(政府与国有企业合作)论城市基础设施建设中政府与国有企业的双赢合作

第一篇：(政府与国有企业合作)论城市基础设施建设中政府与国有企业的双赢合作

论城市基础设施建设中政府与国有企业的双赢合作

随着宜昌市建设现代化特大城市步伐的进一步加大和我区城市骨架规模扩张的日益凸显，我区经济社会发展已经步入快速发展的快车道和跨越式发展的关键时期。国有企业作为我市经济的重要力量，加强与猇亭的合作，既是我市国有企业加快自身发展的需要，也是实现国有企业与地方经济优势互补、共同发展的需要。猇亭要抓住宜昌重要经济增长极和沿江工业龙头的双重机遇，主动积极地与国有大型企业加强沟通，寻求合作，以好项目、大项目的实施来促进猇亭经济社会的跨越发展。

党的十七届五中全会明确提出,“国有企业是我国国民经济的支柱。”全会还指出“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”本文以具有公益性、基础性特征的城市基础设施建设为例,探讨相关领域内的政府、市场和国有企业之间的合作共赢。

一、我区城市基础设施建设概况 1、2012年实施情况。2012年城市基础设施建设项目总投资136443.51万元，截止目前，已完成投资71989.93万元。

道路建设方面，全年计划开工建设22条道路，总长31.5公里，总投资100954.72万元。目前已有迎宾大道、张家湾路等18条道路开工，完成投资52690.74万元，金岭路（民主路—亚元路）、桐岭路（迎宾大道—正大路）、车站路（先锋一路—张家湾路）、民悦路（先锋一路—廉租房）等4条道路正在进行前期工作，预计年内开工建设。

生态景观建设方面，2012年主要实施了后山路、桃子冲路、金猇路口、南玻围墙外等绿化工程，绿化工程总投资1348.38万元，目前已完成投资359.64万元。

公共服务设施建设方面，文体活动中心、六泉湖市民活动中心、七里新村搬迁居民活动中心、污水处理厂等项目进展顺利，政务中心已完成规划方案及初步设计，古老背、云池、虎牙便民服务中心等工程已开工建设。公共服务设施项目总投资33702.91万元，目前已完成投资18939.56万元。2、2013年建设计划。2013年基础设施建设的总体思路是：以科学发展观为指导，围绕未来五年“建成区面积达到50平方公里，人口达到20万人”的目标，按照“对接伍家、辐射白洋、配套园区、带动周边”的总体要求，结合猇亭区城市建设实际，进一步完善城市功能，提升园区承载，改善生态环境，服务民生需求。2013年计划新开工道路14条，道路总长29.3公里；计划新开工生态景观工程10项，绿化面积共70.31万平方米；计划进行旧城改造工程3项。以上工程总投资120278.61万元。

二、城市基础设施建设的特点和运行规则

城市基础设施作为全社会公共事业的重要组成部分,是整个社会发展生产、满足人民生活质量的基本保证。城市基础设施的概念主要包含以下两个方面:一是公共设施。包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气、公共交通等;二是公共工程。包括城市内与城市间道路、港口、水路、机场等建设工程。城市基础设施具有基础性、公益性、微利性、垄断性等特点。首先,城市基础设施项目,尤其是大型市政公用项目,是着眼于为城市经济生活及城市居民生活提供基础性的服务平台及手段。其次,绝大部分城市基础施项目经济效益较差而社会效益较高,即项目本身基本上不产生现金流量,或虽产生少量现金流收入,但远不足以弥补其成本及费用支出,最终产生负的现金流量。再次,由于城市基础设施建设项目投资规模巨大、资金回收期长(或根本没有回收机制),因此往往采用一些特定的经营模式,如项目管理、BOT等等。城市基础设施建设一直以来是政府投资和政府政策起主要作用的领域,在项目建设及经营上一般由政府色彩浓厚的,具有不同程度垄断性质的国有公用事业企业所控制。城市基础设施供给不足,或服务跟不上,现象上表现为交通堵塞、环境污染等,实质上则会造成经济效率低下,发展停滞,以及生活质量恶劣等。如何加大基础设施的有效供给,使基础设施发挥出最大效用,是世界各国政府当前普遍研究和关注的问题。国外发达国家及我国已有的经验已证明,加快城市基础设施建设和经营体制改革,走商业化经营之路不失为一条增大供给、提高效率以及改善服务的有效途径。

三、城市基础设施建设改革的方向———商业化经营 商业化与市场化有着密切的联系。商业化的表征是盈利,市场化的表征是竞争。所谓基础设施的商业化经营是指在项目投资、建设和经营的全过程中引进市场机制和竞争机制。对于政府而言,商业化经营意味着多元化的、市场化的投资,这不仅有助于减轻政府的财政负担、分散投资风险,更重要的是可以明确政府、投资方与经营方的责任,加强项目的监督和管理,从而全面提高基础设施产业的建设和经营效率。国内外的理论与实践表明,强化市场机制是与政府放松管制,防止垄断及增加私营成分密切关联的一组经济范畴,但又不能孤立看待单个经济范畴的含义。商业化经营的核心是在基础设施部门打破垄断,引入竞争机制,创造“有效竞争”的市场环境,私有化显然不是达到这一目标的唯一途径。相反,国外许多经验已表明,由于政府体制改革滞后,使得商业化和私有化的预期效果并不理想。另外,从价格来看,商业化经营也不等同于基础设施产品和服务的不断涨价。我国基础设施产品、服务价格和收费水平偏低,是一个有待解决的难题。在基础设施商业化经营过程中,价格调整不可避免。但商业化经营的结果决不是基础设施产品和服务的轮番涨价,恰恰相反,技术的改进、运营的科学和高效可以进一步改进服务并降低成本。

四、今后改革的几个方面

国有企业在城市基础建设中是可以大有作为的,关键在于体制和机制的创新,使企业运行符合经济规律,提高效率。今后的改革可考虑分为两个层面,一是政府的改革,重点是政企分离,改革体制,完善市场环境;一是相关类国有企业自身的改革创新,重点是明确目标,调整经营机制和管理流程,提高运行效率。

1.完善政府管理体制,确定新型的政企关系。从管理体制来看,城市基础设施建设改革的首要问题是政府管理职能转变的问题,政府职能转变的核心是实现政企分离,这主要是指政府主管部门和从事相关业务的国有企业的脱钩。从适宜新型的基础设施商业化经营的需要,政企分离的第一层涵义是明确政府管制新职能;制定更加全面的、公开的和非歧视性的“游戏规则”;实施监督并为服务的提供者确定目标、计划和执行责任下放。某些基础设施经营企业的业务活动具有自然垄断性质(如水、电、煤气等),他们在运行中会产生一种扭曲分配效率的潜在可能性,即这些企业有可能利用市场垄断力量,通过制定垄断价格提供较低的服务质量以取得垄断利润。这就需要政府采取必要的管制措施来规范和约束企业的市场行为。而对于企业,实行政企分离后,企业要以追求利润最大化为经营目标(实际上是条件约束下的利润最大化,如契约管理、合同管理等)。政企分离的第二层涵义是建立政府和国有企业的新型资产关系。要通过授权经营的形式,将政府行使的国有资产出资人的部分权力授给集团或大型公司行使,进一步明确和规范政府与集团及大型公司的职责和权限,建立和完善国有资产经营责任制度。今后,基础设施建设领域里的国有企业主要分三类,一是投资性企业,成为项目公司的主体或发起者;二是项目工程管理公司,承担建设总承包的角色;三是具体施工企业。第三类企业,国有资本将逐布退出,重点发展第一和第二类国有企业。

2.营造市场竞争环境。市场竞争环境,也就是各种所有制企业能够在同样的规则之下展开公平竞争的环境。这样的环境有利于吸引民间资本(含外资)更多地介入基础领域,也有利于促进国有企业竞争力的提高。当前,营造城市基础设施领域的市场竞争环境主要包括以下几个方面:一是明确的市场准入制度。政府要根据中国对世贸组织的承诺以及我们的实际状况,明确公布城市基础领域对外(包括对民间资本)开放的范围,哪些鼓励哪些限制,应该有明确的市场准入规定。对项目的补贴或相关优惠等政策措施应公开、透明,欢迎各类企业来参与,政府要变企业所有制政策为产业发展政策。二是严格的市场退出制度。这主要针对传统的一些国有企业,经营不善的国有企业要按照市场规律退出市场,没有市场退出机制和市场清除制度,就不会有优胜劣汰,只会有不讲成本不讲效益的恶性竞争。竞争性产业的此类事例比比皆是,基础领域也不例外。建立严格的市场退出制度是政府营造城市基础设施建设市场环境重要举措之一。三是建立信用机制。过去,我国投融资体。制存在着一个在市场经济国家不成其为问题的严重问题,就是企业普遍缺乏信用观念和信用机制,城市基础设施投资也不例外。从根源来讲,这也是起源于过去政企不分。国有企业由于承担了部分政府功能而模糊了其作为市场经济中一个不同企业的身份,通常的现象是基础设施领域国有企业的行为自觉或不自觉的将自己作为政府机关的延伸,于是政府的信誉递延为企业的信誉。不彻底改变这种状况,不仅对政府形象和国有企业发展不利,也会干扰相关领域的市场经济秩序。

3.分类经营,规范竞争。由于不同类型的城市基础设施资产在自然垄断程度、消费的公共属性、成本回收的制约因素和外延效益的重要性等方面具有不同的特性,这决定了不同类型的资产其商业化经营在程度上的差异。针对这个特点,我们可以将城市基础设施资产按企业化运作程度划分成以下四类:第一类:纯公益性项目,产出服务无偿提供,不仅没有投资盈利,就连日常经营费用和维修费用也要从外部补充。如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。第二类:低收费项目,产出服务虽有收益,但未必能够补偿日常经营费用和维修费用,投资基本无法回收,更无法盈利。如城市排水、基础灌溉等项目。第三类:一般收费项目,营业收入补偿经营费用有余,但只能部分地实现投资回收,因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资。如城市供水、供气、地铁等。第四类:能够全部回收投资、而且能够产生资本积累的项目,如特定的收费公路及桥隧、独立电厂电站等。从以上分类可以看出,城市基础建设在可经营性方面有较大差异,基础设施的商业化和竞争的程度要比人们通常想象的更加广泛。某些公共服务业务,如长途电信服务、城市客运服务或固体废弃物的收集,一旦脱离了其他相关的活动,就能由市场提供。而对那些纯粹公益性项目,既没有收费机制的项目(如城市绿化),可以通设立财政偿债基金等措施,人为构造“偿还机制”,以引进商业竞争机制,提高项目的运行效率。

4.设立特殊企业法人。众所周知,西方国家也存在“国有企业”,控制着由政府投资及政府政策严格控制的资产。政府管理机构通常是行业主管部门、财政部门或专门的管理机构。设立国有控股公司管理国有企业是许多国家经常采取的方式,这样可以缓冲政府的政治干预,有效协调决策,提高企业管理水平,得到合作的规模效益,最大程度地降低投资风险及资金成本等。但是,国有控股公司的规模不宜过于庞大,总部人员少而精干,管理层次分明,则易于提高管理效益。另外一个值得关注的动向是,这些国有大型控股公司自八十年代后期以来已越来越多地采用资本运作的方式与民间企业混合参股投资,以提高效益。当然,对行使公共服务职能的国有企业,西方国家政府所行使的权限明显高于对私营企业的干预与管理,实行特殊法人制度。因此,借鉴发达市场经济国家经验,我国在公共基础设施领域投资或运作的国有企业(即第二种类型的企业)可以探索实行特殊法人体制的国有企业运作模式。所谓特殊,就是指政府与这类企业有着特殊的关系,这种关系纽带的强度要大于政府与一般竞争性国有企业,更要大于政府与其他所有制企业,因为企业运作时要兼顾政府战略或规划意图。如政府作为股东或控股股东,通过股东大会或通过直接派员进入公司的领导机构董事会、监事会,行使以下职权:参与制定和修正公司章程;任免董事会成员;批准年度财务报表和股利分配;聘请审计机构;审查实绩;批准预算;批准重大的投资计划等等。5.实施契约化管理。对公共服务性企业,西方国家政府还针对企业的特殊情况进行特殊的契约管理。例如日本东京地铁系统,政府根据地铁年度运营的实际状况,与地铁公司签订财政补贴合约。这实际上既是政府的公益事业预算管理,本身又是企业资本金增资管理的一部分,合约内明确在何种责、权、利情形下由政府向地铁补贴运营费用,超出部分便不予照顾,从而强化了政府对企业的财务约束。韩国、法国政府也主张在基础设施建设方面,政府与企业之间构造一种契约关系,而不是监管关系。因此合同制成为其国家处理政府与国有企业的关系的主要形式。合同主要是针对公共事业或具有垄断性的国有大型企业或企业集团,对企业管理者的短期与长期经营业绩给予评估,使企业员工的奖励与工作业绩挂钩,并定期向社会公布企业业绩排序结果。因此,我们在探索对城市基础设施领域国有企业进行管理时,除进行股权管理外,还应实行契约管理方式,通过合同和事先的契约管理和约束企业。当然,这种政府与企业的契约不同于政府与竞争性行业民营企业间的契约,后者是粗约的,因为企业必须及其灵活地满足市场需求,而前者则因其面对的市场相对稳定,且投资巨大,合同内容比较具体,经过了精心规划与设计。

第二篇：改制国有企业与房地产公司合作协议

协 议 书

甲方：大连神风集团有限公司

乙方：大连DMS房地产开发有限公司

鉴于：

1、甲方系被列入大连市搬迁改造企业计划，被列入2008年企业转制单位之一；

2、甲方拥有位于大连市甘井子区华东路200号、占地5万平方米、建筑面积15万平方米的土地使用权和房屋所有权；

3、甲方目前经营困难，无力独自完成企业转制工作，也无法继续经营管理上述土地和房屋，决定邀请乙方合作，并由乙方经营管理上述土地和房屋；

4、乙方决定协助甲方的企业转制工作、经营管理上述土地和房屋，并在甲方搬迁后，自行办理土地和规划等审批手续，将上述土地用于房地产开发；

双方就合作一事达成以下协议：

一、合作方式

1、乙方拟向甲方投资8000万元人民币，但最终以甲方出让上述土地所得为准，乙方最终投资总额应等于上述土地出让后甲方全部所得。

2、乙方投资款用于甲方办理企业转制、偿还银行贷款、安置职工等，在上述土地出让后以土地出让金分成及补偿金等形式转给甲方。

3、在支付投资款之前，乙方应先行借给甲方资金3000万元人民币用于安置职工，支付时间为本协议签订后三日内一次性支付完毕。

4、作为乙方投资的回报，甲方将位于大连市甘井子区华东路200号、占地5万平方米、建筑面积15万平方米的土地使用权和房屋交由乙方经营和管理，但乙方应当向甲方交纳一定的经营管理费用。

二、双方权利义务

（一）甲方权利义务

1、甲方负责清理上述土地和房屋内的物资，清理完毕后将土地和房屋交由乙方经营管理，交付时间为。

2、上述土地和房屋交付前其上所负担的债务由甲方承担，交付后新产生的债务由乙方承担、经营管理过程中所产生的问题由乙方负责解决。

3、甲方辅助乙方办理上述土地用于房屋开发等事宜的手续。

4、对于乙方的3000万元借款，甲方每年应当向乙方支付利息，支付方式为以乙方应交纳的经营管理费用直接抵扣。乙方经营管理终止后或者甲方还款后（以发生时间在先的为准），甲方无需再向乙方支付利息。

5、甲方上述土地和房屋如所得超过8000万元的，超出部分甲方收取40％。

（二）乙方权利义务

1、乙方不对甲方企业转制后享有任何股东或者出资者的权益。

2、乙方在经营管理上述土地和房屋过程中，每年应当向甲方支付100万元人民币的费用。

3、甲方上述土地和房屋出让所得超过8000万元的，超出部分乙方收取60％。

4、乙方负责上述土地用于房地产开发的前期工作，到相关部门办理搬迁改造的前期规划和挂牌转让手续。

三、借款的返还

1、甲方在收到上述土地全部出让所得后，当日即应将3000万元人民币借款返还给乙方。

2、如遇到政府对甲方搬迁改造政策调整或者其他法律法规和政策变化导致上述土地用途发生重大变化，或者因为甲方自身经济纠纷导致甲方不能搬迁改造实现房地产开发目的，乙方有权解除本协议、退出经营管理上述土地和房屋，并向甲方收回借款人民币3000万元。

四、其他约定

1、本协议未尽事宜由双方共同协商签订补充协议，补充协议具有同等法律效力。

2、本协议一式六份，甲乙双方各执三份，自双方签字盖章后生效。

甲方：（盖章）乙方：（盖章）

法定代表人：法定代表人：

（或负责人）（或负责人）

本文档由辽宁（大连）添赢律师事务所王伟律师提供

联系电话：***QQ：289756007

第三篇：城市投资建设抓好与政府合作机会

关注城市建设，瞄准投资机会

伴随着中国经济的迅猛发展，中国城市化建设不断推进，投资城市建设已经成为投资者关注的目标。一个优秀的城市让市民创造城市文化，让企业创造城市财富，而政府来创造城市环境。城市建设离不开政府筹集资金。

2011年，中国建设报指出：中国城市建设要在坚持政府投入的同时，创新机制，发挥市场配置资源的基础性作用，调动社会各方投入的积极性，实现城市建设投融资主体的多元化和融资方式的多样化，变政府包建为多方共建，变政府独资为多方筹资。嘉良基金未来的投资方向将不断推进与政府的合作关系。及时关注、国家对城市建设实施的财政政策，把握重大机遇，精心参与设计有关城市建设项目，争取更多的国家政策城市建设投资。

第四篇：政府与银行全面合作协议

XXXXXX县XXXX县人民政府 XXXXXX银行股份有限公司

金融合作协议

二○一二年八月

为深入贯彻落实科学发展观，全面落实“314”总体部署，推动XXXX县国有经济不断发展壮大，促进经济持续发展和社会和谐稳定，XXXXXX市XXXX县人民政府（以下简称“县政府”）和XXXXXX银行股份有限公司（以下简称“XXXXXX银行”）就加强“十二五”时期全面合作协商达成一致意见。

第一章 合作原则

第一条 按照相互支持、合作共赢的原则，围绕XXXX县“十二五”经济社会发展目标，通过规划先行、政策引导、融资推动，营造良好的投资环境、金融环境、县场环境，促进县域企业做强做优，建设极具活力、支撑力和带动力的一流企业，为XXXX县经济社会发展做出新的更大贡献。

第二章 合作目标

第二条 以强化银政、银企关系为核心，建立良好的信用环境、制度环境、市场环境和执法环境为关键，切实加快诚信体系建设、大力改善政务服务、完善金融发展激励机制。

县政府支持XXXXXX银行在县属企业发展过程中发挥主力银行作用；在符合国家法律法规和相关政策的前提下，对XXXXXX银行业务发展给予组织协调和政策支持。

XXXXXX银行将提供优质的综合金融服务，并联合其他金融机构以组建银团等方式组织和引领社会资金，为县属企业在基

建设项目、产业发展融资项目、工业园区建设及辖内企业、工业企业、矿产和能源开发项目、成长型中小企业、再就业及微小企业、工业园区建设和农村城镇化建设等经济社会发展项目。

在符合国家政策、监管规定和内部管理允许的范围内，XXXXXX银行将以贷款及理财、信托等其他融资方式的优化组合，支持县政府所属企业多渠道融资。通过提供人民币和外汇多个品种、不同期限的信贷产品，包括流动资金贷款、固定资产贷款、技术改造贷款、园区土地及厂房按揭贷款、项目融资、供应链产品、国际业务产品等一揽子业务。

2012年至2014年三年间，累计提供不超过XXXX亿元信贷融资，在符合国家产业政策、人行银监等监管政策条件下，我行信贷政策实行差别化管理，给予贷款资金优先支持。

第六条 服务支持

县政府承诺积极协助XXXXXX银行开展辖区内银企业务，协调其在辖区内企业单位（如：新进招商引资单位）的账户开立、代发工资、保险公司和其它银行的委托代理等金融业务，优先推荐给甲方办理。并将县级建设项目资本金和农民工保障金代收、医疗保险金、住房基金、土地出让金、教育基金管理等优先交给甲方办理，优先考虑甲方代发行政事业单位津补贴和兑付拆迁项目安臵费，同时积极推荐乙方辖区内经营实体企业在甲方开立帐户，并通过该帐户办理结

签约地点：

第五篇：政府与社会资本合作相关政策法规规章

政府与社会资本合作相关政策法规规章合集

2018.05.30

目录 财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》.....................................................................................3 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知.......................................................................................7 财政部关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知...15 国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》.....................21 财政部发出 PPP 总动员—全面解读《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》.................................................27 财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》.............................................................................................31 国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》.........................................................................................................47 国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》.............................................................53 国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知.....................................................59 财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》.........................................................................................67 关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知(财金[2016]91 号)..........................................71 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知.............................................................................................74 国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知.................................................82 财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》.............................................................................................86 财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》.........................................................................89

国资委《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》.......93 国家发展改革委《关于加快运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》.....................................................................97 国家发展改革委办公厅财政部办公厅《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》...............101 财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》...........................................................................104 文化和旅游部 财政部《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》...................................................................108 财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》.......................................................................114

财政部《 关于印发< < 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法> > 的通知 》

财预〔2014〕351 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为进一步加强地方政府性债务管理, 做好地方政府存量债务纳入预算管理相关工作，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号），财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法

财政部

2014 年 10 月 23 日

附件

地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法

第一条 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号，以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，制定本办法。

第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

第三条 本办法所指存量债务是指截至 2014 年 12 月 31 日尚未清偿完毕的债务。

第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。

第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）

模式的项目，要大力推广 PPP 模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。

第七条 清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：

（一）2013 年全国政府性债务审计确定的截至 2013 年 6月 30 日的各笔债务，其截至 2014 年 12 月 31 日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。

（二）2013 年 6 月 30 日后新发生的各笔债务，其截至 2014年 12 月 31 日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。

第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。

第九条 对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。

第十条 清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。

第十一条 甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中:

（一）通过 PPP 模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。

（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。

（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。

（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。

第十二条 地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。

第十三条 地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9 月 21 日）的在建项目。在建项目要优先通过 PPP 模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。

第十四条 地方各级政府要以 2013 年政府性债务审计确定的截至 2013 年 6 月 30 日融资平台公司名单为基础，结合 2013年 7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。

第十五条 各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。

第十六条 地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于 2015 年 1 月 5 日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。

第十七条 地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。

第十八条 地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预

算管理。具体办法另行制定。

第十九条 财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。

第二十条 本办法自下发之日起实施。

第二十一条 本办法由财政部负责解释。

财政部 关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引》的通知

财金[2015]21 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

根据《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

财政部

2015 年 4 月 7 日 附件：

政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引

第一章 总则 第一条 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《财政部关于印发

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）等有关规定，制定本指引。

第二条 本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。

第三条 开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。

第四条 财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。

第五条 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。

第六条 各级财政部门（或 PPP 中心）负责组织开展行政区域内PPP 项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部 PPP 项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

第七条 财政部门（或 PPP 中心）应当会同行业主管部门，共同开展 PPP 项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

第八条 各级财政部门（或 PPP 中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。

第二章 责任识别

第九条 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

第十条 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资

本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

第十一条 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

第十二条 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

第十三条 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

第三章 支出测算

第十四条 财政部门（或 PPP 中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

第十五条 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各现值）、运营成本和合理利润。计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各现值）、运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n 代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

第十七条 折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

第十九条 在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。

第二十条 PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计

算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。

第二十一条 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：

概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

第二十二条 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

第四章 能力评估

第二十三条 财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估。

第二十四条 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

第二十五条 每一全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

第二十六条 鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取 PPP 模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP 项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

第二十七条 在进行财政支出能力评估时，未来一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

第二十八条 “通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP 项目，各级财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

第二十九条 在 PPP 项目正式签订合同时，财政部门（或PPP 中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。

第五章 信息披露

第三十条 省级财政部门应当汇总区域内的项目目录，及时向财政部报告，财政部通过统一信息平台（PPP 中心网站）发布。

第三十一条 各级财政部门（或 PPP 中心）应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。

第三十二条 项目实施后，各级财政部门（或 PPP 中心）应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

第六章 附则

第三十三条 财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP 项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对 PPP 项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。

第三十四条 本指引自印发之日起施行。

附：

PPP 项目财政承受能力论证工作流程图

财政部 关于印发《 PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知

财金[2015]167 号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为推动政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称 PPP）项目物有所值评价工作规范有序开展，我们立足国内实际，借鉴国际经验，制订了《PPP 物有所值评价指引(试行)》。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议，请及时反馈我部。

财政部

2015 年 12 月 18 日

附件：

PPP 物有所值评价指引（试行）

第一章 总则

第一条 为促进 PPP 物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）等有关规定，制定本指引。

第二条 本指引所称物有所值（Value for Money，VfM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第四条 中华人民共和国境内拟采用 PPP 模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用 PPP 模式。

第七条 财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第二章 评价准备

第八条 物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

第九条 开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或 PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条 开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP 中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用 PPP 模式的决策依据。

第三章 定性评价

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现

长期、充分整合。

第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第十八条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

第二十条 在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过 20%；补充评价指标权重为 20%，其中任一指标权重一般不超过 10%。

第二十一条 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为 100~81、80~61、60~41、40~21、20~0 分。项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

第二十三条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议

召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

第二十四条 专家组会议基本程序如下：

（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；

（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

第二十五条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在 60 分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

第四章 定量评价

第二十六条 定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。

第二十七条 PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）及有关规定测算。

第二十八条 PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）项目全部风险成本。

第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为：

（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；

（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处

置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第二十一条及有关规定测算。

政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。

第三十二条 用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第十七条及有关规定测算。

第三十三条 PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价；PPP 值大于 PSC 值的，认定为未通过定量评价。

第五章 评价报告和信息披露

第三十四条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传 PPP 综合信息平台。

第三十五条 物有所值评价报告内容包括：

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP 运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的 PSC 值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

第三十六条 项目本级财政部门（或 PPP 中心）应在物有所值评价报告编制完成之日起 5 个工作日内，将报告的主要信息通过 PPP 综合信息平台等渠道向社会公开披露，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

第三十七条 在 PPP 项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

第三十八条 各级财政部门（或 PPP 中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

第三十九条 各级财政部门（或 PPP 中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价第三方专业机构和专家的监督管理，通过 PPP 综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强对全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。

第六章 附则

第四十条 本指引自印发之日起施行，有效期 2 年。

国务院 《 关于加强地方政府性债务管理的意见 》

国发〔2014〕43 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

（二）基本原则。

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

（一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

（一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批

准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

（二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险

（一）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

（二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府

性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

五、完善配套制度

（一）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

（二）建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

（三）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

（一）抓紧将存量债务纳入预算管理。以 2013 年政府性债

务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

（二）积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

（三）妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

（四）确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

七、加强组织领导

各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。

国务院

2014 年 9 月 21 日

财政部发出 PPP 总动员— 全面解读《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

（财金（2014）76 号）

财政部近日发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进 PPP 发展的制度体系。

通知指出，立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。当前推广运用政府和社会资本合作模式，首先要做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。

为了积极稳妥做好项目示范工作，财政部要求，地方各级财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

通知明确，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、28

保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目，财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑。

在完善项目支持政策方面，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。

通知强调，推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识，勇于担当，认真做好相关财政管理工作。

一是着力提高财政管理能力。地方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持...