简论我国警务执法合作的基础问题研究（大全）

第一篇：简论我国警务执法合作的基础问题研究（大全）

简论我国警务执法合作的基础问题研究

论文摘要 国际执法合作近若干年来受到国际社会特别关注的一个议题，2003年《联合国反腐败公约》第48条对此专门作出规定。我国开展的国际执法合作活动主要是警务执法合作，通过各个地方公安机关建立的双边和多边警务合作模式为依托，由公安部统一协调部署。文章以我国警务合作的基础问题为研究对象，对警务合作涉及到的几个基本方面进行了汇总和介绍。

论文关键词 司法协助 执法合作 国际警务执法合作

一、警务执法合作的界定：与传统司法协助的区别

警务执法合作与传统的司法协助两是个不同的领域，他们既有交叉又有一定的区别。尽管他们都以打击犯罪为宗旨，但是实践中，司法协助和执法合作在执行主体，目的对象，采取程序和法律依据上都存在着很大的差异。

从合作主体上看刑事司法协助的主体是广义的刑事司法机关。而执法合作的主体则比较宽泛，可以是任何拥有行政执法职能的机关，即便它们根据本国法律不享有刑事司法权。从合作的目的和对象来说，刑事司法协助一般是为了办理具体的刑事案件并且是在立案后的刑事诉讼程序中开展的；而执法合作一般则是为了预防、稽查或者侦破犯罪或行政违法行为而开展的。同时他们所采用的程序也是不同的，刑事司法协助的执行一般应当遵循被请求国刑事司法合作法规或者刑事诉讼法规确定的程序，执法合作的开展则可遵循比较宽泛的程序规则，仅以合法、有效、快捷为限。

这些差异性的一个根本原因在于他们所依据的法律渊源不同，但是在实践中，国际刑事司法协助和执法合作往往相互联系并且相互交织，有时候很难将它们截然区分。

二、警务执法合作的必要性

随着我国经济的发展，对外开放度的提高，公安执法环境国际化特征明显，近年来国际执法合作的需求急剧上升，这主要体现在两个方面。一是跨国协查办案需求逐渐常态化。近年来，我国的公安机关在跨国（境）毒品犯罪、洗钱、电信诈骗、偷渡、网络犯罪等涉外案件中向外方请求司法协助的数量大幅增长，一些发达国家，譬如说美、英、法、澳大利亚、意大利等也需要我国的警务工作来配合调查取证等情况也日益增多。二是涉外安全风险管理压力趋重。我国入境的境外居民量逐年递增，一些境外敌对势力、宗教社团、非政府组织入境从事破坏、渗透等活动加剧，公安机关面临涉外管理身份核查难、背景审查难等困境。迫切需要加强国际执法合作来进一步提高对境外人员的管理控制水平。三是海外利益执法保护任务要求迫切。我国在境外的工作人员以及华侨人数激增，对外资金流动已从进出口贸易、餐饮等传统领域发展到资源开发、工程承包、跨国并购等投资模式。伴随着人流、物流、资金流的大进大出，我国在外公民财产人身安全受侵害案件层出不穷，人民群众对公安机关维护社会公平正义、依法保护在外公民

合法权益的要求也越来越迫切。

三、警务执法合作的发展阶段

第一阶段，警务执法合作的起步阶段。这一阶段的合作特点是积极加强双边合作交流，磋商并达成共识，针对特定具体的事项派专项代表团赴合作国家。这一时期以我国与俄罗斯针对中俄边界双边警务合作为典型。1993年8月，经公安部和黑龙江省人民政府批准，黑龙江省公安厅派代表团访问了俄罗斯联邦滨海边疆区内务局，就边境地区治安形势恶化、赴俄经商中国公民被侵害问题严重等议题进行了深入讨论，并就联合开展打击边境地区犯罪问题进行了深入探讨和磋商，双方达成了一致意见并签署了《中华人民共和国黑龙江省公安厅和俄罗斯联邦滨海边疆区内务局合作协议书》，这是我国与俄罗斯远东联邦区内务机关签署的第一份合作协议，为双方开展联合打击境外犯罪统一行动奠定了基础。

第二阶段，九十年代末到二十世纪初，警务执法合作以合作地方单位感情纽带日益牢固密切，开展双边警务、个案合作取得明显效果为特征。这一阶段成效显著的主要是广西公安厅与相邻的越南谅山、高平、广宁省公安厅分别签署了警务合作协议，双方边境地区边防、刑侦、经侦、出入境、禁毒等警种间也签署了相关的警务合作协议，成立了警务联络办公室，双方高层互访、专业警种会晤、打击贩毒贩枪走私、非法出入国边境等犯罪、跨国调查取证和协助抓捕移交犯罪嫌疑人等合作频繁，双边警务合作初具规模，成效显著。

第三阶段，从2005年到目前为国际执法合作的逐步完善，全面收获的阶段。这一阶段的突出特征是：全面地总结对警务执法合作取得的经验，客观地分析存在的问题，科学地研究加强国际执法合作的措施，从内外两个方面大力加强制度、机制建设，推动了双边警务执法合作的制度化、规范化、法制化。在外部，构建了警务执法合作具体的实行机制，例如黑龙江省公安厅建立的四项合作机制：定期会晤机制、办案协作机制、情报信息交流制度、联络机构和联络官制度。在内部，多个警务合作发展比较成熟的省专门成立了国际刑警联络工作处，专门负责国际执法合作工，并且就跨国犯罪案件办理程序、警务交流活动管理、民警因公出国审批等进行了全面规范，形成务实高效的内部工作机制。

四、警务执法合作的存在问题

（一）制度体系的保障上

国际执法合作的开展更多的实际工作应该是面向地方的，我国的边境线漫长，尤其是一些沿海发达地区对于区域性的执法合作的要求是迫切的，尽管我们国家的警务执法合作已经初具规模了，但是在思想认识上，制度保障上仍然有一定的差距，没有将国际执法合作工作视为公安机关的一项长期基本业务来谋划和部署，相应的制度体系并没有及时跟进。主要表现就是地方公安机关在办理涉外案件协查、调查取证、引渡红通、证据标准和移交等具体工作时无据可依、无章可循，往往摸着石头过河，无用功、走弯路、重复劳动成为工作常态。

（二）机构设置保障上

从纵向上看，省、市级公安机关未成立责权一致的国际执法合作专职机构（或明确归口管理部门），部国际合作局的工作资源和基层公安机关的潜在需求无法

高效对接；从横向看，地方公安机关内部尚未建立统一协调、归口管理、权责明确、分工配合的国际执法合作工作机制和工作平台。由此导致业务警种多头管理、长期任务临时承办，严重制约了国际执法合作向纵深层次开展。

（三）人员培训的问题

与国内执法工作相比，公安机关在国际执法合作工作方面普遍存在经验不足、能力欠缺等问题，对相关国家的司法制度、法律法规、证据要求、国际规则、国际惯例等研究不够，普遍存在不会干、不愿干、不敢干等情况。由于国际执法合作不是常见工作，各级公安机关既缺少对懂外语、懂法律、懂业务的复合型人才的长期培养规划，又缺少对办案部门的专门指导和培训，一定程度上制约了工作的有效开展。很多涉外案件由于久拖不决，甚至对当地社会稳定也造成一定影响，群众反响强烈。基层办案公安机关为此承受着巨大的压力，强烈要求厅机关加强指导和服务。

（四）工作保障（工作预算，经费支持）

公安机关国际执法合作案件周期长，涉及面广，不少环节需要赴境外与相关国家开展司法和警务合作。公安机关赴境外办案经费基本未单独列入年度预算，过高的涉外警务协作费用使基层公安机关望而却步。赴境外办案往往时效性很强，但在从严控制因公出国境的大气候下，地方政府外办对公安机关出境办案审批环节冗长、掣肘多。另外，由于缺少专业的涉外警务服务机构，翻译、公证等一系列必不可少的环节都给工作带来了很大的困难。

五、警务执法合作的完善建议

（一）加强国际执法合作规范的建设

根据《公安部关于进一步加强和改进国际执法合作工作的意见》（公通字〔2011〕42号）规定，基于地方国际执法合作的实际需求，出台与之配套国际执法合作工作制度、工作流程、工作规定等规范化文件，制定相应的内部工作章程和有关警种部门执法合作规范，对相关工作内容、职责和义务加以明确。特别是要加快制定有关案件协查、调查取证、引渡、红通、证据标准和移交等的实务操作手册，使地方公安机关在开展国际执法合作工作时有章可循。

（二）逐步完善国际执法合作地方机构的建设

建议以规范省级和重点市公安机关国际执法合作机构建设，在省、市公安机关逐步实现国际执法合作管理机制，构建全国范围的渠道畅通、布局合理、快捷高效的国际执法合作体系。根据重点突出、循序渐进的原则，选择业务量大、条件成熟的沿海沿边和侨乡省份先行强力推动此项工作，促进国际执法合作向专业化方向发展。

（三）充分利用国际刑警组织的平台，指导警务协作

通过建立区域联动，构建警务协作规范化平台，充分发挥国际刑警资源优势，促进全国各地警方警务交流合作，用以构建沟通顺畅、信息灵敏、反应快速、协调高效的警务协作平台，更好地为全局公安中心工作服务。

（四）重视国际执法合作的后备人才的培训

重视国际执法合作人才的培养，切实提高队伍的综合素质，做好人才储备工作。国际执法合作的顺利开展需要适格警务力量的推进，需要具备专业法律知识，实战经验，和一定语言交流能力的警务执法合作的工作者，公安院校在人才储备

方面具有天然的优势，指导并规范这类人才的教育培训机制是进一步拓展国际警务执法合作的发展的关键。同时省市一级的公安机关也要注重不断拓展引智渠道，在充分征求各实战单位培训需求的基础上，精选课题和专家，继续向公安部引智办申报2014年引进国外专家项目。一方面要加大基础培训，另一方面要立足于实战，针对经侦、刑侦、反恐、禁毒等国际执法合作频繁涉及的具体问题，择选若干影响大、前期基础工作扎实的个案作为范例指导，通过办班、编写教材、上挂工作、外派等多种形式加强对经侦、刑侦、反恐、禁毒等业务部门办案骨干的国际执法合作培训。

第二篇：国际警务执法合作知识基础

国际警务执法合作知识基础

名词解释

1、国际警务执法合作：是国际社会进行广泛合作的一个重要组成部分，是指不同国家和地区的警察（内政）机构之间或与其他国际行为体之间，根据相关条约、国内法规定或者按互惠原则的相关规定，为满足各方实际的或预期的执法需要而相互调整政策和行为的合作过程。

2、涉外刑事管辖权:是指一国政府对涉外犯罪所拥有的起诉和惩罚的权力，亦指国家在国际司法事务中所享有的控制和处置具有涉外因素刑事案件的权力，是管辖权的一种。

3、国际侦查协作：是指各国的警察机关在跨国犯罪和国际犯罪侦查领域，为获取犯罪证据、抓获犯罪嫌疑人而进行的各种形式的协同与配合。

4、境外追逃：是在我国境外地域即外国或我国港澳台地区追捕犯罪嫌疑人或逃犯的简称，是指侦查机关针对在本法域犯罪后潜逃到境外的犯罪分子和犯罪嫌疑人，在取得有关法域的同意并在其执法机关的积极配合下，寻找逃犯的逃跑路线、发现藏匿地点，将其缉拿归案的一种侦查行为。

5、上海合作组织：是第一个由中国倡导成立的区域性国际组织。上海合作组织是奉行不结盟、不对抗、不针对任何国家和组织的、开放性的多边合作组织，其核心就是“互信、互利、平等、协商、尊重多种文明、谋求共同发展”。

6、红色通缉令：“红色通报”，其通缉对象是有关国家的法律部门已发出逮捕令，要求成员国引渡的在逃犯。各国国际刑警组织国家中心局可据此通报以及逮捕在逃犯。

7、维和行动：是指应当事方要求或经当事方同意，联合国根据安理会或大会决议，向冲突地区派遣军事人员、警察及民事官员、技术人员，以恢复和维护和平，重新建设的一种行动。

简答题

1、简述国际警务执法合作的基本原则

维护国家主权原则。经济全球化的进程中，危及各国国家安全的国际性犯罪问题已经成为全球性问题，必须依靠世界各国的共同努力、相互协作，通过国际警务执法合作才能解决。开展各国警务执法合作的根本目的是维护国家主权利益。

互惠原则。也叫平等原则或平等互惠原则，是国际法上的一个重要基本原则。是国家主权独立与平等的反映。其是当代国际交往的一项重要原则，分为双方根据相互签订或者缔结的国际条约，互相给予对方同等的待遇和双方国家没有签订双边条约，但双方愿意本着互惠的精神，在某项具体合作事务中给与对方同等的对待两种表现形态。信守国际条约原则。指一个合法缔结的条约，再其有效期限内当事国必须善意的履行，依约行使自己的权利、履行自己的义务，而不得违反。

请求在先原则。是一国对他国提供司法协助非依申请不主动进行，其是对国家主权和管辖权尊重的体现。

国际礼让原则。一个国家的法律能否在另一个国家发生效力，完全取决于另一国家法律上（基于国际礼让）的明示或默示的同意。

2、域外调查取证与刑事司法协助中的调查取证的区别：

调查取证：间接取证我国公安机关为其他司法机关在中国境内代为对方开展的侦查活动（委托性质

域外调查取证：直接取证中国公安机关派遣侦查员进入对方境内，在对方配合下，直接开展讯问人犯或询问证人以及搜查、勘验等多项活动。

两种调查取证的性质完全不同，其结果对于跨国刑事案件的侦破、效益也截然不同。

3、涉外刑事管辖权的作用

涉外刑事管辖权:是指一国政府对涉外犯罪所拥有的起诉和惩罚的权力，亦指国家在国际司法事务中所享有的控制和处置具有涉外因素刑事案件的权力，是管辖权的一种。

是国家主权的重要组成部分作为一个主权国家，应对危害本国利益的犯罪行使管辖权，以维护国家主权尊严。

其行使有利于打击国际犯罪和跨国犯罪能依法惩治各种形式的国际犯罪和跨国犯罪活动，维护我国和国际社会秩序。

其行使有利于履行国际义务提高我国在司法活动中的地位，维护在国际社会中的良好声誉。

其行使有利于推进国际警务执法合作对于完善我国法制体系，提高我国司法机关执法能力，有效地加强各国的司法合作，制裁跨国犯罪和国际犯罪具有十分重要的作用。

4、简述维和行动的特征和性质：

维和行动：是指应当事方要求或经当事方同意，联合国根据安理会或大会决议，向冲突地区派遣军事人员、警察及民事官员、技术人员，以恢复和维护和平，重新建设的一种行动。

国际性质它是由联合国安理会或大会通过决议的国际部队，其人员由中立的会员国提供，由秘书长指挥，其司令由秘书长任命。

自愿和非强制性它是经过东道国同意，包括其他直接卷入方面的建立的，其军事人员也是在会员国自愿的基础上提供的。维和部队只配备轻型武器，除自卫外不得使用武力。

不干涉和中立性质维和行动应保持中立，不得干涉东道国的内部事务，不得以任何方式影响会员国的内部纠纷，不得偏袒某一方而反对另一方。

5、简述公安工作国际化

对我国构成现实直接威胁的恐怖袭击源头大多在境外。近年来跨国跨境犯罪呈现不断上升的趋势。随着我国对外开放和走出去战略实施境外公民和机构日益增多。面临的安全形势不容乐观

公安工作不封闭于本土，而是积极参与国际执法安全合作，在国际合作交流中不断提高工作质量与服务水平；参与国际合作交流，与国际先进警务水平保持同步，或将国际先进警务成果与国内实践相结合，以提升公安工作理论研究和实际工作水平。论述题

1、国际警务执法合作的意义

第一，有利于增强涉外刑事管辖权效力。开展各国警察机构之间的合作，在打击犯罪、缉捕案犯方面互相提供便利，是本国域外管辖权力有效行使的重要保障。

第二，有利于提高国际执法水平。经常性直接的合作，为各国打击跨国犯罪，即使缉捕案犯，提供切实可行的保障机制，使各国警察和其他司法机关的国际执法能力逐步增强。

第三，有利于巩固各国的友好关系。加强国际警务执法合作不仅是维护本国利益的需要，而且也是各国推动友好关系的需要。

第四，有利于保护国家和公民的合法权益。通过加强国际警务执法合作打击跨国犯罪，有力地震慑了其他国家和地区侵害中国公民安全的犯罪分子，充分展示了中国政府保护海外中国公民安全的决心。

第五，有利于各国侦查机关之间的优势互补。各国警察在预防、控制和打击刑事犯罪方面，可以互相借鉴，取长补短，充分利用各种有益的对策、手段、资源和方法，通过交流合作提高本国警察惩治犯罪的能力。

第六，有利于世界各国共同打击国际恐怖活动。通过有效的国际警务执法合作，与周边国家在条件成熟时建立双边或多边的反恐情报信息交流和合作机制，以及反恐怖协作机制，遏制和打击内外勾结的恐怖主义活动。

第七，有利于我国国家安全、经济安全和社会稳定。恐怖势力已经危害到我国国家安全、经济安全和社会稳定，要遏制这种现象，只有进一步加强警务执法合作。

第八，有利于应对我国加入世界贸易组织后新的犯罪形式的挑战。随着全球经济一体化的发展，犯罪手段尤其是经济类犯罪手段也日益趋向国际化，各种新型犯罪问题层出不穷，国际警务执法合作成为解决此类问题的重要途径之一。

2、论述引渡的条件

双重犯罪原则。只有当被申请引渡人的罪行，依照请求国和被请求国双方的法律都构成犯罪，并应当处一定的刑罚时，才能实行引渡。引渡活动涉及两个及以上的主权国家。由于各国法律制度不同，因而各国在处理引渡这种涉外案件时难免出现对犯罪行为认定上的分歧，会给引渡带来一些障碍。

特定罪行原则。引渡对象交给请求国后，请求国只能就作为引渡理由的罪行对引渡人进行审判或惩处，而不能对其引渡前所犯的其他罪行进行审判或者惩罚，或再引渡给第三国，除非被请求国同意。

一事不再罚原则。即如果要求引渡的犯罪行为已经受到被请求国司法机关依刑事程序终审判决，则请求国的引渡请求可以拒绝，不论该终局判决是定罪判刑还是无罪释放。

本国公民不引渡原则。按照属人管辖原则，一国政府对于本国公民在本国领土以外的犯罪也拥有管辖权，同时，为了维护本国公民的合法权益，不将本国公民向外引渡。

政治犯不引渡原则。被请求引渡人如果为被请求国视为政治犯罪或者与政治有关联的犯罪者，不应予以引渡。

不引渡即起诉原则。对国际公约或国际条约中规定的有关罪行，缔约国有义务依法严惩，要么将罪犯引渡到对其有管辖权并且提出引渡请求的国家，要么在不予引渡的情况下，对罪犯依照本国法律追究刑事责任。

3、论述为什么要进行国际警务执法合作 国际形势

政治格局：一极向多极化发展。随着我国等一系列国家的崛起，世界政治格局向多极化发展，而犯罪形式也随着国际格局的变化变得更加丰富多样。

全球化机遇与挑战并存。当今世界正处在大发展、大变革、大调整时期，全球经济一体化进程为世界各国发展带来机遇，同时也为各国的国家安全带来新的挑战。

传统安全与非传统安全相交织。当今世界，“和平、发展、合作、共赢”是时代潮流，但国际格局深入调整，世界仍然不平等、不平衡、不平静，传统安全与非传统安全威胁相互交织，一些地区局势动荡持续蔓延。

国内形势

全面建设小康社会关键期。我们需要营造一个相对安全的国内环境来全面建设小康社会，需要消除国际犯罪对我国生产建设的影响。

对外开放政策不断深入。随着我国对外开放政策的不断深入，我国对外交流也越来越频繁，打击国际性的违法犯罪、共同营造我国的对外交流的安全环境是我国发展迫切要求。

恐怖主义形势严峻。当今世界恐怖主义在不断地扩张，并且已经波及到我国的利益，影响我国的发展，而恐怖主义大多数存在着境内境外勾结的特点，需要与境外合作共同打击恐怖势力。

信息安全问题不容忽视。随着互联网产业的不断发展，并且互联网具有全球性，网络安全犯罪也一定程度的威胁我国的国家安全，这需要我同其他国家合作，共同打击互联网犯罪营造安全的网络发展环境。

案例分析

2011年10月5日，“华平号”（中国籍）和“玉兴8号”（缅甸籍）两艘货船在湄公河“金三角”水域遭劫持，13名中国籍船员在湄公河泰国水域被枪杀。事发后，中国政府高度重视，迅速组成联合工作组，并于2011年10月15日抵达泰国清莱府。中国政府联合工作组在泰国警方的陪同下，抵达事发水域进行现场勘察。2011年10月23日，由公安部副部长张新枫率领的中国公安高级代表团，赶赴泰国开展工作，实地察看案发现场和有关物证。2011年10月31日，针对近年来湄公河流域走私毒品、武器弹药等犯罪活动突出，频繁发生船舶在航行时遭武装人员敲诈勒索、抢劫、枪击等事件。四国在北京召开中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议，认为有必要加强四国执法部门在湄公河流域的执法安全合作，并采取有效措施打击危害本流域安全的跨国犯罪活动，发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，并启动四国联合巡逻执法安全合作机制。2012年4月，主犯糯康（缅甸籍）在老挝落网，并被移交中方。

1、为什么此案成为国际警务执法合作的典范

案发后我国政府高度重视。案发后，中国政府联合工作组迅速组成，并快速抵达泰国清莱府。中国政府联合工作组在泰国警方的陪同下，抵达事发水域进行现场观察。案发后，由公安部副部长张新枫率领的中国公安高级代表团，赶赴泰国开展工作，实地察看案发现场和有关物证。

在案件侦办过程中。我国刑事管辖权向外延伸，全程参与整个案件的侦办，积极在域外进行调查取证活动，不断与其他三个国家开展联合侦查活动，最后联合抓获案犯。

在案件结案后，中老缅泰四国在结案后总结案件侦办过程中的经验，并结合湄公河流域安全环境的需要，四国发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，达成了广泛共识。进行常态化联合警务合作，联合巡逻执法以保证湄公河流域的安全，促进沿岸的经济发展，使之成为正真的黄金水道。在联合执法合作过程中，四国执法船联合执法，优势互补，在实践中不断提高本国的执法能力，为今后的执法合作奠定一定的基础。

高层建立了24小时联合机制，高层间的联合更为密切，加强交流不断提高执法效率。

2、国际侦查协作在10.5案件中实践，结合案例分析

国际侦查协作：是指各国的警察机关在跨国犯罪和国际犯罪侦查领域，为获取犯罪证据、抓获犯罪嫌疑人而进行的各种形式的协同与配合。

联合侦查，是指两个或者两个以上国家的警察机关，围绕特定的跨国犯罪案件展调查取证，缉捕罪犯或者犯罪嫌疑人的一种合作形式。从联合侦查案件来看，主要形式：一是专项行动联合；二是专案联合。从联合行动的地域来看，一种是某一案件在以国内联合行动，另一种是围绕某一案件双方在各自的国家内分头侦查，同时行动。本案属于专案联合，专门针对10.5案和糯康有组织犯罪集团开展联合侦查即在各自的国家内分头侦查又在一国内联合行动。

域外调查取证，是指我会公安机关基于双边合作协议和具体案件的临时安排，在对方国家警方的配合下，开展查证核实和甄别，从中发现犯罪嫌疑人的一项侦查措施。在本案中中国派出专家工作组前往缅甸、泰国和老挝，与三国警方就10.5案件沟通交流案情、交换相关证据材料。如2011年10月23日，由公安部副部长张新枫率领的中国公安高级代表团，赶赴泰国开展工作，实地查看案发现场和有关物证。

3、联合巡逻执法机制的意义

2011年12月10日，中国、老挝、缅甸、泰国湄公河联合巡逻执法首航仪式在云南西双版纳关累港举行，四国联合巡逻执法正式启动，共同维护和保障湄公河航运安全，促进湄公河流域经济社会发展和人员、船舶安全往来，开启了四国执法安全合作的新篇章，意义重大。

安全意义，四国联合巡逻执法有效解决了湄公河地区的治安问题。四国在相互尊重主权、平等互利的基础上，进一步加大对本国水域执法力度，进一步深化执法安全合作，有力的打击了犯罪，充分彰显了四国政府全力维护湄公河国际航道安全，坚决打击犯罪，整顿治安秩序的决心。

经济意义，四国联合巡逻执法促进了中国与湄公河流域国家的经济交流来往，有利于区域经济的繁荣发展。联合巡逻执法推动湄公河航道的从新开通，通过合作不断加强，可以更好的维护航道安全，促进流域各国经贸往来、各民族之间的交流，加深各国人民之间的友谊，是航道变成真正的黄金水道。

战略意义，四国联合巡逻执法进一步推动和促进湄公河区域执法的深度合作。中国的执法力量出现在国际航段，是我国执法力量向国外延伸的直接体现。按照中老缅泰湄公河执法安全合作机制，依据有关联合声明和会议纪要，在中国关累港设立中老缅泰联合巡逻执法联合指挥部，在老挝、缅甸、泰国分设联络点，及时交流情报信息，组织协调各方行动，建立四国联合巡逻执法24小时联络渠道。这一机制使我国警务力量在维护湄公河流域长期稳定中将发挥重要作用。

4、此案中如何确定管辖权

涉外刑事管辖权:是指一国政府对涉外犯罪所拥有的起诉和惩罚的权力，亦指国家在国际司法事务中所享有的控制和处置具有涉外因素刑事案件的权力，是管辖权的一种。

本案中，华平号是中国籍，玉兴号是缅甸籍，而又案发在泰国水域，根据属地管辖原则，中国、缅甸、泰国对此案均享有管辖权。属地管辖能确定相关国家不需考虑后边的管辖原则。

在此案中，中国、缅甸、泰国对此案的管辖权存在冲突。而通过国际上的相关法律与我国的国内法的相关规定均不能确定管辖。所以我国需要通过外交手段来解决这个问题，介于我国在国际社会中的国际地位和我国在东南亚地区的影响力以及与其他三国达成的共识，并且我国是世界第二大经济体，联合国五大常任理事国之一，我国有义务也有能力对此案行使管辖权。

第三篇：我国城管执法存在问题及对策研究

我国城管执法存在问题及对策研究

内容摘要：城市作为人类生产和生活的重要承载空间形式之一，在现代社会中占有重要的地位，为保障城市的良性发展，城管执法应运而生，但在实际的执法过程中，城管执法却出现了很多的问题，如执法不规范、暴力执法等现象，分析背后的原因，主要是执法程序的不规范，执法人员缺乏专业的培训，城管执法的法律保障机制不到位，也缺乏有效的监督机制，被管理人员素质底下等，解决了上述问题，城管执法工作将得到大大的改善，更有利于城市建设规范有序进行。

关键词：城管执法

问题

原因

对策

前言：城市作为人类生产和生活的重要承载空间形式之一，在现代社会中所占的地位十分重要，它往往在一个地区的社会、政治、经济和文化中居于主导地位，代表和展示着人类文明的最新发展高度。而在全球化的进程当中，各国之间的竞争也逐步演变为以城市为核心的区域之间的竞争。要使城市在地区之间、国家之间的竞争中处于不败之地，必须对之实行有效的管理。城市管理可以说是城市工作的永恒主题，城管执法作为城市管理的支撑力量，面对面为老百姓提供服务，处在风口浪尖之上，众目睽睽之下，是政府关切、群众关心、媒体关注的焦点所在。多年来，我国的城管执法为推进城市化进程，推动国民经济发展取得了巨大成就，也积累了丰富的经验，得到了广大人民的认可，但城管执法方面也存在诸多不容忽视的问题。

一、城管执法基本问题概述

（一）基本问题界定

1、什么是行政执法？

这是个常用的模糊概念。我们有必要明确其含义。广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权利力的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。

行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。

行政执法的功能有：实施法律的功能、实现政府管理的职能、保障公民权利的功能。

行政执法要坚持的基本原则有：合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。

2、什么是城管执法？

城管执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。城管执法贯穿城市发展的全过程，城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。

3、城管执法的范围有哪些？

城管执法的工作范围大体来说就是管理城市的市容市貌、违章建筑、环境保护等，市容市貌中规定，任何市民及单位不得乱拉乱挂、乱贴乱画，即使是个人财产也必须遵守城市管理规定。

（二）城管执法产生的时代背景

随着改革开放步伐的加快，城市化的进程也逐步加快，城市区域加大，人口迅速增多，社会关系日益复杂，城市的特性以及市场的不完备性都决定了城市需要管理。为了保障整个城市的正常运行和有效管理，城管执法应运而生。

（三）城管执法的发展历程

中国的城市管理步入正轨是在20世纪80年代以后。《行政处罚法》出台后，以相对集中行政处罚权的实施为标志，城市管理行政执法开始进入人们的视线。从1997年国务院批准城市管理综合执法试点算起，我认为中国的城管执法经历了三个发展阶段：

1．试点的启动阶段。自1997年初开始截止2000年9月，以国务院法制局对北京市宣武区的批复为标志进入了试点的启动阶段。

在这一阶段，北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等16个省、自治区、直辖市按照《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》（国发〔1996〕13号文件）要求，向国务院报送了进行综合执法试点的请示。其中共有16个设区的市 获得批准开展试点工作，但南宁市由于阻力很大并没有真正开展试点工作；廊坊、深圳只是进入筹备阶段，其他地方进入试点的工作阶段。这一阶段国务院法制局（1998年后为法制办）在批复函中使用的是“城市管理综合执法”这一概念，所以，在机构名称上使用了综合执法大队、综合执法局等多种称呼。由名称决定，一些执法装备，如执法车辆和服装等在配备时就带有“综合执法”字样，以至于到现在仍继续使用“综合执法”的标志。这也是现实中对“综合执法”与“相对集中行政处罚权”两个概念混用的原因之一。从职权上看，获得批准的城市主要行使前述的“7＋X”项职权。这一阶段的最大成绩就是在行政执法领域点燃了改革的星火，为这一制度的发展奠定了基础，为第二阶段的工作提供了经验。

2．试点的规范化阶段。自2000年9月至2002年8月，以《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号文件）为标志进入试点的规范化阶段。

在这一阶段，国务院法制办在批复函中使用“相对集中行政处罚权”的概念，先后批准了62个设区的市 开展试点工作。至此，相对集中行政处罚权的试点工作扩展到除云南、甘肃、青海、西藏以外的大部分省市。获得批准开展相对集中行政处罚权的城市开始使用“城市管理行政执法局”的名称。在职权上继续沿用“7+X”职权，但有的城市已经根据本地实际适当拓展了职权。在队伍建设上，基本上做到了参照公务员的标准进行录用与管理。在管理体制上，探索出了“两级政府三级管理”的体制，即市区两级政府双重领导，市局（支队）－区局（大队）－街道中队三级管理。同时，在规章制度建设上也取得了很大成绩，所有的行政执法局在成立前后都制定了详细的规章制度以保证工作的顺利进行。这一阶段的规范化发展为相对集中行政处罚权工作的深入开展确立了框架。

3．全面推广阶段。自2002年8月至今，以《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文件）文件为标志进入全面推广的阶段。17号文件授权省、自治区、直辖市人民政府根据需要组织相对集中行政处罚权工作，这就使该制度进入了全面推广阶段，也标志着相对集中行政处罚权工作作为一项新的制度开始进入了正常运转阶段。中国大陆31个省的省会城市都开展了该项工作，山东、浙江等省已经在辖区内所有城市开展工作。据不完全统计，截止2006年6月末，全国共有308个城市开展了这一工作。在这一阶段，各地根据文件精神结合本地的实际情况，把相对集中行政处罚权制度与推进行政体制改革工作结合起来进行。在职权、运行机制、执法领域等方面与第二阶段基本一致的前提下，实现了更加规范化的运转。目前，已经取得了很大的成绩，如实现了城市管理行政执法的经常化，保持了良好的城市环境；初步解决了多头执法、重复执法的问题，提高了行政执法效率；精简了行政执法机构与人员，降低了行政执法成本；在一定范围内实现了审批权与监督处罚权的分离，为改革现行行政管理模式积累了经验。但是，作为一个新生事物，它也面临着很多困难与挑战。因此，需要各级政府提高认识，加强对相对集中行政处罚权制度的组织领导；在行政立法上总结相对集中行政处罚权工作的经验，在条件成熟时开展专门的城市管理立法工作；在实践中继续探索城市管理行政执法的最佳途径。

二、国外城管执法现状

相对于我们国家来说，国外的城管执法有不同的做法。在其他国家，城管执法的任务主要由警察来完成。

（一）法国“城管”人性执法 法国是个浪漫的国度，城管执法也比较人性化。以巴黎为例，巴黎的游商小贩和北京的也没太多两样，有推着小车卖烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品贩子，有在一块大布上放着些旅游纪念品警察来了提起布的四角就可以快速转移的纪念品商贩，有周围总是围着托儿在那儿不停地交钱参与猜纸牌骗术诱惑游客加入的骗子团伙，还有靠艺术细胞在街头给人画像的三流艺术家。基本上也是有放风的，“城管”一来骚乱声一起大家就一窝蜂散开。警察驾着警车在执法时既不会狂按警笛，也不会大声吆喝，当骑着高头大马的“城管”走上桥时，眼疾手快的商贩全跑开了。当遇到有违法的现象时，“城管”态度非常好，就例行的检查，没看见罚款没看见没收物品没看见肢体冲突。“城管”在检查了证明材料（可能是身份证明）后让民众签了个字，警告一下就走向下一个巡逻点了。

法国城管执法表现出对民众的一种尊重，也是对权力的正确理解。

（二）美国“城管”法治化

美国不需要城管，正如中国城管设立之前也没有城管，美国的法律在执行的时候非常严格，因此在城管方面也表现出法治化的特点。以纽约为例，纽约街头也有很多小贩经营各类商品，他们大多都是有营业执照规范经营的商人。警察在街上执勤发现有违规现象，当场进行管理、处罚，如果规定了不能在某地摆摊，而某人却在那里摆摊，或者无营业执照摆摊，却不服从管理的，会移送法院处理，因此摆摊的代价非常大，小贩们不敢随意违法。

（三）比利时的“城管”规范与宽松并行

有“欧洲之都”之誉的比利时首都布鲁塞尔，也有城管，且看重规范，以维护市区的整洁和交通；但规范的执行，却比较宽松。

在布鲁塞尔，申请执照比较简单，只要向联邦政府出示身份证，以及当地政府相关证明文件即可，批准过程不会超过一个星期；小商贩们缴纳的税收、管理费很低，比固定商店少得多；在市区街道的“流动商贩”，可以在规定的街道范围内流动；对无照商贩的处罚相当宽容，许多时候只是警告。

布鲁塞尔城管执法的宽松，在于特有的城市管理理念，这就是注重增加城市的“人气”，体现城市的“包容”：兼顾市容整洁和市民生活，开放部分公共场地，允许有序设摊，坚持以教育为主。

在这样的宽松管理下，矛盾不致过分尖锐，冲突可减少到最低程度，城市管理的目标依然可以实现，和谐由此而生毫不足怪。

难怪，在布鲁塞尔，密集而紧凑的街道网、华丽的市中心广场，街道上间或点缀着的花摊、水果摊或是小吃摊，不仅没影响城市的整洁，反而增添了许多“人气”。

三、我国城管执法出现的问题及其产生的原因

（一）城管执法出现的问题

1、城管执法程序不规范，处罚自由裁量权过大

首先，城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在实际的城管执法过程中，尤其是关系到公民权利和义务的具体行政行为时，很多时候并没有严格遵循法定的程序。在行政处罚过程中，程序违法、徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如随意没收商品，罚款不开罚单，不说明具体情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重影响了城管队伍的社会形象，同时也严重侵犯了被管理者的权益（主要是商贩的权益）。

其次城管执法处罚自由裁量权过大，执法不严。如广州某城管所查处了两起无照摆摊案件，一个罚了1000元，另一个只罚了200元。同案不同罚，造成这种现象的主要原因是执法人员行使行政执法自由裁量权时不够规范。同时也给他们形成了良好的腐败的环境。

2、城管执法人员的人身安全不能保障

街头乱摆乱卖的商贩大多是下岗职工、进城农民、残疾人，他们处于社会的底层，属于弱势群体，没有能力租铺面进行正当经营，法律意识淡薄，在自己的“利益”收到侵害时，往往会采取一些极端的手段来对抗执法。

如2011年11月12日，湖北宜昌市城管局伍家岗大队执法人员在城区万达路治理占道经营，突然遭到弹弓袭击，6名队员全部被射出的石块、钢珠打中，一队员头被打破入院缝了2针，现场执法车辆挡风玻璃被打穿，随即粉碎。2013年3月16日，湖北英山城管执法局城东执法大队大队长段金寅在执法过程中，遭违建者熊某某背后偷袭，头部被锄头重击。在送医院后，段金寅医治无效死亡。

3、城管执法人员暴力执法

相当一部分城管执法人员素质较低，缺少法制意识，执法方式粗暴简单，从而引发大量的野蛮暴力执法现象：

如2011年06月17日，江西南昌青云谱区城管人员在省城洪都南大道417号一家烟酒店执法时，与怀孕8个多月的女店主发生争执，致其手指出血严重，同时出现头晕、胸闷等症状。

2011年11月15日,在贵阳市云岩区三桥农贸综合批发市场门口，两名城管执法人员没收了一位张姓女子的卖煎洋芋的餐车。在张姓女子央求城管归还餐车并拉餐车的过程中，一名城管对她拳打脚踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外两名城管则在一旁观看。城管打她时，由于无力还手，只能紧紧抓住对方的衣服。可打她的城管将上衣一脱，打着赤膊继续打她，直到将她打倒在地，在围观者的指责下，他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。

（二）城管执法出现问题的原因

城管执法出现各种问题，形成了一个怪圈，主要是因为以下原因：

1、执法程序的不规范，缺乏专业的培训机构

由于从事一线工作的城管人员大多是一些无编制人员即协管人员，他们大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。为了达到解决问题的目的，于是他们就胡乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生，城管的形象也由此损坏。

2、城管执法的法律保障机制不到位，缺乏有效的监督机制 目前中国还没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。城管在执法过程中，由于法律法规的不完善，缺少严格的执法程序，使得城管执法程序任意性很大，城管执法是人制而非法制。这样就会导致人们的一些合法权益受到威胁。如在执法过程中，城管人员为了达到执法目的，强行限制他人人身自由、乱开罚单、强行没收东西、殴打他人、任意妄为。而在另一方面，城管在执法过程中的违法行为，又缺乏有效的监督机制。这些都导致城管执法人员在执法过程中暴力违法执法的现象屡有发生、屡禁不止。

四、改善我国城管执法问题的对策与思考

（一）规范城管执法程序，确保城管规范执法

邓小平同志曾经说过：“制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，制度的健全才能为社会做出贡献，才能使人们的生活得到保障，才是立国之本。”目前，立法工作滞后、法律法规不健全已成为阻碍城管严格执法的瓶颈。当务之急，就是要建立和完善法律法规，改善城管执法现状。

（二）健全城管执法保障机制，确保城管安心执法

城管在执法过程中由于双方有着尖锐的矛盾冲突，往往容易发生意外，城管执法人员的人身安全有时就得不到保障。健全城管执法保障机制，能够使城管执法无后顾之忧。

（三）建立完善城管执法用人制度、专业机构提升执法人员整体素质

对城管执法人员进行直接管理的政府部门在选择执法人员时要严格把关，还要对城管执法人员进行专业的上岗培训，提高执法人员的整体素质，孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”只有执法人员的素质提高了，才能更好地处理各种实际执法过程中的复杂问题，对群众来说才有信服力。

（四）建立健全城管执法监督机制

各行政机关及上级部门应明确自身职责，加强监督力度，认真、及时、有效监督城管执法，城管执法得到有效的监督，才能让其警醒，没有可乘之机，任意执法。

（五）加强群众宣传增强公民守法意识

群众不懂法，不守法是执法艰难的一个重大因素，利用各种社区活动，法律讲座，提高群众的法律意识和整体素质，才是解决城管问题的根本办法。

（六）树立“以人为本、和谐执法”的人性化执法理念

城管执法说到底还是为群众服务的，这是城管执法不能忘却的初衷。所以在执法过程中要坚持“以人为本、和谐执法”的执法理念。政府部门也可以借鉴外国的经验，给小摊小贩以适度宽松的氛围，如申请执照的程序尽可能简单快捷，降低小商贩们缴纳的税收、管理费，在市区街道划定区域，允许流动商贩在规定的范围内流动；对无照商贩的处罚适当宽容，如此小商贩的对抗情绪和违法现象自然会减少，执法也就顺利了。

五、小结

胡锦涛同志在党的十七大报告中曾指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”城管执法是社会管理格局的重要组成部分，也是加快城市化进程的必然产物。城管执法水平的高低，既是城市综合实力的表现、文明程度的标志，也是城市民众素质高低的外在反映。

城管执法具有复杂性、多样性、现实性和地域性，牵涉到公民权利义务，同时又与社会生活和社会管理紧密联系。它是一个长期积累的问题，对它的改革，不是一朝一夕能改变的。它的变革，需要从根本上入手，国家和地方相互配合，各机关相互联系，大众的广泛参与，才能使城管执法健康稳定的发展。只要我们正确对待，及时处理，解决好问题，城管执法将会为我们城市的发展、我们国家的运行、人民的利益发挥巨大的作用。

我们大家都是城市管理的受益者，都应成为城市管理的理解者、关注着、支持者和参与者，希望大家在城管执法过程中，少一点指责，多一点理解；少一点厌恶，多一点尊敬；少一点批评，多一点参与；少一点阻碍，多一点配合。只有这样，我们才能够把城市建设好、管理好！

参考文献：

1、张波、刘江涛：《现代城市管理学基础教程》国家行政学院出版社，2010，（1）.2、梁贤娴《论城管执法现状及法律规制》2013-01-29

http://wenku.baidu.com/view/b6950d1b6c175f0e7cd13727.html

3、张烩，《城管暴力执法成因分析》，期刊 2009（04）.4、张煜、孙国良，《我国城管执法存在的问题及对策研究》期刊-核心期刊 2008（12）.

第四篇：我国社区警务发展模式比较研究

我国社区警务发展模式比较研究

摘要：社区警务强调警察与社会公众和谐相处，通过建立良好的警民关系，增进双方的交流与合作，以全社会的力量抑制与预防犯罪。从这一点出发，我们甚至可以这样说，社区警务在中国，不仅有其他国家无法比拟的深厚渊源，而且有其他国家难于全面实现的广阔前景。

关键词：社区警务 中国特色 发展

社区警务是西方第四次警务革命的产物，自上世纪六十年代产生以来，风靡全球警界，对各国警务模式产生了深远的影响。二十世纪七十年代美国休斯顿警察局率先提出回归社区警务后，世界上很多国家，如加拿大、法国、英国、澳大利亚及亚洲的日本、新加坡等国也先后实行社区警务。简而言之就是一种以治本为主、治标为辅的警务发展战略。它是对传统的“专业化警务”战略的经验与教训进行深刻反思之后的一种选择。

传统的“专业化警务”战略虽然在打击犯罪、维护社会治安秩序方面发挥了重要作用，警察在其中亦付出了艰辛的努力，如此巨大的付出却存在着明显的局限性。“专业化警务”战略简言之即是一种以打为主的战略。警察受报警电话驱使，对案件作出事后反应；警察工作过分强调专业化，而忽视发动公众广泛参与；衡量逮捕罪犯的数多少和警察接到报警后到达现场的速度是警察工作的主要评价标准；依靠增加警力和装备现代化提高警察工作效能；对警察注重提倡勇敢顽强的精神，而忽视建立良好的警民关系，为公众乃至社会提供必要的服务。这样做的结果是警察疲惫不堪，效果并不理想，犯罪不仅未能得到有效遏制，反而打不胜打，愈打愈多。为改变这种局面，英、法警学专家和警务人员开始探讨一种新的警务战略。他们的注意力从以打击犯罪为主转移到以预防犯罪为主；从强调警察的专业性转移到重视改善警民关系、广泛发动公众参与；从警察工作随着案件走转移到以社区为单位，充分利用社区资源共同预防犯罪，将犯罪遏制在发生之前；从强调高破案率转变为树立多破案不如少发案的观念。由于这种警务战略植根于社区，以社区作为警务工作的重点，所以，概括地称为“社区警务战略”。从20世纪90年代开始，介绍社区警务的著述、文章日渐增多，一些人认为，社区警务发端于美国社会学的芝加哥学派，是对过分公务化、强力化、技术化的科学化警务并没有解决警察与犯罪“道高一尺，魔高一丈”问题的反思与回归。有人说社区警务是社会化警务、集体化警务，有人说社区警务是民主化警务、人性

化警务，也有人说社区警务是特色化警务、个性化警务。对中国而言，社区警务是不是世界警务新潮流并不重要，它是否适合中国国情才是关键。一方面，社区警务并不完全是国外泊来品，中国人很早就有过相关探索，新中国警务在这方面更是有成功的实践、优良的传统和丰富的经验；另一方面，社区警务既适合中国传统文化，又适应中国社会变革，对中国警务的改革、尤其是对基层实战单位的警务改革，具有广泛意义和重大作用。

社区警务强调警察与社会公众和谐相处，通过建立良好的警民关系，增进双方的交流与合作，以全社会的力量抑制与预防犯罪。从这一点出发，我们甚至可以这样说，社区警务在中国，不仅有其他国家无法比拟的深厚渊源，而且有其他国家难于全面实现的广阔前景。

中国古代就有社区警务的类似理论和实践。通过整体解决社会问题入手强化社会治安，这种思想和实践在古代中国一直存在。在思想方面，韩非子就是典型代表之一，他在《韩非子.显学》篇中曾明确指出：“急耕田垦草以厚民产”；“修刑重罚以为禁邪”；“征赋钱粟以实仓库，且以救饥馑而备军旅”；“境内必知介而无私解，并力战斗以擒虏”；“此四者所以治安也！”韩非子所论述的治安，是从国家政治生活的全局加以考察的，这是一种“大治安”的理念。这就使他的思想不仅有宏阔的实践视野，又能获得深广的理论支撑。在实践方面，管仲在齐国的改革是成功范例之一。春秋时期，管仲在齐国的改革，主要有以下五个方面：第一，定民之居，使士、农、工、商各安其居，不得混居杂处，并限制迁徙，管理流动，形成认同感和归属感较强、相对同质因而相对稳定的社区，既使人们生活安定、恋土重家从而有利于社会的稳定，又能较好地避免社会心理学上的“交叉感染”，防止形成与主流文化不太合拍的亚文化；在管仲这一“三其国而五其鄙”“寓兵于农”的规划下，齐国全境每一个人户都处于一个统一有效的行政网络之中，得到了权威而有序的管理。这个体制，可视为后世郡县制的前身。他还进一步在基层推行闾伍制：每25户为一闾，闾设闾墙、闾门，按时启闭，由闾有司主管。凡出入不时，行不由径，衣服不正，所携非物，或圈属群徒，歌呼呜叹于道，哄抢强卖于市者，都要受到闾有司的严格惩处。管仲认为，凡扰乱治安的攘夺、盗窃、攻击、残贼、奸非等情，都滋生于“州里不隔，闾门簧瑁出入无时，早暗不禁”的管理不力上。因此，他每到一地，必询问“邑之贫人债而食者几何家？士之有田而不耕者几何人？”“国子弟之无上事、衣食不节、率子弟不田、弋猎者几何人？男女不整齐，乱乡子弟者有乎？”等等，调查题目有七八十个之多。(见《管子.问篇》及《八观》等)他还亲自布署筑城郭、修墙垣、绝通道、扼门关、深沟防、捕盗贼、除人害，强化基层治安设施与治安活动。由此可见，中国古代国家行政管理能直达每一人户，至少可从齐国实行闾伍制的春秋初

年(公元前8世纪中叶)算起。第二，恒民之业，父传子继、兄授弟习，职业长期不变，既节省了社会的就业培训费用，还因为能够保持较低失业率而有利于社会稳定；第三，“作内政而寄军令”，用军事编制组织、训练、管理民众，既使社区居民相互比较了解、信任，形成并存互助习惯，更使人们惯于服从和奉献，勇于公战、怯于私斗，两方面都有利于社会稳定；第四，严密户籍登记，既使国家可以严密其他管理，减少无序状态，从而有利于社会治安，又通过及时的登记、调查使可能违法犯罪的居民产生受控感觉，形成心理威慑，从而有利于社会治安。第五，厉行邻里连坐，邻居犯罪，告发者重赏，隐匿者重罚，以严刑峻罚扼制犯罪。管仲的改革，使齐国迅速安定、迅速富强，成为“春秋五霸”之首。到了战国时期，商鞅在秦国推行郡县制，“并诸小乡聚,集为大县"，县上设郡，县下设乡、里、什、伍。郡守县令由朝廷任命，乡里什伍的头目由地方聘选。这就是“郡县制”。在乡里基层，每5户为一伍，10户为一什，实行“什伍制”，“令民为什伍，而相收司连坐”。（《 史记.商君列传 》）居民之间，推行“联保联防连坐制”：一户失窃、失火，四邻都有责任救助；一家违禁犯法，四邻与地方均负连带责任。商鞅还严厉控制流动人口、非农业人口即“言说者”、“工商游食之民”等，其措施包括旅馆的投宿登记，旅客“无传”没有通行凭证不许投宿，否则旅客和店主一体治罪。这个措施连边境私人旅舍都执行了。在这种强化管理下，动荡社会的基层也获得了相对的安稳。“行之十年，秦民大悦。道不拾遗。”

当然，这些改革措施大多不适合现今社会，但是，不是就犯罪谈犯罪、就治安搞治安而是以社会发展谋求社会稳定，这种思路，分明是社区警务的思维模式。由于国情不同，中国的社区警务建设并非照搬欧美经验，而是伴随着公安体制的改革，呈现循序渐进的特点，两者的结合点是公安派出所体制改革。二十世纪90年代初，公安部第四研究所首先与山东省济宁市公安局合作进行了派出所社区警务试点。1995年，中国人民公安大学接受公安部治安局项目，在全国16个城市进行公安派出所工作改革与社区警务方而的调查研究，取得了建设性成果。在此基础上，1997年4月，公安部在江苏省苏州市召开全国公安派出所工作会议，将社区警务作为未来派出所工作改革的重要内容。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知》(中办发[2000123号)提到“有条件的地方，要根据社区规模的调整，按照区‘一区’(社区)一警的模式调整民警责任区，设立社区警务室”.将社区警务纳入社区建设工作体系。2003年10月14日，党的十六届二中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次明确提出“科学发展观”的概念。同年11月，中共中央发出《关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[[2003] 13号)，要点就是根据“科学发展观”要求，坚

持统筹兼顾，进一步加快公安体制改革，加强公安机关正规化建设，社区警务是其中加强基层基础建设，促进经济社会科学发展的重要内容。2006年10月9日，公安部正式下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，提出以社区警务服务和谐社会。当月，中共中央做出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。2007年8月，***同志在全国城市公安机关“二基”工程建设座谈会上指出:“要深入实施社区和农村警务战略，探索建立与城市社区管理体制、社会主义新农村建设相适应的社区和农村警务工作新机制。在同年10月党的十七大报告中“改革和加强城乡社区警务工作”成为了“完善社会管理，维护社会安定团结”的基本内容。从发展历程上来看，社区警务在中国的发展始终紧随着党的理论发展，成为落实科学发展观.构建和谐社会的一个重要的实践阵地。党的十七大报告提出的“改革和加强城乡社区警务工作”，正是指明了发展社区警务在今后中国警务工作中的重要地位。

那么，社区警务符合中国公安机关优良传统，中国公安工作有其特色，这是国内外警察学界所公认的。这些特色究竟是些什么？在不断地发展和摸索中的中国社区警务发展和改变又是如何的呢？作为在一线的基层民警，我有着最切身的体会：

一、是以“三基”工程建设为重点。

加强“三基”工程建设，是公安事业长远健康发展的基石。公安机关作为人民民主专政的重要工具，肩负着其他任何部门都无法代替的特殊作用，基层公安机关直接面对群众，服务群众，担负着繁重的工作任务，其工作的水平和质量如何，直接关系到整个社会的和谐稳定。

基层公安机关要从构建社会主义和谐社会的角度，牢固树立固本强基的意识，把基层基础建设作为重中之重，深入推进“三基”工程建设向纵深发展。要狠抓工作落实。要严格按照“人往基层下，劲往基层使”的要求，将工作中心向基层下移，同时从财力、物力等方面向基层倾斜，切实提高基层基础建设的保障力度。要积极加强与当地党委、政府的沟通，争取更多的经费支持，夯实基层硬件基础。要充分利用社会资源，按照“谁出资，谁受益”的原则，吸纳社会资金，壮大保安队伍力量，扩大治安报警监控设施的覆盖面，打捞基层防控基础，实现互利双赢。要苦练基本功。以提高基层所队民警执法水平和做群众工作能力为重点，立足所在岗位必须掌握的基本知识和基本技能，深入开展基本功训练。要把岗位练兵和“三个必训”相结合，把训练经常化和专业化相结合，确保基层民警做到既懂方针政策，懂法律法规，懂业务知识，又会擒敌自卫，会执法执勤，会管理服务，会群众工作，计算机操作。要加强信息化建设。信息化建设，是通过运用信息、信息网络和信息手段，实现警察内部管理和社会治安管理，形成一种

高效能的警务体系。基层公安工作事务繁杂、千头万绪，管理效能不高，消耗了大量的警力。因此，要大力加强派出所综合信息管理系统、刑侦综合2000系统、人口信息管理系统、指纹系统、办公自动化系统、社会治安视频监控系统、110接处警系统等建设，以简化警务运作流程，强化科学管理，提高技术应用水平，促进基层公安机关由粗放式、低效能的警务运作向集约式、高效能的警务运作方式转变，进一步打牢基层基础。

二、是以社区警务建设为重点。

社区警务工作是公安机关最基层、最基础的工作，党的十七大将城乡社区警务工作提到新的历史高度，要求从维护社会大局稳定，促进社会和谐发展来谋划、开展社区警务工作。基层公安机关根据新时期的需要，深入推进社区警务战略，实现警力下沉，警务前移。

完善管理制度。由派出所副所长分管社区警务室的工作，从而进一步强化警务室职权和处置警务的能力。完善工作职责和激励、监督考核管理制度，通过不断完善社区民警的工作职责，明确社区警务的内容和目标，同时对各项工作进行细化分解，形成量化考核标准，进一步促进社区民警的工作积极性。

提高社区民警的素质。首先要提高社区民警化解矛盾纠纷的能力。社区民警对基层情况最熟悉，要善于第一时间掌握不安定因素的信息，提前介入矛盾纠纷的化解工作，做到早发现早解决。要善于发挥居委会、民调组织、社区德高望重人士的作用，形成强大的工作合力，积极化解矛盾纠纷，尽量将其解决于基层。要积极开展普法宣传，善于引导矛盾双方依靠法律途径解决问题，防止矛盾激化和升级。其次要提高做群众工作的能力。社区警务时时刻刻面对群众，必须把服务意识贯彻到各项警务工作中，做好群众工作。要善于倾听群众的心声和建议，切实帮助群众解决实际问题，做到急群众所急，想群众所想。要与社区干部、群众建立良好、融洽的工作关系，争取大家的支持和理解，为社区警务开展打下良好的基础。最后要提高建设平安社区的能力。要大力整合群防群治力量。目前，石岐区社区警务实行“一加三”模式，即在警务室的框架内，以直管或双管的方法，设立社区治安保卫委员会、出租屋流动人口管理办公室、保安组织协调管理办公室三个专门的群防群治组织机构，系统地把主要群防群治力量置于社区民警的指导、监督下开展治安防范工作。要科学布防，比如：各社区一旦发生刑事案件，社区民警必须亲自到达现场了解情况；社区民警要对本辖区及周边辖区的治安情况做到底数清、情况明，定期将案情通报给社区群众，提高群众的治安防范意识；社区民警要根据辖区的治安情况，科学布防，提高治安防范和打击的成效。要大力开展文明平安小区建设。对于开放式的住宅区较多，治安防控难度大的地

区，社区警务室积极联合居委会等部门，选择有条件的住宅区，发动、协助居民集资建立封闭式安全小区，提高治安防控力度。

三、是以治安防控工作为重点。

党的十七大报告提出，要“建立社会治安防控体系，加强社会治安综合治理”。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》指出，加强社会治安管理，要坚持“打防结合、以防为主”的方针。在城区社会治安管理压力不断增大的情况下，要实现“发案数下降、破案数上升”的工作目标，切实增强群众的安全感，促进社会治安明显好转，要以“破窗”理论为指导，重点抓好社会治安防控工作。“破窗理论”是美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林提出的，理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而又得不到及时的修复，别人就可能受到某些暗示性的纵容，去打碎更多的窗户玻璃，从而造成一种无序的感觉，导致犯罪滋生、蔓延。因此，在警务活动中，我们要对各种可能引发违法犯罪的因素及时进行化解和控制，对各种违法犯罪坚持严打，防止其升级、恶化。主要抓好两个方面：

“以防为主”，构建严密的治安防控体系。要按照管好犯罪高发群体，管住特种行业和重点场所，压缩多发性案件和加强基础性工作的整体思路，突出重点，循序渐进，构筑各单位、部门积极参与、专群结合的社会治安防控网络。一要强化“三安”联动机制。在保安员队伍的管理方面，强化对保安员队伍的管理指导，狠抓各项规章制度的落实和完善，使保安员队伍向规范化、法制化发展。在工作中，形成了“公安、治安、保安”“三安”联动的工作格局。二要切实加强和改进内保单位、重点企业、重点场所和金融单位的安全防范工作。通过加强对各单位的治安防范指导与督促检查工作，动员和发动单位及时调整、完善、优化内部安全防范措施，提高治安防范针对性、时效性，确保安全。三要以“科技”为依托，提高治安防控力度。通过建立社会治安视频监控系统，对辖区治安重点部位、路段进行实时监控，加强警情分析研判，统一指挥，对社会面进行科学布警、动态防控，提高防控针对性和打击精确性。四要落实监管责任，加强出租屋和流动人口管理。五是加强对敏感行业监管，预防事故发生。通过加强对废旧物资回收业、娱乐场所等敏感行业的档案管理，进一步落实“谁主管谁负责”的制度，开展定期检查和不定期抽查，全面掌握各敏感行业的治安情况，积极堵塞销赃渠道，减少违法犯罪，降低安全事故几率。

“以打促防”，加大对行政案件等轻微性犯罪的打击查处力度。对轻微犯罪的打击，我们始终要坚持“零容忍”理念，因为相对于犯罪的实际发生来说，对犯罪侵害的恐惧和对犯罪高发率的担忧，也是同样重要的问题。打架斗殴、毁坏公物、卖淫嫖娼、吸毒、小偷小摸等行政案件，不仅直接刺激了人们对违法犯罪 的恐惧感和忧虑感，同时也经常直接成为暴力犯罪和其他恶性犯罪的导火索。因此，我们要高度重视行政案件的查处，严厉打击违法犯罪分子的嚣张气焰，增强群众安全感，密切警民关系，防止严重犯罪行为发生。在工作中，要切实转变“重刑事打击，轻行政查处”的思想，把查处行政案件作为预防和打击刑事犯罪、促进社会治安好转和保障、改善民生的重要手段狠抓落实，切实扭转行政案件与刑事案件倒挂的现象。要对整治治安重点地区和群众关心治安热点问题及时进行集中整治，限期进行整改，化解民忧，努力净化社会环境。要坚持严格执法，对满足查处条件的行政案件要坚决查处，维护良好的社会治安秩序，遏制犯罪违法犯罪蔓延升级。

综上所述，在经过这么多年的摸索实践，我国已经自己找出适合自己的社区警务模式，中国虽然被认为是世界上发展社区警务较早的国家，但我国社区警务的发展某些方面并不如西方一些国家，以美国社区警务为例，美国的社区警务都有一个共同的地方：密切警民关系，实现群防群治，十分注重警察在公众形象，在社区建立警察机构，在街区实施“市民在巡逻”计划等无一不是为了增进警民关系，促进社区发展；在这方面，美国与中国虽然都在进行，但美国在这方面显得突出。所以西方社区警务有许多成功的经验值得我们吸收和借鉴。学习西方让民警走出去以巡逻、巡查、访查为主要值勤方式，与公众建立广泛而密切的联系。我坚信通过每个基层民警的不懈努力，在不远的将来，我国定能建立一套先进而又具有中国特色的社区警务管理体系的！

参考文献：《韩非子.显学》《史记.商君列传 》《秦律问答》等部分章节

《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知(中办发[2000123号)《关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[[2003] 13号)等

第五篇：我国农民专业合作组织发展问题研究

我国农民专业合作组织发展问题研究

鼓励和推动农民专业合作组织的发展已成为大陆当前农业生产关系调整的一个关键，是市场经济发展到一定阶段，因应农业生产力发展的需要，有效组织农业生产要素的一种迫切需求。目前大陆农民专业合作组织的发展势头良好，但存在的问题也比较多，需要在发展过程中及时汲取先进、成熟的经验和做法，并加以修正和规范，才能少走弯路，真正发挥合作经济对农业产业化、农业现代化的支持和推动作用。

一、大陆农民专业合作组织的发展特点

农民合作组织的发展在我国的起步较晚，但不同历史阶段对农业经济的贡献都很重要。从1949年至改革开放初期，大陆农民合作组织历经30年的实践，对农业生产发展和基础设施建设做出了重要贡献，但伴随农业商品化、专业化的进程，农民合作组织逐渐由农业经济的推动力量变为体制障碍。进入80年代以后，逐渐出现的在家庭承包经营基础上以农户为主体的农民专业合作组织，适应了农业生产力发展的要求，显现出强劲的生命力和发展需求。90年代中期，国家农业部在陕西、安徽、山西、四川、河北、黑龙江等省进行试点推广，对农民专业合作组织的发展起到了较大的带动作用。目前，在中央农业政策和国家规划的指导下，加上农民合作社法的即将出台，农民专业合作组织的发展越来越快速、规范。

大陆目前倡导和推行的农民专业合作组织，可谓是新型农民专业合作组织或称现代农民专业合作组织，强调“民办、民管、民受益”原则，突出独立经济行为能力。新型的农民合作组织与上个世纪50年代至70年代的互助组、合作社、人民公社相比，有着根本的不同。至少表现在三点：（1）合作的性质不同，过去的合作是“政社合一”，兼具行政和经济职能，现代农民专业合作组织是单纯的经济服务组织，以追求组织成员经济利益为主旨。（2）指导原则有差异，现在推行的合作组织是市场主导的原则，过去的合作组织强调的是公有和计划的原则。（3）合作的内容有差异。现代农民专业合作组织往往既有劳动的联合，也有资本的结合，过去的合作组织只有劳动的联合，不涉及资本。

大陆目前的农民专业合作组织主要有两种形式，一种是以技术、信息服务为主的非经营性组织，一种是从事经营性活动的实体型合作组织。非经营应组织主要以农产品行业协会的形式存在，是由从事农产品生产、销售、加工的企业或农户按照自愿互利的原则，以产品和技术为纽带组建的社团性合作组织，主要为会员提供市场、技术等信息服务，实行行业自律，在组织形式上比较松散。实体型合作组织的主要形式是农民专业合作社，是由从事农业经营的农户围绕农业生产、加工、销售等环节，通过劳动与资本联合，实现自我服务、民主管理、合作经营的目的。比较而言，以实体经营型合作的农民专业合作组织内部经济利益联系紧密，合作效率高，更适合大陆农业经济发展的需要，将是大陆主要倡导和推行合作组织形式。根据农业部的统计，大陆现有农民专业合作组织总数已超过15万个，其中专业协会约占合作经济组织总数的80%，专业合作社仅占20%左右。因此，从目前的发展现状来看，大陆农民专业合作组织中专业协会占有绝对多数，专业合作社还处在发展的初级阶段，数量相对较少、涉及面比较窄，需要大力的引导和扶持促进其发展。

二、发展农民专业合作组织对农业产业化的促进作用

上个世纪80年代实施至今的包产到户在大大激发农村经济活力的同时，也使得分散经营的小农与大市场之间的矛盾逐渐暴露出来，从而如何有效地增强农民组织化程度成为化解“三农”难题的一个关键。2004年至2006年，三个中央一号文件和国家“十一五”规划均明确提出鼓励和引导农民专业合作组织发展；为农民专业合作组织定位和护航的《农民专业合作社法》也即将出台；全国25个省、直辖市、自治区制定了

促进农民专业合作组织发展的政策意见。这些政策和法律上的推动，目的是能够有效地解决农民组织化低这个症结，解决农业产业化发展所面临的生产关系保障问题。

农业在我国作为一个产业部门，显著的特点是农户生产规模普遍太小。没有规模化、标准化的生产，就不可能实现农业的产业化和现代化。大陆目前存在最普遍的所谓农业产业化经营模式是“公司＋农户”形似，这一模式的确在一定程度上有效地带动了农业产业化发展，但实践证明还存在很多问题。公司和农户同是市场主体，可二者的市场主体地位又天然的不平等，在各自追求利益最大化的时候，分散农户的利益往往不能得到保障，也常常导致公司和农户之间违约率高、合同履行难的问题，同时也导致 “公司+农户”的组织成本高，面临同时被市场淘汰的威胁。问题的根本在于，这种模式终究没能解决农民组织化问题，两个独立的市场主体之间缺乏协调、过渡的桥梁。

农民专业合作组织最基本的功能就是将分散、弱势的农民有效地组织起来，共同应对外部市场。在此过程中，农民通过专业合作组织，能够直接或间接地参与到农业生产、加工、销售的各个环节，同时也能够以积聚的规模效益、标准化的生产方式推动农业产业化的发展。因此，“公司+组织+农户”的产业发展模式表现出强大的生命力。具体而言，农民专业合作组织对农业产业化发展的促进作用表现在：

一是完善了农业产业化链条。农民专业合作组织与企业协作配合，作为企业的生产基地，实行标准化生产，为企业提供安全放心的农产品原料，解决了困扰龙头企业的农产品质量问题。同时，农民专业合作组织将企业和农民紧密地联系起来，形成利益共同体，建立“风险共担、利益共享”的互惠互利机制，增加了产业化经营的稳定性。

二是拓宽了产业化经营领域。农民专业合作组织既在农业产业化中发挥桥梁、纽带作用，又可以独立带动一个完整的产业领域，带动农民走向市场。

三是提高了产业化经营水平。一方面农民专业合作组织根据企业的产品质量标准和生产技术规程，建设与企业配套的标准化生产基地，确保了农产品加工安全，有效地解决了农产品走向国际市场问题；另一方面农民专业合作组织在农业技术推广中发挥了重要作用，提高了农民生产技术水平。

四是有利于提高产业化经营的抗风险能力。农业面临自然和市场的双重风险，推进农业产业化，建立风险防范机制十分必要。农民专业合作组织通过为农户提供生产和市场信息服务，帮助农民解决农产品生产技术、产品销售等问题，对受灾农民给予补偿，能够有效提高农民抗御市场风险和自然风险的能力。

三、如何培育中国特色的农民专业合作组织

经过20多年的发展实践，对于促进农民专业合作组织健康、快速发展开始逐渐成为社会的普遍共识，但如何促进？促进哪些类型？如何适应中国的实际？等等许多问题需要面对。

在诸多需要迫切解决的问题中，最突出的当属专业合作组织的法人地位问题。现在强调较多的是对将来成立或已经成立却没有登记注册的农民专业合作组织身份的确定，据有关部门的典型调查，没有登记的农民合作经济组织约占75%。另外，对于相当一部分已经成立并且登记注册的农民专业合作组织，要真正转型为规范的专业合作经济组织，需要根据条件变更自己的法人身份。这里会涉及到合作组织的功能定位、发展条件的路径依赖以及政策的适应性等多方面的问题。

另一个重要的问题是合作组织与政府部门的关系问题。大陆农民专业合作组织的形成类型多样，有政府部门组织创办的、有依托科技推广部门建立的、有依托企业创办的，有基层供销社合办的，也有科技人

员或种养大户带头创办的。等等类型中由农民自主建立的少，由政府部门组织或参与创办的多，农民专业合作组织的多头管理现象比较普遍，结果常常造成要么干预介入过多, 力度过大, 不能很好尊重农民意愿, 要么无暇顾及, 使其处于松散状态, 任其自生自灭。因此，在规范农民专业合作组织发展的过程中调整好政府部门与合作组织之间的关系尤为重要。

对于采取什么途径和措施促进农民专业合作组织的发展，比较普遍的观点是在家庭联产承包制的基础上多元形式发展农民专业合作组织。笔者认为，农民专业合作组织的发展既要兼顾现有基础，更要重视未来农业经济发展的需求，鼓励和引导农民专业合作社发展的同时，也要逐步规范和支持专业协会的发展。一方面，目前大陆注册登记的专业合作组织绝大部分是协会形式的松散型组织，在逐渐规范的过程中，专业协会仍将在农业经济发展中扮演重要角色；另一方面，国家在农业信息提供、技术推广等方面有无可替代的责任，而这些公共产品需要通过协会这样的非盈利、非经营性的载体来传递到农民。

同时，随着经济的发展，农民对“利益共享、风险共担”的合作社认识会逐步提高，专业合作社与农民的经济利益联系也会越来越广泛、越来越深入。以专业合作社为主要发展形式符合农业经济发展的要求，必将成为今后农民专业合作组织发展的主流。从发展规律和前景可以预见，专业协会这种松散型组织，会有相当多逐渐面对被要求转型为合作社的诉求。

四、结语

农民专业合作组织是市场经济在农业、农村经济中不断发展完善的必然产物，是推进农业产业化的重要力量，是连接企业和农户的重要纽带，是形成“公司+组织+农户”产业化经营模式的关键环节。加大力度支持农民专业合作组织的发展，是实现农业产业化、现代化、标准化，解决“三农”问题的一条有效途径。

要保障农民专业合作组织的健康、快速发展，还有许多困难需要克服，包括思想上的错误认识、实践中的浮夸作风和树政绩作风、部门间的利益协调等等。趋势使然，大陆农民专业合作组织广阔的发展前景是可以清晰预见的。