养老金“双轨制”症结待解（五篇）

第一篇：养老金“双轨制”症结待解

养老金“双轨制”症结待解

字数：4216 来源：时代周报 2012年19期 字体：大 中 小 打印当页正文

蹒跚多年的事业单位养老制度改革，中央终于给出了比较明确的方向。

国务院总理温家宝近日主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，会议确定我国将改革机关事业单位养老保险制度。同一天，人力资源和社会保障部部长尹蔚民回应，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，破除养老金企业和事业单位“双轨制”。

破除呼声

不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，即养老金“双轨制”长期饱受争议，破除的呼声一直存在。

南京三乐电子信息集团的汪春耘就是其中的一位。连任两届全国人大代表的她，从2006年起即开始在两会上提养老金“并轨”议案，已经连续6年了。

“从企业退休与从机关和事业单位退休，养老金的差距越来越大，今天这项比例已达1:3。养老金‘双轨制’这块妨碍社会公平的坚冰一定要打破，在改革中实现‘并轨’。”汪春耘说。

实际上，在今年的两会上汪不是唯一抨击养老金“双轨制”的人。同为全国人大代表的宗庆后也明确指出，“养老金‘双轨制’所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响正逐渐显现。”

这些年，企事业单位、公务员的退休养老金差距明显是不争的事实。

今年3月3日，《羊城晚报》就提到了一个令人心酸的故事：72岁的邹鸿照退休前是华南无线电厂的高级工程师，1999年退休后，有34年工龄的他与同在本厂退休的妻子养老金加在一起才1200元，为了生存，邹鸿照老人不得不四处打工，一直干到2010年。企业养老金“八连涨”后，邹鸿照的养老金也仅有2800多元，而广东省人事厅退休的公务员每月养老金8000多元。

而根据清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授的研究，目前公务员、事业单位职工，平均每月退休金为4000元－5000元，达到其退休前个人工资的80％，而企业退休人员退休金平均每月仅1400元，而这个差距还在呈扩大之势。

“企业职工养老保险与机关事业单位退休制度一直处于分割状态。一个改变着，一个停留原地，两者日益失衡。”中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成告诉记者。

在过去计划经济时期，我国机关、企业、事业单位的工资制度在很长一段时间是统一的，都按照工龄长短和在职时的工资高低为主要计算标准。

直到1993年我国引入了养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休(称“老人”)和已参加工作的职工(称“中人”)利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。但由于改革遇到了较大的阻力，因此到1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系。

如此一来，在企业职工中建立了城镇职工基本养老保险制度，形成企业、个人、国家三者分担的缴费模式。而机关、事业单位人员，仍保留着个人无需缴费、财政拨付退休金的旧模式。

以上海为例，事业单位人员的养老金结构包括基本养老金和各项补贴福利。基本养老金是以退休前最后一个月的工资为基数，然后根据工龄乘以一个系数，如35年以上工龄的以90％计算，15-20年工龄的以70％计算。

另一方面，企业退休职工都属于“中人”，其养老金包括基本养老金、过渡性养老金和个人账户养老金。按这个办法计算，目前大部分企业退休职工的养老金替代率都只有30％。

换句话说，即便退休前，一个在企业工作和一个在机关工作的人收入完全一样，退休后收入也将相差3倍；何况大部分人退休前并没有达到公务员的收入水平。“现在国家公务员，包括事业单位员工，是不交五金的，养老保险是财政在支持的。而他退休之后,退休金还比企业更高。”宗庆后说。

“当前机关事业单位退休待遇与企业职工养老金待遇的差异，当然不具有合理性。纵观世界，各国法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群体相差几倍的现象。”郑功成指出。

而在汪春耘看来，“双轨制”还威胁中国社会的稳定。“仅因为用工性质不同，结果贡献相同而收入悬殊，复杂劳动与简单劳动者收入倒挂。其实质不是按劳分配，而是按部门分配，按等级分配。这只会加剧社会矛盾。”

试点改革悬空

为了弥合“双轨制”造成的影响、缩短企业和事业单位的养老金差距，中央也先后出台了一系列的政策。

一方面，国家人社部明确要求各地多年来大幅提升企业人员基本养老金，每年的调整幅度达到10%。同时，注重向具有高级职称的企业退休人员倾斜，使他们的待遇水平在普遍调整的基础上又有所增加。

可“双轨制”伴生着三个问题，直接导致上述调整并不能实际解决问题。

“一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义务方面的不公平；二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收；三是待遇发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。”

据郑功成解释，两个制度下的人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。

另一方面，2008年初，国务院还出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）进行试点。该方案明确提出：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。而对占绝大多数的从事公益服务的事业单位及其工作人员，最终将实行与目前企业职工一致的养老保险制度。

这是在事业单位中逐步取消“双轨制”的探索，但4年过去了这项改革却进展迟缓。

以广东省为例，2008年底，广东起草了《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》，拟为其后的养老制度改革铺路。然而，此方案刚一提交各事业单位内部征求意见，就直接遭到了各种阻力。

“首先是分类的问题，由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯对记者指出。

按照设想，广东拟将全省所有事业单位分为三类：行政类事业单位、经营服务类事业单位及公益类事业单位。后者是养老制度改革对象。第一类事业单位要与国家机关合并，他们对改革双手赞成；第二类拟通过改制成为企业，这类单位绝大部分自成立之日起就按企业模式纳入养老保险序列，在养老保险改革方面争议不大，但对自己要被直接改成企业的做法，反应激烈。结果很多列入转制计划的事业单位人员，纷纷打报告要求回到公务员系统工作。

而在改革方案执行者眼中，财政支付也是难题。原来，庞大的公益类事业单位人群一下子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额28%的养老保险费，这显然压力巨大。

其他地方并没有比广东好。“据我所知，种种压力下，各个地方都没有实际性进展，个别省市即使有一些动静，也只是用来应付‘上面’的。”汪玉凯指出。

公务员养老制度需同步改革

5月2日，人社部部长尹蔚民表示，退休待遇差异的产生是我国现行的退休制度不同所造成的。他也承认根本的解决办法是要推进机关事业单位养老保险制度的改革。

在微观层面，之前的改革之所以停滞，在技术层面的原因，是未对相关人员关心的一些基本问题作出安排。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文告诉记者，改革最初提出，原则上不降低事业单位人员养老待遇，但改革选择的是企业养老保险模式，这无法保证待遇不降低。

方案未明确国家、地方政府和单位在社会统筹缴费方面的分担比例和责任，则是专家们认为的另一问题。“如不划分好财政分担比例，地方政府的财政压力可想而知。”郑秉文指出。

而在郑功成看来，事业单位养老保险改革，应当和公务员养老保障制度改革捆绑在一起，否则难以推进。

“机关事业单位自新中国成立以来就是一个整体，其工作人员都是依靠国家财政供养的国家雇员，现在要将其分割开来，让事业单位向企业看齐，公务员继续不动，这种取向不仅不能真正化解当前‘双轨制’下的矛盾，还会增加事业单位工作人员与公务员的新的利益冲突。”

实际上，公务员退休待遇和事业单位退休人员差别巨大。

据媒体批露，广东省国资委党委书记刘富才曾经这样说，自己是正厅级干部，每年工资、福利等加在一起有10万元，但同级别的国企老总则80万元。刘富才打比方说：“假如两个人同时是50岁，我当国资委主任，他当国有企业的老总，我到60岁跟他一起退休，我只拿了100万元，他一般能拿600万元。退休后，假如我跟他同时在80岁死掉，我工资、退休金共拿到300万元；他退休后，一分钱不拿已经有600万元了。”

当然刘富才的这种说法并不全面，因为国企老总的工资差距也较大。正因如此，杨燕绥教授告诉记者，中国的养老金制度本身就需要动大手术。“现有养老保险制度是碎片化的，按身份划分的，不同群体适用不同的保障制度，公务员、事业单位和企业、农民区别对待。这不仅违背了公平原则，也违背了保障原则。”

第二篇：养老金双轨制

养老金双轨制

难点

我国养老金制度“双轨制”延续多年，公务员退休金按退休前职务工资和级别工资之和以一定比例计发，无需交纳社保；而企业员工和社会个体劳动者主要靠社会统筹和个人账户结合模式，一般退休人员仅能拿到原工资45%左右，且有下降趋势。“空账”问题、养老基金保值问题凸显。“双轨制”是计划经济向市场经济转型的历史产物，随着改革深入，制度设计的先天缺陷已严重影响政府公信力和社会公平正义。

对策

经济学家孙飞：应由企业、政府机关、事业单位三方共同研究制定相关规则，进行彻底的、一步到位的三方共改设计，建立适应中国及国际经济社会发展需要，且既与企业养老保险制度相统一，又体现公务员职业特点的政府机关养老保障制度，保障公务员退休待遇，同时统筹研究事业单位养老保障制度改革，建立统一的信托人制度，实施优秀的养老金信息服务系统，方便转移接续。

中山大学政管学院博士彭宅文：并轨本身不是目标，关键要改革当前沿用的模糊制度设计，建立规范的公职人员养老保险制度，并降低机关事业单位人员养老金待遇目标，使公职人员养老金待遇水平合理化，并可以采取“老人老办法，新人新办法，中人可自主选择”的原则降低改革阻力。

进展

今年6月，国务院通过《社会保障“十二五”规划纲要》，规定十二五期间要“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。12月17日，人社部社保研究所所长金维刚表示,“双轨制所导致的待遇差距过大问题,已经到了必须要高度重视和采取必要措施解决的时候了,不能再拖下去了。”

12月19日，人社部副部长胡晓义向媒体强调，随着社保标准的提高和改革的不断推进，双轨制终将合并统一。

第三篇：必须取消的养老金双轨制

随着人口老龄化的加速，进入法定领取养老金年龄人口的增多，养老保险基金日益面临着入不敷出的压力。如果是大家都没有养老金倒还好，至少大家都是平等的，说明了社会的公平。但由于养老金双轨制的存在，局面变得很难看。养老金双轨制始于1995年。国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式。而机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。在企业，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发；而机关和事业单位，则依据其工龄和退休前的工资计发。双轨制就意味着双标准，不同的职业在养老金领域存在着完全不同的待遇。“我服从上级安排，从机关调入企业工作，现在每月退休金是2000多元，但原先我在的机关单位同级别的同事退后每月却能拿到6000多元，是我的三倍。”广州一位有着42年工龄的企业退休老职工就是一个实例。北京师范大学教授李实指出，从上世纪80年代以来，不同制度养老金的差距越来越大，公务员事业单位能比企业高2到3倍，不过最少的是农民养老金，有的地方新农保，60岁以上老年人一个月仅领60元养老金，企业大概是农村的的30倍。公务员平均的养老金达到4000多元，其差别就更大了。

而中国社会科学院2013年初发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，在被调查者中，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。差距两倍多。于是很多人都在感慨，公务员在岗时期的待遇已经比企业的人员好太多，如今退后以后还拥有着比企业退休人员高如此多的退休金。养老金双轨制的推出到现今已经有近20个年头了。当初被叫好的养老金制度现在已经明显不适合社会了。养老金双轨制的存在，使得机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑；机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果机关事业单位人员中途离职只能‘净身出户’，阻碍了人才合理流动，而当社会都晓得机关事业单位的福利如此之高，又挤破头想进入机关事业单位，纷纷参加国考，如同以往的科举制，人才不得其所，这是对人才资源的严重浪费。最关键的还是，普通老百姓得不到实惠，退休以后生活拮据。而机关事业单位人员退休以后福利待遇如此之好，两者相比较，必然会加剧社会矛盾，不利于构建和谐社会。

养老金双轨制如今是非改不可了。可是已经在社会上存在了近20年的制度，改革起来确实难度不小。但是为了群众的利益，有关部门必须拿出直面难题的勇气和全面详尽的破解方案。如果继续回避难点，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出发点再好，恐怕都不可能收到良好的效果，更会让公众怀疑政府部门深化改革的勇气和诚意。最有效率的改革推进方式，应是在深入调研、广泛征求意见、审慎决策的条件下，在全国同步实施新制度，并有相关的配套措施做为保障，不宜再走“试点先行、逐渐扩展”的老路。

第四篇：取消养老金双轨制宜全国同步

取消养老金双轨制宜全国同步

机关事业单位退休制与企业职工养老保险制“双轨”并存，是我国养老保障制度实践中最为突出的一个问题。它作为以往改革不同步的遗留问题，反映的是两大群体养老权益的不平等，这种不平等已从老一代延伸到年轻一代，导致了日益尖锐的社会矛盾并影响着人们的择业偏好。

因此，取消养老金双轨制势在必行，而解决办法只有一个，这就是为机关事业单位建立与企业职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致。

机关事业单位职员都是政府财政供养并承担公共或公益职责，且历来构为一体，以一体联动的方式将机关和事业单位职工都纳入统一的公职人员养老保险制度比将事业单位分割出来显然更为合理。同时，考虑到公职人员无论是单位还是个人缴费均源于财政，加之队伍基本稳定，代际替代相对均衡，其养老保险又宜独立运行，并可以采取个人账户空账运转。换言之，取消双轨制的实质是用同一种制度来消除两大群体养老权益的不平等，但不一定等于将机关事业单位简单地并入企业职工养老保险制度。这样做的好处是无需建立专门的基金管理机构，也无保值增值压力，管理与经办简明，从而是效率较高的方案。

坚持“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”，是顺利推进机关事业单位养老保险改革并最终消除双轨制的合理取向。

推进机关事业单位养老保险改革，还需要同步建立职业年金、明确中央与地方责任分担机制、将经营性单位从机关事业单位中剥离，并适当调整统账结构比例等，这是推进改革的重要条件。而最有效率的改革推进方式，应是在深入调研、广泛征求意见、审慎决策的条件下，在全国同步实施新制度，不宜再走试点先行、逐渐扩展的老路。

（作者为中国人民大学教授，本报记者蒋云龙采访整理）

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第五篇：地方事业单位已试点消除养老金双轨制

地方事业单位已试点消除养老金双轨制

一些地方事业单位已试点；现阶段社会保险尚难“费改税”

新京报讯（记者魏铭言）多年来备受质疑的养老金“双轨制”，已在一些地方的事业单位先行试点改革“消除”。昨天，人社部第三季度新闻发布会上，新闻发言人尹成基说，社会关注的养老金双轨制问题，中央已提出明确改革方向，即推进机关事业单位建立养老保险制度，逐步消除养老金“双轨”下的权益失衡。

不过，尹成基同时指出，“双轨制”问题要逐步解决，“先行试点，在总结试点经验的基础上完善原有的方案和政策，再全面推进和实施”。

我国社会保险能否“费改税”？尹成基说，我国实施的是社会保险性质的基本社会保障制度，重要的体现是权利与义务对应、公平和效率的统一。因此，采取参保者缴费方式筹集社会保险资金；也有一些国家建立了普惠性的社会保障制度，由公共财政完全承担，实行社会保障税。

“实行社会保险费改税，需要具备很多条件，要确定纳税人的范围，要确定纳税的基数，统一的税率，等等”，尹成基坦言，在现阶段，我国很难做到社会保险“费改税”。

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人社部将治理“吃空饷”

新闻发言人尹成基昨天介绍，下一步，我国事业单位人事制度改革将包括四个层面。其中，最引人注目的，是人社部要“完善和规范公开招聘制度，探索符合不同行业特点的公开招聘办法，研究制定治理公职人员‘吃空饷’和解决超编用人、编外用人的政策措施”。

其他改革措施包括：加快事业单位人事管理立法步伐，出台事业单位工作人员处分暂行规定的政策解释，研究制定事业单位工作人员申诉、奖励、考核、竞聘上岗等规定；完善聘用制度政策措施，规范合同管理；完善事业单位岗位设置管理工作，修改在事业单位加强特设岗位设置与管理的指导意见。