行活动都是保障人民权益的具体体现。我们坚信，只有在党的坚强领导下，坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度，人民法院才能顺利推进体制机制改革，实现自身的科学发展，为维护社会公平正义、维护社会政治稳定、维护国家长治久安注入强大的司法正能量。