李凯：农业行业协会立法问题探讨2

第一篇：李凯：农业行业协会立法问题探讨2

农业行业协会立法问题探讨

李凯

1聂志平2

（江西农业大学人文与公共管理学院

南昌

330045）

摘要：农业行业协会是促进农村经济社会发展的需要，完善的农业行业协会立法对其的建立健全具有积极的推动和保障作用。农业行业协会立法首先应认识到农业行业协会的“社团性”和“非营利性”的本质属性，把促进农业行业协会发展壮大和农村和农业的发展作为立法的指导思想。其次在立法体例和内容上,可以参考国外的有关历史经验，制定符合中国国情的农业行业协会的法律。

关键词:农业行业协会；立法；社团性 ；非营利性

一、农业行业协会的基本定性

目前，学界和政府部门将农业行业协会和农民专业合作社一样归类为农业合作经济组织，更有甚者，直接将农业行业协会和农民专业合作社划上等号。[1]这实际上模糊了农业行业协会的性质，导致人民群众在认识上发生偏差。

我们可以定义农业行业协会为：在自愿原则的基础上，从事农产品生产、加工、贸易等活动的农户或者企业建立起来的，实行社团法人的非营利性组织。这一定义明晰了农业行业协会的基本性质。

下面将农业行业协会与农民专业合作社进行比较，来说明和分析农业行业协会的基本特性。

第一，非营利性。判断一个组织是否属于营利性组织，主要依据是组织成员是否拥有一种可以从本组织得到利润或剩余的权利。[2]《农民专业合作社法》第二条：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”，第十六条第三项：“按照章程规定或者成员大会决议分享盈余”。显然, 农民专业合作社具有营利的性质。对比来看，农业行业协会取得的收入只用于其自身的发展,而不进行分配和提取，一般也只向会员收取一定的会费，而不直接参与会员的生产经营活动。是典型的非营利性组织。

第二，社团性。根据上面对农民专业合作社的分析，可以得出其是一种市场经济组织，具有企业的一般属性。从我国《农民专业合作社法》的立法意图和立法内容来看，如该法第六章关于“合并、分立、解散和清算”的规定，也肯定了这一点。而农业行业协会并不直接参与市场经济活动，且经济收入也是非市场化的，例如会费、捐助和政府投入，是一种非市场组织，具有社团性。《社会团体登记管理条例》 第二条：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”也能充分说明农业行业协会的社团性。

二、农业行业协会立法的必要性和可行性

（一）农业行业协会的发展概况

上个世纪八十年代初，我国在农村地区全面推行“家庭联产承包制”，农户获得生产经营自主权。这一制度充分调动了农民的生产经营的积极性，极大地解放了生产力，促进了农村经济社会的快速发展。随着经济的发展，家庭联产承包制度的弊端也日益凸显家庭联产承包制度下的农业组织呈现规模小、分散的特点，抵御自然风险和市场风险的能力弱，难以 本文系江西农业大学科学研究基金资助项目“WTO《农业协议》与我省农业可持续发展的法律问题研究 ”的阶段性成果。

1、李凯（1986——），江西鄱阳人，在读硕士生，主要研究方向为农业法、法学理论，电话：***，邮箱：likai1207@foxmail.com。

2、通讯作者聂志平（1968——），江西樟树人，副教授，硕士生导师，主要从事法学研究。

与国内、国际两个市场有效对接。八十年代中期以来，“农产品卖难”、“增产不增收”等问题频繁出现。在这样形势下，广大农民群众创办了多种形式的农业行业协会，广大农户提供农资供应、产品加工与销售、市场信息等服务，在推进农业产业化经营，促进农业发展和农民增收上发挥了不可替代的作用。以北京为例，截至2006年底，北京市有市级农业行业协

[3]会18个，涉及林果、奶业、出口菜、花卉、家禽等产业；区县级农业行业协会有94个。江西省省一级的农业行业协会有13个。

（二）农业行业协会发展中的困境

农业行业协会的兴起，给农村经济社会发展注入了新的活力，但是农业行业协会在发展中由于没有统一的法律制度规范，各地经济水平不一，在组织和运行机制上不健全，很多问题凸显出来。

第一，法律地位不明确。目前没有一部法律、行政法规对农业行业协会的地位予以明确规定。农业行业协会的登记成了大问题，有些地方进行工商登记，有些地方在农业部门进行登记，是不具有法律效力的行为。不登记和乱登记的现象，严重影响了农业行业协会的发展，农业行业协会及其成员的合法利益得不到法律有效的保护。

第二，组织和运行机制不健全。以一项针对江西省上饶市、吉安市、赣州市农场品行业协会的调查显示，大多数的协会制定了章程，选出了会长、秘书长、理事，建立了协调小组等机构，会长、秘书长等职务都是由政府农业部门领导兼任的。有的则根本没制定章程。在农业行业协会的实际发展中大部分的协会运作还不够规范，不能够真正实行民主管理。一

[4]般成员与农业行业协会的关系较为松散，不想过多参与协会事务的管理。在一些地方农业行协会是由本乡、本村的“致富带头人”、“专业大户”的主导下发展起来的，这样的运作和管理模式缺乏活力，不能抵御较大的市场风险。

第三，思想认识不统一。农民、农村集体组织、涉农组织和部门对农业行业协会的认识还不一致，对农业行业协会的性质和作用及其发展情况不清楚。一些农民不清楚农业行业协会的作用，怕上当受骗，对加入农业行业协会不积极。更有些政府认为农业行业协会是农民自己的事情，与政府不搭界。

第四，政府的支持力度小。农民行业协会的发展普遍面临没钱的实际困难。目前的扶持政策大多掌握在少数几个部门手中，或者在有些扶持政策中没有明确将农业行业协会列为扶持对象。这些都是严重阻碍农业行业协会的因素。

（三）农业行业协会立法的政策基础

农业行业协会的发展之初，就得到了党和国家的充分肯定，并给予了较为宽松的政策环境。1987年1月国务院办公厅关于专业农协的“参阅文件”指出:“专业农协是一种新型的、具有我国特色的、专业化的技术服务组织。”1992年9月温家宝进一步指出,农村专业技术协会是我国农民在改革开放中的一大创举,具有中国特色和旺盛的生命力。

进入新世纪以来，党中央、国务院多次提出要支持农业行业协会的发展。2002年修订的《农业法》第十四条：“ 农民和农业生产经营组织可以按照法律、行政法规成立各种农产品行业协会，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务，发挥协调和自律作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。”2004年中央“一号文件”即《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》要求“加快建立健全禽肉、蔬菜、水果等重点出口农产品的行业和商品协会”，2005年中央“一号文件”即《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》要求“积极培育农民专业技术协会”。

因此，弥补农业行业协会的立法空白，保护农业协会及其成员的利益，促进农业行业协会的健康发展，是当前的一项重要任务。

（四）立法是国际社会的通行做法

综观西方国家的一些做法和历史经验，我们可以得出国际社会管理农业行业协会的的通行做法是立法，对农业行业协会的设立行为、组织结构和日常管理等做出规定。如法国在在1858年颁布了有关商会管理的法律。1902年日本颁布了《商业会议所法》。在此之后，日本根据实践中出现的新情况、新问题在1953年修订了该法。1947年 日本通过了《农业协同组合法》。当今世界大多数国家，基本上有专门针对农业行业协会的立法或者存在有关规制社会团体的法律。

三、立法体例选择及建议

（一）立法指导思想

农业行业协会的立法指导思想主要应有如下方面和层次：第一，要支持和引导农业行业协会的发展。第二，要规范农业行业协会的组织和行为。要对农业行业协会组织结构、运行机制等方面进行规制。第三，界定农业行业协会与政府的关系。第四，要保护农业行业协会及其成员的合法利益。第五，要坚持农业行业协会的“社团性”和“非营利性”

（二）立法体例及内容建议

参考《农民专业合作社法》和借鉴国外立法经验，可以对农业行业协会法立法体例和内容建议如下：

1.总则

作为该法的第一章，是整部法律中最核心、最重要的一章。总则在这一部分主要应涵括如下内容：第一，立法目的；第二，农业行业协会的定义和地位；第三，基本原则；第四，社会责任；第五，政府职责。

2.设立和登记

在这一部分主要应涵括如下内容：第一，农业行业协会的设立条件；第二，设立的过程；主要是设立需要经过的法律程序。第三，农业行业协会章程所应载明的事项；第四，登记的有关事项。

3.成员

在成员构成上，农业行业协会不必也不应面对千家万户，而是要优先吸纳具有一定规模的涉农组织和农户。对规模较小的农户和企业，则可由协会的会员单位如农业龙头企业、[5]专业合作社和专业大户来带动。这样 ,将有利于在农业中形成政府组织——协调性组织

[6]——(合作)经济组织分工协作的有效的组织体系。也要积极吸收农业技术研究单位、技术推广中介机构甚至金融机构等组织加盟。在这一部分主要应涵括如下内容：第一，成员资格；第二，成员资格的终止；第三，成员的权利；第四，成员的义务。

4.组织机构

健全内部组织机构，是促进农业行业协会实现持续健康发展的关键。农业行业协会组织机构主要包括：

第一，会员(代表)大会；第二，理事会；第三，日常办事机构；第四，监事。5.经费来源与管理

在这部分主要针对农业行业协会的经费来源、收费标准、经费使用和监督进行法律规制。

6.农业行业协会的更迭、解散和清算

通过合并、分立，可以实现农业行业协会的联合和各自拓展。满足有关条件的农业行业协会通过解散、清算，依法实现退出机制。

7.扶持政策

给予农业行业协会一定的扶持政策，是立法的目的之一。加大政府对农业行业协会的扶持政策。主要体现在以下几个方面：一是各级政府每年应从财政收入中拨出一定的经费支持农业行业协会的活动。二是有关政府应为农业行业协会的活动提供必要的法律保护和设施。

三是应给予农业行业协会一定的减免税优惠政策。

8.附则

立法所涉及名词涵义的解释，本法的解释权归属以及实施日期。

参考文献：

[1]王习明.近年来中国农民组织建设问题研究述评[J].教学与研究 ,2005(11)：82~85.胡剑锋,文聪.农业行业协会:利益代表而非经济合作[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2004(9)：20~25.[3] 李瑞芬，何美丽.北京农业行业协会发展现状调研与分析[J].农业经济问题.2008（1）：32~35.[4] 刘滨，陈召玖，康小兰：发展我国农场品行业协会的对策探讨-基于对江西省三市的调查实际及其结论.农业经济[J].2004（8）：18~19.[5] 胡剑锋,文聪.农业行业协会:利益代表而非经济合作[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2004(9)：20~25.[6]

胡剑锋 ,王晓.论现代社会的组织多元化及其结构优化[J ].浙江社会科学 ,2004(4)：217~222.[2]

第二篇：自我鉴定—李大凯

自我鉴定

我是信息系0915班的XXX，专业是软件技术（五年制大专），四年在学校学习，第五年是毕业实习！

四年的学校生涯，积极遵守学校及班级的各项规章制度，在班级里曾担任过体育委员和综合布线的技能选手，作为班级的班干部和老师的助手，对待每一份任务认真负责，在老师的培育下，学习到更多的处事方式方法，促进我如何更好的引领和掌握为班级集体走向一个更好的学习气氛和积极完成老师布置作业的优良指标！让我懂得如何做好班级和老师的助手！

课堂上认真听讲，积极完成老师布置的练习与操作，软件技术是一门既是枯燥难学，也是繁多的必修课，其中NIIT、一级B是需要考级取得证书的毕业硬性要求之一，对于Java语言、PS、CAD制图、网络综合布线、GUI数据库与界面设计，操作系统等等软件应用的操作，及掌握基本简单项目的编程操作的练习考核！

性格沉稳开朗的我，和同学接触友谊挺好的，主动愿意分享

自己的喜悦，大伙娱乐的时候都会叫上我一起，当班级活动的时刻就是我和好朋友快乐的天堂！当然劳动中我很勤劳，积极参加班级的劳动卫生打扫。同时也积极完成学校组织的各项活动！

进入毕业实习的我，工作上和我的专业非常对口，运用到在学校时学习到的网络综合布线，要比在学校里面学习到内容更加深入和实用，对我这种基础马马虎虎的实习生来说，有着很大压迫感和朦胧，经过公司的系统培训后，慢慢地了解一些并且融入了工作中，在工作中认识了很多同事，都是些前辈，平时给了我不少的指导和帮助，感到非常幸运在这样环境里面，感谢这些前辈的帮助，使我顺利的工作！为了增加自我的能力，工作的空余学会了驾驶，让自己有更多的升值空间！

时间飞逝，转眼五年的大专生活，让我收获不少，懂得了很多，磨练了更多的能力，感谢伴随身边的友谊，当困难的时刻给予帮助！让自己为将来的我打下良好的基础，理想在心里踊跃着，期待着圆梦的那一刻！

第三篇：见义勇为立法问题

浅谈“见义勇为”立法问题

见义勇为历来为中国传统道德所推崇，而见义勇为者更是以其自身的高格调倍受尊崇，这也在无形中影响社会的道德的发展。“向善”，是大多数人普遍的学习方法也是提高自身修养的捷径。所以社会整体风貌的形成离不开社会个体行为的进步。今天，传统道德观念渐渐淡化社会冷漠问题愈演愈烈。前不久的“小悦悦事件”把见义勇为问题带到了风口浪尖，由此引发了对见义勇为行为的立法问题的讨论。

我个人对这个问题也有一定观点。我认为见义勇为本身就是一个道德层次上问题，见义勇为本身对我们来说就是一个高要求，如果我们再把它法律化势必会引起相反的结果不但没法提高全民的道德素质而且很可能诱发严重的社会不满情绪产生更多的社会矛盾。

首先，“见义勇为”的现代汉语释义为“看到正义的事，就勇敢的去做”从这个释义上看，见义勇为的能动性很强，人们可以根据自己的见解去衡量什么是“正义”，选择自己认为是正义的事去做，当然如果人们不去做某件事我们也没有权利去指责别人。见义勇为是一个道德上的高标准，与我们普通大众来说这么高的要求不是每个都能够做到。所以，如果将见义勇为这个高标准的行为规定为法律义务，在一定程度上可以说是对公民自由权的限制这也是不符合宪法要求的做法那就更谈不上要收获成果的目标了。

其次，见义勇为本身就带有一定的风险性我们在选择的时候总是有着这样或那样问题。如果见义勇为是一个法定义务那么当我们看到遇到一件我们可能会受到一定损失的事我们是该冒着自身的危险去见义勇为，还是该维护自身的利益呢？我想多数人会站在维护自身利益的角度去选自己的行为，维护自身合法利益的同时又违反了公民的法定义务这样不仅不能改变社会冷漠现状还会加深公民与国家之家的矛盾。所以，见义勇为立法问题我们要多方面去考虑不能一面提倡保护公民的自由权、保护公民的合法私有财产；一面又将这样一种与宪法精神冲突的行为确定为法律义务。

一部分人认为应该把见义勇为规定为法律义务也是有道理的，我们都说法律是道德的最低要求。如果我们将见义勇为规定为法律义务可以把见义勇为问题从高高的道德层次是拉下来，会使社会的道德水平得到一定的提高。这种观点有一定的说服性，但是千年以来形成的道德观不是一个简单的立法就能够调整的。思想的改变是一个长期的任务，我们想改变长期以来小农经济形成的自私、自立的思想观念就得从思想教育的角度出发思想指导实践，只有每个人都能把见义勇为当成是一种习惯才能从根本上根除社会冷漠加剧的弊病，表面的行动只能是隔靴搔痒。

综上所诉，想要改变当前的社会现状还需要更多人的努力。我们更呼吁有能力见义勇为的人要积极的帮助需要帮助的人，见义勇为群体增加了才能更好的引导社会向着温暖社会的方向进步。

第四篇：关于加强农业保险的立法构想专题

关于加强农业保险的立法构想

刘芙陈虹

农业经济·2000/ 8 我国农业受自然灾害的影响较大,因此农业要保持稳定发 展所面临的一个重大问题是如何加强对农业的保护,努力提高 农业和农民抵御自然灾害的能力。积极推行农业保险立法,建立 农业后备基金,对于自然灾害给农业造成的损失迚行不同程度 的补偿,是提高农业防灾,抗灾能力的一种重要形式。

一、农业保险的涵义及作用

农业保险主要是指种植业与养殖业保险,它是以生长期的 农作物、林木、畜禽和水生动物作为保险标的的一种保险。农业 保险的涵义为:在农村地区实行以参加保险种者交付的保险费 建立的保险基金,用以补偿参加者因自然灾害、意外事故或个人 丧失劳动能力以及死亡所造成的经济损失一种经济补偿办法。目前学术界认为农业保险,是指通过农民向保险机构交纳保险 费而建立起来的经济契约关系,实践中,这一经济契约的关系订 立幵生效后,一旦灾害发生,保险机构就根据保险单的规定,对 被保险人的实际损失履行保险赔偿责仸,使保险标的的价值得 到契约规定内的经济补偿,从而帮助被保险人迅速恢复生产能 力。

二、我国农业保险的现状

中国人民保险公司于1982 年恢复农业保险业务以来,农业 保险从无到有,至今已开办了上百个险种,为保障农业生产的顺 利开展起到了积极作用。但在形式上,我国一直是以商业保险的 形式来开展农业保险业务的,这种做法违反了农业,即农业保险 的发展规律。根据我国目前的国情,农业保险实行商业性经营是 不可取的,因为我国农业对大自然的依赖程度很高,自然灾害造 成的损失相当大,保险机构开展农业保险业务的赔付率极高。另 一方面,我国现阶段农业劳动生产率普遍较低,生产成本却很 高,农民偏低的收入决定了他们无力支付与损失率一样高的保 险。于是,保险机构只得采取降低费率的办法来推行农业保险, 以致于在保险界出现了开办农业保险“大干大赔,小干小赔,不 干不赔”的畸形现象。这样,保险员就避重就轻,热衷于其它效益 较好,利润较高的其它非农业保险的宣传,而不去宣传农业保 险,致使大多数农民不知道还有农业保险。

在我国传统农业朝着现代农业迈迚的过程中,农业保险业 己成为一项极其重要的经济补偿制度。一是预防、赔偿结合的农 业保险,可以在广大农村普遍建立起较完善的防灾体系,尽量减 少灾害的发生,能够大大缓减各级政府救灾资金严重缺损的被 动局势,为灾区生产的迅速恢复和灾民的基本生活提供切实可 靠的保障。因为我国社会保障体系刚刚建立起来,国家还不是很 富裕,社会救济措施仍然受到诸多客观因素的影响。二是可以保 障农业投资的安全,促迚农业新技术的推广与运用,促迚农业资 源的合理配置,保障农业生产的可持续性发展,安定农民的生 活。三是有利于将国家对灾区的财政救灾变为可靠的、权利与义 务相统一的经济补偿关系,幵能有效地防止救济中不公平的甚 至是腐败行为的发生,符合市场经济条件下农业生产运作的的 客观要求。为此加速发展农业保险,成为促迚农村经济健康发展 的一项重要仸务。

三、我国农业保险立法的构想

目前,我国的保险法规尚不健全,特别是农业保险尚未专门 立法,很不利于农业保险事业的健康发展。虽然1995 年6 月颁 布《中华人民共和国保险法》已经6 个年头了,但该法主要是用 来规范商业性保险公司的经营行为的,对于农业保险则未明确 规定。尽管保险法中写明“国家支持发展为农业生产服务的保险 事业,农业保险由法律、行政法规另行规定”,但如今也没有仸何 具体的法律法规出台。

我国正处于计划经济向市场经济的转变过程中,农业保险 业的发展必须遵循市场经济的运行规律,而这一领域至今无法 可依,必然影响农业这一国民经济基础的稳定。因此必须通过立 法,将农业保险纳入法定保险之列,对农业保险的目的、性质、基 本原则、组织形式、国家和社会的扶持方式、补偿的条件与内容、农业风险度的自然划分、农业风险基金的建立、运用原则及其范 围、农业保险费率及责仸与赔偿办法、国家对农业的监管等等, 以法律的形式来加以明确和保护。

在农业保险的立法原则上应借鉴《保险法》原则中适合农业 保险的部分内容:如诚实信用原则、保险业务专营原则和本国投 保原则等等。除此之外,农业保险立法还应着重体现以下三个原 则:

1、总体补偿原则。即以整个社会作为核算单位。农业保险的

开展,应着眼于保护农业、保障国民经济的顺畅运行,着眼于社 会效益最大化,而不是追求个人效益最大化或是企业利润最大 化。应将农险的政策性亏损计入社会总成本当中,运用社会补偿 基金来加以补偿。

2、公共选择原则。鉴于农业保险社会效益高而自身经济效

益低这一特性,农业保险应在一定程度上借助于公共选择原则 对一些关系到国计民生的农险险种应实行强制性保险。

3、国家扶持原则。即国家对农业保险给予经济上、法律上和

行政上必要的支持。在经济上,应迚一步增加相关投入建立和完 善农业风险专项基金;在法律法规上尽快制订出台农业保险法 以及相配套的切实可行的法规条例,使农业保险活动的开展有 法可依;在行政手段上则应制订适合我国国情的农业保险制度 幵加以有效的监督执行,协商处理好农业保险与其他各方面的 关系。开办农业保险是稳定农业和农村发展的一项重大决策,牵 涉的利益面相当广泛。对农业保险的立法,其主要内容应包括: 农业保险的地位和性质;农业保险和再保险公司的组织形式及 设立程序;初始资本金数额和筹资方式;准备金的提存及运用;经营目标与范围、政府的作用、农民的参与方式、保险金额的确 定;异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式,等 等。在实施过程中,还需要积累经验迚一步完善以建立、健全符 合我国国情的农业保险法。

●作者单位:沈阳工业大学文法学院110000 ○校对/ 姜丼

农业投入与农业保险

第五篇：我国慈善立法问题浅析

我国慈善立法问题浅析

摘要：近来，红十字会“郭美美事件”、青基会“中非希望工程”、河南宋基会、儿慈会等一系列事件使整个中国公益慈善业陷入了空前的信任危机之中。这些问题的背后，根本原因在于我国慈善立法的滞缓和不规范。因此，我国必须在充分重视慈善业立法的基础上，不断完善慈善立法体系，促进我国慈善事业的和谐发展。本文主要从完善我国慈善立法的问题上来探讨我国慈善事业如何摆脱信任危机，挽回公众信任。

关键词：中国慈善事业；信任危机；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

从郭美美事件开始，近两年来大家对慈善事业的关注度越来越高，慈善方面的法律不完善也成了大家争相讨论的焦点。2013年3月13日，在两会上，也提到了关于慈善立法的问题。民政部副部长窦玉沛说，民政部从2005年就开始推动慈善立法，每年全国两会的建议和提案涉及这方面非常多，虽然国务院和全国人大早就将此纳入立法计划中，但还是没有形成统一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善机构还是民间慈善组织，要得到公众的信任是重中之重。中国慈善事业要想获得良性发展，必须制定一部适合当前需要的慈善专门法。因此，我们应对我国目前的慈善立法现状作出分析，并结合国外经验，制定出适合我国特色的慈善基本法。

一，我国慈善立法的现状分析

慈善法是用于调整慈善事业各方面当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对慈善组织实行监督管理的机制。虽然近年来我国慈善事业方面的立法取得一定进展，但仍有许多明显不足，主要表现在我国目前还没有专门规范慈善组织的法律法规，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让等完整的法律框架尚未形成，慈善组织主体资格不明确，没有慈善执法队伍，一整套的法律监管机制还没有建立等。

（一）慈善立法层次较低

由全国人民代表大会及其常委会制定的与慈善相关的法律中，最基本的是《个人所得税法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》及《红十字会法》。①其他主要是有关部门出台的部门规章和个地方自行制定的地方性法规，如民政部2004年颁布的《基金会管理条例》和《上海市红十字会条例》等，这些规定往往只适用于某一方面的内容或某一地区，约束力度不大，可操作性不强，地域性特点突出，缺少协调，难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。2011年，民政部公布酝酿了两年的《公益慈善 ① 王运慧：《论我国慈善事业的法律保障机制》，载《内蒙古农业大学学报》2009年第五期 捐赠信息公开指引》，旨在推进公益慈善信息公开效力的加强，但因其无强制性条款和罚则，引发公众对规范执行效果的疑虑，最后也不了了之。

（二）独立法人的地位没有得到确立

一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人，但我国现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”这一统一称谓，①以至慈善组织法律地位不明确。作为目前高层级的法律《中国红十字会法》和《公益事业捐赠法》也只是涉及一部分产业主体，对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定。虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织，但并未对其下定义，也没有给予独立法人的法律地位，甚至在设立基金会时，还需要出具业务主管单位的规定，这说明慈善组织并没有作为一个独立法人。②只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但其他的公益慈善机构的法律地位并没有得到确立，这不利于慈善事业的发展与壮大。

（三）法律监管机制不健全

法律监督是保证法律有效实施的重要环节，一套完善的法律监管机制是慈善活动必不可少的前提之一。近年来不断出现的慈善问责风暴，使慈善公益组织的公信力受到公众质疑，重要之一就是没有有效的法律监管机制。人们只有相信慈善机构能够把他们捐献的钱真正用于他们所关注的对象上，他们才更愿意给慈善事业捐款。③ 而当前，由于我国的相法律不健全，慈善机构的管理体制不完善，对其运作缺乏有效的监督，在一定程度上影响公众对慈善事业的热情。

（四）慈善税收立法减免规定不合理

我国2007年3月通过的2008年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除④，但超过部分还得缴纳25%的企业所得税；目前给予慈善机构捐赠全额免税的，也仅限于几家大型慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。2011年施行的《个人所得税法》规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，超过部分仍需依法缴纳个人所得税⑤。即使有这些减免条款的规定，但需要提出申请才能获得减免税的资格，有些企业和个人就是因为这些繁琐的程序，放弃了申请免税资格。从这些规定中我们可以看出，税收减免的条件是及其严格的，而且减免的幅度较低，对企业和公民捐赠的积极性影响不大。

①② 张国平：《论我国公益组织与财团法人制度的契合》，载《互联网》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我国慈善捐赠立法问题研究》，中国论文下载中心，09—05—16 ④ 参见《中华人民共和国企业所得税法》第9条，《企业所得税暂行条例》第6条第2款 ⑤ 参见《中华人民共和国个人所得税法》第6条，《个人所得税实施细则》第24条

二、国外及地区先进的慈善立法经验

法律的生命不是逻辑，而是经验①，因此在世界一体化的今天我们很有必要借鉴发达国家或地区的先进立法经验，这样才能结合我国的国情，制定出一部完善的适合我国慈善事业发展的法律。

（一）英国慈善立法——有一套独立的慈善母法和相关的配套条例，对慈善相关内容作出具体规定

早在12—13世纪，英国就出现了许多的民间慈善组织。1601年，英女王伊丽莎白一世颁布了《慈善法》，提出了政府鼓励和支持民间慈善业的法定框架。2006年英国《慈善法》首次出现了慈善公司法人，亦称公益性公司组织这一全新的公益性组织形式；这次《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管作了较为详细的规定，该法明确了慈善委员会的法律地位—是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构但是其行使职权时却不受任何政府部长或政府部门管束，具有极大的权威性和公信力，保证了其职权的独立性与透明性。②2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益指南》，这个文件和2006年的《慈善法》一起构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。③英国不仅是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家，对慈善组织的注册管理制度，运作管理制度，一般性信息监管，财务会计的审查，访问与调查制度都作了严格具体的规定，这些规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了重要作用。

（二）美国慈善立法——以税法为主要法律来定义慈善，慈善活动范围和具体税收优惠等慈善法律要素

美国没有单独的慈善法，关于慈善组织的规定都在税法条文里。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠，这一政策长期不变，捐赠旧逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。依照联邦税法，某些慈善组织具有免税资格，但这不是当然获得，而是要向联邦税务总局提出申请方能获得免税资格，④申请程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美国著名现实主义法学家

徐彤武，慈善委员会—英国民间性公益性事业的总监管，2007—06—15 ③李晖，刘少威，潘相伶，《英国慈善组织法律制度的借鉴意义》 梧州学院学报2008（1）57—61 ④ 姚俭建，《美国慈善事业的现状分析：一种比较视角》载上海交通大学学报，2003年第1期 较为简便。并非所有的慈善组织都可以享受免税，只有按公司，信托，无固定组织形式的慈善组织方可申请免税，并且要求慈善组织章程必须严格把慈善活动限定在单一慈善目的，不得有任何其他经营性活动，如果参与商业盈利活动，就必须依法纳税。虽然这样，可免税的慈善组织范围仍就很广，大部分慈善组织属于美国国税局501（C）（3）条款规定的机构①，它们不仅是免税的，而且这类机构得到的捐款对捐赠者来说，享有按法律规定的限额扣除税收的待遇。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内可以扣减。美国政府不仅对捐款免税，甚至是旧衣物，孩子们的玩具不用了都可以捐献出去，根据规定，都可以抵税，这在一定程度上鼓励了公众捐赠的积极性，美国民众认为，捐赠抵税是天经地义的事，捐赠成为美国人的一种习惯，成为生活的一部分。②

（三）我国香港地区——虽无专门的慈善法律法规，但有完善的慈善法规体系

香港地区的慈善事业在国际上是得到公认的，除了具有悠久的慈善传统，公民极大的慈善热情，慈善组织有健全的运作机制外，香港地区完善的慈善法规体系也发挥了不可忽视的作用。

在香港，并没有专门的慈善方面的法律法规，但这并不意味着香港地区的慈善事业发展缺乏法律法规的约束。事实上，在香港，有许多的法律法规都和慈善相关，只是涉及到慈善方面的内容，分散在不同的法律法规之中而已。如在香港申请成为慈善组织，向税务局申请成为免税的慈善机构，依据的是《税务条例》、《印花税条例》等；特区政府社会福利署为慈善组织建立了一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，涉及到慈善机构筹款活动的，社会福利署专门制定《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，要求慈善筹款机构采取监管措施，确保筹款用于制定用途，并且收入和支出要有详尽记录，③促使了慈善组织规范发展，形成慈善良性运作机制。

三、我国慈善立法的完善与设想

①② 参见《美国国内税收法》

饶锦兴，《美国慈善事业发展印象》，北京华夏经济社会发展研究中心，2009年 ③ 徐洁，《从香港慈善组织的壮大看我国内地慈善组织的发展》，《湖南科技学院学报》，2007年08期 慈善是当代中国社会发展的一个重要组成部分，通过立法规范和促进慈善事业的发展，是我国慈善事业发展的根基，从我国慈善事业立法的现状及国外慈善事业法律的经验看，我国慈善业的发展与完善应从以下几方面着手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我国慈善法律体系

应加快制定实施一部慈善方面的基本法，使慈善事业方面的法律有更高层次的效力，规定这部基本法既是实体法，又是程序法，对慈善事业的基本问题作统一规定,成为能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律。其它已有的法律，如《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《收养法》等，与基本法并行不悖，形成一个完善的慈善法律体系。

（二）在法律上明确慈善主体的独立法人地位

在完善慈善事业基本法内容上，应对慈善主体作一个明确的界定，给予其独立法人的法律地位，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式作出明确规定。慈善立法应当明确慈善的民间性定位，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，明确政府在慈善领域中的职责权限，在设立基金会时，应放开其限制性条件，业务主管单位只能是加以引导，规范，不能作硬性规定，使慈善组织实现真正的独立。

（三）建立一套运作良好的监管机制

在慈善事业的监管制度方面，我国应当在慈善事业法律体系中形成多管齐下的监督制约机制，国家在慈善组织注册前不必设定过高门槛，但一旦注册成立，要严格监督管理，可以设立一个专门的慈善监督机关；慈善事业内部要严格自我约束，提高自律观念，保证募集的款项真正用到实处，财务公开透明，自觉及时详细公布信息；建立约束自己组织和成员的标准、规范等，形成内部监督；捐赠人要严格把关自己的捐款是否得到有效利用，媒体和广大民众严格监督，对慈善组织公布的信息仔细审查，对有疑问的地方提出质询，对有损慈善机构名声的行为提出批评。

（四）调整税收对慈善事业的优惠政策 目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在实际操作中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多，难度大，成本高，因此应当通过制定的慈善基本法，形成统一、透明的落实机制，应当扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇；不能要求企业必须捐给指定的慈善机构才能减免税，应实行自愿原则，同时提高减免税的幅度额，切实提高企业捐赠的积极性；对个人捐款税收优惠方面，实行阶差，即多捐多减原则，个人捐赠不能只限于钱款，捐赠物品也要纳入减税体系之中，可以设立机构，评估物品价值，然后抵消应纳税额，同时也可以逐渐过渡到为慈善组织或社区提供服务来实现减免税。

结语

总之，完善的立法是慈善事业发展的重要保障。加快中国慈善立法，从法律上扫除慈善组织的发展障碍，用健全的法规制度呵护好社会的爱心，是我国慈善发展的必由之路。相信在一个完善的法律体系下，我国慈善事业会步入一个新台阶。