甘肃省泾川县林权制度改革与村庄治理专题调研报告[5篇范文]

第一篇：甘肃省泾川县林权制度改革与村庄治理专题调研报告

陇东黄土高原地区林权制度改革与村庄治理

——基于丰台乡林改的个案研究

【内容摘要】考察集体林权制度改革的成效不仅要注意到它对农村生产力的促进作用，还要观察它对乡村社会结构的改变力量。丰台乡的林改实践虽然取得了较大的经济成效，但它在乡村并未取得理想的政治社会效果。林改削弱村庄集体经济，村财收入缺乏可持续性，村庄稳定和发展面临新的挑战；同时林改也引发了村民之间关系的疏远和紧张，导致村庄内部社会关系出现恶化；与此同时，“耕者有其山”目标的偏离将使村庄共同体面临瓦解的能性增加。

【关键词】集体林权制度改革 村庄治理 社会结构

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一、问题的提出

回顾我国集体林产权制度形成与改革历程，从人民公社时期的山林集体所有集体经营，到改革开放初期的“林业三定”，再到市场经济初期的林权市场化运作——以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革，我国集体林产权制度经历了频繁更迭的改革，每一次改革都对集体林产权重新洗牌，统与分的反复试错导致至今未能建立稳定而有效的我国集体林基本经营制度，林业发展和农民利益严重受损。

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关注被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革(以下简称为集体林改或林改)是目前农村研究领域的重要课题。在总结福建、江西等省份试点经验的基础上，2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式颁布，明确将耕地家庭承包经营制度延伸到林地中，并于2009年召开建国以来的首次林业工作会议全面部署推进集体林权制度改革工作。2010年的中央一号文件进一步出台包括将林业纳入农业补贴范围在内的多项惠林政策，将林业家庭承包经营制度作为农村家庭承包经营制度的组成部分逐步建立。至此，以集体林权改革为契机、以家庭承包经营为基础的集体林经营制度得以确立并逐步建设。作为一项重要的农村政策，它是国家意志在乡村社会的直接贯彻，体现着国家推进农村现代化的战略意图从而将深深地影响到整个农村社会的发展景观。

这一制度变革，吸引了不少政策研究部门研究人员和林业经济学者的关注。有关林改的研究成果层出不穷。对林改的研究基本上是全方位的，有成果汇报、经验总结、政策建议、问题反思等。研究所采取的视角也多种多样，有从记者写实的角度采访、调查；有从政府的立场看待林权改革的得失利弊和展望规划；有从经济学家的角度分析利益各方的利益再分配和资源再配置等。研究的问题包括：林改前后林业产业发展状况，改革对生产力的进一步解 ①③ 作者范志虎，西北师范大学社会发展与公共管理学院社会工作专业2009级本科生；刘婷婷，西北师范大学旅游学院旅游管理专业2009级本科生。② 乔永平，聂影，曾华锋：《集体林权制度改革研究综述》[J].安徽农学通报，2007年第8期。③车玉明，于文静：《中央林业工作会议在京举行》，新华社，2010年6月24日电。放和对农村发展潜力的释放及推动，林改具体措施和实施步骤，林改方案设计和比较研究，政府基本职能转变和财政状况改善，林改促进社会和谐和稳定，林改配套改革的推进和完善，林改利益各方关系，林权抵押贷款方式，林业经营模式等。这些研究具有一定的政策价值，促进了林改政策的完善，然而绝大多数延续的是“现状描述一问题分析一对策提出”分析模式，缺乏系统性、深刻性和前瞻性，通常只是扮演了解释和附和国家政策的角色。

具有社会学学科背景的一些学者主要从林改的制度设计与实施效果、经济效益与社会效益比较、公平与效率问题、林权纠纷、社会影响等方面展开研究，结果表明，集体林权改革给乡村治理带来了深刻而复杂的影响；国家抽象的林改政策与法规进入农村社会后并没有转化为山区农民的经验知识。基于这些认识，本文将通过个案实证研究来考察乡村治理视角下的林改影响，从林权改革后将对村庄的财政收入、村庄组织资源、村庄社会关系和村庄稳定等角度去深化对林改的研究，以便更好地推进这项政策的开展。

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二、丰台乡林改实践及其存在的问题

丰台乡位于泾川县北塬，东北与红河乡交界，南面与城关镇、罗汉洞乡、温泉开发区接壤，西与与玉都镇毗邻。总面积87平方公里，塬大坳平，地势由西北向东南倾斜，东西长11公里，南北宽7.5公里，平均海拔1290，系温带大陆性气候，平均气温9℃，年降水量553毫米，无霜期174天，自然条件相对优越。丰台乡共辖丰台、丰台墩、杨涝池、通尔沟、焦家、西头王、伍仲、湫池沟、巨家、南堡子、盖郭、张观察13个村，103个村民小组。全乡总面积89.58平方公里，土地面积134099亩，林业用地81688亩，其中公益林55689亩，商品林25999亩。全乡共有果园2.9万亩，其中挂果园1.5万亩，人均果园1.2亩，户均4.8亩，2008年，全乡果品总产量达到2.85万吨，总产量达到4560万元，人均果品收入达到1765元，占农民人均纯收入的68%。林果业的可持续发展，已成为农民增收的主要渠道。

把丰台乡作为研究对象，不仅仅因为它是“百村观察”项目组长期跟踪的地方，有助于调研的开展，也不是纯粹考虑到它是首批林改示范乡镇，有可能获得较大价值的材料，而主要是由研究上的考虑决定的——通过对个案的深度剖析，展现林改对村治的影响，进而反思林改。

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（一）丰台林改实践

在探讨2008年以来集体林改实践绩效之前，需要指出的是新中国成立以来丰台乡的山林权改革一直在不断探索，仅改革开放以来就经历过林业“三定”改革、林业股份合作制改革、集体林经营体制改革。虽然历经多次集体林权变革，但由于受当时认识水平和政策限制，没有解决好林业产权和利益机制问题。①②何得桂《集体林权改革对乡村治理的负面影响显现》，中国老区建设，2008年第6期。有关丰台乡的资料主要来源于泾川县志编纂委员会编写的《泾川县志》，2008年版。此外，还有作者到丰台乡政府部门收集来的各种材料，如政府工作报告、财政报告、未公开出版的乡志等。2008年开始的林权制度改革与以往最大不同在于，它不但着眼于促进森林资源管理与增效，而且还着重从法律层面、配套举措等方面保障林农权益。以“分类指导抓重点，细化确权”为原则，以促进林业经济可持续发展为主线，在积极推进各项配套改革，探索建立森林资源管理、评估、流转机制和林业投融资机制，加快建立产权归属明晰、责任划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度工作中，宏观“谋势”，走出了一条有丰台特色的林权制度改革的路子。丰台乡把宏观“谋势”的着眼点放在了“三个立足”上：

立足产权明晰，处理好集体个体之间的利益关系，实现山有其主，使农民在有自主经营的一块耕地的基础上，再有一块自主支配的林地。

立足自主经营，处理好分林到户与社会服务的关系，实现户有其林。丰台乡在林改中建立了乡(镇)负责、村级主管、专职护林、群众监督的管理机制，在林改期间禁止一切形式的林地林木转包、租赁、私下交易。林改后，农户经营管护的主体意识和管护积极性大大提高。在农民自己的林地上，家家都是护林队，人人成了护林员，以前的“要我管”变为现在的“我要管”，“看好自家山、管自家林”成为农民的自觉行动。

立足生态文明，处理好大地增绿、农民增收的关系，实现主有所得。林改明晰了林地使用权和所有权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收益权。对于产权明晰的公益林，在不影响生态功能的前提下，丰台乡提出，允许在所承包的林地内种植药材等经济作物，开发种养产业，发展林内经济。同时，丰台乡还在探索资产运作向资本运作转变的过程中，逐步摸索出了林业资源管理、林地林木流转、林地林木抵押、林地林木经营、林业应急管理、变更登记等方法，充分发挥了林业的经济功能，保证了农民增收和大地增绿的统一。

具体做法是：一是到户经营。对村民小组集体林场，全部到户经营；对村级集体林场尽可能到户经营。共计55629亩，占68.1%。二是股份经营。对个别权属涉及几个村民小组的村级林场，折股到户到人，实行股份经营，共1307亩，占1.6%。三是大户经营。对林改前由大户承包经营的林地，规范合同，明晰产权，继续实行大户经营，共9149亩，占11.2%。四是联户经营。对面积相对集中的林地，在群众自愿的基础上，先分后联，实行联户经营，共7842亩，占9.6%。五是集体经营。对个别难以到户的村级林场，经群众同意，仅保留少量的集体林地，继续由集体统一经营，共5554亩，占6.8%。六是其他经营。对林改前拍卖流转的林地，完善合同，维持原经营方式不变，共2205亩，占2.7%。通过明晰产权，实现了“山有其主，主有其林”。这是对以往改革的突破，实现了从“让利于民”到“还权于民”的跨越。

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②丰台乡人民政府：《丰台乡集体林权制度改革总结汇报》，政府文件，2009[18]。丰台乡人民政府：《丰台乡集体林权制度改革总结汇报》,政府文件，2009[18]。

（二）林权制度改革中存在的问题

甘肃省泾川县集体林权制度改革的主体改革任务于2009年9月基本完成，并于2010年3月顺利通过甘肃省、平凉市联合检查验收。全县总面积1409.3平方公里，林业用地总面积122.11万亩，其中集体林地117.86万亩。全县已有193个村、1319个村民小组完成了勘界确权、承包到户任务，完成确权到户面积102.79万亩，占集体林地总面积的87.2%，占纳入林改面积的95%；已确权到户6.5万户，占涉及林改总户数的94.6%；已颁发林权证79个村、2.8万户，颁证面积46.5万亩。可见泾川县集体林权制度改革工作取得了阶段性的成果，但也存在以下几个方面的困难和问题：

第一，全县边界山无法提请登记。据统计全县尚有8917亩的边界未提请登记，主要由于村集体提交的相关材料不齐及双方当事人积极性不高，导致林业站工作人员无法确权。插花山林地由于历史原因，以及人事更迭，有的权属不明晰，有的彼此认识不一致，尤其是乡镇间的插花山，达成共识难度大，协调工作不好开展。

①第二，划归农户的森林资源流转无法得到有效控制。落实产权后林地林木流转频繁，具体规范流转程序的标准尚未制定，具体操作无章可循。目前村集体的森林资源流转法律、法规有明确的规定，但林改期间划归村民小组及农户的自留山流转法律、法规无明确的规定，导致林业部门无有效的手段及法律依据制约其流转。而农户由于种种原因只顾眼前利益，有可能造成农户新的失山失地现象。

第三，林农小额抵押贷款推进难。截至2011年10月泾川县共办理了79宗、面积97000亩、金额3760万元的林权证抵押贷款登记，由于林农的小额抵押贷款利率高、额度低、金融部门积极性不高等多方面原因尚未开展。

第四，林地使用费收缴难度大。目前村集体收取的林地使用费主要包括国有林业单位及规范和非规范转让给个人和单位的林地，但村集体划归村民小组及本村村民的林地使用费由于群众缴纳林地使用费的意识不强，又无有效的手段，导致收缴难度大。一些地方利益分配不够合理，林地使用费征收标准过低，影响村集体收入。

第五，权属争议林地使用权纠纷出现新的问题。如一些村民自留山抛荒后被他人种植，由此产生的争议是林改种出现的诸多新问题之一，这类问题情况复杂、敏感性强，解决起来难度较大。

第六，泾川县大部分群众对山地依赖性强。改革必须坚持“耕者有其山”这个核心原则，但近两年泾川县乡村道路硬化，急需配套资金，部分村将现有存留的集体大片山林实行招投标，出现人为的归大户现象。

第七，相关配套改革措施未能及时到位。特别是一些丞待落实的工作未能及时跟上，使一些新的问题没有得到有效防止和及时解决。

①泾川县林业局《泾川县集体林权制度改革资料汇编》，2009年。

三、乡村治理视角下的集体林权制度改革影响分析

作为农村一项重要的制度变革，林改的影响不仅体现在经济层面，它还将对农村社会的各方面产生深刻影响。林权制度改革给乡土社会带来了什么影响？这是本文要着重探讨的地方。

（一）林权制度改革对村庄收入及发展的影响

在对泾川县的调查中我们发现，实施集体林权制度改革过程中村级组织集体收入从两个方面有所增加：一是村集体通过盘活森林资源资产，合理规范收取林地使用费：二是参与现有林的收益分成。泾川县集体商品林大规模的转让，村级组织所得资金均属于一次性收益，并且这次转让的目的是为了还清林业贷款和村级组织的历史负债，该部分收益是通过转让较大数量的林地使用经营权实现的。一次性村集体收入除了还清村级组织债务之后，剩余的收入用于村庄公共事业建设，近两年主要是落实甘肃省推行的村村通道路硬化政策。为方便当地村民生活，这部分资金大多用来修路等公共事业建设。也就是说，这类一次性的村集体收入是已经被使用的，不存在持续性。

在林改过程中，还有一部分属于村集体所有的林地，就是10%的村提留林地。这部分林地是村级组织所有的最后一点儿可持续性的资源。但是在调查中我们发现：这10%的村提留并不是所有村庄都可以实现的。由于民主发展不到位，监管力度不够，原有的所谓“干部林”由村干部操纵，采伐、收入、开支都是村干部说了算，一些村庄在本次林改过程中已经无林可改了，就更不用提及这10%的村提留。再就是这些村提留的林地质量相当差，几乎都是在债权转林权时被挑剩的，立地条件差、植被少，没有多大经济价值的林地。

长期以来，集体山林几乎是山区村集体的经济支柱，不仅在举办集体公益事业，提高农民福利中发挥重要作用，它还维持众多集体经济组织的日常运转，为农村社会的发展作出巨大贡献。林改使众多村庄的集体经济削弱、村财收入锐减，但是由于没有像农业税废除那样获得财政专项转移支付，村级组织运行陷入窘境。调查发现，丰台乡很多村集体因村财枯竭，几乎瘫痪。然而，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。财是政的基础，财政收入的减少，自然就影响到公共产品和公共服务的供给，压缩农村基层组织的运作空间，基层组织将变得越来越保守，林改对村庄治理的消极影响也就显而易见。

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（二）林权制度改革对村庄民主进程的影响

我们在前文中对村级组织定义时提到，村级组织主要由党组织、群众自治组织和群团组织构成，其中起主导作用的是村党支部和村民委员会，强调村级组织不仅仅是一种组织形式，同时需要发挥功能。其中村级组织实行的村民自治是考量村级组织运转过程中民主进程的一 ①朱冬亮、肖佳：《集体林权制度改革：制度实施与成效反思——以福建为例》，中国农业大学学报（社会科学版），2007年第3期。个重要方面。在林改背景下我们发现，林改确实在客观上推动了当地村民自治的发展，推进了民主进程。调研中我们从当地林改部门有关负责人那里了解到：

H：《森林资源转让条例》出台之后，在非规范转让问题上，这部法规可以说基本上没有具体执行，原因是执行起来很难操作。当时有几个要求，一个是山场转让要经过村民代表大会通过，一个要评估，还有一个要招标。03年、04年就是村民代表的概念在村里面基本上没有人知道，更不用说实际执行了。

Z：贵村在前段时间的村委会换届选举，听村民说，连担任村民代表都在争。H：确实是。林改对村里面民主进程是一个很大的推动。倒是变成村长、书记没有权利了。我这边一定要村民代表同意通过，山场才能转让。不是以前村长、书记同意一下就可以了。以前村里面涉及林业的，村两委几个人同意一下就可以了，能做到村两委开会已经算非常好的了。当时是市场不行，村民对这一块不是那么关注，觉得反正也不值几个钱，你村长爱怎么折腾就怎么折腾，各村基本上都是这样的。通过村两委定事这个村的工作已经算很到位了，不要讲通过村民代表大会了。所以说我们刚开始搞林改的时候，村里面谁是村民代表都不知道，虽然说他们有权利，但实际上只是挂名的，这次林改才把他们一个个拖出来，行使权利和职责。你去问问村长、书记村民代表是谁，可能也说不清楚。直到06年林改以后，村里面村民才慢慢有村民代表这个概念。现在整个村民竞选，连村民代表都在争。现在山场转让要办林权证，首先你这块山场要经过村民代表会议同意。不再是以前村长、书记同意就可以了。

在林改过程中，山林分配客观上体现了乡村民主政治。民主的一个重要标志，就是人人可以参与。既然山林的所有权属于村集体，那么山林的分配既不应当是“上边”说了算，也不应当是村官说了算，而是要全体村民通过村民代表大会表决来决定。此次林改实行山林分配“一村一案，一组一策”的方式，分配方案交由村民小组充分酝酿讨论，在三分之二的村民通过的情况下才能实施。而在林改集体林权制度改革开始之初，有些村级组织甚至连谁是村民代表都不清楚，要从民政部门的档案中才能找到。现在与那时的情况完全不同，村民积极参与村庄治理，表现出高涨的政治参与热情。林改推动了农村民主政治进步的历程。

泾川县丰台乡专门负责村委会选举工作的领导向我介绍：

总体来说，老百姓的民主意识越来越强，特别是村主任这个位置，虽然现在村里经济比较紧张，但是村主任竞争还是比较激烈，村主任产生必须按照选举法的有关程序，少一关都不行，只要程序有一点不符合选举法，村里就要提出质疑，只要有人提出质疑，上级就要把整个选举过程推翻了，村民对建章立制的要求越来越高。选举后村里的村财怎样管理，怎样向群众做到透明、让群众都懂得，特别是村民代表监督这一块，群众的呼声很高，尤其是村民理财这一块，村民对村里的财政，不像以前村长书记就可以随意，天天请客吃饭，花多少钱没人监督。现在村民对村里开支十分关心，会进行调查。村民代表大会是村民自治的一个重要的组织，村里面一些重大的事情，都要召开村民代表大会进行表决通过。通过了才能进行实施，没通过事情就不能做。

通过对县、乡两级官员的访谈，我们确实看到林改前后，村级组织内部成员—村民们，从林改之前对民主自治基本毫无意识、参与冷淡，发展到目前的积极参与、激烈竞争、严格监督、照章办事。

笔者在回顾已有研究成果的时候，胡荣先生在对研究村民自治和村民选举的问题中指出，“中国农村的村级选举已经成为村民在社区事务中利益表达的重要手段，村民在村级选举中的参与是一种地域性的自主参与。他认为尤其是集体收入对于村委会选举有着积极的作用，集体收入和村民的相对生活水平促使更多的村民参与选举，从而促进选举制度的实施。经济发展程度越高，村集体控制的收入越多，选举与村民的利益更为密切，更多的村民参与选举，村级选举也更加激烈，村委会选举的制度也因此得到更好地实施。”伴随着村民委员会选举竞争激烈，村民小组因为拥有一定的实权也可经由选举产生组长和代表阵。在2012年的村委会换届选举过程中，不仅仅是竞选村两委的竞争激烈，甚至连村民代表的选举也达到白热化。之所以当地村民的政治参与热情如此高涨，是因为他们通过林改政策看到了“民主表决”的权力，发现了表达自身意愿的途径和渠道。因此，他们要积极参与，争取能够得到为自己权益做主的权力和机会。村民们在行使自己的权力，维护自己的利益方面都有明显的提高和进步。随着林改的发展，当地村级组织的集体商品林资源大部分转让，村民们为维护自身利，民主意识逐步增强，积极参政议政，参与村级组织活动，参加村内事务管理，既关心林改又关心村级组织建设，更加注重维护自身合法权益。

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（三）林权制度改革对村庄社会关系的冲击

在丰台乡，长期以来集体内部成员的经济关系是相对平等的，村庄内部社会结构是相对扁平的，但是随着林改的“嵌入”和林权的二次流转，农民之间的社会关系发生微妙变化。调查发现，林改采取的方式不同，林农受益程度也不同，对村庄的社会关系影响也不一样。按人口平均分配的山林比例越高的村庄，村庄内部矛盾就越少，群众对此比较满意。例如山水村、保国村、兴国村。相反，林地基本按照拍卖的形式转让的村庄，林地少的农户意见就很大，村民之间、小组之间以及小组与村组织之间矛盾就较突出。例如文村、武村、江村。随着木材市场价格的不断上涨、山林经营效益日益可观，未能承包到山林的农民与大户之问的矛盾在所难免。可以预见，它对村庄社会关系乃至乡村治理都可能带来极其消极影响。

30一70年的承包期限，在农民眼中山林已经意味着永远不变。“人的一生有几个50年？即使可以等到那时候，说不定政策又延长承包期限了，耕地承包期不是一而再，再而三的延长吗？”这是丰台村一位无林地农民的反问，它已经蕴藏着对林改后果的强烈不满。调查还 ①②③文中的访谈资料，来自作者于2012年暑期参加的华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目调研。胡荣：《社会资本与中国农村居民的地域性自主参与—影响村民在村级选举中参与的各因素分析》，社会学研究，2006年第5期。③ 文中村庄名称是村庄化名，以免发表后涉及有关利害关系人。下同。发现，无林地农民与林农有对立的情绪与行为。无林地农民的冷漠、势利，这固然与村庄的日益开放、市场经济的冲击有密切关系，但是还与他们作为“无地者”的抵制与抗争有关。林农与无林地农民之间的矛盾加剧，增加了林农经营山林的风险。这其实也是护林联防协会产生的最主要原因。

农民本位的林改过多强调农户权利，进一步弱化了村集体的基础性能力，也可能对村庄社会关系产生影响。对村民而言，村庄原本是一个能够生产出生活意义和价值的共同体，在不少公共事务上村集体是可以依赖的。由于林改的影响，村民发现村组织在他们遇到困难时已经不能像以往那样发挥作用，许多村庄公共事务无法有效开展。在这个意义上，基层组织与农民之间的互动也就出现问题。农民之间、农民与集体之间关系的“复杂化”势必影响到个体在村庄中的生活福利状况，实际上也意味着长期以来相对稳定的在行政村或自然村基础上形成的农民的生活共同体遭到冲击，它将给乡村治理带来极大的负面影响。

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（四）林权制度改革中村民利益诉求分析

此次林权改革强调将落实“四权”，即山林所有权、经营权、处置权、收益权。林权改革允许在依法、自愿、有偿的前提下，流转林地经营权和林木所有权，明确鼓励租赁、抵押、入股、拍卖等多样化的流转方式。林权改革之后出现了多种林业经营的方式，诸如家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制经营等方式，这似乎表明广大农民可以选择不同的经营方式来获得切身的实在利益。但是，朱冬亮、贺东航等学者通过实地调查发现，由于林权改革过程中存在政策、资本、信息等社会排斥因素，林权往往集中在少数拥有权势或经济实力的人手中，而大部分农民却没有获得林地承包经营权，这在一定程度上已经背离了改革设计中“耕者有其山"的宗旨。L村也存在林权集中现象，对于绝大部分村民来说，此次林权改革并没有给他们带来什么大变化。

山林划分为三种，一是自留山，此类林地已于1982年颁发了林权证，农户可以长期拥有并经营；二是责任山，农户可以50年拥有其经营权；三是集体山，划归集体(小组)经营，具体经营方式有待于集体中的村民讨论决定。责任山和自留山已在上一次林改中确认其归属。在L村林权改革中，此次林改涉及的林地主要是集体林。在谈到这些林地承包情况时：

村民A说：“谁会不知道为什么他们能承包到那么多山林，还不是因为SW他伯伯过去是县林业局局长，他兄弟又一直是村干部，家里钱也还有。SX也有亲戚在林业局。GS林场归县里管，和村干部说一下，承包林地就很简单啦。谁拥有这些权势，看准了哪片山林，就承包了。唉，像我们这样老实本分的什么都没的人，与那些事情(林地大规模承包)沾边都沾不到啊。”

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②何得桂、刘逸泠：《农民眼中的集体林权制度改革——基于西北地区的调查》，福建行政学院学报，2009年第6期。② 1980年《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》：实行包产到户．是解决温饱问题的一种必要的措施。1988年《中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定》：以家庭经营为主的联产承包责任制．符合目前我国大多数地区农业生产力的发展水平应保持稳定并不断完善。实质上，村集体林地绝大部分已被少数人承包，促进了林业的规模化经营倒是事实，但是却造成了林权的过度集中，而这种林权流转的方式并不是通过正常的程序获得的。大部分农户在此次林权改革中没有分到多少林地，其他补贴或分成的收益又极少，因此并未分享到林权改革所带来的成果。

任何一项制度的变革都会触及利益分配格局的变化，由此可能引发利益诉求的纠纷。从横向的纠纷主体来看，表现为普通村民与林地经营大户的林权纠纷、村民与村干部因“非规范”转让集体山林而引起的林权纠纷、村民之间的权属之争。允许在不改变林地用途的基础上进行林地承包权和林木所有权的流转，这在关系复杂的乡村社会中往往会引发强势村民企图霸占弱势者所属林地之事，从而演变为强弱两者之间的争执与矛盾。在L村的调查中，笔者发现：林权纠纷多为村民之间的矛盾，实质上是村民家庭强弱势之分表现在林地纠纷中，强势者得寸进尺，而老实本分的村民并没有为保护自己的权益而采取利益诉求的措施。

五、结论与讨论

费孝通先生在研究上个世纪30年代的苏南江村时曾经注意到，乡镇资本对乡村投资的结果就是农民失去土地的所有权。然而甘肃省林改中由于存在着政策排斥、资本排斥以及信息排斥等诸多社会排斥因素，使得林改后的林权大部分集中在少数非农村资本持有人手中，而广大的普通农民所获得的改革收益是非常有限的。林改造就了少数借林权改革之机“快速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。广大村民在林改中认为自己吃到苦头、受到损失，促使他们积极竞争获得相应的地位和权力，通过积极参与村级组织治理，了解事实，从而运用法律和政策来努力维护自己的切身利益，继而使当地村级组织的民主得到了极大发展，同时背后隐藏的则是村级组织的权威受到挑战，面临着严峻的信任危机。

正如朱冬亮先生所指出的：集体林权制度改革是沿着两条主线推进的，一条主线是作为主体的农民的财产权力的获得和不断明晰化，另一条主线是对传统经济发展战略的不断冲击和对旧利益格局的触动。他认为此次林改比土地承包制改革走得更远，所面对的社会背景也已经同上个世纪80年代有很大的不同。在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。农民本位的改革取向是30年来农村改革的基本经验之一。然而，如果只重视个体权利而忽视农民生产、生活所在的最基层组织的村社权利未必是最佳选择，至少从个体的归属感以及村庄整体福利提升角度看是如此。在保证家庭承包责任制的主体地位的前提下，所应关注的不仅在于如何将集体山林明晰产权，还要适当考虑村集体的利益，保证一定比例的山林仍由集体统一经营管理，以维持集体经济。

作为农村综合改革组成部分的林改是国家的一项重要农村政策，它在国家层面无疑具有重要战略意义和现实意义。然而，将这项制度嵌入到乡村社会后所导致或引发的种种问题，①①朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，厦门大学学报（哲学社会科学版），2007年第三期。也是政策推行者需要充分注意的。否则，一项改革政策的实施在解决了既有问题之后还会导致新的问题出现，进而削弱改革绩效。从政策实施角度来讲，丰台乡林改实践之后所存在和引发的上述问题，是后续甘肃省其他县市在推进林权改革（包括国有林）进程中需要予以充分注意并努力规避。

参考文献：

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【17】李丽，程云行.集体林权制度改革中各利益主体的利益关系分析[J].中国林业经济，2009（06）

第二篇：集体林权制度改革调研报告

集体林权制度改革后，大多数人的“山还是那座山”，但其权属、功效却已发生根本性变化。新的林权证所具有的申请林木采伐、林权流转、抵贷款、融资担保、领取有关政策性补偿和补助资金等作用，不仅是农民加快自身发展的一次机遇，更是推进农村发展的重大机遇。

**镇**村村民领取林权证。

两年多奋战终有果，**县8万农民喜领

林权证

2007年4月，**县开始集体林权制度改革试点工作，同年10月全面启动。两年多来，该县广大干部群众踏遍千山万水，吃尽千辛万苦，终于在今年5月31日将81115本林权证发放到农民手中，成为我州率先完成林权证发放的县市。这也标志着该县林改主体改革工作已结束，集体林权制度改革工作取得了阶段性成果。

该县共有林地面积280.5万亩，其中个人经营管理的林地265.94万亩，占94.8%。林改涉及全县279个村75580户农户，全县应发放林权证81325本，实际发放林权证81115本，证本发证率99.74%。

为确保林改工作的顺利进行，该县在财政十分紧张的情况下，依据“二清”面积配套林改经费，按每亩1元的标准将270万元林改经费纳入财政预算。

**县林改工作中共受案2534起，现场调处2484起，专班调处21起，结案率达98.9%。数据是枯燥的，但为了这组数据所付出的努力和艰辛，非参与其中不能体会。该县林业局局长宋春禄说：“在时间紧、任务重的情况下，能够高质量、高标准完成林改主体工程，得益于县委、政府的高度重视，更得益于广大干部的努力付出，也得益于人民群众的积极参与和配合。”

配套改革呼之欲出，林农受益指日可待

林改主体工程的完成，预示着林改工作将全面进入配套改革阶段。林权抵贷款、林地林木流转、森林保险、公益林管理等都需要通过配套改革来完成。

去年12月，**县林业要素市场建成投用，是目前全州规模最大、功能最齐全、办公设备一流的林业要素市场。自该市场开业以来，开展森林资源资产评估5宗，评估价值194.2万元；开展森林资源资产抵贷款3宗，贷款金额95万元;规范村集体林场流转2宗，流转面积3296亩，成交金额66.2万元。去年12月23日在林业要素市场公开拍卖椒园镇龙潭溪村林场，也是我州在林改过后，首次按照正规化林权交易程序完成的交易,该宗林地最终以高出底价近20万元的价格成功拍卖，为村集体经济组织赢利20万元。

该县还在全县279个林改村成立了林业“三防协会”组织。协会会员由农户志愿加入，协会理事会成员、监事会成员和组织机构通过民主选举产生，协会章程和管理制度完善，为深化林改工作打下了良好基础。与此同时，加强了林改档案管理，县、乡镇均落实了林改档案管理人员，建立了林权档案管理制度；在要素市场建立了林权档案室，配备了林权档案密集架；乡镇建立了林权档案室，配备了档案专柜；对村级林改档案实行村档站管。在林改工作中，从一开始就注重林改原始材料的收集，确保原始资料收集齐全。对林改档案实行分级、分类装订成册，建立电子和文本档案双备份，确保林改档案完整、规范、安全、可靠。

林农认识尚有差距，林改整体效益发挥尚需时日

“这样的证我们以前也领过，山还是那座山，新的林权证与以前的林权证到底有什么不一样？”晓关侗族乡堰塘坪村年过七旬的农民张子明提出了这样的疑问。

那么，新的林权证发到老百姓手中后，真的是“山也还是那座山吗”？该县林改办负责人说：“新的林权证，包含的内容远比原有的林权证丰富得多，只是由于配套改革正在推进过程中，在短时期内，可能还难以发挥出应有的功效。这也充分说明配套改革加紧实施的重要性。”

就**而言，林改工作的开展取得了阶段性成果。

首先，现代林业产权制度初步建立，林政管理步入规范。全县已经完成确权发证、完善林地流转及森林资产评估制度、建立林业要素市场等基础性工作，集体林地的经营、利用、流转步入规范化、制度化。初步建立“产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监督有效”的现代林业产权制度。通过成立村级林业“三防协会”组织，毁林、盗伐、森林防火等老大难问题得到进一步解决，极大地缓解了政府管理资金投入不足，管理机制不顺的问题。目前，全县盗伐、滥伐林木现象明显减少，群众的护林防火意识明显提高。

其次，农村经济结构得以优化，林业产业综合效益初步显现。集体林权制度改革，分山到户，还山于民后，实现了“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目的，使广大林农对自己经营的林地充分享有承包经营权和对林木的所有权、处置权、收益权，消除了林农的后顾之忧，群众看到了致富希望，爱林、护林、造林和发展生产的积极性高涨。自林改以来，全县完成木瓜、厚朴、白柚等经济林造林3.8万亩，涌现出沙道沟镇二坪村的李文清、**镇个体户徐勋培等造林大户,调动了社会和群众投资林业的积极性，实现了森林增长、生态改善、农民增收、林业增效的目标，获得了优一方生态、活一方经济、富一方百姓、促一方和谐的巨大综合效益。

再次，林业矛盾纠纷大量化解，维护了社会的稳定。林改工作启动以来，乡镇、村、组三级林权纠纷调解组针对林权纠纷个案，认真调查取证，反复讲解政策法律法规，对当事人进行耐心细致的劝解、开导、说服工作，解决了一批遗留问题，维护了社会的和谐稳定。

第三篇：深化集体林权制度改革情况调研报告

从20xx年开始，我省集体林权制度改革，启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主的集体林权制度的各项综合配套改革，历时5年，主体改革已基本完成，实现还山于民、还利于民的目标，以此带动林区活起来、富起来、强起来，充分调动了林农造林的热情和社会力量参与林业发展的积极性。然而，主体改革取得成功的同时，也面临新的问题，如林权证发放不彻底，采伐处置难，农民失山失地，生态公益林补偿低，林地使用费收取难等一系列问题。

为促进我省集体林权制度配套改革的进一步深化，我们成立调研组，以民盟xx市委会作为牵头单位，南平、永安、武夷山等作为参与单位，对xx、南平两市的永安、梅列、尤溪、明溪、泰宁、武夷山、松溪、建瓯等县（区）28个村集体林权制度改革的情况开展调研。调研主要针对以下问题：一是当地总体森林资源状况和发展趋势，二是当地林权制度改革进展情况和主要成效，三是林权制度改革后遇到的新情况、新问题，需要深化集体林权制度配套改革。

一、集体林权制度改革的有关背景情况：

xx、南平是全国和xx省集体林权制度改革的试验区，也是我省林业主要产区。早在1988年4月，国务院将xx集体林区列入全国农村改革试验区，20xx年4月确定xx为全国集体林区林业产权制度改革的唯一试点，20xx年设立海峡两岸（xx）现代林业合作实验区。xx市林业经营体制虽然经过两次改革，取得一定成效，但产权归属不够明晰。为此，于20xx年全面启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要目标的集体林权制度改革，至去年底，主体改革已基本完成，并通过了省、市的联合验收。南平市20xx年以来，全面开展以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权制度改革，经过四年多的努力，基本完成了明晰产权的主体改革任务，开创了 “期货均山”的林改经验。

二、调研的基本情况：

永安市、尤溪县是我国南方集体林区林业重点县和全国集体林区林业产权制度改革试点县。早在1998年5月，永安市的洪田村就在没有任何政策和先例可借鉴的情况下，悄悄启动了后来被喻为“第二次土地革命”的集体林权制度改革，经过四个多月的艰苦努力，于1998年10月在全国率先迈出了“分山到户”和均山、均权、均利的实质性步伐。20xx年8月为贯彻落实中央9号决定，增加农民收入，永安市按照省委、省政府的统一部署，全面启动了集体林权制度改革，20xx年5月基本完成林改确权发证主体工程。20xx年9月，永安市在全省率先通过林改工作检查验收后，又大胆探索，先行先试，并于20xx年7月全面铺开十一项深化林改的综合配套工作，进一步巩固和扩大了林改成果，盘活了永安市最具优势的林业资源。胡锦涛总书记20xx年1月13日在永安市视察期间，对该市林改工作给予充分肯定，指出“林改意义确实很重大”。

尤溪县作为全国集体林区林业产权制度改革试点县，林权证抵押小额贴息贷款走在全省前列,林改的主要形式是家庭联户承包。以该县溪尾乡纲纪村村为例，对全部山林分33片，对全体村民实行招标，有98%农户参与承包，林改时部分延续历史，其余采用自留山经营、谁造谁有经营、转让村民经营、押金承包管护、转让外单位经营等方式。通过承包经营，全村分五年共收入承包款33.2万元，有效增加村集体收入，促进村化益事业的发展，村民的收入好显著提高，全村年人均收入提高到3400多元。林改3年来，主动投工投资30多万元，造林1352亩，开发荒山512亩，出现争山争地造林的局面。

南平市松溪县是集体林权改革起步早、改革较到位、取得经验早的一个县。该县本轮林改于20xx年起在渭田乡杉坑村开始试点，在取得试点经验后制订方案全县推开，20xx年底完成阶段性任务，20xx年通过省市验收。该县花桥乡村头村属山地不多的村庄,按人均4亩均山入户，于20xx年完成林改，并将林改方案、林改各户均山亩数、均山后林地管护措施等情镌刻立碑，既为纪念也为村规民约，被称为“林改第一碑”而被传誉。“期货均山”的经验来自于该县。

三、主要做法和成效

这次林权制度改革，从明晰产权、产权流通和综合配套三个环节分步进行：

第一步，明晰产权。按照省委、省政府的统一部署，全面启动了集体林权制度改革，通过采取分步实施、集中突破，依法依规、规范操作，总体稳定、局部调整，因地制宜、形式多样，程序合法、多数通过等做法，按照调查摸底、制定方案、外业勘测、确权发证四个步骤实施改革，使林权改革扎实、有序推进。

第二步，产权流通。主要是通过构建林权登记流转平台，赋予林农处置权，落实收益权。一是设立林权登记管理中心，作为林权流转、融资的平台。赋予其林权登记、管理的职能，推进林权流转，从而确保林农所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的全面实现。二是提升林业服务水平，完善市场体系。促进资源的盘活，改变了以往林木只有到采伐时才能变现的状况，极大地激发了林农经营和扩林的积极性。三是针对林改后林农持有的林权证如何盘活、变现，将林木产权由资产转变为资本的现实需要，开展林权证抵押贷款，构建社会资金流向林业的平台。

第三步，配套改革。在基本完成林权发换证工作后，围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、产业发展和林区社会保障等重点，大胆探索，逐步构建起林业市场体系、林业合作组织体系、林业社会化服务体系、林业产业集群体系、林区社会保障体系等“六大体系”。一是稳定家庭承包经营体制，组织承包经营情况“回头看”；逐步完善推广现货流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均权、均利目标，严防林农“失山失林”；加大山林纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度等，促进了林区社会稳定。二是健全林业合作经济组织，加快组建步伐，加强规范管理，落实扶持政策，促其加快实现规模经营。三是规范林地使用费征收管理，完善征收管理制度和审议监督制度。四是完善林业保护体系建设，实行群防群治，强化科技护林，深化执法改革，开展森保试点，创新生态林保护管理机制。五是探索林木采伐管理新模式，以新型林业合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一，并结合制定和落实新农村建设规划，编制森林经营方案。六是拓展林业市场交易平台，规范林业市场交易，发挥市场现有功能，确保各项交易有序进行。七是拓宽林业投融资渠道，突破林权证小额贷款，推广林农联户联保贷款，出台贷款贴息扶持政策，扩大商业银行参与面。八是健全林业科技示范与服务体系，实施科技入户，培育示范典型。

主要成效:

1、林改解放和发展了生产力。这次林改进一步调整林业生产关系，林业发展活力不断激发，发展潜力不断释放，新的经营模式不断涌现。由于责权利明确，林农发展林业生产积极性不断提高，有证林农变“砍树”为“看树、留林”。以xx市为例，今年上半年全市造林37.65万亩，比20xx年翻了一番，“自营林”比重从20xx年的45％上升至20xx年的64％。明晰的产权关系吸引了社会和金融资本投向林业，部分缓解了林农资金缺乏的问题。全市通过林权抵押贷款378.4万亩，累计贷款金额15.59亿元；流转林木林地面积28.6万亩，交易金额26.23亿元。

2、林改增加了农民收入。林改通过还权于民、还利于民，有力地带动了农民增收致富。xx市去年农民人均增收中，来自林业的占27.2％。20xx年永安市农民人均林业收入达到2430元，占农民人均收入的52.6%，收缴的林地使用费平均每个村达12万元。林改通过清理规费、减少销售环节和建立交易平台，森林资源可以通过市场流转实现增值，让沉睡的青山活起来，也拉动了林地林木增值，林农从中受益匪浅。尤溪县林农每销售1立方米木材比林改前增收150元左右。林改也加速村集体林木的转让和通过收取林地使用费，为村财收入开辟了新的来源渠道，不少村民自治组织把这部分收入作为乡村自来水、道路、有线电视、文化室等公益事业投入，或用于水毁工程、竹山便道、山地蓄水池、沼气等工程建设。如永安市虎山村将林改中增收的498万元村财，完成了村道拓改硬化，且在市区购买店铺和投资小水电，使村财有了较固定的收入来源。

3、推动农村社会进步和农村公益事业的发展。一是林改促进农民思想观念变化，林农主动咨询林业经营知识和实用技术的人数明显增多。二是林改推进了互帮互助体系的逐步建立。有条件的地方通过林改收益的二次分配，部分解决老人赡养、小孩上学、大病医疗、天灾救济等问题。三是借助林业交易平台，进一步培育了林农诚实守信、守法经营的观念。四是林改解决了部分历史遗留问题，邻里之间、干群之间的关系得到进一步改善，促进了农村社会的和谐稳定。

4、林改推进了农村民主进程。林改从制定方案、宗地区划、确权发证等重要活动，都要做到程序、方法、内容和结果“四公开”，有效保证村民的知情权、参与权、决定权和监督权。林改后林木采伐申请审批、林权登记变更、森林资产评估、林地林木产权流转等活动，都要依法依规进行，各级干部和广大林农依法经营管理的意识在不断提高。

四、存在问题：

虽然林改工作取得了阶段性成效，但也存在有待完善的方面：

1、发放林权证工作不平衡，林权证发放不彻底。从我们调查的28个村的情况来看，多数林权证只发放到村民小组或村民群体，林权证到户率只达54.1%。林权不清，村民心存疑虑，积极性不高，个别地方对历史遗留问题处理不够得力，林权证难以发放到户。某县一乡镇林改到户8384亩，只占该乡应改面积的10.5％，该乡8个行政村中只有1个村发放了林权证。此外，由于林权证发放不彻底引发的治安、上访问题较为严重。

2、林地使用费收取难度大，集体利益难以保障。收取林地承包使用费和按比例收取股金存在诸多困难，有的地方林地使用费收取不足应收取的20％，有的地方收取标准定的过低,有的村以“农业税都不收”为由拒绝缴纳林地使用费。如不能足额收取，村委会的正常运转难以维持，有些村已逐步变为空壳村，某村去年林地使用费预算收入46323元，但实际进帐只有1835元。

3、保障森林安全制度难以落实，营林造林质量下降。分山到户后，各自为政，难以协调防火、防治病害措施。在小农经济的影响下，林农造林积极性不高、造林质量下降，加上投入不足，造成产量不高。经营分散、规模小，不利于形成规模，在一定程度上制约了林业的可持续发展。

4、生态公益林的保护和补偿。一是生态公益林管护有待于加强。由于监管技术力量薄弱，管理难以完全到位，有些生态公益林的区划界定尚未完成，如xx市尚有32.3万亩生态公益林尚未界定。且由于生态公益林严格控制采伐，对当地林农来说基本没有收益，造成零星盗伐、监守自盗等现象有屡禁不止、愈演愈烈的趋势，生态公益林管护机制已不适应新形势发展的要求。二是现行的生态公益林补偿机制，对集体、对林农都无利可言。目前国家级生态林每亩只提供管护费5元，省级每亩管护费5元，外加下游补上游2元共7元，与经济林比较这样的标准太低，茶山亩年收入可达2000-3000元，竹山果山也在300元以上，而农民从生态林中每亩所得不及在田里砍一根甘蔗，不及在山上砍一根毛竹。

5、林农采伐处置权难以落实，林木采伐审批权限和程序有待进一步理顺。现行的林木采伐审批手续繁琐、程序复杂、过程时间长，从林农提出申请到组织木材生产要经过十几道关，如遇图表不符的还得重新再来，林农很难实现春报夏砍秋储和按市场需求组织木材生产的愿望。现行的林木采伐有关政策、管理体制给商品林经营带来了制约，采伐指标统得太死，不利于林业生产。林农虽有所有权，但无处置权，申请采伐指标困难，存在手续繁琐、指标分配不公的现象，林木采伐审批权限和程序有待进一步理顺。如某县现有活立木蓄积量774万立方米，去年只有10万立方米的采伐指标，林农无法对疏林地、残次林进行更新改造，遏制了林地产出率和林业经营单位的生产积极性。

6、个别地方存在林改中涉黑势力侵占山林破坏林改现象，有些地方已出现套购林产的新矛头。一是地方涉黑势力强占山林，变“谁造谁有”为“谁占谁有”，致使林改无法正常进行，这尤其体现在期货山林中，遇到林改损害了既得利益，抵死阻挠林改，目前未完成林改的极少数村中大多有这方面的原因；二是涉黑势力把持村政肆意破坏林改，利用均山到户，趁火打劫，典型的有建瓯市顺阳乡后房村村委冒替村民魏其兰签订山林登记，强占其山林一例，致使其多次和层层上访至今无果；三是部分私心极重的村干在集体林权改革中，或尽可能地把好山好林留村所有，或想尽办法私下增大村留山林的比例，以便渔利；四是有些大户、集团、干部，利用林农市场信息不灵、随大流的特点，或利用农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的机会，低价套购林农的林产，使农户因无奈而失山失林，为今后进一步深化林改埋下了矛盾和隐患。

7、金融政策支持力度不够。据某县统计，得到林业部门贴息贷款的农户比例仅为0.006％，贴息的资金来源于林业部门，得不到政府公共财政的支持。此外，林权证抵押贷款手续繁锁，且贷款金额少，期限短，一般仅1年，群众强烈要求简化贷款手续和延长贷款期限。

五、对策建议

（一）及时解决当前林改中反映急迫的主要问题

1、完善林地使用费收取与管理办法。林地使用费涉及两项，一项是期货山林的林地使用费，这类林地使用费，必须严格按承包合同约定的条款缴纳林地使用费，如果原合同中没有明确缴纳条款的，也要补充缴交林地使用费的条款并履行缴纳使用费的义务；另一项是国有林场和采育场的林地使用费，过去未明确或未缴纳林地使用费，也必须实事求是向林地所有者缴纳林地使用费。必须把林地使用费收取、使用和管理作为推进民主管理的一项重要内容，加强林地使用费管理，做到公开透明，并接受村民的监督，防止少数人左右林地使用费的收支，完善林地使用费与农村医保、低保、养老助学、扶贫济困相结合的具体办法，努力提高集体的公共服务能力。

2、大幅提高对生态林的补偿。生态林究其实质山权仍应视为是村民所有。目前，生态林被视为“公益林”就隐性地淡化了山民的山权。如果重视山民具有山权，就应当重视对山权的补偿。村民用自己的山林为全省和国家做出了贡献，应通过国家立法或者省上通过立规，或者通过征收“生态补偿税”等，加大下游对上游、工业区对林业区的反哺，大幅提升对生态林的补偿，这样才有利于激发山民管护生态林的积极性，承认林区的贡献。一是加大政府补偿。按照“城市支持农村、工业反哺农业”的原则，让生态公益林业主享受像“种粮直补”和“退耕还林”那样的惠农政策。二是进行自我补偿。根据公益林的立地条件、生态要求，实行区别对待、分类管理，允许林木所有者按有关审批程序，进行适当的择伐。三是落实受益者补偿。根据“资源共享、利益共担”的公平原则，从下游的电费、水费和景区门票中提取一定比例来提高补偿额度，使林农不仅成为社会效益的提供者，而且成为生态和经济利益的受益者。

3、高度重视协调处理林产矛盾纠纷。集体林权制度改革后，林权证发放到农户，过去山林是集体的，矛盾纠纷少，现在一草一木都是个人的，矛盾纠纷就有增多的可能；同时，现在纠纷转化体现为村民个人与个人间的矛盾，处理不好，就可能升级为村民械斗。要建立林产纠纷仲裁调处机制，及时妥善处理好这样的矛盾，特别是对涉黑势力侵占农民山林阻挠破坏林改的行为要强力打击。

（二）加强引导，规范和化解林改中的矛盾和问题

1、规范资源流转，激发林业发展活力。均山到户后山林经营权归了农户，农户对山林的经营有留有转的自主权，虽然目前出现了部分农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的现象，也出现了联户生产的现象。针对这些情况，在尊重农户自主权的基础上，为了保证不使农户因无奈而失山失林，或者埋下矛盾造成将来的隐患，应该有相关的村规民约和相应的程序手续规范农民山林留转行为。林地使用权的流转，这既是林业改革和发展的客观需要，也是社会发展的必然要求，更是市场经济发展的必然规律。林业资源不能流转，林业就活不起来。一是要切实加强森林资源流转管理工作，加强对产权流转的监管，按照“适时、适度”原则，把握好“限期、限量和现货”的界定，防止和控制林权频繁流转、过度流转和投机炒作行为而造成林农利益流失。二是要规范流转程序，建立合理的价格形成机制，保护交易双方的合法权益，防止流转中的坑农行为发生。三是尽快建立统一、规范、公正的资源交易平台，开展信息发布、林权管理、融资贷款等服务，优化投资环境和提高公共服务能力。四是要加强流转管理，防止乱砍滥伐等现象出现。五是在提留的集体山林上，应有明确的村规民约和应有的程序手续以规范留转，加强村集体林的民主监督，规范处理集体林权，以保障村民共有的利益。

2、稳妥又积极地解决好历史遗留问题。一是要采取措施解决好实验林的还贷问题。实验林是当年借世行贷款鼓励性营造的山林，现在这些山林既未到成熟采伐期，又到了还贷期，目前既无效益，又无力还贷。这些山林有些留滞在乡镇村中，有些留滞在林业部门，各地情形不一。应当根据实际情形，建议由政府承担起还贷任务，采取措施解决好这一问题。二是在各地集体林权制度改革中，都不同程度地遇到了历史遗留的“插花山”问题，造成许多“飞地”有证无山或有山无证，也同时埋下了矛盾隐患。建议将全省林改中遇到的这类问题进行综合，认真研究出解决的方案。

3、规范商品林的培育和采伐管理。一是要按照“科学经营、持续利用”的原则，根据“消长平衡”的生态要求，妥善处理好严管与放活的关系，合理控制采伐利用方式和强度，给予林业合作实验区一定的残次林、疏林地改造指标照顾和允许按照生态安全与市场需求进行采伐额度的自我调节，探索资源管理的新办法，实现经济效益的最大化，达到林木总量越采越多、质量越采越好。二是要有序管好商品林的培育和采伐，林改后，应当建立更完善的商品林采伐管理制度，目前南平市正在推行按林木年龄从大到小排序安排采伐山场的做法，南平市的延平区、建瓯市、邵武市正在试点推行商品林按面积控制采伐的改革，这些都是有益和积极的尝试。建议按林木年龄安排采伐指标，由林业部门和村委共商并予公示，以增加采伐的科学性和透明度。

（三）深化配套改革，促进林业生产健康有序发展

l、进一步深化配套改革，构建新型林业产权制度。深化林改推进新农村建设，必须在确保主体改革到位的同时，深化投融资政策等系列配套改革，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。坚持有利于“资源增长、林农增收、林业增效、生态增强”和因地制宜的原则，明确目标，强化责任，认真查找林权证到户率不实和发放速度减缓的原因，制定措施，再来一次“回头看”，集中一段时间将林业确权、发证、补证、核证作为推进新农村建设的重要抓手，逐村、逐组、逐户地落实，真正使广大林农务林有山、有证、有责、有利。要进行配套改革，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度，为构建完备的生态体系和发达的产业体系打基础。

2、优化林业结构和资源配置，加快林业产业化进程。一是加快林业产业重组，优化资源配置，形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的产业发展新格局。充分发挥林业在促进生产发展和农民增收中的作用，加强对林业产业政策的引导，推进产业集聚，带动农民致富。二是优化林业经济结构，提高单位面积的产出率和等量资源的利用率。积极发展精深加工企业、整合非规模企业，延长产业链，实现多次增值，提高木材综合利用率。发展农村有特色、市场有潜力、农民参与度高、农村受益面广的名特优新经济林、生态旅游、苗木花卉、森林食品和生物医药等新兴产业。进一步发挥品牌效应，大力开发具有资源优势的红豆杉、雷公藤、石蒜等拳头产品，培育新的经济增长点。

3、加大林科教结合力度，提高林业科技创新能力。深化林改推进新农村建设，必须重视林业科技创新和高新技术开发，充分利用闽台林业合作平台，提高林业科技创新能力。加大速生丰产树种的发掘改良和引进驯化，促进林种树种结构调整，保护好林农造林育林的积极性。坚持林科教、产学研相结合，加大对森林检疫性病虫害防治、种质资源保护与利用、林产品加工转化等关键性技术的推广力度，促进经营单位和林农依靠科技进步增加收入。鼓励林业科技人员通过创办科技型企业、建立科技示范点示范户、开展科技承包和技术咨询服务等形式，带着农民干、做给农民看，引导广大林农走科技兴林的路子。加大对林农、经营大户和林技员的培训力度，全面提高林区科技水平。加强闽台林业合作与交流，紧紧抓住海西建设的机遇，切实办好一个会展、六个功能区和完善激励机制，努力在对台科技交流和经贸合作、承接台湾产业转移、优化产业结构、促进产业升级等方面取得实效。

4、提高林业集约经营程度，增强林农抗御风险能力。按照“依法、自愿、有偿”原则，引导林农之间以亲情、友情和资金、技术等为纽带，建立联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式的经营实体及各类专业协会，提高组织化和集约经营程度。林改将产权落实到户，经营单位变小，小农化倾向客观存在，从生物学角度和从经济学角度来看，不利于林业的发展。随着林改的深化，各种新型林业合作组织将应运而生。为此，要在尊重林农意愿的前提下，积极鼓励企业与林农通过双方协商，实现租赁经营、股份合作、定单林业等模式兴办“林板”、“林纸”等基地，化解 “林农受益周期长”的矛盾。推行专业分工、规模经营、共享利益的集约经营模式，促进林农增收。认真总结和推广尤溪县组建林业“三防”协会的经验，切实解决林改后林权结构分散、经营主体多元、“三防”机制不适应的问题，努力提高林农抗御风险的能力。

第四篇：集体林权制度改革工作调研报告（范文）

***集体林权制度改革工作调研

集体林权制度改革是继农村土地承包后，中国土地使用制度上的又一重大改革，它涉及亿万农民的切身利益。为监督***的林改制度贯彻执行情况，镇人大主席团通过召开县人大代表及镇林业站职工座谈会，走访部分村等多种方式，对我镇集体林权制度改革工作实施情况进行了专项调研，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

***位于***西部，与***、***交界，涉林人口31256人，户数6172户。现有林地总面积54165亩，其中有林地面积49882.5亩，灌木林地4173亩，未完成林造林地面积19.5亩，无林地面积90亩，有林地中，用材林面积37084.5亩，经济林面积12798亩。至2010年7月，全镇确权勘界任务已圆满完成，外业勘界面积54055.1亩，核实宗地数1806宗，核实率99.79%，发证村3个，发证面积2670亩，发证户数582户。

二、工作开展情况

（一）加强领导，建立健全工作机制

集体林权制度改革是一项惠及民生的大工程，任务十分艰巨，涉及面广，工作量大。镇党委政府高度重视，建立健全的林权制度改革工作机制，有条不紊地推进林改工作。

一是成立了镇集体林权制度改革领导小组。由书记任组长，镇长及分管林业副镇长任副组长的集体林改领导小组。成员由林业站职工及政府部分人员组成。领导小组下设办公室，负责日常事务，办公室

设林业站。

二是成立村书记任组长的村林改工作小组。成员包括村支两委班子成员及部分村民代表。

三是向村派驻林改指导干部。镇对32个行政村都安排了行政、林业驻村干部，协助村林改工作顺利开展。

（二）广泛宣传，营造氛围

镇党委政府将林改宣传贯穿于各个阶段的工作中，认真抓好林改宣传发动工作。一是制定林改宣传工作方案，对宣传工作做了具体的安排部署；二是制作林改宣传标语，张贴于各村主要干道；三是召开村组会议，利用村组干部将林改政策传播于群众中，从而调动群众参与林改积极性。

（三）明确责任，建立奖惩机制

为使林改工作保质保量顺利完成，镇政府对各项工作进行了周密分工，划定责任。主要表现在：分工上，镇驻村干部负责勘界路线，现场填写四至界限，核实林地面积以及各项表格的填写等工作，林业站技术人员负责勾绘小班面积、打印林权证等；责任上，镇政府实行镇长负责全盘，片长包片，驻村干部包村；林业站实行站长负责全镇，片长包片，驻村各站员包村的方式；奖惩上，对各阶段工作完成好的村，对驻村人员奖200元/人，未完成任务的，罚200元/人。

（四）重视林改资料收集，确保档案资料完整

为了加强林改档案的归档及管理，我镇结合工作中的实际，重点做了以下措施：一是制定方案，对林改档案材料的收集、归档范围、归档工作、归档管理及归档安全做了具体要求，强调林改档案为永久性档案，二是专人负责林改档案的收集与管理

三、存在的主要问题及困难

（一）界址核实难

一是勘界难度大，由于分山到户已过二十多年，部分界址已相当模糊，再加上外出务工人员多，举家外出、全家死亡等客观原因，导致现场核实时，人员难以召集到位，到现场的户主少，基本是以前分山人员现场指认，***村长征组现有23户，在家的户主只有18名，现场勘界时到位的户主17名，还有5名未到现场进行确认，这样不能百分之百地保证核实的准确性，给以后留下纠纷隐患。

二是完全核实工作量大。人多山少，每户分一至两亩不等的山林面积，一座山分得非常散，勘界工作量十分巨大，象***村后山，面积168亩共分给三个组89户，平均每户不到两亩，而且牵涉到三个小组，现场勘界召集村民的难度更加大。还有部分村民未能及时参与现场勘界，要求重新勘界，又加大了工作量。象长征组在家的18名户主，有一名户主多次通知他参与勘界，但他总是已各种理由推脱，等林业站工作人员与村干部一起勘界后，他又提出勘界有误，在重新勘界。给勘界工作带来了很大的被动。技术落后，勘界过程中，主观因素居多。

（二）群众参与积极性不高

***人多地少，平均每户占有面积不多，我镇又属丘陵地形，无法满足综合开发需求，导致群众的积极性不高；另一方面，部分群众

对林改将产生的影响及自身的利益不能准确估量，存在着对林改工作人员的不信任和政策的怀疑，不愿意参与到林改工作中去。

（三）经费少

林改工作经费不足是影响林改质量和进度的主要因素之一。我镇与**、**两县接壤，林改任务相对较重。县局下拨林改经费0.3元/亩，镇政府拨付35000元作为勘界确权经费，但至今，县局下拨的经费只有少部分入账。相比隆回县的3元/亩的工作经费，我镇的林改工作量大大高于应得经费。同时，林业站近年来除了每人200元/月的工作津贴与基本工资外，几乎无其他收入来源，村内的林改工作基本没有经费，导致工作人员的积极性不高。

（四）发证难

迄今为止，镇内各村林权证基本打印完成，但最终发证村只有三个。造成我镇发证难的主要原因在于宗地划分时因历史遗留问题与工作过程中工作人员的客观主观原因，导致四至不清、界限不明、证山不符等现象，存在权属争议。

四、做好林改工作的几点建议

（一）、加大投入

林改工作需要加大投入，即包括资金投入，也还有人力投入和技术投入。目前我镇勘界采用的技术还是90年代的测量技术，既增加了工作量又降低了工作效率，所以改进测量技术，加快勘界步伐迫在眉睫。人力投入方面我镇林业站目前工作人员6人，每人负责5个村上万亩山林，工作任务重，工作压力大，所以上级林业主管部门应当

适当地增加临时人员投入到林改工作中去。资金方面，上级主管部门必须保证林改工作所须资金的正常发放，保证林改工作正常运转。

（二）加强宣传教育力度

加大对群众的宣传力度，拓宽宣传渠道，采用宣传车、宣传标语、宣传横幅、镇电视台等多种方式进行宣传，将林改的重要性和必要性向群众解释清楚，将林改的相关政策传达到群众当中。

加强对工作人员的教育，增强工作人员的责任意识。林权制度改革关系今后群众的林权归属问题。作为一名林业工作者，要站在讲政治的高度，对老百姓负责，不能因一时的疏忽大意而导致今后群众之间的因林权不明而引发矛盾纠纷。尤其是勘界工作，一定要作到现场勘界，切忌凭村干部或以前的资料“闭门勘界”。

（三）加大督查力度

人大、政协等监督机构应加大对林改工作的督查力度，对工作完成的村，可抽取一两户进行上门调查，尤其是勘界，一定要保证实事求是，督查人员必须上山进行现场督查，督促林改工作人员更好地做好本次林改工作，真正造福百姓。

第五篇：县集体林权制度改革调研报告

8月，崇义县被省委、省政府确定为林业产权制度改革试点县后，认真贯彻落实《省委、省政府关于深化林业产权制度改革的意见》，紧扣“多予、少取、放活”的改革方针，积极稳妥地开展了以“明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转”为主要内容，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，建立经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经

营管理新机制。

一、崇义县集体林权制度改革的主要做法

（一）明晰产权，分山到户

一是山林所有权依据林业“三定”时颁发的山林所有权证（执照）不变，属村归村、属组归组。并按照执照核定的山场位置和四至界址，重新核发林权证书。二是集体山林属集体经济组织内部成员共同所有，通过分户经营、利益共享等多种形式，让每个村民平等享有集体山林的权益。三是在林地所有权不变的前提下，放活林地、林木的经营权，不搞“一刀切”，主要采取自留山稳定不变、保持责任山承包关系稳定等七种经营模式对产权进行明晰。四是村级林改方案的制定、山林的流转和利益的分配等都召开村民大会或村民代表大会，由代表票决通过，做到内容、程序、方法、结果公开，公平竞争、公正操作。

（二）政策扶持，产业发展

一是紧紧围绕笋竹、南方用材林、油茶三大特色主导产业，从政策措施、资金等方面给予大力扶持。制定了《崇义县关于加快竹产业发展的意见》、《崇义县-竹产业发展规划》、《崇义县关于加快油茶产业发展的意见》、《崇义县-油茶产业发展规划》，出台了一系列奖励扶持林农发展产业的政策，设立了林业产业发展基金。县财政每年安排400万元的资金，其中竹产业发展基金300万元，油茶产业发展基金100万元，奖励扶持毛竹、油茶资源的开发培育。据统计，县财政兑现林农毛竹、油茶资源开发培育的奖励扶持资金达491.55万元。同时，各乡镇还配套了相应的资金扶持措施，扶持资金达46.8万元。崇义县对林农造林植树种竹的无偿提供苗木，用于造林的苗木扶持资金达117万元。二是以龙头企业支撑，带动产业发展。按照“公司+基地+农户”模式，大力培育和引进龙头企业发展，逐步形成“产供销一体化”的产业发展格局。同时放活毛竹采伐、流通环节。近几年来，崇义县的华森、贵竹、盛竹毛竹加工龙头企业，推行龙头企业提供技术、资金、包销产品的形式联合竹农发展毛竹加工，并签订“委托加工合同”，保护林农利益，现已带动4500余户竹农直接、间接加入毛竹加工，促进了企业和林农利益互惠。据统计，全县已有竹加工企业96家，已形成了竹胶建筑模板、竹制地板、竹制工艺品为主导产品的竹加工产业，为林农增收5000多万元。

（三）配套跟进，确保实效

一是林农负担监督制度。对涉及林农负担的各种收费项目进行了全面清理整顿，向社会公布了现行涉及到林农的所有收费项目、标准和办法，并建立健全了林农负担监测、信访举报、检查监督、案件查处等各项工作制度。二是森林资源培育、保护和发展激励机制。将森林资源培育、保护等林业建设的主要指标，列入了政府任期目标管理；三是稳定林业管理队伍和乡村组织建设制度。从元月1日起将全县林业系统行政事业人员工资和经费全部纳入财政预算。上级给乡、村的转移支付资金全部拨给乡村；四是林区社会稳定制度。制定了《崇义县维护林区稳定工作预案》、《关于林改期间切实做好政法综治工作维护全县社会稳定的意见》、《崇义县党员干部影响林业产权制度改革工作责任追究办法》，规定了山林产权未明晰之前暂停一切林地林木流转。五是建立林业产权交易中心，拓宽林农投融资渠道。交易中心内设森林产权市场管理所、森林资源资产评估所、山林权属抵押担保所。具体负责林业产权市场管理，承办森林资产评估、交易登记、审核、立契和有关法律法规、政策、信息咨询以及交易双方代理等各种服务，并为需要山林抵押贷款的林场和林农承办担保业务。同时，制定出台了《崇义县森林资源资产抵押贷款办法》和《崇义县森林产权交易规则》，所有森林产权交易活动一律在交易市场内进行公开、公平交易。到目前为止，经过产权交易中心交易的林地林木面积5110亩，交易额达1328多万元。同时为方便客货见面，交易中心另在赣州市白塔货场设立了崇义县国有林场赣州货场，为国有林场、乡镇集体的木材销售直接服务。每月逢6日、21日向社会公开招投标，销价高者中标成交。六是全面开展林权证抵押贷款。启动了以信用社为主的山林抵押贷款业务，林农凭林权证和森林资源资产评估所出具的山林评估作价证明以及申请山林抵押贷款书到信用社办理山林抵押贷款，信用社按山林评估作价额的60%给予抵押贷款。目前，为林农承办山林抵押贷款的信贷金额3100多万元。交易中心的成立有力的促进了林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。

（四）加强森林培育，促进可持续经营

一是规范采伐。强化依法

治林，严格森林采伐限额管理、木竹生产计划管理，严厉打击危害森林安全、破坏森林资源的违法犯罪行为，为林农经营山林吃下“定心丸”，解决后顾之忧。二是明确投资主体。林改后，造林、抚育等投资由林业部门投入改为经营者自筹资金投入。为确保采伐迹地及时更新造林，崇义县规定林木采伐前必须明确投资主体。投资主体享有林木的经营权、处置权。同时，实行造

林保证金制度。三是科学经营。以乡镇为单位，制定了十年林业发展规划，五年森林经营方案，造林、抚育、竹林改造、采伐计划等指标，分年量化到农户，公示于民。编制了国有林场中长期经营方案，保持国有林场的经营模式和协议林经营范围的长期稳定。同时组建民营林场，鼓励、引导和扶持林农自愿组建家庭联户林场和股份合作林场，目前，崇义县已经组建了11个民营林场，经营山林面积7.5万多亩。四是完善社会化服务。以村、组、片为单位组建区域性林业协会，林农自愿申请、自发的成立了林业协会，制定了协会章程、会员公约。协会统一组织开展护林防火、森林病虫害防治、林区公路维修等工作，不定期开展技术培训活动，为林农组织木竹产品销售等。目前，全县共组建林业协会121个，涉及山林面积140多万亩，3.1万户农户参加，举办了面向林农的林业实用科技及法律法规知识培训班113期，受训林农达3万多人次。

二、林改主要成效

（一）彻底还权，改革集体统一经营体制，实现林业经营模式的历史性转变

林改前，崇义县70%以上的山林由村集体统一经营，由于产权不明，山林经营好坏与林农关系不大，林农经营林业的积极性不高。通过林改，依据林业“三定”政策和省委19号文件，按照“属村归村，属组归组”的原则，改革以村办场、集体统一经营体制，将70%的山林返还给林农自主经营，实现了“山定权、树定根、人定心”的目标。截止目前全县已发放林权证35830本，其中林地所有权面积225.8万亩，发放林地使用权证面积220.4万亩，占应发证面积的91.8 %。

（二）彻底让利，实现了林业经营利益格局的大调整

林改前，崇义县征收林业税费占木竹销价的53.24%，居高不下的林业税费严重制约着林业的发展。按照江西省委19号文件确定“两取消、两调整、一规范”的要求，崇义县取消了农特税、增值税等10多项税费项目，全县共减免原竹原木税费3071万元，农民人均年增收199.4元。林改前已经流转的20多万亩山林，也通过购买方与山林所有者补签政策性让利协议，补交政策性让利款的办法，将林改减免税费的好处让给了林农。据统计，全县应补交的政策性让利款7400万元，农民人均可增收480元。对国有林场经营的44万亩协议林，也调整了利益分配，将林改前国有林场与林权者的山价按6：4比例分成，改为山价全部归林权所有者。以杉木为例，林改前每立方米杉木返山价21元，林改后提高到52.5元，是林改前的2.5倍。全县国有林场按年产商品材4万立方米计算，年提高山价126万元，农民人均增收7.8元。林改后，林农人均增加林业收入687.20元。

林改后，林农自主经营山林、造林的积极性空前高涨，林农成了山林的主人，山林成了山区林农兴林致富的舞台，林农敢于投入，舍得投入，把山当作田来耕，把林当作菜来种，纷纷在村归还的自留山、责任山上的竹子、树木上写上自己的名字，多方筹措资金发展林业，大力造林营林。

（三）彻底“松绑，”极大地调动了林农经营林业的积极性

林农想要的要回了，想得的得到了，山林权属明了，木竹税费减了，林业活了。林地、林木价值明显提升。以杉木、毛竹为例，杉木流转价格由林改前每亩平均600元上升到2600元。毛竹林年租金由林改前15元上升到86元，每亩年增加71元。

（四）彻底转换职能，走出怪圈，实现社会林业社会办

一是从元月1日起，全县林业系统380名行政事业人员工资和经费全部纳入财政预算。二是按照职能和事权划分的原则，将每年500万元的营造林投资由林业部门投入改为经营者自筹资金投入，村级护林员全部改由林权单位和经营者自筹资金投入。基层林业站22部工作小车全部公开拍卖，整个行政成本在的基础上压缩40%。