《中国政府改革专题研究》论文,西南沿海某地政府公共文化体制改革研究

第一篇：《中国政府改革专题研究》论文,西南沿海某地政府公共文化体制改革研究

西南沿海某地政府公共文化体制改革研究

【内容摘要】：文化体制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，文化体制改革是全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标任务之一。本文以北海市西南沿海某区公共文化服务体制为实例，通过分析西南沿海某区公共文化服务体系建设的现状，文化体制改革面临的困境，从文化体制改革的指导思路、完善公共文化服务机制、文化人才队伍建设、完善公共文化服务基础设施、实施文化服务交流工程等方面，提出地方政府推进公共文化服务体制改革的对策建议，为其他同类县区的文化体制改革创新提供借鉴。

关键词：公共文化；体制；政府；改革；

一、研究背景

自20世纪70年代末以来，我国文化体制改革经历了三个阶段。第一阶段：1978-1991年，这是改革的酝酿和初步展开阶段，在这个阶段，改革的任务虽已提出，但由于思想不够解放、改革措施不配套等原因，成效不彰；第二阶段：1992-2001年，这是改革的稳步推进阶段，在这个阶段，改革适应发展社会主义市场经济的需要，取得了较大成绩，但对于 文化体制改革重大意义和文化建设战略地位的认识仍不够充分；第三阶段：2002年至今，这是改革实现重大突破阶段，这个阶段的改革在党和政府的高度重视下，在改革试

点取得成功的基础上全面提速，实现了一系列重大突破。学术界大多数学者赞同这一观点。

2012年11月，党的十八大提出要完善公共文化服务体系，提高服务效能，到２０２０年公共文化服务体系基本建成的目标。为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，党的十八大三中全会对推进文化体制改革提出了新的要求，要求各级地方政府、各部门扎实推进文化体制机制创新，推进社会主义文化强国建设，紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。十八大以来，在简政放权“做减法”的同时，各地政府各部门注意在文化民生领域“做加法”，按照公益性、基本性、均等性、便利性原则，加快供给，提高服务效能，努力满足不同阶层、不同地域人民群众的精神文化需求。

二、西南沿海某区公共文化体制建设情况

1、公共文化服务主体。西南沿海某区辖A、C、C三个镇，38个行政村和4个社区，人口16.7万人，其中农村人口占90%以上，因此，西南沿海某区的文化体系建设服务的主体是农村人口。

2、经费投入情况。近五年来，西南沿海某区财政对文化建设经费投入占地方财政收入的比例呈现逐年增长的态势，投入510万元，建成了各镇文化综合楼，以及4个村级公共服务中心 — — 2

等一批文体活动场所。从2008年起区政府在经费紧张的情况下仍每年拨出10万宣传文化体育活动的工作经费，并增加了春节、元旦、五一、五四、七

一、国庆等重大节日及休渔期举办文化晚会、体育活动的假日文体经费。此外，西南沿海某区还广泛开辟筹资渠道，鼓励企业和致富农民积极支持镇、村文化建设，形成政府牵头，全民支持、参与的经费投入机制。

3、公共文化服务基础设施。目前，西南沿海某区建成了3镇文化综合楼、4个村级公共服务中心、13个村镇文化广场和45个村级球场、39个农家书屋、1个爱国主义教育基地等一批文体活动场所，建成区一级以会展中心为中心，镇一级以宣传文化站为中心，村一级以文化广场为中心的特色鲜明、功能相对完备的三级文化服务网络，建成了万国活石村、福利服务中心、残疾人综合服务中心、老年人活动中心和29条五保新村。此外，西南沿海某区积极推进文化信息共享，加快推进广播电视“村村通”、农村电影放映、有线电视光纤网络在全区各镇开通等等“文化惠民工程”。农村文化设施的不断完善、文化阵地的不断巩固，丰富了农民群众的文化精神生活，提升了农民群众的文化品位，使西南沿海某区农村文化服务体系建设呈现出良好的发展势头。西南沿海某区被评为自治区第五轮文明城区，A被评为自治区首批历史文化名镇。

4、公共文化服务队伍。目前，全区有陂塘村海港粤剧团、南康社区曲艺团、北部湾声乐团、青年艺术团、中老年健身队等专门的文艺社团业余文艺团队20多个（其中有5个是村一级的

业余曲艺团体），还有6队醒狮队、1队龙队以及新闻通讯组等。此外，有业余创作组30人、摄影组50人、书法美术组40人、舞蹈培训班35人等等。近几年，西南沿海某区各级政府对本辖区范围内的各种民间文艺团体给予了积极的引导，这些业余文艺团队表演形式灵活多样，迎合农民群众的文化需求，为群众提供丰富多彩、喜闻乐见的文化产品、文化服务和文化活动。

5、公共文化服务载体。一是文化服务载体多元化。精心策划“我们的节日”等重大节庆文体活动，积极开展“三下乡”、“四进社区”、“送温暖”等活动，推动城乡文化交流，活跃城乡群众文化生活。近几年来，西南沿海某区利用村镇文化广场，广泛开展了百村农民排球联赛、农民篮球邀请赛、农民卡拉OK大赛、农民健身操比赛等大型群众性文体活动，举办了形式多样、健康向上的文艺表演、文艺晚会，组织了大规模的曲艺巡演，据不完全统计，仅海港粤剧团（A陂塘粤剧团）每年演出即达200多场，创下北海市村级文艺团体献演之最。二是文化服务围绕大局服务项目。从2006年开始，西南沿海某区结合形势和中心工作需要，结合区重大项目全面启动、社会主义新农村建设加快推进的实际，不断探索农村文化建设服务中心、服务发展的有效结合，并逐步形成文化建设“服务大项目，建设新农村，推进工业化，实现现代化”的工作思路。几年来，我们探索开展了“法制宣传大篷车进村”活动、“百村农民排球联赛”、“形势教育影像进农村”、“三通三平三贴近”等一系列贴近农民实际接受能力，贴近群众文化需求，寓教于乐的文化活动。活动形式鲜活，教育 — — 4

效果明显，得到了各基层组织和广大群众的普遍认可。如2006年针对项目上马，受利益驱动以及群众法制观念淡薄等原因，由“三大纠纷”引发的群众性违法事件有所增加的情况，我们组织开展了全面提高农村广大群众的法制素质的“三大纠纷”法制宣传大蓬车进村活动。通过这些文体活动，不断提高群众的文化修养和生活品味，让广大群众在求乐中增强法制意识，追求积极健康的生活，营造文明和谐的社会环境。

三、西南沿海某区公共文化服务体系建设现实困境

1、政府对文化事业的有限投入与公共文化服务体系建设的基本需求不相适应。尽管全区各级财政对文化的投入逐年有所增加，以及有社会力量的支持，但由于西南沿海某区是新建区，基础差，底子薄，财力紧张造成了政府投入到文化建设上的资金化事业投入横向比远低于卫生和教育事业投入。2009年以前，按人均算每年不到10元，只能是杯水车薪，而拿文化基础设施投入的资金与其他先进地方比也存在很大的差异。由于国家缺少刚性政策支持，加之地方经济发展滞后，农村文化事业的投入很少，除文化站人员工资外，区财政直接投入乡镇的文化事业经费不足。乡镇财政能力有限，很难投入文化事业，加之多数乡镇文化站基本没有收入，文化站工作运转难以维持，每逢开展重大文化活动，只能由乡镇政府给予零星补贴，影响了积极性。由于经费紧缺，区文化主管部门及直属专业单位对基层文化工作的指导和辅导，文化信息资源共享工程建设、群众文体活动的组织开展、— 5 —

文化遗产抢救保护、农村电影放映工程的实施等工作均受到一定程度的影响和制约。

2、文化基础设施设备落后状况与文化服务功能发挥不相适应。近年来，随着经济不断发展，西南沿海某区各项事业日新月异，学校、医院、道路、通讯等一大批基础设施得到改建或新建，相比之下，文化基础设施建设未有大的改观。目前，区、乡（镇）、村（社区）、户四级文化网络虽已基本形成，但阵地缺失，设施落后。高档次、高品位的标志性文化设施欠缺。西南沿海某区的三个乡镇中没有一个上规模的影剧院或文化礼堂，全区尚未成立新华书店、文化馆、群众艺术馆等。乡村两级文化站（室）建设取得新进展，但离国家的建设标准要求以及功能作用的有效发挥还有很大差距。由于文化阵地和设施设备的缺失，经费没有保障，乡镇开展文化活动受限，部分乡镇图书室的书库不上时代发展和农民学科技文化的需求。其宣传、教育、辅导、娱乐功能不能充分发挥。

3、文化活动总体不平衡且日常文化活动单调偏少。虽然西南沿海某区大部分镇村群众参与文化活动的愿望强烈，但总体不平衡。从分布上看，沿海村开展活动比较多，特别是文体设施比较好、村班子得力的村开展活动较多，从活动的时间看，政府组织文化活动的时间相对集中在春节、五一、七

一、休渔期等节假日，尤其是春节各项活动非常热闹,日常除了政府零星组织的电影下乡、文艺巡演等文化下乡活动以外，农民自娱自乐的文化活动形式比较少且参与面还不够广泛，平日公共文化活动相对比较 — — 6

少,农民日常的精神文化生活在形式上比较单调，内容上相对贫乏。文化活动的手段过于简单，形式过于陈旧，活动内容也缺乏创新，对群众缺乏吸引力，不能较好地满足和适应农村群众的文化消费需求。

4、文化从业人员的优待培养不够与文化创新发展的要求不相适应。西南沿海某区民间团体虽然多，但文艺团体除了陂塘粤剧团、鹿塘村港营粤剧团、鹿塘村红帆粤剧团三个粤剧团能经营性发展，自主运作，自主经营外，其它团体多为纯公益性或自娱自乐的演出，资金、场地都很缺乏，其生存与发展还是依赖政府多，自娱自乐的民间团体为主导的机制和模式仍需探索、创新。同时，西南沿海某区文化人才还十分缺乏。一是管理队伍人员缺乏，文化机构编制不足。区文体广电局作为区一级的文化主管部门，主管全区文化、体育、广播电视工作，全局仅有2个人员编制，其中1人还兼任其他职务，给工作造成了极大的困难和被动。全区乡镇文化站3个，从业人员大多数是一站一人，而且乡镇文化站人员因乡镇机构改革编制减少，往往一人身兼数职，难以专心从事文化工作。二是文化专业骨干缺乏。本土文艺尖子人才匮乏，文艺队伍的整体素质亟待提高。全区没有在全国、全自治区、北海市有影响的文化名人，素质全面的拔尖人才明显缺少，文艺创作没有上到更高层次，精品少。三是培养文化后继力量的学校文艺专业老师缺乏。

四、推进公共文化服务体制改革的对策建议

党的十七届六中全会提出，要以公共财政为支撑，以公益性

— —

文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，让群众广泛享有免或优惠的基本公共文化服务。结合西南沿海某区实际，现对西南沿海某区推进公共文化服务体系建设提出一些对策和建议。

（一）坚持党的指导思想

建立健全公共文化服务体系必须全面贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义先进文化前进方向，以科学发展为主题，以建设社会主义核心价值体系为根本任务，以满足人民精神文化需求为出发点和落脚点，以改革创新为动力，全面贯彻“二为”方向和“双百”方针，发展服务现代化临海大工业区建设，具有南珠滨海文化特色的、粤桂文化交融的铁山港文化。

（二）加快构建有利于公共文化服务体系建设的机制

1、健全领导机制。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、有关部门分工负责、社会力量积极参与的工作体制和工作格局，形成文化建设强大合力。各级党委、政府要把公共文化服务体系建设纳入重要的议事日程，纳入经济和社会发展规划及年度计划，纳入财政预算，纳入各级党委和政府任期目标的重要考核内容，推动社会主义文化大发展大繁荣成为全党 — — 8

全社会的共同责任。

2、完善资金保障机制。根据十八届三中全会要求，建立健全以财政投入为主体，社会投入为必要补充的文化建设良性投入机制。一是要保证西南沿海某区公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高西南沿海某区文化支出占财政支出比例，落实和完善文化经济政策，设立文化发展基金，扩大有关文化基金和专项资金规模。二是积极向上级业务主管部门争取资金，争取项目，完善农村文化建设的基础设施。三是进一步拓宽思路，广泛开辟筹资渠道，鼓励各企事业单位、社会团体和个人投资兴办农村文化事业或捐助公益性文化事业，还可实行“民办公助”、“以奖代补”的相关扶持政策，引导发展农民自办文化，建立多元化农村文化建设投资体制。

3、建立文化工作者考核激励机制。让能否深入生活、服务基层、群众满意作为考核的基本标准，以参与群众性文化活动的数量和质量成为考核的重要指标，制定出科学有效的考核制度。建立文化队伍建设的制度化、长效性机制以及人员能进能出、干部能上能下机制。让农民群众参与对乡镇公共文化事业单位工作人员的考核评价，并且其考核评价结果与乡镇公共文化事业单位工作人员的奖金发放、评优表彰、职称晋升乃至进退去留产生不同程度的关联。

(三)加快文化服务人才队伍建设

十七届六中全会提出，要加快培养造就德才兼备、锐意创新、结构合理、规模宏大的文化人才队伍。结合西南沿海某区实际，— 9 —

人才队伍建设对策建议如下。

1、建立实施文化人才培养工程。一是文化部门要加大对全区农民文艺团体的业务指导培训，大力培养文体人才。造就人民喜爱、在区内外有影响的南珠文化、疍家文化、港口商埠文化等有本土特色的文艺队伍代表及文化艺人代表。二是对一些热心开展文体活动、热衷于文体技艺学习与实践的农民，定期组织开展培训，组织农民文艺团体队比赛，为他们提供培训、提高、展示、交流的机会。三是培养、引导区内基础条件较好的文艺团队联合建立文化服务公司，指导他们进一步挖掘西南沿海某区的特色文化资源，不断创造出南珠文化、疍家文化、港口商埠文化等有本土文化特色的作品，促进西南沿海某区的文化在区内外宣传。

2、建立实施人才引进计划。引进善于开拓文化新领域的创新人才、掌握现代传媒技术的专门人才、懂经营善管理的复合型人才，形成专兼结合、多元化的文化服务人才队伍。

3、加强民间文化队伍的管理。大力支持民间文艺团体的建设，引导他们开展健康向上的文化活动，并在经费、场地等方面尽可能给予扶持。鼓励条件成熟的文艺团体象陂塘剧团一样，由纯公益性或自娱自乐的演出向经营性和公益性相结合的方向发展。

（四）完善公共文化服务基础设施

以实施自治区文化建设“五个一”工程为载体，搭建区、镇、村、户四级文化阵地平台，开展丰富多彩的群众性文化活动，广泛吸引群众、调动群众参与，催生、壮大一大批文艺队伍，带动 — 10 —

农村文化繁荣。争取用3—5年时间，在全区农村实现“一通四有”，“一通”即是实现有线电视村村通。争取到年底，农村有线电视用达到70%。用3——5年时间实现有线电视村村通。“四有”一是村村（村委）有文化广场或综合活动室，二是村村（自然村）有农家书屋，三是村村（村委）有球场，四是村村（村委）有舞台。争取每年建设2个以上村级文化广场或综合活动室，3——5个村篮（排）场，3个以上农家书屋，并逐步修缮充实农村文化阵地基础设施，改变农村设施陈旧简陋的现状。同时，争取每年落实区级文化基础设施项目1——2个，五年内建成区文化馆、图书馆、体育活动中心、白龙珍珠城博物馆和南康影剧院等一批基础设施。

（五）实施文化服务交流工程

1、开展多元化的文化交流。探索由政府牵头，邀请多方参与的文化交流活动。如区内三镇间的文化团体交流，区内文艺团体与区外文艺团体交流，举办或承办区域性的文艺演出、文艺演出比赛等。

2、加强与文化服务志愿者团队的合作。要开展多渠道多形式多层次对外文化交流，加强与高等院校文艺团体、NGO公益文艺团体、品牌商家文艺团队的交流合作，争取文化服务志愿者团队、品牌商家文艺团队到西南沿海某区开展文艺服务活动，丰富西南沿海某区群众的文艺文体活动。

第二篇：新疆文化体制改革案例研究

新疆艺术剧院体制改革探索与实践

[内容摘要] 深化文化体制改革，促进社会主义文化大发展大繁荣既要全面推动公益性文化事业的发展，也要不断推动经营性文化产业的发展。新疆维吾尔自治区党委、政府把握形势，立足新疆文化发展的现状，顺应文化体制改革的发展步伐，把坚持正确导向、维护文化安全与注重文化建设有机结合，积极主动地开展了文化体制改革的探索与实践。新疆艺术剧院乘着国家、自治区文化大发展大繁荣的春风，积极进行体制改革的探索，逐步成为新疆国有文艺演出院团文化体制改革的领头羊。

关键词：文化体制改革 文化事业与文化产业 艺术剧院 探索与实践

近年来，文化体制改革一直是文化建设的关键环节，深化文化体制改革，不仅是推动社会主义文化大发展大繁荣的战略需要，也是保障人民文化利益的需要。文化体制改革，是指人们在文化行业和文化领域按照某种价值观有计划地改变与原有技术环境相配备的旧的制度安排，建立与现有技术环境相配备的新的制度体系，通过建立新的行为规则确立起新的利益关系、新的激励方式和新的组合方式。

在整个文化体制改革中，国有文艺演出院团改革则被认为是重点，也是难点。2009年7月，中宣部、文化部联合发布了《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），提出了以转企改制为中心环节，全面推进体制机制创新的国有文艺演出院团改革的指导思想，明确了改革的方向和举措，确立了改革的目标。2011年，中宣部、文化部又下发了《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》。同年，党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的

决定》，强调中华文化对于中华民族发展壮大的重要意义，深入总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验，深刻分析中国特色社会主义文化建设面临的形势与任务，全面部署深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的各项工作。

一、从全国文化体制改革的理论和实践中寻找新疆文化体制改革的契合点

（一）我国文化体制改革之路

十一届三中全会以来，在过去30多年里，我国文化体制改革经历了从酝酿准备、稳步推进到快速发展的几个时期，宏观来看，大体经历了三个阶段：第一阶段（1978年—1992年），第二阶段（1992年—2002年），第三阶段（2002年至今）。第一阶段明确提出文化体制改革的任务和目标，第二阶段对文化体制改革的重要性和必要性的认识进一步提高。第三阶段对文化体制改革的目的、意义、主要任务和实施重点更加明确。

（二）国有文艺演出院团改革之路

在整个文化体制改革中，国有文艺演出院团改革被认为是重点，也是难点。国有文艺院团的体制改革大致也经历了三个主要阶段：2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，全国国有文艺院团体制改革试点工作正式启动；2009年7月，在总结试点工作经验基础上，中宣部、文化部下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，明确“路线图”和“时间表”，改革逐步向纵深拓展；2011年5月，中宣部、文化部下发《关于加快国有文艺院团体制改

革的通知》，要求各地在2012年上半年之前完成国有文艺院团体制改革任务，改革进入攻坚克难、全面推进新阶段。

最新统计显示，全国文化系统承担改革任务的2102家国有文艺院团中，已有2061家完成改革任务，完成率超过98%。在已完成改革任务的院团中，转企改制院团1249家，占比61%；撤销院团435家，占比21%；划转院团377家，占比18%。杂技、话剧、歌舞类院团基本实现全行业转企改制。这样的改革成绩为我国国有文艺院团的改革发展奠定了坚实的基础。

新疆地处我国西北，占全国陆地面积约六分之一，居住着47个民族，民族风情浓郁，拥有丰富的民族文化资源，素有“歌舞之乡”的美誉，文化市场前景广阔。新疆维吾尔自治区党委、政府把握形势，立足新疆文化发展的现状，顺应文化体制改革的发展步伐，把坚持正确导向、维护文化安全与注重文化建设有机结合，积极主动地开展了文化体制改革的探索与实践。《意见》下发的次月，新疆就根据民族地区实际出发，探索性地提出了符合新疆少数民族地区特点的文艺院团体制改革思路，整合各方资源，成立了新疆艺术剧院。

二、新疆艺术剧院的成立

2009年8月30日，根据《意见》，新疆自治区党委、政府从新疆的实际出发，将新疆歌舞团、新疆歌剧院、新疆话剧团、新疆民乐团、新疆管弦乐团、新疆人民剧场等长期以来为自治区政治稳定、经济发展、文化进步、民族团结等做出突出贡献的六家单位整合为新的新疆艺术剧院，全力打造新疆文化艺术表演团体的航空母舰。

新疆艺术剧院目前属于自治区文化厅管理的差额拨款事业单位（副厅级），由维吾尔族、汉、哈萨克、回等13个民族组成多民族职工队伍，编制总额500人。主要职责是创作、演出新疆少数民族音乐歌舞剧（节）目、汉语话剧、少数民族题材话剧、新歌剧（节）目，开发、推广舞台艺术产品、继承和发展各民族优秀文化艺术，促进自治区文化艺术事业持续健康发展。

新疆艺术剧院集办公、排练、录音、演出于一体，占地172亩，绿化面积150亩，建筑面积34000平方米，有合成演出剧场、多功能学术交流厅、高空杂技排练厅、舞蹈（声乐、器乐）排练厅、声（器）乐演员练身房、琴房、作品观摩赏析教室、舞台舞美库房以及制作间等设施。

剧院内设“六部”，下设“一场五团”。“六部”是综合部、艺术创作研究部、演出推广营销部、舞台美术部、影视制作部、物业管理部。“一场五团”是新疆艺术剧院人民剧场、新疆艺术剧院歌舞团、新疆艺术剧院歌剧团、新疆艺术剧院话剧团、新疆艺术剧院管弦乐团（新疆爱乐乐团）、新疆艺术剧院民族乐团（新疆民乐团）。

新疆艺术剧院的成立对于深化新疆国有文艺演出院团的改制具有重要的示范作用。它改变了以往单一剧团的计划经济时代的模式，按照整合资源、调整布局、优化结构、提高效益的要求大力推进演艺资源的重组，提高演艺事业的整体发展质量和水平，最大限度地发挥各个艺术表演团体优势资源，加快形成统一、开放、竞争、有序的现代演艺市场体系，更大程度地发挥市场在演艺资源配置中的基础性作

用。虽然新疆艺术剧院依然是事业单位，没有完成改企，但是按照新疆的实际情况，它的成立本身就已经是一次飞跃，这一结构调整的举措不仅让新疆演出院团的资源得到整合发展，更是为以后的深化改革和转企做了良好的铺垫。

三、新疆艺术剧院体制改革探索与实践的成就

近年来，新疆舞台艺术的创作和生产驶上了快车道。新疆艺术剧院坚持以现代文化为引领，贴近新疆政治需要、社会需要、经济需要，紧紧围绕新疆大局，依靠政府强力推动，依托市场，不断推出优秀剧目，不仅提升了新疆舞台艺术创作的整体水平，丰富了各族群众的精神文化生活，而且在高质量完成政治性演出、公益性演出的同时在市场运作上也进行了有益的尝试和探索，积累了有益经验，扩大了自身影响力。

（一）演出市场进一步拓展，演出收益有所改观

在立足现有资源、想法设法开拓市场的同时，新疆艺术剧院院抓住文化部对口援疆会议的契机，积极与文化部演出司、保利、中演集团和有关省市对接，相互依托走市场。2010至2012年，剧院歌舞团组团赴内蒙古、北京、深圳、广州、湖北、浙江、安徽、山东、河南等地进行60多场演出；歌剧团筹备维语小品晚会，赴南北疆8地州、22县市进行了40多场演出；民族乐团组织了赴南疆地区巡演，完成了赴阿勒泰、伊犁等地的20多场演出；人民剧场平均每年放映场次23907场，观众人次602510人，票房年收入突破1300万元；管弦乐团举办了多场主题音乐会，如“爱之乐”室内音乐会，“柏林之声”

交响音乐会，“五大节日”音乐会（元旦、端午、中秋、国庆、新年），上座率高达95%，票房收入十分可观。艺术剧院按照“一团一品”的原则不断提升综合实力，在兼顾公益性的同时不断适应文化市场的需求，增加经济效益。

（二）内部运行机制改革迈出关键步伐

剧院整合后人、财、物都便于管理，利于调配。在财务管理上采取歌舞团、管弦乐团、民族乐团院集中管理分立帐户，话剧团和人民剧场自主管理定期查帐的办法，这样统分结合，既便于统一管理，集中利用全院资金拓展市场，发展业务，又给各单位留有了自主运用资金的余地，使财务管理制度得以很好的落实。在人才管理上，剧院成立了艺术创作研究部、舞台美术部和演出推广部等业务部门，使艺术创作和编导人才、舞台美术设计制作人才、演出市场营销人才相对集中，便于互相学习、密切配合，发挥了资源整合的力量，提高了创作演出的质量，增强了市场营销的力量。在后勤管理上，既有统一管理，又有自主管理，从而保障了重点剧目的排练演出，提高了小型剧目协调保障的灵活性和可靠性。

（三）改变招聘机制，业务能力至上

2013年，艺术剧院部分团体在招聘上打破了等编制，等职位空缺的惯例，开始实行部分聘任制，如艺术剧院管弦乐团，不再论资排辈，不管年龄，学历和背景，只要演奏人员的业务能力和表演能力强，管弦乐团都是给其机会留在乐团学习和工作。只要业务能力突出就有机会坐在更前面演奏，坐席的顺序不再是不可变的，技艺落后就要“让

位”、“退后”，大大减少了乐队成员的惰性，调动了整个乐团的积极性。

此外，新疆艺术剧院剧院已经建成的培训部和招待所已经外包出去，将现有的资源得到了很好的利用，增加了盈利渠道。

四、新疆艺术剧院体制改革中存在的问题和对策

（一）存在的问题

新疆艺术剧院自成立以来取得的成绩是有目共睹的，但是和内地已经成功转企的国有文艺演出院团相比还是有一定差距的。剧院各部门的潜力和作用尚未完全发挥出来，比如演出市场经营部目前还是剧院相对弱小的部门，而它的职责意义却是重大的，如何壮大该部门，调动积极性，挖掘潜力，充分发挥该部门的联络协调、宣传策划、市场营销、加强对国外输出经营性演出产品的作用是剧院要认真思考的问题。同时，“一场六团”之间的联系和配合也需要进一步协调，如何将“集中力量办大事”的效果更好地体现出来也是关键问题。

虽然新疆艺术剧院已经是新疆文艺演出院团的领头羊，但是相比内地发达城市而言，人才总量相对不足，人才积极性、主动性、创造性还没有得到充分发挥，集行政管理、专业技术、市场营销等知识和能力于一身的复合型人才极其匮乏。同时，剧院文化培训和进修机会也相对较少，很多高端文化艺术人才不愿意留下来，选择了工作环境相对更好的其他城市,文化艺术人才流失现象严重。

新疆艺术剧院虽然有了很多的成功经验，但是想要创作更多的文艺精品，还是需要更多的资金支持，如何拓展融资渠道成为摆在剧院

面前的一个重要问题。

此外，尚未开发的闲置土地如何尽快合理使用，争取为剧院带来更多的经济效益和创作资金也是一个重要的问题。

（二）几点对策

新疆艺术剧院作为新疆文化体制改革的领头羊，应当坚定改革的信念，继续创新和完善管理体制机制、加大文化人才队伍建设、加快开发旅游演艺市场、创作更多优秀的经营性文化产品等。同时也要提高文化服务意识，更好的与市场接轨，提高文化竞争力，参与国内国际的竞争。

大力推行聘任制、年薪制，对贡献突出、能力优秀的人员给予不同级别的“优秀表现奖励”和“长期服务奖励”，不断增强艺术剧院的凝聚力和向心力。通过改革创新，让艺术剧院的文艺创作生产能力不断提升，舞台艺术产品品种和数量不断丰富，演出场次和质量不断提高，从而使新疆优秀传统文化和高雅艺术进一步弘扬，实现社会效益和经济效益的有机统一。

新疆艺术剧院要继续创新和完善管理方法，寻找一个更适合自身实际运作的管理体制机制。作为差额事业单位，为了更好的完成事业任务和产业任务，可以尝试采取“留住核心、其他外包”的理念。可以将创作、编排、表演等核心业务保留，将宣传、包装、广告、物业的等外包，这样既能解决编制少的问题又可以减轻内部人员的工作压力，专心创作大众喜闻乐见又有市场收益的精品节目。

新疆艺术剧院作为国有文艺院团，肩负着文化事业发展和文化产

业探索的双重任务，一方面配合自治区政府做好公益性演出，满足人民群众的精神文化需求，提高人们的思想道德和文化素质，另一方面积极开拓文化市场，积极发展经营性文化产业，进行商业性演出，努力生产和经营优秀的文化产品和提供良好的文化服务。剧院要将社会效益放在首位，但是同时不断提高经济效益。

加快推进新疆艺术剧院文化体制改革，不断提高艺术剧院文化生产力，必须以加强艺术剧院人才队伍建设为前提和基础。众所周知，人是生产力中最核心最本质的要素，推进文化产业升级、推进文化事业发展，没有人才支撑是不可能实现的。离开文化人才队伍建设，推进新疆艺术剧院体制改革将成为无本之木，实现新疆文化繁荣发展也会成为空谈。新疆艺术剧院要建立健全文化人才培训机制，制定实施各类人才培训计划。创新人才培养模式，实施高端紧缺文化人才培养计划，搭建文化人才终身学习的平台。同时，完善人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障机制，深化职称评审改革，为优秀人才脱颖而出、施展才华创造有利制度环境。

积极开发旅游演艺市场。首先可以以旅游地山水实景为依托打造实景演艺产品。新疆地貌资源丰富，既有高山绿水又有沙漠戈壁，天山天池、喀纳斯、伊犁草原等等都能成为演艺产品所依托的实景。新疆艺术剧院除了开发室内演艺精品外，还可以效仿广西桂林实景山水歌舞剧《印象·刘三姐》和北京紫禁城太庙实景歌剧《图兰朵》，与旅游、园林等相关单位合作，开发实景演艺产品。其次，新疆艺术剧院可以与旅游局或实力较雄厚的旅游集团等合作，让游客来新疆游山

玩水的同时，也能走进新疆艺术剧院人民剧场看场剧院自己创作的话剧《大巴扎》，或者看场音乐杂技《你好，阿凡提》，不仅可以给剧院带来经济效益，也能起到很好的社会效益。再次是优势互补、共同打造复合型旅游演艺项目。新疆艺术剧院可以与其他单位合作成立项目小组，优势互补、共同打造复合型演艺项目。

新疆艺术剧院在推动新疆公益性文化事业发展上成绩显著，但是在推动新疆经营性文化产业发展上还处在探索阶段，经营性文化产品的比重还十分小。然而，优秀的文化产品不仅需要群众评价、专家评价，更需要接受市场的检验。优秀文化产品可以激活剧院各类文化资源和人才，增强剧院的文化创新能力，极大丰富文化供给，满足人民的多样性文化需求。

另外，增强文化产品营销策划意识、吸纳民间资金、加大对外输出文化产品也是新疆艺术剧院要深入解决的重要方面。

作为新疆演艺院团改革的先行者，新疆艺术剧院体制改革的探索与实践的勇气值得我们肯定，其探索与实践的经验也值得我们交流和分享。相信在党中央的关怀下，新疆的文化体制改革必然会有新的突破与进展，新疆的文化事业与文化产业必然能迎来新的春天，新疆艺术剧院必然能有更广阔的发展空间！

参考文献：

[1] 叶朗.2010年中国文化产业发展报告[M]，北京：北京大学出版社，2010 [2] 李康化.文化市场营销学，太原：书海出版社，2006 [3] 2010年乌鲁木齐年鉴[M]，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2011 [4] 陈庚.国外经验与深化艺术表演团体改革的基本策略,学习与实践,2011(10)[5] 傅才武 陈庚.三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架，福建论坛，2009（2）

注释：

① 双管编制：交响乐队以木管乐器作为判定编制的标志。如果常用的每一种木管乐器都用上两件，即构成“双管”编制的乐队；如果用上三件，即构成“三管”编制的乐队；如果用上四件，即构成“四管”编制的乐队。为了使各组乐器之间数量的比例合理，随着木管乐器的增减，弦乐器及其它乐器的数量也要随之变化，以保持声部音响的平衡。双管编制具体为：两把长笛、两把双簧管、两把单簧管、两把大管、四把圆号、两把小号、三把长号、一把大号、第一小提琴14把、第二小提琴12把、中提琴10把、大提琴8把、倍大提琴6把。

Exploration and Practice of Xinjiang Art Theater System Reform Abstract: deepen cultural restructuring, promote development and prosperity of socialist culture is necessary to promote the development of public cultural undertakings, must continue to promote the development of cultural industries operating.Xinjiang Uygur Autonomous Region party committee and government to grasp the situation, based on the status of the Xinjiang cultural development, adapt to the pace of development of the reform of the cultural system, to give correct guidance to the maintenance of cultural safety with a focus on the cultural construction combine, actively carry out the reform of the cultural system exploration practice.Xinjiang Art Theater riding on the national, the regional cultural development and prosperity of the spring, actively System Reform in gradually become the leader of the reform of the cultural system of state-owned art performance troupes in Xinjiang.Key words: Cultural undertakings and cultural industries The reform of the cultural system Art theatre Exploration and practice

第三篇：论文-深化卫生系统改革研究-05深化医药卫生体制改革

深化卫生系统改革

一、医疗卫生体制改革后的沉思——“深化改革”

从1979年到2005年的26年间，国家政府对社会主义医疗卫生保障制度体系进行了多次的辩证和改革，虽然在制度上解决了一些政策性不足的问题，但面对着日益突飞猛进的经济发展，我国的医改还面临多严峻的问题。

倡导效率，注重经济效益，市场主导资源配置，公平性下降。医改方向不明确，缺乏整体设计。卫生事业定位不清，公益性淡化。

政府越位、错位、缺位：向下放权（地方政府——筹资主体——各地经济发展差异大），向外放权（医院——创收）

卫生资源浪费与不足，人满为患与效率低下并存。县乡村三级医疗卫生服务网络破裂。..................在此同时，我国推进新一轮医改的呼声越来越高，其提出的评价与建议中甚至出现“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的”的悲观结论，面对日益严峻的医改问题，以胡锦涛主席为中心的我国第四代党中央领导集体，以马克思列宁主义为理论基础，以毛泽东思想为指导思想，高举改革开放、三个代表两面伟大旗帜，高瞻远瞩的提出了科学发展观，建立社会主义和谐社会的伟大构思。针对我国医疗保障制度的现行状况和出现的问题，党中央领导集体不断探索新的发展途径，分析了当前的医改形式和面临的问题，审时度势的及时的提出了“深化中国的医疗保障制度改革”的伟大设想，由国务院、中央相关部位成立专门的工作小组，迅速行动起来，负责相关医改方案的制定和实施。

1.深化医改方案的第一阶段：深化医改的方向。

2005年8月13日，卫生部部长高强指出，对公立医院监管不力，并称要保持公立医疗机构的公益性。

2006年9月，由发改委、卫生部牵头、16家国家部委组成的多部委医药卫生体制改革协调小组成立，负责研究医改的总体思路和政策措施。医改协调小组成立后，随即组成4个专题小组，就医院体制改革、医保体制、药品流通体制和卫生投入机制四个方面，分赴20多个省市专题调研。

2006年10月11日，十六届六中全会明确提出建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度作为医改政策的目标

2006年10月23日，中共中央政治局第三十五次集体学习，讨论医药卫生体制改革和卫生事业发展问题。2.深化医改方案的第二阶段：医改方案的设计。

2007年1月，中央决定，将医改方案起草权暂时从4大核心部委手中剥离。2007年3月23日，医改协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡和世界银行等6家国内外机构进行新医改方案独立平行设计。期后，北京师范大学、中国人民大学清华大学相继加入到新医改方案的设计队伍中。3.深化医改方案的第三阶段：医改方案的探讨。

2007年6月，医改协调小组召开闭门会议，对多套医改方案 进行讨论和辩证。

2007年7月，社保部一直主张的城镇居民医保试点获批启动，全民医保框架初步形成。

2007年9月28日，工作小组办公室召开会议，讨论修改《关于深化医药卫生体制改革总体方案（征求意见稿）》

2007年10月，卫生部称，医改方案将融合8套方案，中国医改方案框架已经确定。

2008年1月至4月，国务院常务会议听取工作小组关于医改方案的汇报，并召开医改座谈会，充分听取各方面代表意见，综合各方面汇报和意见，对医改方案进行进一步修改，形成了医改方案的征求意见稿。

4.深化医改方案的第三阶段：医改方案的探讨。

2008年9月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议《关于深化医药卫生体制改革的意见》，决定再次向社会公开征求意见。工作小组根据会议意见对文稿作了进一步修改，形成了《征求意见稿》。2008年10月至2009年1月，医改协调小组通过新华网发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。

2009年1月21日，国务院常务会议再次审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009－2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。

2009年4月8日，李克强出任医改领导小组组长，国家医改办公室主任，全面主持负责全国深化医药卫生体制改革工作。

2012年4月14日，对应“新医改”出现的成就和问题，从中细化了相关医改细则和方向，国办出台《2012年医改工作安排通知(全文)》，进行了全面的深化医疗卫生体制的改革。

二．深化医药卫生体制改革

2012年国务院办公厅印发了深化医药卫生体制改革主要工作安排的通知（国办发〔2012〕20号），详细探讨和深化了深化医药卫生体质改革的内容和方向。其主要内容如下：

1、总体要求

深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）精神，以建设符合我国国情的基本医疗卫生制度为核心，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，保持医改基本政策的连续性和稳定性，着力在加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、积极推进公立医院改革三个方面取得重点突破，统筹推进相关领域改革，保持医改良好势头，为实现“十二五”阶段性改革目标奠定坚实基础。

2、工作任务

（一）加快健全全民医保体系。

（1）.巩固扩大基本医保覆盖面。医保参保率稳定在95%。（2）.继续提高基本医疗保障水平。政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高。并提高医保政策范围内统筹基金最高支付限额，逐步缩小与实际住院费用支付比例之间的差距。

（3）.改革医保支付制度。积极推行支付方式改革，逐步覆盖统筹区域内医保定点医疗机构。结合支付方式改革，探索对个人负担的控制办法。完善差别支付机制，支付比例进一步向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务，引导群众首诊到基层。加强医保对医疗服务行为的监管，完善监控管理机制。（4）.进一步加大医疗救助力度。加大救助资金投入，筑牢医疗保障底线。研究建立疾病应急救助基金。

（5）.探索建立大病保障机制。研究制定重特大疾病保障办法，探索利用基本医保基金购买商业大病保险或建立补充保险等方式，有效提高重特大疾病保障水平。全面推开尿毒症、儿童白血病等8类大病保障，将肺癌、食道癌等12类大病纳入保障和救助试点范围。

（6）.提高基本医保经办管理水平。积极推广医保就医“一卡通”，方便参保人员就医。加强医保基金收支管理，医保基金坚持当年收支平衡原则。探索整合医保制度管理职能和经办资源，完善基本医保管理和经办运行机制。鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

（7）.大力发展商业健康保险。完善商业健康保险产业政策，鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品。

（二）巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。（8）.巩固完善基本药物制度。扩大基本药物制度实施范围。鼓励公立医院和其他医疗机构优先使用基本药物。规范基本药物采购机制。完善国家基本药物目录。加强基本药物质量监管。（9）.深化基层医疗卫生机构综合改革。建立完善稳定长效的多渠道补偿机制，确保基层医疗卫生机构正常运转。深化编制和人事制度改革。完善绩效分配机制。加快清理化解基层医疗卫生机构债务。

（10）.提高基层医疗卫生机构服务能力。加大支持乡镇卫生院标准化建设的力度。加快推进基层医疗卫生机构信息化建设。加强以全科医生为重点的基层人才队伍建设。鼓励有条件的地方开展全科医生执业方式和服务模式改革试点。

（11）.筑牢农村医疗卫生服务网底。采取公建民营、政府补助等多种方式，对村卫生室的房屋建设、设备购置给予扶持。加强乡村医生培训和后备力量建设。积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。

（三）积极推进公立医院改革。

以县级医院为重点，统筹推进公立医院机制综合改革，拓展深化城市公立医院改革试点工作。

（12）.加快推进县级公立医院改革试点。改革补偿机制，调整医药价格、改革医保支付方式和落实政府办医责任等综合措施和联动政策，破除“以药补医”机制。调整医药价格。取消药品加成政策。发挥医保的补偿和监管作用。落实政府办医责任。加快建立现代医院管理制度。完善医院内部分配激励机制。（13）.拓展深化城市公立医院改革试点。围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和建立现代医院管理制度为抓手，深化体制机制创新，提高服务质量和运行效率，尽快形成改革的基本路子。

（14）.大力发展非公立医疗机构。

（15）.全面开展便民惠民服务。以病人为中心、开展“先诊疗、后结算”，改善就医环境，明显缩短病人等候时间，方便群众就医。大力推行临床路径，加强质量控制。

（16）.提升县级医院服务能力。

（四）统筹推进相关领域改革。

（17）.提高基本公共卫生服务均等化水平。继续做好10类国家基本公共卫生服务项目，着力提高服务质量、居民知晓率和满意度。实施重大公共卫生项目，做好传染病、慢性病、职业病、重性精神病、重大地方病等严重危害群众健康的疾病防治。

（18）.推进医疗资源结构优化和布局调整。制定区域卫生规划，明确省、市、县卫生资源配置标准。加强医疗服务体系薄弱环节建设，支持医疗机构临床重点专科建设。（19）.创新卫生人才培养使用制度。紧缺人才和高层次人才的培养。出台住院医师规范化培训制度的指导意见，加快建立住院医师规范化培训制度。推进医师多点执业。

（20）.推进药品生产流通领域改革。改革药品价格形成机制，依据主导企业成本，参考药品集中采购价格和零售药店销售价等市场交易价格制定最高零售指导价格。完善医药产业发展政策，规范生产流通秩序。推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级。完善药品质量标准，提高仿制药质量水平。

（21）.健全医药卫生监管体制。

加强医疗费用监管控制。加强卫生全行业监管。

3、保障措施

（一）强化目标责任制。

建立健全责任制和问责制，国务院医改领导小组办公室与各省（区、市）医改领导小组签定责任书。各省（区、市）政府主要领导对本地区医改工作负总责，分管常务工作和卫生工作的领导具体抓，形成各成员单位分工负责、密切配合的强有力实施机制。各有关部门、各省（区、市）要层层分解任务，层层落实责任，（二）强化财力保障措施。各级政府要积极调整财政支出结构，加大投入力度，切实保障医改任务所需资金纳入财政预算，并按时足额拨付到位。在安排卫生投入预算时，要切实落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求，各省（区、市）2012年医改投入要明显高于2011年。要加大中央、省级财政对困难地区的专项转移支付力度。各级财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明。加强资金监督管理，将项目执行和资金使用绩效作为医改责任制的重要考核内容，提高资金使用效益。

（三）强化绩效考核。

国务院医改领导小组办公室要会同有关部门和地方进一步加强对医改实施进展情况和效果的监测评估，实行按月通报、按季考核、全年评估的绩效考核机制。要继续加强定期督导，及时发现医改实施中存在的问题，研究解决并督促地方进行整改。要加强分类指导，采取分片包干、蹲点督促和约谈通报等多种方式强化组织实施。国务院办公厅将对医改任务落实情况适时开展督促检查。

（四）强化宣传引导。

要坚持正确的舆论导向，健全部门、地方医改宣传沟通协调机制，加强主动引导和正面宣传，深入挖掘典型经验，采取贴近群众、深入基层的方式展示改革成效、扩大宣传效果。要及时发布医改进展情况，完善舆情核实机制，主动接受新闻媒体监督，解答和回应社会关心的问题。要调动各方参与医改的积极性、主动性和创造性，充分发挥医务人员主力军作用，为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。

第四篇：论文—医院管理体制改革研究

**人民医院管理体制改革研究

【摘要】随着医疗卫生事业不断发展，对医院管理提出了更高更细的要求。本文分析了**人民医院内部管理、现状和存在的主要问题，探索新形势下加强医院管理，提出相应的解决措施，促进医院管理的质量和效率提高，推动医院各项事业不断发展。【关键词】医院 管理 特点 问题 措施

随着医疗卫生事业的快速发展，医疗体制改革的不断深入，人事制度、分配制度改革以及后勤服务社会化等制度的建立，医疗市场的竞争愈加激烈，医院的管理模式也必然会由传统的经验型管理向现代化的职业型管理发展，对医院管理工作提出更高①的标准和要求。然而，现阶段医院的管理依然存在管理体系不健全、组织结构多样化、人员构成复杂、管理经验少和流程不合理等一系列问题。医院如何在竞争中求得生存和发展，除了要有一支强大的医、教、研专业人才队伍，高质量的服务和先进的医疗设备外，还必须具备先进的管理理论，科学的管理模式，必须不断完善医院管理制度、优化医院管理流程、建立富有特色的医院文化、营造良好的医院环境、科学合理应用现代科学技术等措施来促进医院管理水平的提高，增强医院的核心竞争力，促进医院的可持续发展。

**人民医院始建于1955年12月，自治区卫生厅确定**人民医院为区域医疗中心，医院现有编制床位500张，人员编制543个；在岗职工1012人，按照新的机构编制方案，医院设50个科室，其中行政职能科室10个、临床科室30个、医技科室10个。目前我院已成为全州急危重症病人抢救、疑难杂症诊治的中心，是全州医疗卫生行业的“排头兵”。医院近年来发展迅速，医疗质量和服务水平和过去相比均有了较大幅度的提升，但是由于卫生管理体制的原因及快速发展造成的管理滞后已成为影响医院进一步发展的障碍。

一、医院管理特点与作用

管理是医院战略的重要组成部分，是医院全面建设的基础工程，能否科学合理地搞好管理与医院能否快速健康地发展息息相关，抓好管理方能为医院医疗中心工作顺利展开提供强力保障，确保医院社会效益、经济效益、内部安全。管理是培养过硬作风的载体，是展示医院内外部形象的关键，医院工作人员的工作作风、遵守纪律程度、① 曹玉芳.提高医院科主任队伍整体素质的思考[J].中国医院管理杂志，2000，20（11）：47.仪表形象、精神面貌都需要高质量的管理做后盾。

随着改革的不断深化和市场经济体制的逐步完善，传统管理工作模式也受到了很大冲击。加强医院管理工作，化解医护人员、医患人员中存在的矛盾和问题，培养医护人员良好的工作作风，展示医院的医疗形象、人员形象、精神面貌是当前医院管理工作者的一项重要而紧迫的任务。

二、目前医院管理工作现状及存在的问题

（一）管理体系不健全，组织结构多样化。

近年来，**地区经济社会的快速发展，人民群众对于医疗服务保障的要求也越来越高，**人民医院在快速发展的同时受到市场经济的严峻挑战，医院管理缺乏科学的管理体系，完善的管理制度，高素质的管理人才，严重制约了**人民医院各项事业的发展；由于管理者缺乏专业的管理知识，难以建立科学、全面的医院管理体系，使得医院的整体工作效率不高，员工的工作积极性不高，甚至出现“磨洋工”混工资的现象；传统医院在组织结构上的复杂性和多样化，导致管理机构臃肿，人浮于事，事浮于人，办事流程混乱，办事效率低下。医院现存的管理、后勤服务的管理机制已不适应医院医、教、研、工作发展的需要，不能满足人们日益增长的医疗服务需求。因此，医院亟待深化改革。

（二）管理人员的构成复杂。

由于受传统理念及现实因素的影响，医院管理人员的构成较复杂，目前医院既是一个多方位、多层次、多功能的事业单位，又是一个知识密集型、科技含量较高的复杂服务性系统。医院管理受传统的管理概念的影响，使得医院管理人员的构成较复杂，大多由卫生技术人员、军队转业复员人员、工人岗位转岗人员、顶替就业人员、大学毕业生等构成；而从高等管理院校毕业直接走上管理岗位工作的人员比较少。从以上可以看出目前医院管理者来源复杂，素质参差不齐，管理水平有待提高。

（三）管理人员缺乏管理经验。

医院目前管理人员具有管理专业学历者少，知识面狭窄，在专业、学历、知识和年龄结构布局不合理，多凭资历、经验和命令进行管理，医院领导及中层干部大部分是从医疗技术骨干或者学科带头人中选拔上来，他们精通业务，具有系统的医学知识和丰富的临床经验。但由于他们大部分没有经过系统的管理理论知识培训，缺乏现代医院管理学、经济学、财经法律等管理理论知识，凭借传帮带式的经验进行封闭式的 2

管理。缺乏职业化管理要求下的“T”型知识结构。②这样的管理者在工作中缺乏科学性思维和创新意识，管理技能落后，工作缺少活力，无法满足现代医院管理的实践性和创新性要求。由于当前医院对管理人员的培养力度远远不如卫生技术人员，加之缺乏现代管理知识和技能，大多数人员仍在“干中学，学中干”，感到工作压力大、工作效率低下。虽然从事医院的管理工作，但离职业化要求相差较远，这样的管理队伍很难对医院进行有效的管理。有少数管理者在其位不谋其政，工作缺乏主动性，遇事怕得罪人，出现扯皮、推诿等现象。因此，要想在这样的管理背景下获得较高的管理水平是很艰辛的。

（四）流程设置不合理，缺乏科学的管理制度体系。

医院的管理流程如人事管理流程、科研管理流程、后勤管理流程、事务汇报和审批流程、绩效评价流程等要么过于简单，要么层层叠叠过于复杂，缺乏科学合理常规的流程，无法建立科学、全面的医院管理体系。要使流程“流动”起来，必须设计科学的组织控制程序，保障组织运转和成员活动始终朝着组织目标前进。在组织程序各要素中，工作流程设计、信息传递方式直接影响工作效率。目前，无论是涉及单个部门的工作，还是涉及多个部门的工作，大多数都依靠工作惯例、公文的协调指挥，以及粗线条的工作规则来流转。工作人员没有具体的操作手册指导，一旦遇到较为复杂的工作情况或对所处的工作情况不够熟悉，就会出现工作漏洞或重复，大大降低工作效率。

（五）管理部门职责交叉重叠。

各部门和各级职务的职责范围规定过于笼统，工作内容只有大致概念和分类，缺乏更加精确明晰的界限。对于各级职务、职责的确定，有的只是照搬上级规定或他人经验，甚至只是文字上的简单归类，未能结合医院实际和特点，因地制宜地对工作内容进行细化。内部管理相关职责规定，无法满足管理活动快速发展的需要。现代管理学认为，有效管理的最重要目标在于有效地供给，以满足顾客的需求。在医院管理中，除患者外，与管理者相对的部门和个人也是“顾客”，管理部门具体职责内容应随着“顾客”需要和管理发展需要而及时调整。然而，医院的部门职责范围和内容未能与时俱进，管理者权责不明，职责不清，造成职责“真空”地带，部门之间职责推诿扯皮等现象时有发生。

② 张思成.医院管理应注意的几个问题 [J].中国当代医药，2005，1 : 9 8.（六）协调机制运转不畅。

协调手段过分依赖于正式沟通，没有发挥非正式沟通的正效应等问题，致使协调机制面对复杂工作状况时难以高效运转。上级领导因其关注点不同，往往对下级提请的协调事项置若罔闻。③有的部门领导主动协调意识不够，平级协调的难度较大，若一个事项涉及多个部门，主办部门往往不愿主动与平级协办部门协调，使待办事项迟迟无法启动；有时即使主办部门积极与同级协办部门协调，却因协办部门的“冷落”而挫伤积极性。同时，有的分管领导之间缺乏积极性或者沟通意识，增加协调的复杂性和协调成本，现有的协调机制常常难以应对。

（七）激励机制“缺位”。

医院薪酬机制有待完善，存在苦乐不均现象，缺乏有效的工作评价机制；有看重传统的评先进、树典型方式，缺乏有针对性的激励措施。虽然医院投入了一定的资源进行医院文化建设，激发干部的责任心和道德潜质来打造医德高尚、技术精湛的医务工作队伍，但由于步入了形式化“误区”，导致激励机制难以发挥作用。

三、提升管理工作效率的途径和方法。

（一）科学设置医院管理机构，完善医院管理制度。

医院要和谐的发展，必须有良好的秩序、稳定的机制、健全的规章制度做保障。实施能级管理，有效发挥各级、各类人员的主观能动性，是充分发挥管理效能的有效途径。

1、科学设置医院管理机构。医院管理部门的机构设置和职位设置是否合理，对医院管理效率的高低起着重要作用。只有科学合理设置岗位，并确定科学的职位职能，才能有效的管理医院，形成一个畅达、高效、有力的指挥系统，提高管理工作效能，进而推进医院整体工作的顺畅运转。

医院管理机构的设置要协调，精简，高效和权责相称。管理机构是一个协调运转的系统，其结构如何，对医院这个大系统的整体功能的发挥有着重大影响。管理机构又是由多个部门、多个层次组成，行使着许多重要的权力。就**人民医院目前状况看，在机构设置充分考虑到：一是应整合过时规章中关于职责划分的内容，按现代管理过程的需要，调整各部门的内部管理职责，使每个部门的职责都能够符合组织整体管理和发展的需要。二是要统一权责，进行科学合理分工，优化结构，使运行程序简便，③周晓玲，李伟明.我院中层干部选拔任用制度改革与成效［J］.中国医院，2005，9（5）：43-44.运行机制协调、完善、畅通，细化各部门管理职责的内容。三是定期总结工作中新出现的工作内容，按相关性原则落实到有关部门职责中。尽量避免部门职责交叉，不能避免时应明确主次关系，避免工作无责任部门现象。四是决策层领导调整和变动时，要及时明确和调整分工，避免因工作失去指导而造成脱节。医院管理机构要随着社会的发展、环境的变迁，不断发展变革。

2、完善医院管理制度。医院要建成集医疗服务、教学培训、科学研究、公共卫生、预防、康复、保健为一体的综合服务体系；提高医疗技术水平和服务质量，满足人们的健康需求，获取最佳的经济和社会效益，必须建立一整套行之有效的管理制度，并且在管理实践中不断总结、修改和补充，使之日趋完善，从而构建起科学的管理体系，协调的组织结构，为医院发展提供良好的服务平台。

科学设置医院管理机构就要完善医院的管理制度，实现管理制度化、规范化、科学化。在完善科室制度、党委办公室管理制度、院办工作制度、院务公开制度、医务公开制度、会议制度、请示报告制度、文件管理制度等医院常规制度的基础上，可以结合医院的实际情况灵活性的建立一些具有本院特色创新性的管理制度。

（二）加强医院管理人才队伍建设。

加强医院管理人员队伍建设，提高管理干部办事能力、服务能力和创新能力等方面的综合素质，促进医院的可持续发展，具有十分重要的意义。随着卫生事业改革不断深入，医院传统的用人机制已不能适应社会主义市场经济的竞争，建立科学合理的用人机制是摆在医院管理者面前的一项攻坚课题。同时，医院原有的人事制度、分配制度越来越不能适应飞速发展的社会变革，尤其是医院管理层表现出的年龄比例不恰当、性别比例不平衡、办事效率低、工作作风不深入等现象，严重制约了医院卫生事业的发展，挫伤了医务人员的积极性和创造性。

1、构建高素质创新型管理人员队伍的原则。一是德才兼备的原则，要坚持把政治素质放在首位，在重视对管理人员实际工作能力考核的同时，加强对其政治信念、道德素养等的考核；二是队伍结构优化原则。结构的优化目标应当是高素质、高学历、高效能、低年龄的“三高一低”的构成方式；三是效益性原则，管理就是要有效益，管理创新就是因为效益不高或不好而进行的改革，如果创新的成本太高，没有效益或效益低下，那么创新就是无效或不成功的；四是合理流动原则，允许管理人员合理流动。

2、建立一支政治坚定、技术过硬的管理队伍。医院要对传统的干部管理体制进行改革，按照公开、平等、竞争、择优的原则，在医院管理人才的选拔和使用上做出新的尝试。一是转变管理理念，加大选拔培养新时期管理人才的力度，使选拔优秀管理人才形成制度化，通过公开条件、公开竞争的方法，择优选择有志管理事业，熟悉业务、具有奉献精神德才兼备，具有创新能力的年轻干部到管理岗位；二是在用人制度上强调柔性化，改变传统的命令式管理模式，以构建具有凝聚力的管理者群体为目标，树立重学历更重能力，重资历更重潜力，重人才更重品德的观念，打破论资排辈、年龄界线，不拘一格地大胆使用管理干部。在实际工作中，要让年轻人置身于“问题”之中，在解决问题的实践中去领悟思路，让他们“历尽艰辛”，经受挫折，培养和造就具有创新和创造意识的管理者；三是管理部门切忌人员过多，应从科学性和整体性出发，定岗定员，根据人员的特征合理分配工作，做到任务分解、职能到位、责任到位、人员素质到位。在日常工作中各成员应做到相互配合、相互协作，共同完成工作完成。

3、建立科学合理的医院管理人员教育培训制度。一是制定医院管理人才培养的中长期计划，设立医院管理人才培养基金，把内部管理人员培训工作当作重要任务来抓，营造重视管理的良好氛围，将管理人员培训纳入到医院人才建设的轨道上来。制定切实可行的、适合医院改革发展形势需要的管理人才培养计划。二是在培训内容和方式上，可采取把中青年管理人员送出去，将管理学专家请进来以及到知名医院参观、进修学习等方式，提高管理人员的理论水平和实践能力，加强管理角色和团队意识的培养。三是加强业务管理人员的管理知识的培训，重点学习创新医院管理，增强核心竞争力，医疗质量和学科建设，管理艺术与执行力提升等内容。

4、建立健全医院管理人员激励和考核机制。一是建立稳定管理队伍的激励机制，在职称晋升和岗位待遇上适当给予政策倾斜，改变做管理工作缺乏职业安全感的状况。二是完善公正的考核机制，公正科学的考核机制是医院管理人员筛选、调控机制的基础和关键环节，考核评价的结果将给医院决策者起到直接导向的作用。客观的考核评价方法是着力推进实绩考核，建立管理人员业绩考核档案，健全考核指标体系，坚持定性和定量相结合，将考核结果与管理人员留用、晋升和岗位待遇直接挂钩。三是建立进退有序的代谢机制。在严把医院管理人员入口的基础上要注重疏通出口，实行任期目标制管理，建立正常的辞职、离职、待岗，调整不称职、不胜任现任干部等制度，使医院管理人才队伍在竞争中建立，在动态中发展。

5、要逐步实现医院管理队伍职业化。卫生改革正逐步向纵深发展，医疗保障体系的不断完善以及人们健康意识的提高对医疗服务需求的层次和量都有了较高要求，这些客观上促进了医院管理队伍的职业化发展，促使医院管理者成为医院管理的专家和行家。实现医院管理队伍职业化，是医院应对医疗体制改革所带来的困难和挑战的有效途径，也是提高医院管理水平的必然选择。因此，医院要在管理队伍的制度建设上下功夫，如通过加强管理人员的职业化培训、建立医院后备管理人员队伍和医院管理人员院内轮岗交流等措施，建立一支充满生机和活力的高素质职业化管理队伍，为医院的健康可持续发展提供有力的保障。

总之，必须重视选人、育人和用人的机制创新，建立人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、人才结构合理、充满生机和活力的运行机制，从而建立一支素质高业务好的职业化管理队伍。

（三）优化医院管理流程。

医院的业务流程可以分为核心流程和辅助流程。相对于医院营销、院前急救、门诊流程、急诊流程、住院流程、临床诊断、临床检验、麻醉与手术、临床护理、药品管理、跟踪服务等医院的核心流程；人事管理流程、科研管理流程、知识管理流程、后勤管理流程、事务汇报和审批流程、绩效评价流程等流程是辅助流程。但是，辅助流程决非处于次要地位，流程涉及面广，运行复杂，合理的流程能够促进临床科室更好地完成其职能工作。否则，容易给临床科室增加各种各样的负担，增加不必要的成本，从而影响医院各项工作的正常开展。

我院流程亟待制定和完善，改变重“管理”，轻“服务”的管理作风。流程设置的目的是为医院各职能部门提供直接、快速、全面的服务，以保障、支持、督导、评价临床科室工作，努力为核心流程的效益最大化做贡献。④设置流程时应充分考虑如何方便各职能部门工作的开展，临床科室核心流程的实现。将以职能划分层级管理模式，改变为以流程导向式的扁平化的网络型组织管理模式，形成首尾相接、完整连贯的管理流程，加快内部事务的流转速度和执行力度；全心全意为临床服务，为临床科室减负，只有这样才能让患者满意，让员工满意，让医院更能适应市场的变化。

（四）完善内部协调机制。

④ 郑延松，欧阳亚迪，陈志来，武强，范利.谈优化医院管理流程[J].解放军医院管理杂志，2009年10月第16期.现在医院机构规模庞大，科室部门众多，没有有效的协调，就会各自为政，难以履行各部门的职能。完善内部协调机制，不断增进部门沟通协作即建立职责分明、流程明晰、资源共享、协调一致的管理模式。组织内部，部门之间、成员之间既独立分工又无间协作，共同为医院发展目标而努力，使组织能够凭借畅通的工作流程实现高效运转。

1、强调全体管理者的协调主体地位，变被动协调为主动协调。各部门必须打破部门利益壁垒，围绕全局管理目标与其他部门积极协作，才能完成整个工作过程。因此，在所有管理层次上的成员都是协调的主体。在管理过程中，由客体到主体地位的转变，使每个工作环节的管理者不得不与其他环节的管理者主动沟通和协调。

2、有效分权和授权，发挥不同协调主体的潜力。比如适当分权，发挥决策层副职的协调潜力，尽量减少平行协调和垂直协调交织的复杂局面。适度授权，解决院办公室协调力量不足问题。因体制原因，办公室与决策层属上下级关系，与其他各部门处于平行关系，协调力量和作用有限。因此，应通过适度授权来增强办公室的协调力量。配置一定数量的具有职位相当、综合协调能力强、沟通技能好的人员到协调岗位，并通过工作规章明确授权。

3、有效利用非正式沟通，改善协调绩效。人们通常习惯于依赖正式沟通渠道来完成协调，这是基于在封闭状况下的信息不对称造成的谨慎决策行为。作为正式沟通的补充，在内部管理中，应强调“人性化”的非正式沟通在协调中的作用，以满足组织成员社会交往的需要，提供快速、有效的沟通途径，有利于改善组织绩效。

（五）建立公正的考评体系。

管理工作，要把制度化管理与人性化管理结合起来，建立严格的考评激励机制，调动广大职工的积极性，鼓励和引导管理人员敢于承担责任，勇于开拓进取，使他们的潜力充分发挥出来，以提高执行力。

1、坚持目标激励。根据医院发展的实际，每年提出医院发展的阶段性目标，和各科室建设的发展要求，并把长期战略化解成短期目标，把责任分解落实到人，同时还要明确达标后的奖励标准。

2、坚持考评激励。制定贴合医院实际的《工作质量考核实施细则》，将管理工作纳入《实施细则》，依据《实施细则》量化管理，实施奖惩。制定《实施细则》的目的不是为了束缚人，而是为了引导人、激励人，使全院医护人员明白应该做什么，怎样 8

做，怎样才能做得更好。

（六）和谐管理，营造良好的人际关系。

管理的基本理念是本着以人为本的原则，在整个管理过程中，要把尊重人、信任人、激励人贯穿于管理的全过程。一是处理问题要站在医院建设的角度；二是要充分理解医院在发展中出现的不协调现象，包括人与人的矛盾，领导与群众的矛盾；三是允许提出不同意见，真正做到“大肚能容天下难容之事”。管理者要通过理想信念的培育、感情的交流、形象的感召、情绪的感染和心理的共鸣等来激发被管理者的内在动力，积极创造和谐民主的工作氛围，使医护人员树立强烈的主人翁意识，与医院成为“命运、责任、利益共同体”，从而达到和谐管理，共谋发展之目的。⑤

现代医院离不开高效的管理，加强医院管理工作, 有助于加强医院各个部门之间的联系，增强整体的凝聚力，对医院发展产生重要的推动和促进作用。只有充分发挥人的智慧，才能进一步深化医院管理工作的改革，才能确保医院卫生事业健康有序的发展。提高医院的管理水平是加强医院民主管理、促进医院健康发展、增强职工的责任感、调动群众的积极性、推动医院改革和发展的一个关键部分。通过对人员的教育培训，使新的管理理论只是得到普及，使医院人员的整体素质和工作能力得到提高。医院的管理水平提高后，使医院更主动地适应环境，明确中长期发展方向和目标，提升决策和管理水平以及医院的核心竞争力。并且将从根本上改善医院管理环境，加强医患沟通，构建和谐医患关系，从整体上防范医疗纠纷的发生。不断满足人民群众健康需求的能力，增进医患双方的相互理解，为病人提供温馨、细心、爱心、耐心的医疗服务。最终建立起以“服务”为宗旨，以“病人”为中心的人民满意的现代化医院。才能为**各族群众更好地提供“安全、有效、方便、价廉”的医疗保健服务。【参考文献】

[1] 曹玉芳.提高医院科主任队伍整体素质的思考[J].中国医院管理杂志，2000，20（11）：47.[2] 张思成.医院管理应注意的几个问题 [J].中国当代医药，2005，1 : 9 8.[3] 周晓玲，李伟明.我院中层干部选拔任用制度改革与成效［J］.中国医院，2005，9（5）：43-44.[4] 郑延松，欧阳亚迪，陈志来，武强，范利.谈优化医院管理流程[J].解放军医院管理杂志，2009年10月第16期.[5] 席酉民.1管理变革与领导艺术1 西安：西安交通大学出版社，1999168.⑤ 席酉民.1管理变革与领导艺术1 西安：西安交通大学出版社，1999168.

第五篇：公共权力运行改革研究

公共权力运行改革研究

[摘要]公共权力关系内外结构的全面改革，是科学推进中国国家治理体系现代化的系统工程，它可以推动公共权力结构改革的制度现代化进程。将加强惩治和预防腐败体系建设的制度更新任务作为全面深化改革国家治理体系的重要工程，必将形成有效制约并促使权力正常运行的“制度之笼”，规范权力运行，开启清明简政的新时代。

[关键词]公共权力；权力关系；国家治理体系；全面深化改革

2013年1月22日，总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，党风廉政建设与反腐败斗争的深化是此次讲话的中心与重点。实现党的十八大确定的各项目标任务，实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，必须把我们党建设好。党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设的重大任务。在讲话中，总书记强调，“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”可见，将权力关进制度的笼子，全面改进反腐败机制与制度建设，是全面改革公共权力运行的突破点与切入点。

以此为开端的公共权力运行改革与反腐败斗争在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有了更为系统的要求与体现。关于公共权力运行改革与权力监督体系构建，《决定》在第十个方面，即“强化权力运行制约和监督体系”中给出了如下提纲挈领的要求：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策„„形成科学有效的权力制约和协调机制。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务„„加强反腐败体制机制创新和制度保障„„健全改进作风常态化制度”。创新与改革权力监督体系，加强反腐败机制的建立，在总书记的论述与《决定》的要求中都落在“把权力关进制度的笼子里”，如何打造科学合理、严密有效并且适宜长期运行的“制度的笼子”来约束权力，使公共权力的运行步入正确的轨道，以减少异化公权、侵犯私权等腐败的负面结果对国家整体改革进程的影响，则成为公共权力运行规制的重中之重。

规制公共权力运行，完善权力运行监督体系，建立长效常态监督与反腐机制，规范公共权力边界，将权力置于怎样的制度之笼、如何让“制度之笼”长效地运行是公共权力监督与规范制度建立应当深入考虑的重点问题。为公共权力打造规范合法的“制度之笼”的同时，相关配套制度体系的建立也是“制度之笼”能够长效运行的重要外部环境条件。权力的“制度之笼”持续奏效的外部环境，亦是国家治理体系构建的重要内容。现代权力运行制度体系所依靠的不仅仅是权力运行体系自身的建立与规范运行，相关国家治理体系中其他部分的改革与制度体系建立，更是权力运行体系所依靠的大的国家改革制度环境。因此，厘清中国公共权力运行现状即存在的问题，针对现状反思制度建立与改革完善的细则步骤，更为符合权力运行改革的现实。

一、中国公共权力内外关系现状：含混不清

中国公共权力内外关系含混不清的现状，主要体现在两个方面：公共权力与私人权利关系边界不明晰；公共权力内部关系边界不清晰。将权力关进制度的笼子，就要明确公共权力与私人权利的边界，明确公共权力的内容和范围，具有针对性地打造约束公共权力的“制度之笼”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人权利的配套法律法规与实际操作的制度政策。

首先看公共权力与私人权利的边界区分。有关权力边界的界定与外延之研究，有学者曾提出这样的观点，该观点认为，“从调整范围和对应关系来看，主要有政治权力与经济权力或国家权力与社会权力„„国家权力是通过依照宪法和法律程序组成的政权机关的活动来实现的；政党和团体权力则是通过发挥组织领导作用、监督保证作用和参政议政作用来实现的„„作为社会物质财富的转化形式，国家权力是政治统治和社会管理的一种强制力量，主要包括立法权、行政权和司法权。在实际生活中，国家权力总是与一定的组织机构相联系，离开了一定的组织机构，其存在就失去了凭借，其运行就失去了载体”。其中所谈及的社会权力则是指“社会主体以其所拥有的社会资源而产生的影响力和支配力”，并且在论述国家权力与社会权力边界的同时，谈及国家与社会的三种关系状态下，何种国家权力与社会权力的关系模式能够较为有效地抑制公共权力的异化，防止腐败的发生，即“社会对国家的独立状态。社会对国家权力有一定的制约和监督作用，能够在一定程度上抑制腐败现象的滋生和蔓延”。我国现阶段正处于现代化转型阶段，国家治理体系与社会治理体系的分离初现雏形，但仍将处于相互影响、难以明晰分离的状态，据此，欲通过完全的社会治理体系的系统式监督约束来防止公共权力异化现象的发生与滋长，并不十分符合当前国家发展的转型实际。我国现阶段的国家治理体系与社会治理体系仍存在模糊不清、难以明确分离的领域。也就是说，公共权力运行所发生作用的公共领域、公共事务与私人权利运行发生作用的私人领域、私人事务还存在重叠部分，不能完全划分开。在中国特色社会主义发展道路为基本依托的国家治理体系中，“社会管理”或“社会治理”的实际涵义或日特定涵义是“对社会事务（包括部分政治事务或国家事务和几乎全部社会事务）的管理”，而不是严格意义上的社会组织和公民自我管理或平等管理的“社会管理”或“社会治理”。社会治理体系没有完全独立于国家治理体系的状态，也是公共权力难以与私人权利明晰划分的重要原因。由此，公共权力与私人权利难以分离，产生公共权力向私人权利领域渗透，私人权利运行的社会权力领域又不能对公共权力领域产生制约、监督的作用，权力作用范围划分的不合理造成权力运行无边界、乱边界的结果，长期此种的权力运行模式加深了公共权力与私人权利本就含混不清的作用边界。

公共权力与私人权利运行作用的边界模糊，对于公共权力的制约和约束来看，在对权力的具体界定、针对性的运行、制约以及监督机制的建立，如果不能以明晰公共权力边界为前提，也就是说，不能将公共权力明确地与其他权利相对独立分开，就难以建立真正长期有效并且具有针对性、合理性的制约和监督制度，打造出的“笼子”材质与强度、作用与力度再高，“笼子”中关住的并非所要规制的公共权力，所进行的制度改革也将是事倍功半，难以奏效。同时，权力边界的模糊对于私人权利来说，公共权力具有权力天然扩张的属性，其无边界、无约束地在私人领域扩张与渗透，对于私人权利领域的健康发展会造成负面影响，私人组织失去应有的空间。公共权力带有组织性的扩张导致机构与体制膨胀甚至冗沉，行政管理与社会治理工作失去活力，运行效率低下，最终使私人权利运行范围萎缩。传统的全能型国家管理模式的弊端使私人领域发展僵化，社会治理体系难以生长，更难以发挥对公共权力的制约与监督作用，又给权力寻租、公共权力异化提供了孳生的土壤，权力的“制度之笼”的打造更难以谈起。

检视了公共权力的外部关系，再来看公共权力的内部关系存在的问题。公共权力的内部关系可以从两个方向进行观察。一是纵向上，从中央到地方的行政权力与职能的划分问题。当谈到涉及权力结构与行政体制改革时，反对全能主义政府模式的呼声都很高，对于“有限政府”的“有限权责”这一基本观点与改革方向基本达成了共识，“全能政府”“全能包办”的效率低下、收效微弱、执行偏差也不需赘述。全能型政府模式是国家塑造社会，资源分配、制度供给、政策输出均是国家给予社会，所谓的社会治理体系亦是国家治理过程中全权负责打造全程。而在明确了全能主义政府治理的弊端后，就应调整改革方向，避免给弊端发挥作用提供空间。有学者研究提出，改革的目标“应当是有限责任政府”，“实际上我们政府职能的错位，之所以承担了‘无限责任’是因为它包揽了‘无限权力’，争权、揽权、扩权成为政府的顽症”。在中央一级的高层的公共权力与职责划分与审查时，就要做到有原则、符合行政与治理实际的权力规制管理。在考量与地方进行权力划分、权责下放的前提时，也应当明确对高层的公共权力的规制与管理，这是“放权”有序、有力、有方向、有目标的关键。

如同正在进行当中的行政审批制度改革，在近10年来的行政审批制度改革中，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，各地方政府也不断加大改革力度，从而有力地促进了政府职能转变，促进了依法行政，促进了反腐倡廉，促进了行政效率的提高。李克强总理在2014年3月《政府工作报告》的“2014年重点工作”中，明确提出行政体制改革的深入工作将如期开展。“进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项”。“自我革命”式的简政，其过程即是放权，短期来看，放权简化明晰了中央政府的工作范围与行政权力的边界，为地方政府进一步进行权力结构优化提供了必备基础；从长期看，更是国家治理体系、公共权力体系结构优化、现代政府治理模式的构建前提与良好的开端。

二是从公共权力内部关系体系结构的横向关系来看。首先，与公共权力的行使直接相关的事务，含立宪、选举、立法、行政、司法、军事、政党、压力集团等事务被称为“政治事务”。那么，在公共权力体系内部直接与“政治事务”相关联的立法权、行政权、司法权等主要的公共权力之间的关系则更需要明晰划分。谈到打造约束权力的“制度之笼”，实则为外部关系的调节与监督约束，相对于公共权力内部的制衡与监督来说仍显被动。内部关系规制的制度建设既应当最大程度地避免如行政权对于立法权、司法权的消极干预，也应当塑造适合立法权、司法权与行政权相互监督以促进行政效率与执法过程现代化的配套运行制度建设。中国长期以来坚持中国特色社会主义发展道路，中国共产党作为执政党领导人民掌握国家政权，因此，中国公共权力的内部关系结构体系中，党政权力的横向关系有待明晰，亦是公共权力内部关系亟待解决的重要问题。就中国的党政关系而言，由于中国民主革命不同于西方国家与其他社会主义国家的建设道路，虽然改革深入至今已到转型攻坚阶段，但革命历史以及国家建设初期留下的党政不分、以党代政的痕迹仍有遗存。因此，在现阶段党的政治领导职能与国家机关的立法、行政、司法职能划分虽逐渐显现清晰，但党组织与人大、政府、政协、司法机关、群众组织、社会组织等活跃在公共领域的掌握公共权力主体之间的权责划分仍存在重叠现象，党组织对于其他公共部门的领导方式仍需更为科学、合理的制度规划来使其更为有效地运作。在保证掌握公共权力的国家机关、国有企业以及公共部门的正确政治方向和正常的机构运转前提下，职能、权力以及责任的划分也是公共权力内部横向关系结构调整需要考量的重要方面。

二、厘清中国公共权力的外部关系

打造约束公共权力规范运行的“制度之笼”，在理性审视了中国当前公共权力内外部关系为基本前提的情况下，如何进一步来厘清中国公共权力的外部关系，即厘清公共权力与私人权利之间的边界成为打造“制度的笼子”的首要问题。厘清公共权力与私人权利边界的有效方法，一是限制公共权力的运行范围和运行方式，二是有效合理地保护社会组织和公民个人基本权利的行使范围和主要内容。也就是说，明晰划分中国当前公共权力与私人权利边界的总体思路是，明确划分公共权力与私人权利的作用与运行范围，在建立明晰的边界这一基础之上，用社会治理体系中的社会权力与公民权利来制约国家治理体系主体之公权力，即执政党和政府的权力。

欲将社会权力塑造成制约公共权力的“制度之笼”的重要组成部分，首先要做的重要工作就是将两者明确区分开来。由于公共权力行使与运行基本依托于公共组织的组织化结构和职能以及法律赋予公共部分、公共组织的责任，培养“有限责任”观念的现代执政党与政府即是明晰权责的首要工作。基于中国当前处于改革转型期的攻坚阶段，社会经济生活以及公共政治生活中，“政治事务”与“社会事务”仍然也确实存在交叉重叠、难以明晰分离的状况。我们应当清醒地认识到，必须改革公共权力结构，打造规范权力运行的“制度之笼”以严厉打击公权力异化、权力寻租等腐败行为，并且不为权力异化等腐败提供滋生的土壤，这一制度改革和创新建设，是任务艰巨的系统工程。因此，能否科学建构权力运行的依托结构、能否使联系紧密的机构职能重新规制、清理重组，制度设计者、制度执行者以及制度监督者的“有限权责”观念需要扎实确立。其次，厘清公共权力边界与权责范围。即将行政权力等具有高度执行力与强制力的公共权力规制于行政权力运行范围内，自上而下地逐步实现并严格执行政企分开，逐渐减少行政命令式的公共权力直接作用于经济领域内的企业经营范围，给市场经济的自主调节留出合理的自由活动空间，给企业以自主经营、自我约束、自我规制、自我发展的生存与成长空间。优化升级国家宏观调控经济的政策手段，使市场的自主调节以具有高灵活性、强适应性、强调节性与反馈性的国家宏观治理政策与机制为发展软环境，逐步将僵化的硬性行政命令抽离市场经济中各个企业主体的发展，以立法建规的形式规制企业的合法经营与经济行为的空间，从制度与机制运行的设计上给市场留出保持活力又不失正确方向的活动范围与发展空间，逐渐结束行政权力等公共权力对于市场的直接干预，从而理清市场与政府的权责范围。其三，为社会治理体系独立成长提供合理环境。深入了解现阶段我国社会组织的实际发展情况，规范社会组织发展，提供其自我组织、自主治理的良好制度环境，优化公共领域的职能划分，尝试在部分领域放开由社会组织作为治理主体来参与社会服务的提供以及公共资源的管理，发挥社会组织的优势以避免在部分公共领域的政府失灵、市场失灵。

明晰并且厘清公共权力的外部关系接下来需要关注的改革工作就是，有效合理地保护社会组织和公民个人的基本权利的行使范围和主要内容。针对当前中国国家治理体系整体转型期的阶段性特点，国家治理层面的“政治事务”与社会治理体系治理层面的“社会事务”尚未明晰分离，欲将公共权力的外部关系边界划分清晰，所要着手的工作重点之一就是在社会经济生活中将纯粹的“政治事务”与“社会事务”相分离。经济领域中经济组织活动要以企业以及各种类型的经济组织为主体主导经济领域的正常运转；社会公共生活中也应当给予基层群众组织、各类型的合法社会组织以主导社会公共生活的基本权利。在公共福利提供、区域内公共资源管理、公共活动开展、公共组织自治等社会公共生活领域，即公民个人、非公共部门、非公共企业、非公共事业单位以及非营利组织活动的主要领域中，这些主体所能够承载并且担负的职能与责任留给以上主体进行自主治理、自主发展、自主监督。公共权力作为合法的强制性权力后盾，其运行应当在高层制度与基层运作制度中规范进行，为公共领域的现代化转型提供结构功能改革的切实分离的实际条件与法律环境。将基层群众组织以及各级各类社会组织已经担负并且有资格担负的社会治理功能划分到公共领域中，给社会组织自我治理、自我发展以有序有理的组织化运作形式，逐步培养现代的自治自律自主治理，并且逐渐通过自主治理的组织化程序与规范化制度，利用组织的结构与功能优化逐渐承担社会治理的职能，使强制性的公共权力从社会事务主要领域逐步分离出来的过程中可能引起的不稳定性因素降至较低的程度，在保证社会稳定有序发展的前提基础上，通过国家治理体系、法律体系、制度体系以及权力运行机制的保障，保证公民个人与社会组织的合法权利行使。由此，在社会权力能够正常运转并且得到保障为前提，才能使之成为监督并约束公共权力无序扩张的重要力量，为规制公共权力的“制度之笼”提供必不可少的组成“材质”以及笼外的第三方监督力量。

三、厘清中国公共权力的内部关系

打造规范公共权力运行的“制度之笼”，预防并且治理既已发生的公共权力异化与腐败，从来就是一项系统工程。若将公共权力的运行与治理看作具有独立特定运行规则的子系统，厘清公共权力外部关系的工作，就是将这一系统在系统边界上与其他权利系统划清边界，这既是减少系统间不良干扰的前提，又是系统内良好运作的基础。关于厘清公共权力这一系统的内部关系，即厘清公共权力内部各组成部分之间的边界，可供参考的有效方法主要有以下几个方面，即构建科学的党政关系模式。构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式，其最终所要达到的目的与系统内核即为用政党权力来制约政府权力，用政府权力来制约政党权力，在主要的公共权力之间，用立法权来限制行政权和司法权，用行政权来限制立法权和司法权，用司法权来限制立法权和行政权。

首先，构建科学的党政关系模式。在构建现代的党政关系模式中，要注重处理执政党与政府的关系，即明确领导职能与管理职能的区别与各自的属性，执政党应从事无巨细、事必躬亲地领导一切国家治理事务，逐步转变成领导正确的发展方向，负责把关总体路线方针与政策，逐渐改善“以党代政、党政不分”这一革命时期特殊的领导管理形式在现代国家治理中的弊端。党政分开、明晰党政各自职能并不意味着削弱党的领导，如英国著名政治学家欧内斯特?巴克所说：“政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁”。执政党作为密切联系群众、具有高度组织化、严格纪律性的政治组织，要明确其基本职能是领导职能。“领导职能主要是政治性的，在于组织和动员民众，在民众和国家政权之间建立政治沟通机制；在于进行利益表达和整合，通过正常渠道向国家机关提出立法建议和输送领导成员”。而政府的管理职能则不仅仅包括政治性的管理职能，还要对国家经济社会发展的各个方面负责。执政党在国家的政治公共生活中处于领导核心地位，依靠群众，密切联系群众，代表最广大人民群众的根本利益，通过对政治方向与国家发展方向的掌握来领导国家治理的运行，而非细致深入到国家机构运行的各个分支系统进行直接的事务性执行。此外，党政关系的现代化改革还要结合中国特色发展道路中党和人大的关系构建、党与司法机关的关系构建以及党与参政党、群众组织、社会组织的关系构建作调整。

其二，构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，将公共权力的主体部分进行系统内的明确划分，形成系统内权力制约。以权力制约权力的权力规制方法，始于西方的分权制衡理论与历史实践。“孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独立的审判法院，三种权力分立并相互制衡；要防止滥用权力，须以权力约束权力，形成一种能联合各种政治力量，又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度；孟德斯鸠的分权制衡理论在美国首先付诸实践，1787年制定的联邦宪法确立了‘三权分立’的制衡体制。国家权力分为立法权、行政权、司法权，由国会、总统和法院分别行使，相互制约”。分权制衡的实践与理论虽在西方资本主义国家由来已久，此种分权制衡以达到权力相互制约的思路可供借鉴，但要考虑不同的历史环境背景以及中国特色社会主义改革发展的社会现实。公共权力系统内部的结构优化，尤其是立法权、行政权与司法权的合理配置需要符合现阶段国家治理权力的运行状况和总体改革目标，更要规制权力使之合理合法运行，逐渐运用制度法律来治理权力运行，逐步摆脱“人治”的传统模式及其诸多弊端。相关研究曾指出，“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，遵循精简、统一、高效原则，对决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一，又相互制约。在厘清权力事项的基础上，合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力、上一层级的权力，从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，通过优化权力结构为打造制度的‘笼子’奠定基础”。建立以立法权、司法权与行政权为系统中心的立法系统、司法系统与行政系统，不仅要厘清这三类权力的边界，各自系统内部权力的划分也尤为关键，可见，厘清权力边界无论在处理公共权力外部关系构建还是打造权力内部系统过程中，都是贯穿始终的核心思路。中国国家治理体系中应当以全国及地方各级人民代表大会即我国法定国家权力机关，最高及地方各级人民法院与人民检察院即法定国家司法机关，国务院及地方各级人民政府即法定国家行政机关为立法系统、司法系统与行政系统构建的中心，增强人大即立法系统的立法创制职能，强化两院即司法系统的监督职能，改进政府即行政系统的执行职能，针对三个相对独立系统的相互监督、相互制约建构规制公共权力的笼子。

其三，要构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式。理顺立法、行政与司法的权力关系，构建系统之间合理的模式亦是保证将公权力关进“制度之笼”的基础性工作。多数学者认为在提倡打造关住权力的笼子时，应当重新审视并且足够重视制度建设的刚性，“注重运用法治思维和法治方式完善制度、制约权力，做到依法确权、依法限权、依法用权，用法律监督制约权力”；还注重制度笼子的惩戒性，做到“出笼”必受惩，对腐败行为要零容忍，“老虎”、“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”；更要注重“笼子”的科学性和严密性，“要从实际出发制定制度，注重解决实际问题，使制度既在理论上站得住，又在实践中行得通”，“合理设计权力行使流程，杜绝权力寻租可能，形成权力的封闭循环系统，单项制度各环节或相关制度之间要形成反馈环路，确保各项制度彼此衔接配套、环环相扣，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制”。深入思考以上制度改革的逻辑进路，正是从立法系统、司法系统与行政系统的主要职能人手为“制度之笼”的设计提出原则上的更新与严格的严密要求。由此，“制度之笼”的设计原则、依据的法律、执行的标准、实行的效果以及成果的反馈等整个系统工程，都需围绕着立法系统、司法系统与行政系统的关系模式更新来创制完成，在坚持中国特色社会主义道路的根本前提前下，中国特色的“立法一行政一司法”关系模式不能也不需要照搬西方的分权制衡机制，在充分利用现有国家公共权力机构的结构重组与职能优化的基础上，保证立法系统的权威性、法律的严密性与严肃性，加强司法系统的合法有效的执法力度，强化严厉的违法违纪惩戒制度，细致化、刚性化行政系统的执行标准与执行效果，狠抓政策施行的终期效果，使司法系统的反馈与惩戒得到立法系统的法律权威性保障，使立法系统的立法与创制工作得到司法系统的检视与执行保障，使行政系统的执行与贯彻得到司法系统与立法系统的有效监督并且能够给予立法系统有效的行政效果反馈。以行政系统事务问题I生为导向的工作方向为立法系统提供预见性的立法事项，以司法系统的监督与惩戒违法为行政系统的执行底线，以立法系统的立法工作为行政系统与司法系统事务处理和公民合法诉求提供权威的法律制度保障，即通过现代的“立法一司法一行政”系统的职能划分与关系调节保证公共权力内部的良好运行，又为公共权力外部关系的对接提供可执行的承接点。

四、建构中国特色公共权力内外关系模式

将权力关进制度的笼子、规范公共权力运行的改革的总体要求是，厘清公共权力与私人权利之间、公共权力内部各组成部分之间的相互关系，建构符合中国历史与现实的有力推动中国发展的中国特色公共权力内外关系模式，即坚持中国共产党政治领导的，由宪法和有关法律、法规限定的，各国家权力机关分工合作、协调配合、高效运行的各社会主体积极参与的现代中国国家治理体系。

总的来说，公共权力与私人权利关系模式构建与公共权力内部关系构建，就是处理好国家与社会关系、执政党与政府关系、人大两院与政府关系。而将这几种关系的处理与改革置于中国当前改革转型期的时代背景与复杂多变的社会经济发展现实中时，就需要考量更多的公共领域成长与发展的现实情况。我们要清晰地认识到中国不同于西方资本主义国家的历史发展与转型现实，中国国家与社会分离转型的开始与加速始于20世纪70年代末的改革开放，当代中国的转型现实是，“国家治理体系与社会治理体系经历了从传统统治和管理形态向现代治理形态的转型；从20世纪70年代末到90年代末的20来年里，私域和私利性的中国市场、家庭、个人和社会组织逐步从公域和公益性的国家、政府组织、公共企业和公共事业单位中分离出来；21世纪初以来的十多年里，半公半私性的社会组织即第三部门开始从私域和私利性的中国市场社会、公域和公益性的国家中逐渐分离出来”，经过数十年的改革转型，国家在经济与社会生活领域取得了相当瞩目的成就，但“至今国家的公共领域与市场社会的私人领域、第三部门的半公半私领域的边界尚不清晰，国家、社会和市场三种力量之间也无成熟的相互关系规则”。因此，十八届三中全会通过的重要《决定》，为理顺国家、社会与市场的关系，厘清公共权力内外部关系，打造制度的笼子进行反腐败的系统工程提供了明确的指导方针和可行思路。

建构中国特色公共权力内外关系模式，要在充分把握并且深入了解中国特色社会主义改革发展的历史脉络基础上，理解中国特色社会主义建设与改革的现实情况，知来路明方向进行有的放矢的改革。中国特色公共权力内外关系模式是一项系统工程，以不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制的机制建设为工程基础的突破口与起始点，以规范化、常态化、动态化的机制更新与运行保障制度的活力与有效性。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力与私人权利关系的厘清与明晰是保障公共权力关系系统协调运作的前提。在中国国家治理的政治事务与社会治理的社会事务尚未各自独立、完全分离的状态下，通过政治事务与社会事务、公共部门与私人部门、非营利组织等社会组织，在职能、权力、责任、地位、作用与关系上的积累性渐进式的分离改革是国家治理体系与社会治理体系建设成长的必要举措，通过系统性、总体性、全局性的治理体系构建更是为公共权力关系系统提供建设与改革的制度与机制环境。规范国家与社会、国家与市场的关系，是构建现代国家治理的必要部分，更是扫清公权私利违规操作、特权孳生的不良环境的关键步骤，亦是全面深化改革的长期重要工作与长久目标。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力内部关系的厘清与明晰是公共权力规范化与反腐败工程的核心内容。厘清执政党、政府、人大、两院的横向职能与地位角色的划分，在功能责任领域明晰各自的地位作用，在职能的划分上做出基础性、保障性的关系改革工作。结合中国特色的政治形态发展实际，以执政党、政府、人大、两院的结构功能明晰作为纵向权力规制与下放改革的基础，理清中央与地方之间围绕党、政府、人大以及两院在领导系统、立法系统、行政系统与司法系统的权力清单与职能，使国家治理体系内部在有序地与社会治理体系逐渐分离的同时，用法律、制度、规则与运行机制来规制内部的权力、职能、责任等关系，建立真正切实可行并具有高度灵活反馈性的国家治理系统。用结构功能的理顺与更新式现代化，带动公共权力内部关系明晰调整，用清理特权、公共权力异化等腐败现象，严惩公共权力滥用、异化等不良行为作为严厉治理公共权力非规范运行的底线治理措施，通过累积性惩戒与治理能力的实践与锻炼，不断提升反腐败机制制度的威慑力、公信力，以此促进制度法律化、治理常态化、运行合法化的良性权力运行系统的形成。

打造制度的笼子关住权力、管好权力并且惩戒腐化的权力，核心的制度设计理念就是不再“以人管人”，要以符合法律法规、符合客观规律、符合权力运行规律的制度来约束人的行为，界定权力的边界，明确公共职务的权责范围，用制度的规范运行逐步代替人的治理，用制度的刚性规则来约束规范人在执行制度时的行为，用制度惩戒的底线来警示人在执行制度、行使权力时可能发生的违规违法行为，用对违反制度、触碰法律底线的“出笼”行为的严厉处理为制度的规制效果作为最低保障，真正打造“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这样科学严密、能有效严厉惩处违纪腐败行为的机制制度的建立，离不开顶层设计对于国家治理与社会治理体系转型分离的总体把握，离不开攻克转型难题的共同信心和共同的制度信仰，树立系统工程性的制度化管人治世的现代反腐观念，在合理规划公共权力内外部关系模式、打造制度防腐的系统基础上，用科学合理的制度规范公共领域活动，合理进行权力结构的优化调整，下放社会治理体系能够进行自我管理的事务，将这一部分的权责投放入社会系统中，给社会组织以自律成长的空间，在公共权力内部体系自我规制制度作用的基础上，以社会治理体系中逐渐成长的社会组织这一第三方力量发挥其应有的监督作用，为公共权力制度体系提供一条有效并且广泛的监督与反馈保障路径。