司法改革的动因及其制度设计

第一篇：司法改革的动因及其制度设计

[摘 要] 职权活动的随意性、浓重的地方主义意识与诉讼的拖延及生效判决的执行不力，加之司法官员腐败案件的频发，这些都严重地损害了司法机关的权威与尊严，动摇着人们对于法治国家的信心。司法公正的实现有赖于相当力度的司法改革，革新现行的司法人事制度与组织系统，创建有限独立的司法体制是改革成败的关键所在。[关键词] 司法改革；司法公正；有限独立的司法体制Causes of Judicial Reform and Designs of Judicial SystemFang Lixin ABSTRCT: The people’s confidence in rule of law is being shaken as well as the authority and dignity of judicial body is seriously being harmed by exercising power casually, local protectionism, dilatory litigation, refusal of adjudgement, more and more degenerative judicial officers.The author believes that realization of judicial justice will depend upon enhancing judicial reform, reform of current judicial personnel system and organization, establishing a new judicial system with limited independence which might be the crux.KEY WORDS: judicial reform, judicial justice, judicial system with limited independence审判不公与司法腐败，是目前严重困扰我国司法领域的一大顽疾，它极大地妨碍着司法职能的正常发挥，动摇着公众对于法治社会的信心。无论是学术界还是实际部门都对我国司法部门的现状表示了很大的忧虑和不安，对司法改革寄予厚望。论述司法改革的文章已经不少，其中不乏宏篇大论。大家纷纷针对现行司法制度中的缺陷与不足，开出各自的验方。许多文章都把司法活动中存在的种种问题，或多或少、或明或暗地与司法独立相联系。他们认为，司法领域诸问题的产生，包括司法腐败，一个重要原因在于司法缺乏独立性。这里实际上涉及到了我国司法制度建设中一个敏感而又十分关键的问题。曾经几时，司法独立还是一个高度敏感的政治性命题，现在却成了可由学者自由讨论的学术问题。这种观念上的重大转变，完全应当归功于我国改革开放事业的巨大成功。它反映了20年来中国社会的巨大进步。不过，鉴于司法独立原则政治性与法律(技术)性的高度关联，考虑到保持社会稳定与促进经济发展是现阶段我国压倒一切的头等大事这一政治前提，笔者认为，当我们试图将司法独立作为法治的一项基本原则应用于实际，用来指导我国司法改革的实践时，应当抱着非常慎重的态度，对适用该原则可能出现的各种结果以及由此产生的负面影响，要有足够清醒的认识和充分的思想准备。西方国家的实践已经证明，司法独立不仅是分权制衡的重要手段，而且也是司法公正的基本前提。在社会制度、文化传统、以及政治架构完全不同的情况下，实行司法独立能否有效地克服我国现行司法制度的种种弊端，减少和消除司法腐败？要科学地、令人信服地回答这个问题，笔者认为至少需要两个方面的条件。一方面需要对司法独立的宗旨和基本功能有一个清晰而完整的认识；另一方面需要对我国司法弊端的现状及其制度根源有一个正确的判断。鉴于司法独立问题已有比较充分的论述，本文仅就我国司法弊端的现状及其制度根源，作一番分析，再就司法改革应当采取的措施与步骤，及其改革的时序问题，谈一些看法，求教于各位。[!--empirenews.page--](一)论司法改革的迫切性 我国司法制度作为上层建筑的一部分，与经济基础存在着既适应又不适应的情况。20世纪70年代末以来，随着国家工作重心的转移和改革开放事业的不断深入，各级国家司法机关在恢复、重建的基础上，积极开拓、努力工作，司法职能不断加强，司法活动在社会生活中的重要性日益提升。20多年来，我国社会主义民主和法制建设取得了很大成就，司法领域所取得的成就，同样不容忽视。无论是司法人员队伍建设，还是制度建设都取得了长足的进步。诉讼渠道不断拓宽，受案范围日趋扩大。在打击犯罪、惩治罪犯，维护社会治安和稳定方面；在保护当事人法定权利和利益，促进社会主义市场经济的健康发展方面；在督促政府部门主要是各级行政部门依法办事，培养全社会成员平等的法律意识方面，各级司法机关都发挥了积极作用。这是司法制度基本适应我国社会经济发展的一面。同时，我们也应该看到，随着经济体制改革步伐的不断加快，市场机制逐步形成，经济成分的多样化和利益的多重性已经成为客观现实；随着法治的逐步推进和政治民主化程度的不断提高，公民、法人和其他社会组织的权利意识、法治意识逐步增强，法律制度日趋精深；加上全方位、多层次对外开放格局的形成，在很大程度上改变着千百万人的传统生活方式和思想观念，使之更快地融入到全球一体化的潮流之中。面对如此巨大而又深刻的变化，我国司法制度中与经济基础不相适应的一面日益突显出来。基本上依据建国初期的政制设计建立起来的现行司法制度，无论从司法理念还是从司法体制来看，都已经不能很好地适应急速变革中的社会的需要。在实际运作中，已经发生许多冲撞，生产诸多弊端。这种情况在整个90年代日趋严重，引人注目。所谓政治体制改革滞后的问题，就司法领域而言，恐怕是显而易见的。由此看来，在党和政府已经将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为新时期跨世纪国家发展的基本方向之后，抓住机遇、适时推进司法改革，消除司法弊端，增强司法职能，提高司法效率，实现司法公正，已经成为我国法治建设的关键之举。改革就是除弊创新。我们要革除弊端，创立新制度，就必须对现有制度的方方面面，做一个周详的分析，从中发现问题，然后着手解决问题。对于现行司法制度的弊端，人们完全可以从不同的角度，不同的侧面，列举出许多。笔者认为，司法制度作为国家制度的重要组成部分，它的选择既是历史经验的积累，又是政治智慧的凝结，有着深刻的社会人文背景。为了避免思维上的主观臆断，我们设想先从现象着手，以直观的方式，对目前司法活动过程中产生的种种弊端逐一分析，然后再来查究其制度根源，进而为改革提供比较充足的事理依据。依笔者之所见，我国现行司法活动中的弊病，举其大端，主要表现在以下四个方面：一是司法的随意性，导致诉讼案件裁决结果的不可预见性；二是司法地方保护主义盛行；三是司法官员腐败现象严重；四是司法机关权威不足、效率低下。凡此种种，结果导致司法不公现象严重，司法职能不能有效发挥，追求社会公正与正义的司法价值难以体现。[!--empirenews.page--] 司法的随意性首先是指司法人员承办案件，缺乏程序上的严格和明确的规定，或者虽有规定却得不到认真执行，从而在证据的收集、诉讼强制措施的采用、期限的截止等许许多多与案件实体问题的正确处理息息相关的细微环节上，失去了对潜在胜诉方权利的保障；其次是指案件承办人员在对案件事实的认定以及法律适用上，随心所欲，任意取舍。这样，由于时间条件的变化，使得原来就处于不确定状态的争讼，其结果更加难以预料。诉讼案件裁决结果的不可预测性还表现为刑事审判中出现的对被告量刑的倚重倚轻现象；在民事审判中，表现为不同审级的法院对同一案件事实所作的截然相反的认定，例如关于合同的成立、违约事实的认定；或者同一审级的不同法院对同类性质案件所作的显著不同的处分，例如关于侵权民事责任的承担，同样的损害结果，法院作出的赔偿金数额往往因人而异，而且差距甚遥。尤其是在精神损害赔偿方面，这一领域目前似乎成了司法的自由天地。我们认为，因司法的随意性而引起的诉讼结果的不可预见性与诉讼结果本身的不确定性，两者之间存在着质的区别。前者是由于司[1][2][3][4][5]下一页 法官员主观方面的行为造成的，后者则是一种客观存在。而且，司法的随意性与通常所说的司法自由裁量权也完全是两码事。不论程度轻重，司法的随意性总是与司法官员行为的违法性相联系；而司法自由裁量权则是司法官员享有的一种无可争辩的法定权力。当然，对诉讼结果的不确定性，我们需要辨证地看问题。一方面，当事人之间权利义务的不确定性是导致诉讼的主要原因。因此，诉讼本身就是从当事人之间权利义务的不确定开始，经过司法机关受理、审理和判决，达到一个确定的结果而告终。司法活动的一项基本职能，就是要对原被告之间的讼争作出判断，通过判决的形式将双方的权利义务重新确定下来，解决争端；在诉讼当事人的权利义务从不确定到确定这样一个过程中，发挥关键作用。另一方面，司法判决的依据是明文公布的法律。从这个角度看问题，当事人通过学习法律知识，特别是在具有法律专长的律师的帮助下，能够而且应当对诉讼结果作出一定预见。否则，律师业的存在就没有必要。特别需要指出，在司法实际工作中，裁决结果不可预测的案件，往往不只是少数复杂疑难案件，而且包括大量普通案件；不仅普通当事人对可能出现的审判结果无法预测，就是办案律师也往往对判决结果难以预料。在多数情况下，原因并非律师业务不通，而是由于实践中，出乎律师意料的裁决实在太多。过度的诉讼案件裁决结果的不可预见性破坏了法律规范本身固有的对主体行为的引导性功能和对行为结果的预见性功能，严重影响了法律基本功能的发挥，使法治成为泡影。司法地方保护主义是地方保护主义的一个集中表现。这些年来，司法地方保护主义盛行，成为诉讼当事人寻求司法保护时难以除去的一块心病。一些地方的司法机关及其司法官员成了地方利益、部门利益的忠实代表。他们凭借司法裁判权，依地域划线，对一方当事人的利益给予特殊保护，其手段日益隐蔽和巧妙，形式上更加合法化。司法保护主义盛行之处，凡是案件的两造不属于同一司法辖区的，与审案机关同一辖区的一方当事人的利益便得到加倍照顾。当原告的，无论是诉讼保全，还是追加诉讼当事人，受案法院总是有求必应，尽心尽力；当被告的，受案法院在庭审前与之仔细商议，庭审中共谋对策，庭审后尽力帮助其解脱责任。“拖延”和“吓唬”是某些司法官员用来对付外地当事人的两种最常见的手段。以最小的代价吓走原告；或者干脆拖延时日，审理期限一延再延，拖跨原告或使被告逃遁。结果，法制统一的单一制国家几乎成了司法的地方自治；司法机关的公正性与神圣性，大打折扣。地方保护主义的产生及其盛行有着深刻的政治、经济背景。从某种程度上讲，它是我国在打破传统计划经济体制向市场经济转变过程中，因为地区发展不平衡所带来的产物，具有某种必然性。问题在于源于当地普通百姓头脑之中的、与眼前直接而短暂的经济利益相关联的狭隘的地方意识、部门意识，一旦与地方各级政府机关及其领导人搀杂着各种复杂利益的职务行为相结合，就会从局部到整体，演变成为社会发展与进步的巨大障碍。从经济上看，地方保护主义是建设多层次、全方位、一体化全国市场经济体系的大敌；从政治上看，地方保护主义是实现政治民主、法制统一、社会正义的法治国家的主要障碍。[!--empirenews.page--] 司法官员腐败问题突出，案件触目惊心。司法反腐已经成为当前国家反腐倡廉工作的重中之重。司法腐败的表现形式，多种多样。轻者吃请受礼，重者受贿索贿。司法腐败的严重性，主要表现为司法官员吃请受礼等违纪违法行为普遍化；司法职业道德规范约束无力与司法官员自律意识淡薄；以及司法机关腐败案件发案率和司法官员中受处罚人员的比例居高不下。我们国家正处在由人治走向法治的重大历史转折关头，司法机关的职能和司法官员的形象对于培养人们良好的法律意识、树立对法治的崇高信仰，具有举足轻重的作用。所以，司法腐败对法治建设的破坏往往是致命性的。这决不是危言耸听。首先，司法腐败的直接后果必然表现为司法不公和徇情枉法或者贪赃枉法，对一方或者数方当事人的利益造成直接损害。司法不公，直接影响到司法功能的正常发挥，毁坏了司法机关的声誉，使得国家确立的、通过诉讼这一法律程序来调节关系、化解纠纷，解决矛盾，进而促进社会稳定的司法宗旨难以实现。其次，我们还要看到，司法腐败所引起的较为间接却又更加严重的后果是对各种业已存在着的法律纠纷起着推波助澜的作用，激化矛盾，加剧社会的不稳定状态，进而从根本上动摇人们对法律的信仰和信心。这对于我们正在推进的依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业来说，无疑是釜底抽薪。由于司法是现代国家的最后一道政治防线，所以司法腐败意味着什么，也是一清二楚的。这正是无数关注国家法治建设的人们将思考的重点日益转向司法领域的的主要原因。司法腐败是在我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转换过程中，随着司法权力的扩大和司法职能的加强而逐步滋生蔓延开来。这恰好印证了权力与腐败是一对孪生兄弟这一至理名言。改革开放以来，司法权的恢复和扩大，为司法官员的腐败提供了可能；缺乏对司法权的有效制约，则导致了司法腐败风气日盛。无论从违纪违法者的人数，还是从腐败行为造成的恶果来看，司法腐败已经成为当今社会的一大公害，成为法治建设的重大障碍。肃贪倡廉、惩治腐败已经成为实现司法公正的当务之急。司法权威不足，效率低下。主要表现为行政诉讼形同虚设，民事审判审执脱节，法院的裁决难以得到切实执行。所有这些，都给司法机关的威望带来严重损害。司法活动中的取证难、协助难、执行难等问题，都从不同侧面反映了司法机关权威的不足与效率的低下。我们说司法机关权威不足、效率低下，首先是指司法机关在切实履行自己的职责方面，法律授权还不够充分，手段较为单一；其次是指司法机关作为法律纠纷的裁决者，作为社会公断人，与其他国家机关的关系尚未理顺，从而直接影响到司法权的行使和司法职能的充分发挥；第三是指由于司法机关及其司法官员自身缺陷给其威望造成的损害。司法机关权威不足与司法效率低下两者之间具有密切联系，但不是纯粹的因果关系。造成司法效率低下的原因是多方面的，除了司法权威不足之外，还有其他原因。我们只要简单分析一下不同类型诉讼活动的基本情形，就可以看出。司法活动效率低下的问题在民事诉讼和行政诉讼中比较突出，刑事诉讼的效率则相对较高。民事诉讼和行政诉讼效率低下，一方面与司法机关权威不足有关，另一方面也与这两大诉讼在我国存在的历史不长，缺乏经验有关。此外，司法效率低下还与司法官员的工作责任心以及专业技能的熟练程度，有着直接的联系。司法权威不足、效率底下，已经成为我国司法活动中的一大弊端。虽然就其性质而言，不能与司法腐败相提并论。但是，两者在动摇人们对国家司法机关的信心上，却有异曲同工之效。因此，我们决不可以掉以轻心。[!--empirenews.page--] 凡此种种，清楚地表明，司法改革迫在眉睫。(二)论司法改革的关键所在那么，我国的司法改革究竟应该从何入手呢？为了找准方向，选择好改革的突破口，我们有必要对上述四大弊端产生的制度根源，再作一番探究。根据笔者的观察，这些弊端的产生，在很大程度上，与我国现行司法制度中有关司法机关设置、司法人事管理、司法体制安排以及司法职权的行使等方面的规定，不符合情 势的变化、存在严重缺陷有关。首先，我们分析一下产生司法随意性的制度根源。产生司法随意性的一个重要原因是司法官员品行不端和业务素质低下。司法官员的品行与业务素质是两个不同的概念。由于司法官员品行不端引起的司法随意性与因其上一页[1][2][3][4][5]下一页 业务素质低下而造成判断失察、裁决不当，两者的性质完全不同的。但是，就其结果而言则完全相同，都必然导致诉讼案件裁决结果的不可预测性。由于我们在一个相当长的时期里，对司法在国家法治建设中的重要地位缺乏足够的认识，或者出于权宜之计，没有根据司法的特点对司法官员的任职条件提出特殊要求，导致司法官员人员来源复杂，品行学识参差不齐，司法官员队伍整体素质不高，相当多的司法官员缺乏正规而系统的专业训练。司法随意性的出现，也就不足为怪。产生司法随意性的另外一个原因，是作为我国法律职业重要组成部分的律师在司法活动中的地位不高、职能不强，无法对司法官员的行为形成有效制约。在这里，我们不妨关注一下国外一些国家的做法。为了避免因专业技能或知识缺乏而随意司法、任意裁判，德国、日本等国都对法官的任职条件提出了很高的要求。他们的共同特征，是除了要求候任法官必须是在正规法律院校受到系统教育并经国家法律资格考试合格者外，还必须接受为期1~2年的司法职业技能培训，方可任职。[1]为了防范个别法官基于品行问题而可能产生的司法随意性，即使在被认为拥有充分司法裁量权的美国，法官自由裁量的幅度和范围，也远不及我们想象的那样宽广。由于受到《联邦量刑指南》的约束，美国联邦地区法院法官在刑事审判中的自由裁量权甚至不及中国法官。[2]其次，关于司法地方保护主义。司法地方保护主义不仅反映了地方保护主义的严重程度，而且反映了我国现行政治体制下，司法的无奈。司法地方保护主义的形成，突出反映了我国现行司法制度──主要是司法组织制度所存在的严重问题。其一，依行政区域设置司法机关，以及司法机关在组织人事、经费开支等涉及司法活动命脉的人、财、物方面受制于同级政府，造成了司法机关对地方政府机关的高度依赖，地方利益在客观上成为当地司法机关利益的一部分。其二，司法机关工作人员来源的地域局限性，形成了盘根错节的人际关系，容易产生地方情结，使司法地方保护主义成为相当一部分司法官员的潜意识。其三，司法官员自身素质，尤其是法律意识的高低，决定着其对司法地方保护主义所取的态度。由此看来，司法地方保护主义的产生与现行司法制度有着十分紧密的联系。其中现行法律所确立的司法体系(纵向)及其司法组织(横向)的不合理性，乃是导致这一弊端经久不衰、四处泛滥的关键所在。虽然在发达国家，现在已经听不到关于司法地方保护主义的议论（这显然与这些国家经济的高度发展与市场的成熟有关），但是观察一下这些国家构筑于数个世纪以前的司法体制，对于设法解决我们目前所面临的这一司法顽症，或许不无裨益。在联合王国，针对高度自治的地方司法体制，经过19世纪后期的司法改革，建立了比较完善的中央司法机关，将中央法院与地方法院的职能与权限作了恰当的划分，并且保证中央法院对地方法院的判决拥有再审和司法监督的权力，从而形成了颇具特色的司法审判体制，为防止司法地方保护主义提供了有效的制度保障。至于联邦制国家，美国的司法体制已经广为人知，她主要通过联邦法院系统来防止和消除可能出现的司法地方保护主义。笔者觉得有必要介绍一下德国的司法体制。德国的联邦制在确保地方高度自治的前提下，适当集权、讲究效率，有别于美国。在司法机关的设置上，德国将地方法院与联邦法院作为一个系统，有机地结合起来；通过平行设立多所联邦法院，作为不同法院系统的最高审级，来保证同一领域司法的公正与法制统一。[3][!--empirenews.page--]再次，关于司法腐败。由于篇幅所限，本文不打算就造成腐败的一般原因作详细的探讨，这里仅对与司法腐败这一特殊现象的发生最具直接关系的制度缺陷，作一些分析。笔者认为：司法腐败首先是由于司法官员自身素质上的缺陷造成的。这种缺陷的产生仍然与司法人事制度有关。一是由于缺乏严格、一贯的用人标准造成的司法官员素质的良莠不齐；二是没有根据司法工作的特点形成相对封闭的职业团体，也就无法形成严格的、自成一体的司法职业道德和传统，造成司法官员自律意识淡薄，经不起各种利欲的诱惑，铤而走险；三是对司法官员的一般腐败行为没有严格的惩戒规定，或者虽有规定也因缺少具体而有效的实施手段而难以贯彻；最后，在一个弥漫着浓重“官本位”气息的国度里，对司法机关的职权活动缺乏一种持续不断、内外结合的有效监督机制。最后，关于司法机关权威不足、效率低下的问题。这既是司法弊端，又是现行司法制度的缺陷。司法机关权威不足，原因有三：一是制度问题。现行政府体制下，“一府两院”并非三足鼎立，司法机关对行政机关具有相当的依附关系。这使司法机关不仅在行政诉讼中难以充分自主地行使职权，而且在事关地方利益的重大民事诉讼中，同样如此。二是司法机关及其工作人员自身的缺陷。司法机关及其工作人员有无勇气恪守职责、献身法治，以及他们的业务能力及对法律的熟悉与精通程度，都直接影响到司法机关的权威和效率。三是物质条件的制约。司法机关设施落后、办案经费不足，等等，既有损司法权威，又是影响司法效率的重要原因。综上所述，笔者认为，可以把我国现行司法制度的缺陷和不完善，简要地概括为两个主要方面：一是司法组织制度上的缺陷与不完善；二是司法人事制度上的缺陷与不完善。所谓司法组织制度的缺陷与不完善，是指无论从司法组织的设置、管理，还是从司法机关行使职权的具体活动方式来看，都未赋予司法机关及其司法官员为公正司法所必需的相应的独立地位。这样，司法机关及其司法官员独立行使职权也就失去了应有的保障。结果，宪法关于“审判独立”、“检察独立”的规定，实际上难以贯彻。司法人事制度的缺陷与不完善，是指司法活动的专业性特征，对司法官员提出了很高的素质要求。公正司法不仅需要司法官员具有优秀的品德，而且需要他们拥有熟练的职业技能。由于种种原因，在很长的时间内，我们对司法官员队伍的正规化、专业化和职业化建设不够有力，对司法人员的录用，始终没有一套公开、严格、统一的程序和标准；对司法官员的任职，没有关于职务的稳定性和连续性的明确规定。结果，造成司法官员队伍整体素质不高，良莠不齐；使公正司法既缺少职业技能方面的保证，又缺乏能够促进这种技能不断发展和提高的保障、激励机制。上述关于司法弊端原因的分析，可能由于过分地侧重于制度层面而有失偏颇。但是，笔者认为，它至少使我们相信，现行司法制度确实存在着缺陷与不完善。这种缺陷和不完善，在司法组织和司法人事制度两个方面已经表现得十分严重，确实到了非改不可的程度！(三)论司法改革的目标和途径 [!--empirenews.page--]通过对我国司法活动存在的弊端及其制度根源的客观分析，笔者认为，为了有效地解决我国司法活动中的种种弊端，特别是为了切实减少司法腐败和遏止司法地方保护主义，必须坚决而果断地实施司法改革。目前关于司法改革的论述已经很多，既有对于司法改革的宏观层面的广泛思考，也有不少是对司法体制的具体设计。[4]将在未来司法改革中起关键作用的最高人民法院也对改革表明了自己的态度。作者赞同《改革纲要》中提出的关于司法改革应当坚持的几项原则。并且认为，除了在法院系统内部进行全面而有重点的改革外，还要对整个司法体制，以及司法机关与其他国家机关的关系进行适当调整和改革。只有这样，才有可能从根本上消除司法弊端，促进司法公正。同时，我们也应当看到，司法活动积弊已深，在改革过程中，必须把保障司法活动的正常开展同制度改革与创新两者很好地结合起来。因此，既要有总体的改革方案，又要选择好改革的切入点与突破口。毫无疑问，我国上一页[1][2][3][4][5]下一页 的司法改革必须坚持以邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导，以依法治国、建设社会主义法治国家为指针，根据司法公正这一崇高目标而展开。鉴于有关司法改革的具体设计方案已经不少，笔者仅就未来新型司法体制应有的基本构架，提出如下设想，供主事者参考。笔者认为，我国的司法改革应当以司法人事制度的改革为切入点，把建设有限独立的司法体制作为改革的基本目标，在坚决而果断地实行司法人事制度和司法组织制度改革的基础上，逐步建立有限独立的司法体制──这样一种既能够满足司法公正的基本要求，又符合中国国情的新型司法制度，从而为实现司法公正奠定坚实的基础。所谓有限独立的司法体制，从总体上看，它追求这样一种制度境界，即在微观层面上能够使司法活动保持高度的独立与自主，而在宏观层面上，司法的权能不仅有限，而且受到有效的控制和制约。进而在整个国家的法治进程中，形成这样一种制度机制：把纯粹的法律纠纷的裁决权完整地交给法院；把法律的创制权、解释权交给人民代表大会以及它的常设机关；把重大社会政策的决定权交给政府（行政机关）。具体是指在现行宪法框架内，坚持人民代表大会制度的政权组织形式，保持各国家机关之间相互关系基本不变，在这一重大前提下，通过制度创新，实现司法机关人事、组织和经费的独立，达到司法机关地位独立、司法官员职务独立和司法职业独立，使“审判独立”和“检察独立”在司法活动中得到真正贯彻，从而为司法公正提供必要的制度保证和物质保证。有限独立的司法体制，其有限性主要体现在司法权的配置上。首先，使司法机关从属于国家权力机关，对其负责，受其监督；其次，在司法与行政的关系上，基本保持现行权位格局，将行政行为的司法审查限定为个别、具体行为的审查，而不涉及在更大范围内、更深层次上的监督；再次，把司法职能限制在现行三大诉讼体系中，暂不考虑司法权能的扩大。因为无论从政治形态、文化传统，还是从司法部门的实际状况来看，都不适宜司法权的进一步扩展。同时，在保持司法权配置基本不变的情况下，根据司法独立的基本要求，从以下几个方面着手，对司法制度进行系统改革：第一，通过重新设置法院组织、适当改变原有的审级制度，以及实行编制、预算单列等，真正改变司法机关对行政机关实际存在的依赖关系，尤其是要改变各级地方法院对于同级行政机关的依赖，实现司法机关地位独立。重新设置司法组织，需要改变原先完全以行政区划划分司法辖区及与行政机关平行设立司法机关的做法。我们应当借鉴国外的成功事例以及我国金融体制改革的经验，把司法机关的多级制设置与有利于公正司法更好地结合起来。在法院的设置上，考虑到我国的国情和传统，继续实行单一制的司法（法院）体制是有利和可行的，大陆法系的双轨（或多轨）制司法体系不适合国情。但是，在司法审级的设置上，需要借鉴英、美等国的做法，应当大量增加基层法院派出法庭的数目，使之发挥类似治安法院的职能，将大量小额、轻微民、刑事案件在基层司法组织得到快速、简便和有效的解决。与此同时，借鉴德国独特的联邦制司法体制，对相对较少却涉及当事人重大权益的普通案件的处理，则宜以三审终审制的方式进行。将县级法院作为初审法院，跨县区设立二审法院（同时也是重大案件的初审法院），跨省（市）设立三审法院（根据地域和人口，可以1省多所或数省1所，同时也是重大案件的二审法院），这样，既不加重最高法院的负担，又彻底改变了原来按行政区划设置法院所产生的弊端。毫无疑问，以组织独立为主要内容的司法机关地位独立是促进司法公正的外在条件。第二，以建立统一的国家司法职业考试为契机，实现以司法官员专业化为特征的司法职业的高度独立。西方国家法治建设的经验告诉我们，为了实现司法职业的高度独立，就必须坚决而果断地实行司法官员学历标准的统一和选拔程序的标准化。这不仅是改变司法官员素质的根本途径，而且是实现司法公正的内在保证。德国和美国这两个国家的做法值得我们参考。美国对于律师资格的取得，条件较为宽松；德国对于司法官员的任职条件十分严格。鉴于我国法学教育和社会发展的实际情况，渴望从事法律职业的人数和社会的实际需求将会继续以较高的速度增加，过分地予以限制并不适当。因此，对于从事法律职业的基本要求，不必过于严格。毕业于正规全日制法律院校并且通过国家律师资格考试（可改为国家法律职业资格），即可以取得法律职业从业资格。但是，具有法律职业从业资格者，若要取得法官或检察官职务，除了必须具有一定的法律工作经历，还必须接受司法机关的专业培训，并且取得培训合格的证明。第三，以前两项改革为条件，根据“审判独立”和“检察独立”的原则，通过对具体司法审判制度的修正，包括对合议制、独任制及相关的陪审制度的重新设计，形成以司法活动的自主性为基本特征的司法活动独立。[!--empirenews.page--]这样一种制度设计，不仅符合基本国情，而且真正能够在司法领域起到除蔽革新的作用。按照上述要求建立起来的新型司法体制，将不但能够在很大程度上恢复公众社会正在失去的对于司法的信心，而且也有利于减轻人们对于司法专横的担忧。笔者认为，在建立有限独立的司法体制、推进司法改革的过程中，必须将保持司法职业的独立性、实行严格、统一的司法官员任职资格和职业的一体化放在首位，把逐步形成高度独立的司法职业，作为走向有限独立的司法体制的第一步。20多年来的司法实践告诉我们，人比制度更重要。与其他领域相比较，司法领域法制相对完备。但是，法制所追求的目标在很大程度上并未实现。可见，制度是由人制定的，更要靠人去执行。因此，法制建设首先应当着眼于制度操作者本身。司法官员素质的好坏，直接决定着制度效用的发挥；司法改革首先必须在改变现有司法官员队伍整体素质上有大的突破。司法改革的成败，关键在于能否通过司法人事制度的改革，以严密、合理的制度规范来保证建立一支品行端正、精通法律、并为人民所信赖的司法官员队伍，使司法活动的实际操纵者能够真正按照立法者透过制度所设定、所倡导的法律精神和原则来开展工作，将制度效用发挥到极致。要提高司法官员的素质，重点是抓司法官员队伍的正规化建设。人的素质的提高，包括良好品行的养成和专业技能的掌握是一个渐进的过程，具有高度的连续性和系统性，必须彻底改变将司法官员的正规化仅仅理解为文凭化的错误认识。为了实现司法职业的正规化、专业化，保持司法职业的独立性，必须把司法人事制度改革与切实提高现有司法官员素质两者很好地结合起来。一要把好司法机关的进人关，及早实行司法职业的全国统考，为从根本上提高司法官员素质奠定基础；二要对在职司法官员凡未经法律院校一定年限连续正规培训者，不论是否取得文凭，均应重新安排学习，借以消除近年来因文凭“稀释”而造成的学历证明力下降的不良影响；三要全面、系统地制定以公正廉洁、敬业勤业为主要内容的司法职业道德规范，作为司法机关内部惩戒的依据。凡是严重违反职业道德规范者，一律清除出司法机关。并且要以司法职业道德规范作为教育、培养司法官员良好品行的基本教材，长期不懈、持之以恒，在司法机关内部形成良好的风气和传统。只有把以加强司法官员队伍素质建设为核心的司法人事制度改革与其他必要的制度（包括司法组织制度和程序制度）改革结合起来，才有可能实现司法领域风气的明显好转，逐步建立起有限独立的司法制度，朝向司法公正的目标迈出坚实的一步。笔者深信，把建立有限独立的司法制度作为现阶段我国司法改革的方向，既不违背法上一页[1][2][3][4][5]下一页 治发展的基本规律，又比较切合我国的实际。因此，也是切实可行的。首先，司法公正是司法的目的和宗旨。正如最高人民法院肖扬院长在九届全国人大第七次常委会会议上代表法院所作的工作报告中所指出：“司法公正是人民法院的生命和灵魂”。[5]通过公正司法，达到司法公正，进而实现社会的公平和正义，是国家全部司法活动的最终目的和最高价值取向。这实际上已经成为大家的共识。但是，崇高目标的实现，需要科学的途径和手段。西方国家的实践已经证明，司法[!--empirenews.page--] 公正是以司法独立为条件的。没有制度化的司法独立作保障，司法公正只能是一句空话。因此，我们进行司法制度改革，必须围绕司法公正这一目的，建立有限独立的司法制度，是走向司法公正的必由之路，也是我国司法改革的当务之急。其次，从目前我国司法活动所存在的四大弊端来看，司法缺乏独立性是造成这些弊端长期存在、难以消除的重要原因。对此，本文已有详细论述。无论是要迅速有效地铲除司法地方保护主义，还是要克服司法随意性、提高诉讼案件裁决结果的可预见性，都需要建立有限独立的司法制度。只有实现司法机关在组织、人事和经费上的完全独立，司法职业的专业性才能够真正得到体现，司法官员的素质才会有大幅度提高，司法活动的自主性才得以实现。最后，也是最重要的，建立有限独立的司法制度，做到了既合理借鉴西方国家的成功经验，又不盲目照搬，简单移植。从理论上看，西方国家的司法独立原则是与“三权分立”相联系的；其次从制度形态来看，西方国家的司法独立往往涉及到司法权对行政权，甚至立法权的制约。这种浸透西方文明的法律文化与我们国家的基本国情是格格不入的。“三权分立”不适合中国国情，至高无上、绝对独立的司法权同样不适合中国国情。我们借鉴司法独立原则，就是要吸取其合理的内核，为我所用。坚持社会主义制度下的有限独立的司法体制与西方国家实行的司法独立既有联系又有区别。它们之间的联系，反映了法治运动的规律性； 它们之间的区别，则反映了不同社会制度和文化传统所起的作用。这种区别不仅体现在制度形态上，而且体现在本质上。

第二篇：司法改革

申论热词：司法改革

广东法院系统当前正推行一系列“去行政化”改革，颇受舆论关注。广东省高级人民法院院长郑鄂表示，司法不公的原因绝大多数并不是因为司法腐败。而“司法行政化是导致司法公信力下降的因素之一”。

司法机关与行政机关在性质、职能、权属、运转等方面均存在较大区别，用行政化的方式管理司法、运作司法，将不可避免地给司法的独立性、中立性、被动性和程序性等，都带来伤害。

应当说，司法高层曾对“司法去行政化”改革给予了关注。在最高人民法院于1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中，明确指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”针对此，在这个以及后一个法院改革“五年纲要”中，均不乏“司法去行政化”的具体举措出台。这10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大众化”来概括。客观评价，司法机关在“去行政化”上虽然作出过颇多努力，但进展始终不大。个中原因或就在于，这并不是最高法院一家所能决定的改革。比如，若取消法官们的行政职级，他们拿什么去套工资与福利?一个简单的方案是，按司法职业的特点另立司法职级。而接下来的问题则是：谁认可你这一套?

不仅司法官员的去行政化步履维艰，司法活动的去行政化同样阻碍重重。法院内部的“个案请示”被认为是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五纲要”曾明确要求应“逐步取消，并进行诉讼化改造”。但到了“法院改革三五纲要”，又变成了“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。用“规范”来替代了 “取消”，无疑是认同了行政化的“个案请示”，而在事实上将司法固有的审级制度给人为架空了。

这种改革的反复无疑在向我们传递出司法去行政化任重道远的信息。在这样的背景下，广东法院系统所坚持的去行政化实践，显得更加不易。当务之急，是如何将这些可贵的改革经验向全省，乃至向全国法院系统推广。这仍然需要顶层设计和自上而下的推动。司法体制改革的紧迫性，也不仅在于当下的司法公信堪忧。还因为中国是在司法权威尚未确立的基础上，就遭遇到了一个自媒体时代。司法的信息垄断、知识垄断和权力垄断被迅速打破，普通民众也拥有了更多、更便捷评议司法的舆论平台。司法一方面必须要面向民众，另一方面，又必须尽快回到司法的原点，回到依法独立行使审判权的宪法原则上来。司法去行政化是整个司法体制改革的重要组成部分，但绝不是最难的那部分。由此破局，当为可行的选择。期盼“法院改革四五纲要”能够正视和吸纳广东法院系统在去行政化上的诸多经验，切实推动司法体制变革的到来。

第三篇：司法改革

中国法院网讯(张先明)7月9日上午，最高人民法院在山东省济南市召开新闻发布会，公开向社会发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）。最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣应邀出席发布会，全面介绍了“四五改革纲要”的总体思路、主要内容和推进措施。

一、总体思路和主要特点

谈及“四五改革纲要”的制订起因时，贺小荣表示，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。为贯彻党的十八届三中全会精神，进一步深化司法体制改革，最高人民法院结合法院工作实际，在深入开展调研、广泛征求意见基础上，研究制定了“四五改革纲要”，并报中央审批同意。

作为指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，贺小荣指出，“四五改革纲要”明确了改革的总体思路，即：紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，始终坚持司法为民公正司法工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，为建设法治中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。

贺小荣表示，“四五改革纲要”在谋篇布局与内容设置上体现了四个重要特点：一是整体性。纲要提出的改革举措严格与党的十八届三中全会决定和中央司改意见“对表”，是对中央改革任务的分解、延伸与细化，兼顾了人民法院牵头和参加的各项任务。凡是人民法院牵头的改革任务，纲要表述较为详细，并提出了明确要求；凡是人民法院配合中央其他部门推进的改革任务，纲要表述较为原则，侧重协同推进。二是系统性。纲要充分考虑了改革举措之间的关联性，在内容设置、进度安排、成果形式上能够相互呼应，确保改革稳妥有序推进。三是科学性。纲要内容主次分明，坚持以问题为导向，将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手，将健全审判责任制作为关键环节，做到整体推进与重点突破相结合。四是连续性。纲要立足中国国情，科学研判形势，在总结梳理人民法院之前三个“五年改革纲要”的成果经验基础上，结合前期试点工作，确定了需要继续推进的项目和需要调整的内容。

二、主要内容

围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，“四五改革纲要”针对8个重点领域，提出了45项改革举措。

1.深化法院人事管理改革

长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，“四五改革纲要”提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

贺小荣指出，为了深化法院人事管理改革，“四五改革纲要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。二是推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。三是建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。四是完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。五是完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。

2.探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

为维护国家法制统一，优化司法资源配置，“四五改革纲要”就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了安排。

贺小荣表示，这一制度的主要措施有四项：一是在管辖制度方面，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。二是在法院管理方面，巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。三是在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。四是在法院设置方面，推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。

3.健全审判权力运行机制

让审理者裁判、由裁判者负责，这是司法规律的客观要求。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得了一定成效，但仍存在内部层层审批，办案权责不明等问题。针对上述问题，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

贺小荣指出，在完善审判责任制方面，主要措施有五项：一是完善主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。二是改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。三是建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系，实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。四是科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。五是建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

贺小荣表示，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系。为了确保司法公正，“四五改革纲要”提出要进一步完善审判监督制约机制，主要措施有五项：一是在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，建立分案情况内部公示制度。二是对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。三是规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。四是规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。五是依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

4.加大人权司法保障力度

为强化对公民人身权利、财产权利和诉讼权利的司法保障，“四五改革纲要”提出要建立和完善以庭审为中心的审判机制，有效发挥审判对侦查、起诉的制约和引导作用，确保司法公正。

贺小荣表示，为了加大人权司法保障力度，“四五改革纲要”主要制订了五项措施：一是严格实行非法证据排除规则，进一步明确排除非法证据的程序和标准。二是建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制。完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制。三是健全司法过错追究机制，统一司法过错责任认定标准。四是规范处理涉案财物的司法程序，明确人民法院处理涉案财物的范围、标准和程序。五是进一步完善轻微刑事案件快速办理机制。在立法机关的授权和监督下，有序推进刑事案件速裁程序改革。

5.进一步深化司法公开

最高人民法院已于去年启动审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台建设。在前期工作基础上，“四五改革纲要”对深化司法公开工作提出了更高的要求。

贺小荣表示，为了进一步深化司法公开，“四五改革纲要”主要制订了四项措施：1.完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。推进庭审全程同步录音录像。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。

2.完善审判信息数据库，方便当事人自案件受理之日起，在线获取立案信息和审

判流程节点信息。3.继续加强中国裁判文书网网站建设，严格按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。4.整合各类执行信息，方便当事人在线了解执行工作进展，实现执行信息公开平台与各类征信平台的有效对接。

6.明确四级法院职能定位

为合理定位四级法院职能，“四五改革纲要”提出要建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。

贺小荣表示，这一改革的主要措施有四项。一是进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院，辅之以加强人民法庭和诉讼服务中心建设，强化基层人民法院化解矛盾的职能。二是规范上下级法院审级监督关系。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。三是改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。四是推进最高人民法院内设机构改革，建立真正符合最高人民法院法律职能的机构设置模式。同时，最高人民法院还将建立将本院作出的裁判转化为指导性判例的机制，充分发挥其确保法律统一正确实施、维护国家法制统一的职能。

7.健全司法行政事务保障机制

贺小荣表示，“四五改革纲要”立足审判权的中央事权属性，就健全法院司法行政事务保障机制推出了一系列有力举措：一是配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。二是严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。三是推进法院内设机构改革。建立以服务审判工作为重心的机构设置模式和人员配置方式。完善人民法院购买社会服务的工作机制，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。四是深化司法统计改革，以“大数据、大格局、大服务”理念为指导，建立司法信息大数据中心。

8.推进涉法涉诉信访改革

贺小荣指出，“四五改革纲要”提出建立诉访分离、终结有序的涉诉信访工作机制，主要措施有四项。一是完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。二是建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。三是探索建立律师为主体的社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。四是推动完善司法救助制度，研究出台人民法院司法救助实施细则，切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。

三、落实和推进

贺小荣透露，为认真贯彻中央决策部署，有重点、有步骤、有秩序地抓好落实和推进改革工作，最高人民法院成立了司法改革领导小组，由最高人民法院院长周强同志担任组长，负责研究确定改革要点、审议改革方案、听取进度汇报、讨论重大问题。最高人民法院司法改革领导小组办公室作为具体办事机构，负责“四五改革纲要”的组织协调、实施推进、试点管理、督促检查和评估总结工作，并及时向中央全面深化改革领导小组办公室、中央司法改革领导小组办公室报告改革进展、请示重要事项。

贺小荣表示，“四五改革纲要”发布后，最高人民法院将配套推出贯彻实施方案，明确各项改革措施的牵头部门和参加部门，科学确定路线图和时间表，建立情况通报、督导检查、评估总结制度，做到每项改革任务都有布置、有督促、有检查，确保各项任务不折不扣完成。

第四篇：司法改革中

司法改革中“人”的因素再探

内容摘要:司法改革的进程中,作为执行和运作法律的人,在其中扮演着十分重要的角色,更何况中国从古代就有重视人的因素的传统.因此本文通过古代“法官”对社会所产生的影响反思今天“法官”在法治进程过程中应注意的问题,并对此提出几点完善“法官”自身建设的建议.关键词:法官独立 清官意识 法官培训 高薪养廉 媒体监督

前言：司法改革是近年来一大热门话题,此话题的提出正是因为当前我们司法领域存在诸多需要解决的问题.司法改革作为一个重大课题包含者众多方面的内容：有人认为当前司法效率不高，有人认为司法过程不公，另有人认为司法人员素质底下，还有人认为司法体制设置不当等等存在的问题，而这些问题都是包含在司法改革这个大的框架之下的。但我认为，解决问题既要有轻重缓急只分又要把握主次矛盾差别。加之我能力所限，对于司法改革所涉及的诸方面问题不易作泛泛而谈。相比之下我觉得所有问题解决的落脚点都最终在人身上。因为我觉得执行和运做法律的人更重要，而且在法和人的关系上，中国从古代就有重视人的因素的传统。正是从这个意义上讲，本文着重讨论的司法改革中人的因素具有必要性。当然在此“人”最具代表意义的就是我们的法官了。一，中国古代法官对社会的影响。

中国古代法官与现代意义上的法官自然不同。古代将“法司”中任职的官吏称法官，但是法司却不同于现在的法院。其中各个法司间分工并不象今天对其总结的那样有明确的划分。以唐代为例：虽然中央一级审判机构为大理寺，但如果需要，刑部御史台官员可以直接参审，有时对特殊案件进行三法司会审。此外，中书门下两省也可参审。可见，古代审判并非法司及法官独有的权力。同时，地方行政司法合一或司法从属于行政，典型的就是古代地方行政长官的一项重要职能就是“断狱”。（1）正因为中国古代是一个权力高度同意于皇帝的社会，无论皇帝对法司法官表现的如何重视，也只是为了加强其皇权。这一点使人们忽视法司以及法官的特殊性。法司只是行政机关一部分，没有什么独立性可言，法官也是行政官员的一种。这种观念在人们心中形成定式直影响到今天。

另外，由于历史上有秦王朝短暂的统治，使的人们在观念深处留下“法治”是涂炭百姓的暴政。所以，人们对于法官的认识也产生了隔膜。以至不敢把寻找公正的希望完全寄托在法官身上了。这在客观上也是古代“人治”思想产生的根源。一般百姓对法官畏之有余敬之不足，就连古代官吏也不会以法官职业为荣。正是这些观念在今天仍成为人们正确理解对待法官的障碍。再次，中国古代“人治”思想产生的一个遗产就是清官意思。如历史上的包青天，海青天等等。这些人们心中的清官正是人们寄希望于圣明君主王法的表现。而清官真是圣主的代表，对清官的信任也是对王法的信任。虽然这种过分寄希望于某个清官而忽视上层法制作用的意识与现代法治不合拍。但我们也可以从中看到积极的一面，比如人们对清官的赞扬正是对贪官批判，这有利于净化社会空气，促使法官廉洁自爱，公正审判，起到监督作用。

最后，在选拔法官方面，从古到今，断狱审判和行政事务还是不同的，其中精通法律是对法官的基本要求。各朝对法官还有特殊选拔规定。

二，透过古代“法官”及其影响提示并完善现代法官。从以上几个方面来看，古代对现代所产生的影响是很大的，所以对我们今天也提供了很多借鉴意义。

第一，确立法官独立地位。司法改革的一个重点或核心就是司法独立。而事项司法独立的关键就是先让法官独立。为此，可以从三个方面确立法官独立地位。首先，法官意识必须独立，不可否认，我们的法官独立意识不强，一些法院的法官主观上不自觉的成为一种附庸，对地方政治事务参与性太强工具主义太浓，中立观念不强；其次，法官身份要独立，确保法官不受政府干涉，其职位条件及任期要适当保障；还有就是法官在执行职务时除受法律和良知约束外，不受任何外 来干涉。（2）

第二，提高法官社会地位，建立高素质法官队伍，完善司法体制。根据我们宪法，人大是最高权力机关有立法权，法院和检察院是司法机关有司法权。现实操作中应严格遵守宪法的权力分工，人大只对司法人事任免监督，行政机关也不可干涉司法，保障司法权威和法官权威。建立高素质法官队伍必须完善法官选任机制。如我们国家目前实施的司法考试制度。另外，要规范法官培训制度。（3）一方面针对在职法官进行培训，注重在造就法官过程中的实践和经验的重要性；另一方面，对大学法律院系的法律教育要强化职业指向或特色。对于法院财政一有全国人大财政预算统一支配，保障法官工资收入，改革法院与行政区划一致的现状，这方面可以学习外国设立跨省跨地区的法院，（4）防止司法地方保护主义。

第三，防止司法官员腐败，高薪养廉。当前虽然存在地区差异及不同审判庭的差异，但从总体上来说法官收入不高。甚至不如同级行政机关工作人员收入高。而法官不是神而是人他们也需要生活和发展，所以有些腐败现象无法制止。我们提倡法官收入提高不是说法官收入必须达到很高水平。只是为了突出法官获得整个社会认可和尊重的标志。我觉得可以借鉴国外防止政府官员腐败的一种制度即高薪养廉。这样可以减少灰色收入，因为有些现实本就是制度不合 理造成的，而不可对人的主观性寄于太高期望。显然那些为了生活发展而为的腐败行为是不合法的但有时候合理。我们应该把对现实的判断建立在合理性基础上，并坚信“凡是合理的应该成为现实”。

第四，完善监督，重视媒体作用。由于一切有权力的人都容易滥用权力，因此要防止就必须对权力加以制约。当然我们可以靠立法司法行政三个机构互相制约和监督以保证公共权力的正确行使。同时也要加强媒体监督作用，将法庭和社会进行连接。要知道新闻自由是当代民主政治的重要标志，对司法活动的自由报道对监督起重要作用，可以使司法活动置于阳光之下。

结尾：“法的形成和适用是一种艺术，这种法的艺术的表现为什么形式取决于谁是艺术家。”（5）艺术家决定我们法律的质量。对于要法治不要人治这一真理中包含的对人的作用的看法，常被理解成法治运行过程中排斥人的因素。但是这两种人是不一样的。我们反对树立人的权威不是反对树立法官的权威，因为法官不是普通的人，起码是具备了一定资质的人。只要充分重视“人”的因素，才能促进司法改革的进程。

参考文献:（1）参马小红〈〈试析中国古代社会中的‘法官’〉〉一文 转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版 120页

（2）1982年10月22在新德里国际律师协会19届双年全会上通过的〈〈司法独立最低标准〉〉中第一条第二项第三项内容

（3）参张志铭在〈〈对我国法官培训的两个角度的思考〉〉一文转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版

（4）王家福在“司法独立与问责制国际研讨会”上的观点（5）德国法学家来因斯坦语转引自日本 大本雅夫〈〈比较法〉〉范愉译 法律出版社264 6

第五篇：司法改革解析

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司法改革解析

按：本文发表在今天《南方周末》的“大参考”版。由于种种原因，有些删节，是所谓“洁本”。按照惯例，这里发表的是完整本，也恢复了原题（南周版的题目是“司法改革的难题与出路”）。一些观点仍然是尝试性的，期待各位朋友尤其是“民主化”一派的朋友再作切磋。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

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这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。

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对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

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安局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定公安部门的结论。司法界形象的说法是，“公安局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，公安做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成 4页共4页

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的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的