对旅游规划评审中的“潜规则”质疑（合集5篇）

第一篇：对旅游规划评审中的“潜规则”质疑

对旅游规划评审中的“潜规则”质疑

摘 要：旅游规划评审时甲方、乙方与评委会三方“博弈”，派生出一系列“不足为外人道”的潜规则。围绕甲方追求质量抑或形式、评委追求真理抑或情面、乙方追求声誉抑或利益的“位移”，潜规则贯穿于评审前的评委遴选、评审本设计与装潢及交付时间控制，评审中的表决、拟写评语、归纳修改意见，评审后的修改本鉴定等诸多环节。《旅游规划通则》实有修订完善之必要。

关键词：旅游规划，评审，潜规则，旅游规划通则

“十五”期间中国旅游界一大进步为规划意识高涨，规划编制蔚然成风，有人评之为“规划大热”，还有人称之为“旅游规划大会战”。且不说东部发达地区，即以中部安徽省为例，省级旅游规划就编了3个，17个地级市都已编制出旅游发展规划，县、镇与景区景点旅游规划多达上百个。“政府管理旅游开发的一个具体过程，就是对旅游规划本身的管理与实施监测。”规划评审是政府管理的一项重要工作，为此国家旅游局制定了《旅游规划通则》(以下简称《通则》)，规定各类旅游规划都要履行评审程序。“神圣、庄严”的评审真的都能做到公开、公正与科学吗？其实很难。评审事涉三方：甲方(规划委托方)，乙方(规划编制方)，评委会。这三方在工作立场、追求目标与个体利益方面互有出入，故而在评审时就必然处于“博弈”状态，产生虚实、明暗、正邪的角逐，久而久之就派生出一系列“不足为外人道”的潜规则，实有揭示与匡正之必要。为篇幅所限，所论仅及省、市、县旅游发展规划。

一、规划委托方追求：质量抑或形式

规划评审的主导权掌握在谁手中？局外人大多以为在评审组，即在拥有投票权的各位评委手中，其实当过几次评委的都知道并非如此。真正操纵评审走向的是规划委托方。地方旅游发展规划的委托方通常是一级政府或旅游局，作为行政当局，他们所考虑的不仅仅是政府付出了一大笔纳税人钱，就应该严把评审关，保证乙方交出一份优质的旅游规划，而且还要考虑到向人大与上级的履职汇报、向新闻媒体的宣扬政绩、向辖区百姓的施政许诺、向海内外投资者的投资招徕等“综合效益”，所以在评审前、中、后各个环节都难免在追求质量还是讲究形式上产生某些“错位”。

1.规划评审前——评审人员的遴选

主任委员的选择是关键。按照《通则》，规划评审设评审组，其主持人称组长，但由于官场特别重视“高规格”，故而在现实中普遍自动升格为评委会与主任委员，本文尊重事实，姑且也如此称呼。主任委员的选择之所以特别重要，因为他不但是评委会的主持人，而且是规划宣传的“闪光点”，因此名头要响、声望要隆、地位要崇，能人此“法眼”的无非两类人物，一类是位高权大的首长，另一类是德高望重的学界权威，最好是两院院士，不得已而求之，也希望是名校的博导。以此标准遴选似乎无可厚非，只要被选者有条件切实履行职责。但问题恰恰出在这些首长与权威可能工作太忙，时间太紧，有时甚至到了连坐飞机赴评审会的时间都挤不出来，更不要说进行实地考察、会前写出评审意见。当然这些在操办者眼中都不成其为问题。如果主任委员不能来，就把评委会开到其所在地去，哪怕远隔数百上千里、多耗资数万元，须知盛情感人，必有后报；如果主委等能来但没时间实地踏勘，那就干脆取消景点考察；至于主委等没有时间通览文本更无所谓，只要他们在评审席上坐下，评审就提升了档次，就算“初战告捷”，更何况他们见多识广，哪怕边听听发言边翻翻文本，最后总结性发言也能高瞻远瞩，博词宏义，洋洋洒洒，博个满堂彩，即使偶尔来点“信口开河”，大家也会体而谅之，忍笑了之。业内有人批评道：“大专家走马观花，难以得出准确的评审意见。非专家缺乏水平，得不出科学的评审意见。”有趣的是，评委会有时还会出现名誉主任之类荣衔，起初是高层首长尊重知识，尊重人才，力主由学术权威担任主委，而操办者惟恐首长屈尊与下属、专家同为委员，会有当年韩信“生乃与哙等为伍”的失衡心理，就创造性地增添名誉主任名目，居然皆大欢喜，遂成官场常例。

评委的邀请也颇有讲究。行政管理部门代表通常无须烦心，因为有的会前征求过意见，有的通过气，打过招呼，大家都是场面上的人，评审会上就连环保部门的领导也不会太顶真。颇需费心运筹的是外请专家，请的最好是名人，专业能力强，挑刺眼光尤为明锐，能为规划的完善出谋划策，但又要识时务，顾大局，能在投票上与领导保持一致，因此个性要强，固执己见，会投反对票者，常在“敬而远之”之列。

2.规划评审中——通过的玄机

委托方最关心的不是过程，而是结果，即评审能否通过。按《通则》所定程序，“旅游规划文本、图件及附件的草案完成后，由规划委托方提出申请，上一级旅游行政主管部门组织评审”，这里有一点并未明确规定，但度情揆理，委托方以及上一级主管部门，应该对草案先进行初审，基本认可后方组织评审。因此，如果规划评审通不过，评审会主办者委托方与上一级主管部门就多少有“失察”之嫌，这当然是他们不愿意看到的结果。于是一旦评审委员们对规划表示严重不满，甚至有人明确表示不能同意通过时，主办方往往置情于理之上，左劝说，右诉苦，请求评委们高抬贵手网开一面。

3.规划评审后——规划修改也需引起高度重视

《通则》对此有规定：“规划文本、图件及附件，经规划评审会议讨论通过并根据评审意见修改后，由委托方按有关规定程序报批实施。”实践中的难题是：这“修改”由谁来鉴定已经达到“根据评审意见修改”的要求？按理说，最好由主委来鉴定，但如前所述，主委公务繁忙，有几位还能再拨冗鉴定？于是往往是委托方自己鉴定，结果受困于专业知识的局限，就容易让这一重要环节实际上处于失控状态，走走过场而已。

二、评委追求：真理抑或情面

1.评委比例失控之弊

评委会的组成实行两两制，即就职业结构而言，由行政管理部门代表与专家两部分组成；就地缘结构而盲，有本地评委与外地评委。《通则》对此有比例规定：“行政管理部门代表不超过1/3，本地专家不少于1/3。”但何谓专家何谓部门代表却无界分标准，这样一来规划局的总规划师、城建局的总工程师、旅游局的总经济师，以至有中高级职称的局长们、有硕博学历的处长们就统统兼具部门代表与专家双重身份，由着结构需要而“归类”。从实践看，外地“纯”专家的比例从省到市、县，呈递减状态，县级评审经常只有一两人“充数”而已。行政体制内的评委比重过大，就为下述弊端带来了“胎伤”。

2.敢否坚持“异见”

众所周知，评审本固然是编制方写的，但在相当程度上反映的是委托方的意志，因此，面对评审本的缺漏误错，评委是知无不言，言无不尽，还是避重就轻，点到为止，就成了坚持真理还是顾全情面的考验。请看，近年来旅游规划有些倾向越来越严重：旅游规划本来负有优化资源配置、从规划源头上制止低水平重复建设的使命，西方学者早就指出：“只有认真的规划和有效的管理才能使旅游带来的利益最大化，避免出现问题。”但地方政府出于申报财政国债项目、广为招商引资、加快地方经济发展、照顾下级政府积极性等方面考虑，往往要求编制方“全面”开发资源，不顾客观条件与市场发育程度，把景点、高档宾馆、度假区、商品城等项目铺得满满的；项目设计求大求全求豪华，无视投资的经济合理性，也不考虑土地利用的集约性，还忽视环境影响的严重性。对于诸如此类的原则问题，在首长面前敢于坚持“异见”的本地官员，据我所知还没有，倒是外地专家略有所闻，看来还是不受管辖的体制外者才能做到言行超脱、秉公直言。

3.奇怪的评审表决绝对一致

如果说对于评审本的评议尚可听到仁者见仁，智者见智之争，但在最后的“节骨眼”——表决上，奇怪的是总是那么绝对一致，无论是通过还是不通过，都不会出现反对票。奥妙何在？首先主持者禀承的是协商一致原则，对于可能有异议者，他会在会上和会下与其反复沟通，还会请与其相熟者做工作，还可请最高首长作结论性表态，所以到头来总能水到渠成，一锤定音。其次，还有一个程序诀窍，按《通则》要求，“旅游规划的评审，需经全体评审人员讨论、表决，并有y4以上评审人员同意，方为通过”，这里所规定的“表决”，并未明言是口头表决还是投票表决、是记名投票表决还是无记名投票表决，因此就为实践中的“简化”留了“伏笔”，现行做法几乎都是主委口头询问一声“还有没有不同意见”就算表决通过了。要想让评委独立自主地表达意愿，就该明文规定实行无记名投票程序。

4.多级差“通过”

规划编制水平参差不齐，为了确保“协商一致”，官场智慧创造了一系列缓冲地带，即把《通则》所说的“通过”扩充为多级差通过：一致通过、通过、基本通过、原则通过。有了这些梯度选择，主持人就容易调谐批评者的逆反心理，通过文字游戏式的级差让步来获得预期成果——评审通过。其实，规划只有通过与不通过两种可能，“基本通过”、“原则通过”之类确切定义与界线是什么？似乎谁也无法或不愿意辨析清楚，看来模糊哲学在评审场上还是大有用武之地的。5.评审会降格

如果规划实在低劣得“不堪人目”，连最高首长都表示不能通过，评委会倒很容易达成一致意见，但也不能就此启动表决程序，通过一份载明“不予通过”结论的评审意见书，因为这样做就太无人情味了。体现“人性化关怀”的流行做法是把这场评审会降格，改称“中期评审”，要求编制方做重大修改后，再另行举行评审会，这样既坚持了原则，又照顾了编制方的情绪，还遮掩了委托方会前审查把关不严的失职，真可谓无奈之中的“明智之举”。只是作为评委，事后想想难免有劳民伤财之叹。6.鉴定等级

评审即使通过了，鉴定意见也大需推敲。一度盛行“国际一流、国内领先”之类华而不实的溢美之词，后经学界有识之士大声疾呼，一句诘问就堵住了美言者之口：“你有何证据证明这规划达到了一流与领先的水平？”但地方官员也许“信息不对称”，不知道学界已经有此**，还时不时要求在评审书上添上此类“鼓舞人心”的评语。官员们还常要求写上“这是一份优秀的规划”之类结语，哪怕稍稍降低档次写个“较优秀”也会引来软磨硬缠。其实《通则》只要求表决通过抑或不通过，并未要求给规划定等级、下结论。我想这是正确的，规划优秀与否应该留待实践后依效果评价，先验式的高评语会诱发重形式、轻内容之风。

7.评委们所提的修改意见，要不要写上评审意见书

一种做法是一概不提，只在评审书上写一句笼而统之的要求：“规划编制单位务必按照评委们所提意见修改规划。”这种做法实在不敢苟同，一则评委之间难免意见相左，假如甲说这点不妥，必须修改，乙说我看这点尚可，请问编制方是修改还是不修改；二则评委们所提修改意见，即便每人5条，至少也有30—50条之多，有的是细节性修改，有的是重大修改，修改难易程度悬殊，笼统要求看起来尊重所有评委的所有劳动，实际上把选择修改权给了编制方，为其可能出现的避重就轻式修改提供了方便；三则这样做评委们省心又省时，可当委托方会后审查编制方提供的修定本时，可就失去重点，失去依据，费心费时还难落好。

我们提倡另一种做法，就是评委们经过讨论，把大家都认为必须作出重大修改的关键意见归纳为数条，一一写进评审书，这样纲举目张，既便于编制方把握修改大方向，也便于委托方验收审核。

8.评委修改意见的归纳也有门道

评委意见，有的只是皮肉之痛，修改并不难；也有的伤筋动骨，修改起来就大费周折，如客源市场调查不充分，要求补充调查与分析，这条意见乍看简单，实际上因为原先市场调查做成了“夹生饭”，现在必须推倒重来，就客源市场需求总量、地域结构、消费结构、年龄结构、职业结构等内容重作调查，这不但工程浩大，而且时间也未必来得及。评委会归纳修改意见时，有的公事公办、决不徇情，该写上的原则意见全部写上；也有的“换位思考”，顾念编制方修改困难，估计他们想改也改不好，或者在甲方预定期内改不成，就干脆略而不写，如此配合默契，实质上就把本不该有的“自由裁量权”拱手送给了编制方，让其自行决定是否修改、修改到何等程度，这岂不是评委的“集体失职”。

三、规划编制方追求：声誉抑或利益

1.乙方追求的两端及其转化

上述规划评审之所以走调、变质、扭曲，说到底还是规划编制水平偏低，达不到《通则》的要求。而造成规划难达标的客观根源是市场主体业余化，即承担各级旅游发展规划的编制单位不是专业性质的规划设计院所，而是以高校为依托的各类规划中心(院所)，参与编制者主要是教师与博士生、研究生、本科生；而主观根源是甲方在追求声誉还是利益上出现了偏差。声誉与利益相反又相成，两者处于乙方追求的两端，追求高声誉就意味着高投入高质量，而难以高收益；追求高收益就意味着低投入低质量，增加了声誉风险；但双方又有相通之处，利益有眼前短期与持续长期之分，而声誉也可以转化为长期持续利益。两者合理调谐的理性追求应该指向晶牌建设，可惜并非所有乙方在所有项目上都能坚持晶牌至上原则。

2.甲级资质编制方也有困窘时

值得关注的是，现在就连具备甲级资质、由著名教授领衔的编制方有时在评审面前也底气不足，难以过关。造成这种困窘局面的主要原因有三：一是思想上重投标轻编制，领衔人物忙着飞赴，天南海北竞标接项目，少有精力与时间指导在编规划，有时竟连评审本都没通览一遍就上评审会了；二是经营上重收益轻投入，为了节约成本大量使用尚处实习阶段的学生，而又缺乏高水平高职称教师的指导与把关，另外，规划牵涉到多领域的专业人才，明知本单位缺乏某些方面的人才，也不愿意花钱外聘；三是工作上重设计轻调研，按照《通则》设计的规划章节面面俱到，条理分明，但在实施调研等工作时，人力与财力投入未必充分，结果在资源调查、市场调查、相邻相关景点景区的竞合调研等方面不够全面与深入，直接影响了规划的水准。

3.乙方的绝招

为了保证规划顺利通过评审，乙方也练就了一些绝招。其一为拖延交评审本时间，按照《通则》要求，“规划成果应在会议召开五日前送达评审人员审阅，”但乙方常在评审会召开前一天到评审地时，才向甲方提供评审本，这样评委即使“挑灯夜战”到下半夜，也无法细读通读，只能粗看跟自己专业有关的部分，提一些较有把握的局部修改意见，没有信心更没有决心提议不通过评审；其二为推荐评委名单，市县级甲方往往跟学界联系不多，乙方便应邀或主动推荐评委人选，把师长、同学、弟子、朋友尽量罗列其上，甚至推荐本单位同事；其三为精心包装评审本，如改平装本为精装本，改普通纸为高档纸，改进装璜设计等，先给评委一个靓丽而又有份量的初印象；其四为多做“题外”文章，如让研究生多做案头论述工作，发挥他们擅长网上搜集资料的本领，把本该收进“附件”的基础资料升格为“专题研究”，平添数万文字，给评委留个下苦功的好印象。

四、《旅游规划通则》修订建议

《旅游规划通则》实施两年，起到了指导与规范的作用，但也暴露了一些疏漏，实有修订完善之必要。兹就评审的程序设计提出如下修改建议。

1.补加“初审”程序

《通则》8.1.1.1云：“旅游规划文本、图件及附件的草案完成后，由规划委托方提出申请，上一级旅游行政主管部门组织评审。”建议末句改为：“上一级旅游行政主管部门初审后组织评审。”补加“初审”程序意在强化主管部门的责任，尽量避免为明显低劣的规划举办评审会，更要降低废次规划蒙混过关的风险。学界有人提出在评审前先举行论证：“规划必须先送后审，先论证后评审。”还有入主张“规划应重论证轻评审。”愚以为规划等级不一，一律要求举行参与面广泛的论证会，恐怕不现实。

2.规划成果可送达电子版

《通则》8.1.1.2云：“规划成果应在会议召开五日前送达评审人员审阅。”建议改为：“规划成果(纸质或电子版)应在会议召开五日前送达评审人员审阅。”评委散处天南海北，还可能行踪不定，而规划成果体量庞大厚重，难以通过邮递送达，这是编制方拖至评审会前夕才交规划成果常用的借口，如果明确可送达电子版，就封堵了这个借口，确保评审人员有五日以上的审阅时间。

3.无记名投票表决

《通则》8.1.1.3云：“旅游规划的评审，需经全体评审人员讨论、表决，并有3／4以上评审人员同意，方为通过。”建议明确写上“需经全体评审人员……无记名投票表决。”只有无记名投票表决，才能为评审人员独立自主地表达评判意见提供最起码的制度保障，达到公允与科学的要求。

4.评审小组组长复审

《通则》8.2云：“规划文本、图件及附件，经规划评审会议讨论通过并根据评审意见修改后，由委托方按有关规定程序报批实施。”建议补充为：“经规划评审会议讨论通过、根据评审意见修改并由评审小组组长审查签字后”。增加评审小组组长复审的环节，旨在避免编制方“根据评审意见修改”走过场。

“现代规划的主要趋势是规划要同时满足旅客，当地居民与开发商的利益，要更多地关注旅客的个性需求，强调人与环境和谐相处，开发与保护同等重要，不但要关注当代人的利益也要关注后代人的利益。”规划要求的提高意味着评审“把关”将越来越重要。潜规划也许“野火烧不尽，春风吹又生”，但只要不断曝光，就有净化评审之希望。

第二篇：三亚海洋旅游规划通过评审

三亚海洋旅游规划通过评审

三亚海洋旅游规划通过评审 发展海岛度假等领域

《三亚市海洋旅游发展规划》通过专家评审

六大旅游产品引领海洋旅游发展

本报三亚1月23日电(记者张谯星见习记者易建阳实习生赵亚华)《三亚市海洋旅游发展规划》昨天通过专家评审组评审。规划提出，三亚应大力发展海岛度假、邮轮旅游、低空旅游、游艇游船旅游、海洋运动旅游、海洋文化旅游等六大旅游产品，引领我国海洋旅游发展，成为开发南中国海的中心城市和前沿阵地。

《规划》将三亚定位为世界级热带海洋旅游目的地，南海旅游的服务基地与中心城市，全国海洋旅游的标杆以及我国海洋旅游的创新试验区。在“海洋强国”战略中，三亚应作为中国海洋旅游的样板与标杆，重点建设具有国际水准的邮轮母港(基地)、具有国际水准的游艇基地、亚洲一流海上运动基地、全国低空示范基地、海洋爱国主义教育基地、海岛休闲度假基地。

第三篇：旅游规划评审及报批程序

旅游规划评审及报批程序

一、旅游规划范围

包括区域旅游业发展规划和旅游区规划。

二、旅游规划依据

1、旅游发展规划管理办法

2、旅游规划通则（GB/T18971-2003）

3、湖北省旅游管理条例

4、武汉市旅游发展总体规划

5、武汉市旅游管理条例

6、国家相关法律、法规和政府规章

三、旅游规划审批条件

1、规划编制单位具有国家旅游行政主管部门认定的旅游规划设计单位资质。

2、提交经评审通过并修改的规划文本、图件、附件

3、提交专家评审组书面评审意见。

4、提交规划审批的申请报告。

四、旅游规划评审程序

1、规划委托方向市旅游主管部门提交规划评审书面申请报告一份，规划评审稿一份。

2、市旅游行政主管部门接到书面评审报告后对规划评审稿进行审查。

3、如符合《旅游规划通则》要求，市旅游行政主管部门在十五个工作日内组织专家评审。

（1）规划委托方应在评审会召开五个工作日前将规划评审稿送达评审人员审阅。

（2）旅游规划评审组一般由5-11人（单数）组成，包括经济分析专家、市场开发专家、旅游资源专家、相关部门管理官员等。其中行政管理部门代表不超过1/3，本地专家不少于1/3。规划评审小组设组长1人，设秘书长1人。

（3）旅游规划评审采用会议审查形式，规划评审需经全体评审人员讨论、表决，并有三分之二以上评审人员同意，方为通过。评审组形成的书面评审意见需经评审小组组长签字，评定意见方为有效。

五、规划的审批

1、市旅游局发展计划与财务处负责接收旅游规划报批申请工作。

2、市旅游局对提交的规划文本、图件及附件和申请报告进行审查，在五个工作日内完成审批工作。

第四篇：全域旅游规规划设计汇报会主持词

县全域旅游规划设计初步方案汇报会主持

词

同志们：

今天，我们召开**全域旅游规划设计汇报会，主要目的是广泛征求大家对已经形成的《全域旅游规划及南部片区旅游环线规划设计（初步方案）》意见建议，为进一步修改完善规划提供有力参考。

我县参加汇报会的有：…… 规划设计单位参会的有……

会议共四项议程。现在，进行第一项，请***同志汇报《彬县全域旅游规划设计初步方案》有关情况；

…………

第二项，请***汇报《彬县全域旅游规划暨南部片区旅游环线规划设计初步方案》；

…………

第三项，请与会人员发言； …………

（鉴于时间关系，有些部门发言还不够充分，或者还有更好的建议，请会后形成书面材料，由***收集后反馈至设计单位）

现在，请***讲话。

…………

同志们，这次汇报会议程进行完毕。请规划设计单位认真梳理和充分吸纳这次会议征求的意见建议，尽快修订完善规划。各有关部门要积极配合规划设计单位，力争规划做到尽善尽美。

现在散会！

第五篇：方城县清河乡总规规划评审纪要

方城县清河乡总体规划评审纪要

《方城县清河乡总体规划（2010年——2030年）》评审会于2010年10月28日在方城县召开。参加会议的有南阳市规划局、方城县政府、方城县规划局、清河乡党委、政府及乡直相关单位负责同志。评审会由南阳市规划局纪检书记康臣同志主持，方城县副县长杨红忠同志致辞，会议成立了以原南阳市规划设计院院长全金波同志为主任的评审委员会（名单附后）。

评审组专家实地踏勘现场，听取郑州大学综合设计院关于《方城县清河乡总体规划》成果的汇报后。对规划方案进行了认真的讨论,认为清河乡党委、政府十分重视本轮规划的编制，该规划成果基本符合相关规范要求和清河乡实际情况，评审会初步通过该规划成果。

为使规划成果更加科学合理，评委们提出了以下修改意见和建议：

一、乡域村镇总体规划

1、基础资料收集要进一步调查，补充有关内容。

2、本次规划要与方城县总体规划等上位规划进行衔接。

3、对乡域资源与乡域产业要认真分析研究，进一步优化产业布局。

4、进一步优化乡域村镇体系的空间结构和村镇布局，明确各中心村的主要职能和建设用地规模。

5、认真完善乡域基础设施、公共设施规划。

6、结合乡域长远发展、水资源保护、自然灾害评估等因素，合理确定乡域空间管制范围、补充空间管制的相关内容。

二、关于集镇建设规划

1、考虑集镇发展及经济转型，合理确定集镇性质。

2、补充用地评价图则。

3、认真并合理确定集镇人口规模以及用地规模。

4、根据现状及自然条件，合理调整用地布局。

5、处理好过境交通与集镇发展的关系。修订、完善路网结构，整理并理顺滨河道路，增加巷道；严格按照实际需要及规范规定，合理确定道路断面形式及宽度，补充道路各项指标。

6、深化细化综合防灾规划。

7、补充燃气等基础设施规划。

8、进一步补充、完善近期建设规划，增强规划的可操作性。按规范要求，近期建设规划要达到直接指导建设或工程设计的深度。建设项目应当落实到指定范围，有四角坐标、控制标高、示意性平面；道路或公用工程设施要标有控制点坐标、标高，并说明各项目规划要求。

三、关于规划成果

1、按照相关规范要求，深化成果。

2、文本、图纸内容要进一步规范、严谨；文本、说明书内容要进一步核对，文字要层次分明、条理清晰。