新形势下我国行业协会和同业公会问题研究

第一篇：新形势下我国行业协会和同业公会问题研究

新形势下我国行业协会和同业公会问题研究

--兼论行业性中介组织与统战工作的关系

市工商业联合会

改革开放以来，我国的所有制结构由单一的公有制经济向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的混合经济过渡，社会经济组织结构也由原来简单的政府--企业的二元结构向政府--中介组织--企业的复杂多元的链式结构延伸。我国经济和社会结构的这种深刻变化，给新时期的统一战线工作带来了新问题，提出了新要求，赋予了新任务。随着我国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的逐步完善，行业协会、同业公会作为市场中介组织在经济活动中的重要作用日渐突出。研究当前我国行业协会和同业公会的现状及存在问题，考察其在沟通经济基础和上层建筑关系中的影响与作用，对于完善社会主义市场经济，建设中国特色的社会主义具有重要的意义。同时，探索在这一新的领域开展统战工作的重点、途径和方法，也是统一战线工作坚持与时俱进，促进经济和社会协调发展的重要体现。

一、我国行业协会和同业公会的发展概况及主要特点

行业协会和同业公会是商品经济发展到一定阶段后，同行业企业出于避免盲目竞争、谋求共同发展、维护整体利益和市场秩序的需要，自发和自愿依法组织起来，经政府批准成立的法人社团；是市场经济条件下沟通政府与企业、企业与企业、企业与社会相互之间联系的重要纽带；承担着制定行业规划和行业标准，组织行业检查和评比，协调和处理同行业企业纠纷，开展行业自律等职能，是发挥市场机制在资源配置中的基础性作用、实现资源优化配置不可缺少的重要环节；在利益主体多元化的社会结构中，它还是企业所有者、经营者这一特定利益群体的代表。

世界上第一个现代意义的商会是以西欧行会制度形式出现的、于1599年成立并在1650年获得书面特许的法国马赛商会。此后，英国、荷兰、德国、意大利、加拿大、美国、日本等资本主义商品经济比较发达的国家，都根据本国国情创立了与之相适应的商会或工商会组织。行业协会、同业公会与商会都是市场中介组织，具有共同的性质，其主要的区别在于：前者为行业性组织，即“条条”，后者为地域性组织，即“块块”。因此，有时行业协会和同业公会也称商会。

我国的商会组织因近代工商业的不发达而出现较晚。1902年成立的上海商业会议公所是近代中国最早的商会，同年还有张之洞在汉口创办的汉口商业会议所和袁世凯创办的天津商务公所等。1903年清政府商部制定了《商会简明章程》。1912年成立了中华全国商会联合会，成为当时中国的总商会。1914年中华民国政府颁布了《商会法》，1918年颁布了《工商同业公会规则》，1928年颁布了《工商同业公会法》。至中华人民共和国成立之前，全国各大中城市一般都有商会、同业公会组织，如解放初期在上海有270多个同业公会，北京有130多个同业公会等。1953年在改建中国旧商会的基础上成立了中华全国工商业联合会，成为党和政府联系工商经济界的社会团体，同时也是当时在经济领域开展统战工作的重要渠道。此前各地大多陆续成立了地方性的工商联组织，当地的同业公会均纳入工商联系统，从独立的社会团体变为工商联领导下的专业性组织，其组织形式和社会地位有所弱化，但在社会主义改造完成之前，各地同业公会一直在经济领域中发挥着制定行规行约、组织行检行评、平抑物价、评议税收、组织城乡物资交流等重要作用。随着社会主义改造的完成和计划经济体制的确立，政府对生产经营活动实行部门管理并直接经营企业，同业公会的职能因被政府专业经济管理部门取代而退出了历史舞台。

改革开放以来，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，为适应“小政府、大社会”的改革趋势，政府对企业从直接经营转为管理和服务，需要相应的中介组织即行业协会作为承担政府原有职能的受体。同时，市场的发育和所有制结构的变化，使很多企业的经营范围突破了过去按部门管理行业的限制，出现了大量无上级主管部门的企业。经济体制的深刻变化产生了对各类行业协会和同业公会的客观需要，在政府转制和企业需求的共同作用下，新的行业性中介组织应运而生。

适应改革开放和市场经济体制发育而陆续出现的行业协会和同业公会都是行业性中介组织，只是在发展的不同阶段、不同地区具有不同的名称，二者并无本质区别。为便于论述，本文把依托政府经济管理部门、自上而下组建成立、经社团管理部门登记注册、尚带有原计划经济体制痕迹的行业性中介组织称为“行业协会”；将同行业企业自下而上组成，充分体现出领导自选、人员自聘、经费自筹、会务自理的民间社团本色，主要由非公有制企业或无主管上级的民营企业组成的行业性中介组织称为“同业公会”。

目前我国的行业性中介组织有如下特点：

从地域分布看，经济越发达的地区，行业性中介组织的自发性越强，群众性越广泛。这些地区多数行业性中介组织因主要依靠企业自愿组成，基本上体现了自律管理、自我服务，可切实代表会员利益，会员参与热情高。在提供为会员所需服务的基础上，也能收取会费；不足之处是经费时常短缺，常常要靠大企业赞助支持，因而易被某些大企业利用或左右，日常活动的开展也比较困难，特别是没有适当的主管单位而不能依法注册，活动领域和方式都受到限制。

从行业分布看，越是传统的行业，由计划经济体制下政府机构“翻牌”而来的协会越多，旧体制的色彩越浓。这些行业协会因具有官方身份或背景，带

有一定强制性的行政职能，如核发许可证、产业证，出具年检证明，参与行业规划、行业标准的制定，组织行业评比和行业检查等，因此会费收入较为稳定，有可靠、持久的经济基础，便于开展各类活动；不足之处是易滋生官僚作风，受权力部门控制，工作方式主要是依托行政手段，难以真正代表会员特别是中小企业的利益，会员的认同感、向心力较差。

从职能作用看，据对北京市部分行业协会的问卷调查显示，近几年各类行业性中介组织在北京市社会经济发展中发挥的作用主要表现在以下方面：一是协助政府开展行业管理等工作。主要是参与制定行业发展规划，进行行业统计，制定行业标准，组织企业参加政府主办的对外交流、招商引资、经贸合作等；二是开展面向会员企业的服务，主要是组织会员企业进行有关政策法规的培训、咨询活动等；三是通过组织行业评优、开展行业技能比赛等活动，帮助企业提高素质，促进行业的不断发展；四是代表和维护会员合法权益，集中和反映会员的正当要求等。总的说来，行业协会和同业公会尽管背景不同，它们对建立和完善市场经济体制，推动经济发展正发挥着越来越重要的作用。近几年来，随着市场经济的不断发育，一些遵循市场规律、与政府和企业的关系处理较好、自身定位准确的行业协会，在协助政府部门进行行业管理的同时，积极探索并逐步加强了为会员服务的职能，如上海市医药行业协会近年来由于从政府有关部门那里获得了对新建医药企业行业准入的前期咨询、药品的定价与调价、全市医药行业的统计、参与行业规划的制定等项职权，协会得到很大发展，会员数量已由1987年成立之初的69家，发展到了190家，对全市医药行业制药工业企业的覆盖率达到95％以上。一些成立比较早的行业协会，已经初步实现了从行政性行业组织向社会性行业组织的转变，会员成分已经由国有企业占主体逐步发展到私营、个体及股份制等无行政主管的企业占主体，会员的行业覆盖面也在逐步扩大。在行业协会随着政府转变职能、实现政社分离、逐步走向规范的同时，一些自发形成的同业公会组织也开始出现，并有加速发展的趋势。这些由企业自发成立、与国际惯例较为接近、没有政府背景、不依靠行政权力而能发挥中介组织功能的同业公会，如温州的打火机协会、服装商会等，在处理国际贸易争端、维护行业利益、开展行业自律等方面，起到了政府部门难以发挥的作用。

二、当前我国行业协会和同业公会发展中面临的主要问题

在充分肯定改革开放以来出现的行业性中介组织的积极作用时，我们更应看到，从整体上看，目前行业协会和同业公会不论在数量上，还是质量上，都存在着诸多问题，迟滞了市场化进程。问题和原因主要表现在：

1、政府转变职能滞后，制约了行业性中介组织的发展。在计划经济体制下，企业是政府的附属物，无需商会、协会的存在。在体制转轨

时期，尽管在改革方向上明确了“许多政府部门不该管、管不好、管不了的事，完全可以交给民间商会等人民团体去办”，但在操作实践

中，由于“交与不交、早交晚交、交多交少”的主动权在政府，因此政府转变职能是使企业成为无主管的市场主体，从而产生对民间社团

需求的基本前提，并以此为基础，才能形成政府--中介--企业相辅相成的市场体制框架。政府部门既是改革的领导者，又是改革的对象。

从计划体制下的“万能政府”向有限政府转变，涉及大量部门利益、权力的调整，而政府职能转变和发挥行业协会、同业公会作用，二者

互为因果，目前政府在微观经济领域内仍发挥着重要作用的情况下，行业性中介组织的建设很难真正摆上日程。

2、行政依附性强，行业代表性差，且组织林立，时有扯皮现象发生。由于多种所有制经济共同发展的局面刚刚形成，因此，一方面自上

而下成立的行业协会的会员目前主要还是原专业经济管理部门下属的国有企业，与在体制外成长起来的多种所有制企业联系较为薄弱，开展工作时依靠主管机关赋予职能，民间性、自律性、服务性、平等性较差；另一方面自下而上成立起来的同业公会数量很少、范围有

限，会员在该行业中所占的比例以及经济实力等，都缺乏行业代表性。在一些以非公有制企业为主的新兴行业中，行业标准的制定和各

种行业自律性评议等，均需依靠能够代表行业发展前景、维护行业利益、反映业内人士要求的行业组织的参与，但目前新兴行业中的同

业公会尚缺乏应有的号召力和凝聚力。加之所有制分割、地区分割、部门分割等现象的存在，行业性中介组织在发展中存在着重复设立、层次偏多、相互交叉、缺乏统筹协调等问题，造成企业多头入会，无所适从，主管部门也容易因为既得利益而有时争抢、有时推诿。如

在“非典”流行期间，为阻止“非典”的传播，中国烹饪协会和中国饭店协会分别发布了《分餐制经营服务规范》和《餐饮业分餐制设施条

件与服务规范》，因“政出多门”，两个协会对分餐制的标准不同，要求不一，又难以协调解决，在企业中引起了混乱，致使“分餐制”无法

实行而不了了之。

3、自身机制、管理体制与市场化趋势的要求不相适应。从自身机制看，目前绝大多数行业协会是体制内生成的，即由政府经济管理部门

转制或由其直接组建产生，形成政会不分，会企不分，许多行业协会是政府机构改革、人员分流的产物，自治色彩淡而政府主导性色彩

浓。据对北京市现有148个全市性行业协会的调查，行业协会会长、秘书长等在原系统担任过领导职务的占绝大多数，部分行业协会成立的主要目的就是为了安置离退休的领导和解决机关的分流人员，甚至部分协会办事机构成为与政府相关机构合署办公的“二政府”。从

管理体制上看，目前仍延续对行业性中介组织实行社团登记和业务主管双重管理的体制，这就使得在市场经济的发展中已经出现并将继

续出现的大量无主管上级的民营企业和许多新兴行业，因无法在原体制内找到合适的主管部门，而不能使同业公会在现行管理体制下获

准登记成为独立的社团法人。据对杭州市的调查，许多体制内生成的、自上而下组建的行业协会大多名存实亡，而民间自发形成的适应

市场需要、有着强大活力的143家同业公会，仅有5家在民政部门获准注册登记。有名无实和有实无名这两种矛盾现象并存，目前在各

地有一定的普遍性。

4、行业性中介组织无法可依的现象亟待解决。行业性中介组织尽管有了20年的发展，但迄今没有专门法律法规对其性质、地位、作用、机构、职能等进行全面明确的定位，在政策层面上也缺乏有效的指导和支持。行业协会建设既有重复又有空白。一方面，各个系统从自己工作需要，甚至从自身利益出发创办行业协会，由于国家对于不同级别地区间的同类行业协会的关系并未明确，造成重复设立、职能交叉：同行业的行业协会在不同的委办分别设有，因企业的所有制不同又有不同的组织，省市一级有，地市一级也有等等。这种按部门、地区、所有制和行政级别而设立的行业协会自成体系，小而分散，人为地分割了统一的市场。另一方面，协会建设中行业分布不平衡，留有相当的空白。如北京市的行业协会大部分是按照原来传统行业格局设置，行业协会主要集中在工业、商业和建筑行业等传统产业，而一些新兴产业和高技术领域的行业协会则较少。尽管各级领导和有关部门已经开始意识到中介组织的作用，发现了现有各类行业协会、同业公会存在的问题，但由于我国尚未出台《商会与行业协会法》，也未颁布相应的地方性法规，因此很难从根本上解决其性质、地位、职能、体制等问题，也难以对现有行业性组织加以清理、规范和有效整合。

5、自身性质在理论与实际上存在矛盾，造成运行中的种种困难。在发达国家和地区，行业协会的领导由民主选举产生，大多由在行业内有威望的企业主担任，专职工作人员是社会招聘的，活动经费的主要来源是会员交纳的会费和从事咨询、培训等有偿服务获得的收入及骨干会员的赞助。对此，我们在理论上是认同的，而实际情况与之差距很大。在人员构成上，由政府机关改制产生的协会领导多为原政府部门领导，带有比照原行政级别的安置性质；由业务主管部门组建的协会，领导大都由政府部门推荐或任命，多为行政干部而非企业所有者或经营者。领导层普遍存在年龄结构老化，自身水平有限，很难适应行业管理要求等问题。协会专职工作人员素质与协会应发挥的作用也极不相称。目前行业协会大多未建立合理的人员录用、考核、培训、晋升、淘汰和退休机制，更没有形成一套完善的员工待遇、福利制度，社会保障问题也没有解决。这些方面的缺陷，使得协会对所需人才缺乏足够的吸引力，造成人才缺乏，专业性不强，整体素质偏低，且现有人员也缺乏专业化培训，客观上难以胜任工作和承接政府转换职能后的行业管理重任，直接影响到服务质量与健康持续发展。在经费筹措上，由于会员企业的认同感差，协会能提供的有效服务又很有限，目前一些有政府背景的协会还需靠主管部门有限的资助生存，而缺乏相应资助的协会更面临着生存问题。自下而上组建的同业公会，又往往由于没有主管部门难以获准社团登记，不具备社团法人身份，即使会员愿意交纳会费或给予赞助，也无合法的财务手续收取。现行业协会和同业公会没有形成有效的会费交纳和催收制度，会员欠费现象普遍存在。此外，现会费标准由政府限定。如北京市的会费标准为300元至2000元，这样的标准，使行业协会和同业公会即使足额收取会费也难以维持正常运转和日常开支。调查显示，北京市的行业协会年收入一般在2－10万元之间。由于缺乏充足的经费，限制了服务活动的开展，使自身陷入了“经费不足--服务质量不高--声誉低--会员少--经费筹集难”的恶性循环。

三、加强我国行业协会和同业公会建设的几点建议

我国已经成为世界贸易组织的正式成员。遵循世贸组织的基本规则，既是我国政府的庄重承诺和工商经济界的责任和义务，也与党的十六大提出的“完善社会主义市场经济体制”、“健全现代市场体系”、“全面提高对外开放水平”等战略目标相一致。按照市场经济的客观规律和国际经济交往的实际需要，完善我国的行业协会、同业公会组织，是在入世机遇与挑战的新形势下亟需采取的应对措施。

1、明确整顿、规范行业协会和培育、引导同业公会的改革思路。一是行业性市场中介组织的建立，应具有一定的群众基础，不能由政府包办或主办，而应由同行业企业自发形成；二是行业性中介组织不仅承担政府转移出的“社会服务职能”，更重要的是承担行业自律的管理职能，以“内行管行内”的自律代替依托行政手段的管理，如制定行业标准和行业规划，开展行业统计和行业培训，组织行业检查和评比，在熟悉和掌握世贸组织规则的基础上，对外以民间社团身份代表和维护行业利益，等等；三是政府承担的各项管理职能不是简单地以“委托”或“授权”的方式“转移”给在原体制内自上而下成立起来的行业协会，应避免行业性中介组织在政府机构改革、转变职能后成为经授权代行政府职能的“二政府”。

2、改革社团管理体制。适应新兴行业不断出现的新情况，适应众多“边缘”行业存在交叉、行业划分越来越细且边界越来越模糊的新特点，适应无主管上级的民营企业大量出现以及国有企业改制后成为独立的市场主体的新形势，建议以试点方式探索改革行政归口管理行业类中介组织的现行体制。现有行业协会应在与主管部门彻底脱钩的基础上，加以改造和整合，成为以企业为主体，以“四自”为原则，恢复民间社团本色。社团管理部门应把无上级主管的同业公会纳入登记、年审范围，降低准入门槛，使其在发展中规范。社团管理部门要通过年检等方式加强管理，既保证民间社团依法活动，又不干预其内部事务管理。

3、突破地区、部门及所有制界线，对现有行业性中介组织进行整合。按照市场经济规律，行业管理特别是对中小企业为主的行业管理，不宜以行政隶属关系划分，不宜以所有制形式划分，更不可能都由政府出面来做。目前由于行业协会和专业总公司之间关系密切，二者的人员主体大多为政府部门的公务员，其经济利益也与国有资产有密切联系，因此产权不清，责任关系也不清。这一点与民营企业自发组成的同业公会有根本区别。行业协会的主要问题是改革，关键是要处理好与政府主管部门的关系，处理好与专业总公司之间的关系；同业公会的主要问题是规范，要将其有序地纳入到社团登记、年检的管理活动中，不应再任其自生自灭。建议在打破各种界限进行整合的过程中，要不带偏见、不带框框地从实际出发，既可以行业协会为基干改造成包容本行业各部门、各种所有制企业的民间社团，也可

以同业公会为基干加以改造。

4、及时把行业协会的立法提上日程。行业性中介组织要具有社会权威性，就必须有法律的保障。行业协会、同业公会的职能和任务如果没有法律的承认，那就只是会员间“约法三章”，没有社会约束。行业协会、同业公会发挥职能和作用，不应该靠与政府部门抢跑道、争职权，也不能仅靠党政领导的开明和重视来解决，必须以立法的形式，在明确职能的基础上依法开展活动。建议有关部门尽快将此纳入立法规划，参照国际惯例，结合中国特色和实际情况，对不同区域、部门、所有制、经营规模的企业及其他经济组织一视同仁，设定相同的入会标准，保证平等的入会权利。特别应强调的是，政府部门应与行业协会脱钩，不得合署办公或几块牌子、一套人马，国家机关工作人员不得兼任行业协会的领导职务，确保其独立的社团法人地位，强调行业协会的自主性、自律性，重在培育自下而上组成的新型行业性组织。

5、加强自身建设，培养吸纳人才，形成自律机制，规范社团监管。切实加强行业协会、同业公会的自身建设，是建立市场经济体制的迫切需要，这不仅是行业性中介组织自身的任务，也是各级党委、政府应该抓紧抓好的一项重要工作。要改变对行业协会、同业公会地位和作用了解不够，重视不够的现状，真正把行业协会、同业公会的建设提到各级党委、政府的议事日程，并作为综合配套改革的一项重要内容，使政府转变职能、国企转变机制与发展中介社团有机结合起来，不能把其变成安置分流人员的组织，也不能办成行政型机关。要突出会员代表大会作为最高权力机构的权威，以民主集中制的方式决定工作方针和任务，逐级选举产生理事会(执委会)、理事长(会长)等领导机构和领导班子，再由领导机构聘用秘书长及其以下的工作机构，在切实做好政会分离、政群分离的基础上，引导其逐步成为具有鲜明的民间特色的行业性中介组织。

四、关于行业协会、同业公会建设与统战工作关系的思考

改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，在利益主体多元化的大背景下出现了一些新的社会群体和社会阶层。对此，我们要在全面深入调查研究的基础上，加强与他们的联系，制定与完善各项政策，建立健全工作机制，把这些新力量团结和凝聚在党的周围，扩大党的群众基础，壮大新时期爱国统一战线。同时，随着国有企业改革、改制的深入，原国有企业统战工作的格局也发生了巨大的变化，以北京市为例，现国有企业中设有统战机构的仅存5家。国有企业统战工作的重点、方式和途径面临着调整和转变。

我国行业协会、同业公会作为社会主义市场经济的产物，它的建设、规范、培育、完善，是多元利益主体以及新的社会阶层在发展过程中的社会化、组织化形式之一，也是新形势下适应统一战线工作社会化、群众化趋势的实现途径。但是目前政府官员、专家学者及工商经济界人士对此均缺乏自觉认识，总是单纯从经济工作的角度认识和思考行业协会、同业公会建设问题，缺乏对其与统战工作内在联系的分析和探讨。

行业协会和同业公会作为工商界为保障自身利益而组成的社会团体，会员应该也必须是其活动的主体，只有充分调动广大会员参与会务、商务的积极性，做到会员办会、企业办会，才能使其活动为会员所需并得到会员的拥护、支持和肯定，成为国家经济生活的一个组成部分。这一点是不言而喻的。行业协会、同业公会成员构成的特殊性在于，他们是自然人，又是企业法人代表；行业协会、同业公会的领导，是独立经营管理着企业的企业家，又是具有一定威望和影响的行业带头人。这种双重属性表明，行业协会、同业公会既是一个促进经济发展的组织，又是一个在经济领域贯彻党的路线、方针、政策的重要载体；既是企业自发组成的自律性组织，又是新的历史时期在新经济阶层开展统一战线工作的重要渠道。前者是工作的出发点和落脚点，后者是前者的基础和保证。我国的行业协会和同业公会所具有的中国特色，其中很重要的一点就在于：由于行业协会、同业公会的核心或主体是具有行业带头人性质的企业，而企业家又是企业的灵魂，因此党的路线、方针、政策在行业性中介组织中的贯彻落实，应该也可以通过行业带头人来实现；而统战部门应该也可以通过做好行业带头人的工作，使新时期经济领域的统战工作得以延伸和发展。所以，行业协会和同业公会应该也必须在“三个代表”重要思想的指引下既做企业的工作，又做人的工作；既是经济性组织，又具有统战性内容；既要开展各种富有实效的服务活动，又要调动人的积极因素；既要促进形成有利于企业发展的内外部环境，又要使之成为新的社会阶层的新型组织并纳入国家的政治框架。

正是基于这样的思考，我们认为在研究探索行业性中介组织与统一战线工作的关系时，应注重并充分发挥各级工商联组织的积极作用。工商联是具有统战性的人民团体和民间商会，建国初期曾领导各同业公会在国民经济恢复和建设事业中发挥过重要作用。自党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，各级工商联组织即开始积极探索有中国特色的社会主义商会之路，十多年来陆续指导建立起一批同业公会组织，丰富和扩大了新时期统一战线工作的理论和实践。

从历史上看，五十年代的工商联通过指导同业公会活动，在经济领域内发挥商会、同业公会作用的同时，又有效地开展了统战工作，一大批与党风雨同舟数十年的老工商业者，正是在此基础上从统战对象成为统战工作者的。这一历史的经验对新时期统战工作具有重要意义。

从组织架构上看，目前工商联已在全国形成了有相当覆盖面的、比较健全的组织网络，县以上地方组织有3000多个，有164万个各类经济成份的会员，已组建起同业公会、基层(乡镇、街道)商会近2万个，并同世界上100多个国家和地区的商会保持着长期友好联系，在海外具有一定的信誉和声望。同时，许多工商经济界代表人物经统战部、工商联的培养和推荐，在各级人大、政府、政协任职，扩大了新时期统一战线工作的领域和影响。作为政协组成单位，工商联能够在较高层次参政议政，发挥党和政府联系工商经济界的桥梁作用。这些优势，是工商联区别于其它经济社团的显著标志，也是把工商联建设成有中国特色社会主义商会、并通过工商联指导和联系同业公会的基础。

从工商联的发展看，在新形势下与时俱进是其自身改革的客观要求。1992年10月，党中央、国务院批准全国工商联同时称中国民间商会，国家有关部门也相继赋予工商联一些商会工作职能。党中央、国务院多次作出明确指示：“工商联要发挥民间商会作用，政府部门必须赋予一定的服务职能。随着政府职能的转变和机构改革的深入，一些原来属于工商联的服务管理职能，要逐步归还移交给工商联。在市场经济条件下，许多政府部门不该管、管不好、管不了的事，完全可以交给民间商会等人民团体去办。在条件成熟的大中城市，可以支持工商联自下而上地组建以行业自律为宗旨的同业公会或行业协会。”《中国工商业联合会章程》也规定：“工商业联合会可按行业设立同业公会或同业商会组织，同级工商业联合会是其业务主管单位”。这些指示和要求，对于在新形势下开展我国行业协会和同业公会问题研究具有重要意义，但在实际工作中尚未引起充分重视。如近年来由政府部门、学术单位等组织开展的许多调研、论坛等活动，主要集中在行业协会的规范、改革和发展方面，而对在新兴行业和以非公有制企业为主的行业中出现的同业公会关注不够，认识不足，也未纳入社团管理范围。同业公会的重新出现，符合市场经济体制不断完善的需要，是宝贵的建设性、制度性因素，由于缺乏与政府主管部门的直接联系，工商联又未被授权做其主管，仍游离于体制之外，既无法在整顿中加以规范，也无法在培育中得到发展，处于一种自生自灭的状态。对此应在开展行业协会、同业公会问题的研究时予以充分关注。

总之，在逐步建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，对行业的管理从过去以行政集权为基本特征的部门管理向打破行政隶属关系和地区、所有制界线，建立在企业自愿基础上的行业自律转变，是改革的必然趋势。我国加入世贸组织之后，工商经济界对行业性中介组织的需求变得更加迫切。认识其作用，明确其地位，规范其职能，是政府的责任、企业的愿望，也是行业性中介组织自身面临的机遇和挑战，同时还应看作是新时期统战工作的新领域

第二篇：新形势下我国财政支农问题研究

新形势下我国财政支农问题研究

【摘 要】财政支农政策是政府为改善农村环境、促进农业发展、提高农民收入而采取的有效手段。随着公共财政框架模式的初步建立及财税体制改革的不断深入，调整优化财政支农政策，建立支农资金持续、稳定的增长机制，扩大公共财政对“三农”的覆盖范围，是新形势下财政支农的关键所在。本文对新形势下我国财政支农问题进行研究与探讨，分析政策实行过程中面临的问题，并提出财政支农发展模式新思路。

【关键词】财政支农；“三农”问题；政策补贴；措施

一、引言

农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国几亿农村人口的生存和发展，也关系到整个国民经济的发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会。近些年来，我国把“三农”的发展作为全党各项工作的重点，围绕财政支农施行了一系列重大强农惠农改革措施。中央财政按照党中央、国务院要求，不断增加“三农”在国民经济中的投入比例，积极调整财政投入支出结构，确保财政支农资金持续、稳定增长。十八届三中全会提出了健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的改革措施。

2014年在财政“三农”支出比例继续增加的基础上，中央一号文件提出，要按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。同时，继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经济经营主体、主产区倾斜。2009年至2013年，中央财政对“三农”发展的投入比例逐年增加，年均增长13.8%。

二、财政支农政策实施过程中存在的问题

财政支农政策在一定程度上对我国经济发展产生了推动作用，在促进农业发展、提高农民收入和改善农村环境方面做出了巨大贡献，但由于我国财政支农资金在结构、投入支出总量规模以及管理方面存在的诸多问题，限制了财政支农政策的有效发挥。主要问题体现在以下几方面：

1.财政支农资金比例不均衡，分配不合理

我国财政支农资金在支援农业生产、农业科技三项费及农村救济费分配比重由2001年的35.88%下降到2009年的28.80%，农业财政支出占国家财政支出的比例仅为农业在国民生产总值的1/3至1/2。最近几年，虽然财政支农支出投入占农业总产值有较大幅度提升，但由于结构矛盾突出、使用效率低下等原因，相对于我国农业的发展而言，资金投入仍严重不足。目前我国支农资金在分配上还存在着严重的不合理性。对于救济费投入用而言，只能暂缓农民生活困难处境而不能从根本上解决问题，科技三项费用的使用则可以提高农民生活水平，促进整个农业的发展。然而，财政支农资金在两者分配上的不合理性体现在，自2006年至2012年，财政用于农村救济费用平均为95.21亿元，科技三项费用平均为21.18亿元。

2.财政农业税费改革隐患诸多

合理科学的农业税费制度是财政支农的重要手段之一。近几年，我国农业税费改革虽取得了巨大成效，得到了广大农民群众的支持，但税费改革也存在着不容忽视的诸多问题。乡村负债数额大，债务化解困难、基层收入甚微，机构正常运转困难、历史欠账较多，遗留问题难解决和税费改革政策滞后等问题。这些问题的存在极大地制约了财政农业税费的改革。

3.财政支农资金管理体制不完善

现阶段的财政支农资金管理体制基本上还是延续投资、建设、管理、使用四位一体高度集中的管理模式，这种管理模式的弊端是缺乏行之有效的监督。而且，涉农管理部门繁多，势必将造成统筹协调困难、资金使用分散、办事效率低等现象，以至于财政支农资金的管理实施效果不理想。同时，还存在着支农资金监督力度弱等问题。资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。

三、深化财政支农政策改革，探讨发展模式新思路

新时期新形势下发展“三农”、深化财政支农政策，既要坚守底线意识，更要融入时代精神。发挥财政职能，支持“三农”发展，就是要坚定不移的将强农惠农富农政策，实现城乡发展一体化作为主线，将探索创新财政措施和工具，解放发展农村生产力作为财政支农的主旨。

1.建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度，改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，规范资金分配办法，完善转移支付制度，加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

2.扩大财政支农范围，强化农业社会化服务体系建设，增加农民补贴性收入，发展现代农业。提升科技对农业的支撑，加大农业技术创新，侧重新品种、新技术的试验，完善农业技术服务体系建设，推动农村经济产业升级。重点培育一批起点高、规模大、带动能力强的制造加工企业，大力推进农业产业化经营，扩大农民就业和农民增收空间，提高农民收入。加强农村环境治理，支持耕地质量建设，强化增殖放流等水生生物资源养护，推进林业生态建设。

3.支持推进综合扶贫和收入倍增，扩展农民共享发展成果的广度。首先，健全扶贫开发体系。由输血保障型扶贫向造血发展型扶贫转变，由点上推进型扶贫向面上综合型扶贫转变，由分散扶持型扶贫向整合立体型扶贫转变，由投入带动型扶贫向绩效考核型扶贫转变。其次，拓宽农民增收渠道。提高农民家庭经营性收入、劳务性收入和财产性收入，提高惠农补贴政策的落实质量，增加农民补贴性收入。

参考文献：

[1]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2010.12

[2]年丹丹.我国财政支农政策的研究[J].湖北经济学院学报（人文社科学版），2013，（6）

作者简介：

王雄飞（1990―），男，汉，河南大学工商管理学院，硕士研究生，2012级财政学研究生，研究方向：财政理论与政策。

第三篇：新形势下我国财政支农问题研究

新形势下我国财政支农问题研究

摘要：财政支农是农业发展的必要手段。新形势下，我国农业发展面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，对财政支农提出了更多要求。文章通过梳理新形势下我国财政支农发展现状和特点，认为我国财政支农政策存在支农规模总量及比例偏小、财政支农结构欠优化、支农补贴方式滞后、财政支农管理制度不完善等主要问题。文章建议应健全支农资金增长机制、优化财政支农结构、积极推进农业补贴政策转型、创新财政支农管理制度等。

关键词：财政支农;农业补贴;新形势;农业发展

农业是国民经济的基础，关系国家社会经济的稳定发展，同时农业又是弱质性产业。世界各国，尤其是欧美等发达国家都采取了积极的措施保障和发展农业，其中财政投入是主要手段。[1]我国是农业大国，在推动农业发展中，中央和地方进行了一系列有益实践并充分发挥资金投入的作用，2004―2015年连续十二年发布的中央一号文件都明确提出了加大农业财政支农投入力度，健全惠农政策体系等措施，这表明了中央加强对农业财政支农的决心。但应该看到，当前我国农业正处于新的变革时期，面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，处理不当将会制约农村与农业发展，对财政支农提出了新要求。同时，财政支农政策在实施过程中产生了许多问题，造成财政支农效率低下，农业发展面临新的瓶颈。因此，如何实现新形势下财政支农政策转型，提高财政支农效率将成为新时期研究重点且意义深远。

本文通过梳理我国当前财政支农政策发展现状、特点，归纳新形势下我国财政支农政策面临的主要问题，最后结合问题提出建设性的政策建议。

一、财政支农政策的现状

(1)农业投入持续增长

财政支农是有效解决“三农”问题的重要手段，近年来我国财政支农规模不断增加，且增幅较大。从总量上看，国家财政“三农”支出从2003年的1754、45亿元增加到2014年的14002亿元，增加了近7倍，2003―2014年“三农”支出规模累计达到8万亿元。从速度上看，国家财政“三农”投入2003―2014年平均增长速度20%多，明显高于同期国家财政支出年均增长速度，2014年在财政收入增长放缓的情况下，农业投入仍然增长4、9%。从比重上看，国家财政“三农”投入占国家财政支出的比重从2003年的7、12%增加到9、23%，也有了一定的增加。

(2)财政支农投入结构不断优化

近年来国家在增加财政支农投入规模的同时，不断优化支农结构，对农业农村发展重点领域、重点项目支出结构进行了调整。支农资金投向逐渐由生产性领域向农业农村建设转变，2008年之前，农业生产支出和各项农业事业费、农业其他投入占比较大，而基本建设支出和科技三项费用比例偏小;2008年以后，包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加;2013年比重分别为41、2%和45、9%，同比增长1%和0、6%。农业基础设施建设投资中，“三农”和重大水利建设投资占比达64%，增幅快，2014年开展了以水利为重点的农业基础设施建设，中央水利建设共投资1627亿元，带动全社会水利投资4881亿元，分别较2013年增长15、6%和11%。另外，2014年农村新建道路23万公里，达到390万公里，占全国公路总里程的近90%。(见表1)

(3)财政支农效果较明显

财政支农政策在促进农村和农业发展、增加农民收入方面起到了积极作用。2014年我国粮食产量60709、09万吨，较去年增加0、9%，实现十一年连增，全年猪牛羊禽肉等都实现了增长。2014年农民人均纯收入9892元，比上年增加996元。城镇化方面成绩突出，农村人口减少1095万人，城镇化率达到54、77%。农业保险作用凸显，2014年共向3500万受灾农户支付赔款214、6亿元，承保主要农作物超过15亿亩。同时农业新业态、新型主体不断增加，根据农业部的数据，目前，全国共有200亩以上的家庭农场87、7万个。截至2015年2月底，依法注册的农民专业合作社达到133、74万家，实有成员数9482万户。这些都和财政支农政策密切相关。

(4)支农补贴体系逐步构建

中央及地方农业补贴范围不断扩大，逐步构建了较完整的补贴体系。农业补贴从单一的种粮直补，逐步建立了适应范围更广的“四大补贴”政策，完善了农业保险运行机制，进一步建立了目标价格、农机报废更新补贴、粮油畜牧生产大县奖励补贴、新型主体补贴、生态补偿等制度，较全面地保障了农业生产。农业补贴不断增加，以四大补贴为例，2013年四项补贴大约1800亿元，同比增加了132亿元，是2004年补贴支出的13倍，2014年持续增加补贴，安排粮食直补和农资综合补贴资金1222亿元。

二、财政支农政策面临的问题

(1)支农规模总量及比例偏小

尽管改革开放以来，我国财政支农规模增长较快，但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小，2014年国家财政支农14002亿元，占总财政支出的9、23%，这远低于发达国家15%～30%的农业投入比例，也低于我国1978年14%的支农比例。财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GDP的比重，2003年财政支农支出占财政支出比重为7、12%，农业GDP占总GDP比重为13%;2014年分别为9、2%和9、45%，尽管差距逐渐缩小，但可以看出农业投入规模仍然较少。从农业支出占GDP比重来看，2008―2014年比例基本不足1%，可见政府对财政支农的总量是低水平的。

(2)地方农业投入积极性不高，财政支农不稳定

1994分税制改革和2002年全面实行的农业税费改革减少了地方财政收入，弱化了地方政府财政支农的能力，当前财政支农补贴地方更多地依赖中央补贴，地方投入明显不足，投入额及增长速度都低于中央财政支农投入。2003―2005年，中西部地区财政支农增长速度为负，2006年以后，增长速度仍低于全国平均水平，1996―2006年，我国东中西部地区仅分别有3年、5年和4年的财政农业支出总额增长速度超过当年财政收入的增长速度。[2]另一方面，由于农业发展成效慢，部分地方负责人单纯追究工作业绩，将主要精力放在城建、商业等见效快的行业，阻碍了农业发展。农业投入缺乏长效机制，导致财政支农投入不稳定，2012年财政农业投入占财政支出总额比重达到10、2，为近十年最高值，但是2013―2014年又出现了下滑。从财政支农投入增长速度来看，2004年财政支农投入同比增长速度为33、24%，而2014年则为1、47%，年际间波动大。

(3)农业基础建设和农业科技投入比重仍然偏小

当前发达国家财政支农结构为农业科技教育投入>基础设施建设投入>支农建设投入，但我国财政支农结构表现为支农建设投入>基础设施建设投入>农业科技教育投入。主要体现在：第一，农业财政投入仍多集中于支农建设。支农建设比例平均占比近80%，近年来财政虽然开始向农业基础建设转变，但是比例仍然较小，平均占比不足20%。第二，农业科技投入较少。本应受重视的农业科技教育建设，投入比例不足1%，且多集中于常规技术研究，缺少高新技术研究，由表1可以看出，2008年之前科技三项投入比重明显偏低，2008年以后尽管农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然较低，导致了我国获奖农业成果转化率不足60%，推广度不足30%，农业发展可持续性差。

(4)财政支农效益较低

本文重点讨论我国财政支农规模效益和财政支农效率两方面。[3]

1、财政支农规模效益分析

为方便分析，首先假设本期财政支农资金对本期农业生产起主要作用(2)，财政支农效益系数公式为：

财政支农支出收益系数=

该指标表示每单位财政支出所产生的每单位农业总产值，财政支农支出效益系数越大表示财政支农支出效益越好，反之，财政支农支出效益低。以2003―2014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出收益系数，如表2所示。

由表2可以看出，我国财政支农支出效益系数在2007之前普遍较高，2008以后明显降低，2007年收益系数高达34、88，而2009年仅为1、08，我国农业投入效益呈递减趋势，增加财政投入的同时要重视结构调整，充分发挥资本效用。2003―2013年财政支农支出效益波动浮度大，可以在保障农业生产的同时，稳定财政支农投入。

2、财政支农支出弹性系数

财政支农支出弹性系数公式表示为：

财政支农支出弹性系数=

该指标表示每增长1%的财政支农投入将产生的农业总产值增长率，财政支农支出弹性系数越大，说明财政支农投入增长会带来更高的农业总产值增长率，财政支农效率也就越高，反之，财政支农支出弹性低，支出效率越低。以2003―2014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出弹性系数，如表3所示。

从表3中可以看出，除2005年和2007年财政支农支出弹性系数大于1外，其余年份弹性系数都小于1，即缺乏弹性，表明国家财政支农资金不能充分拉动农业总产值的增长。

(5)补贴方式滞后

1、新形势下支农补贴主体不明确。涉及土地的农业补贴政策补贴承包者还是经营者?以四大补贴为例，四大补贴中粮食直补、良种补贴、农资综合补贴与承包土地直接相关，以往支农补贴主要是通过“一卡通”直接发放给原有的土地承包者，而新形势下我国土地流转加剧，土地“三权分置”，传统补贴方式势必影响土地流转大户、家庭农场及农业合作社的积极性，也不符合农业补贴主旨。尽管部分省份进行了“补贴补经营者”的改革，但是由于缺乏相应政策支持引导，工作进展比较缓慢。

2、新形势下支农补贴方式及政策不合理。第一，表现为近年来我国农产品最低收购价及临时收储制度实施不合理，推高农产品价格，农业面临天花板。2008年以来，我国农产品价格调控陷入了一个两难境地――工业化推进，农产品成本上升，为保障农民利益，必须提高农产品价格，加大农业补贴投入，而农产品价格越高，粮食价格倒挂越严重，农产品进口量越上升，而最低收购价和临时仓储制度导致的仓储费用和四大补贴逐年增加，也带动了农业成本。当前我国棉花和食糖已经陷入两难，国内价格远高于国外进口完税价格，随着中国入世规定的逐渐实行，棉花和食糖关税及配额将逐步减小，如何保障其不成为又一个“大豆”，这必须引起重视。第二，传统的四大补贴面临天花板。四大补贴影响成本和价格，属于黄箱政策范畴，根据WTO规定，中国黄箱补贴不超过8、5%，2013年粮食产量16000亿斤，黄箱补贴只能是1400亿元，我国共补贴1700亿元(包括棉花、大豆、糖料等)，谷物补贴即将到承诺底线[4]。

(六)财政支农相关法规体制不健全，管理制度有待优化

关于财政支农资金具体管理办法，财政部于2001年颁布了《财政农业专项资金管理规则》，2003年财政部和农业部针对农业资金挤占挪用现象联合下发了《财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见》，对支农资金管理和监督进行了规范。在政策实施中，由于规范具体操作性较差，惩处力度小，支农资金管理面临一系列问题。[5]

1、支农资金实行分块管理，投入分散，效率低下。当前我国财政农业投入渠道较多，支农板块共有24个，不仅涉及农、林、牧、副、渔部门，还涉及财务部、商务部、工信部、民政部、教育部、交通部等相关部门，农业财政支出分部门管理，部门分割严重，相互之间缺乏协调，导致了农业资金在使用上存在相当程度的重复和交叉，造成资源浪费，而各部门分散管理，支农资金投入缺规划、无重点，呈现“撒胡椒面”状态。另外由于多部门掌握财政资金，各个部门职责权限模糊，财政支农资金使用监督与效益评价没有具体可行的制度与规范，往往存在“重过程，轻结果”现象，财政支农效果不高。

2、支农资金立项不规范，分配权责不清。当前我国实施自下而上的项目审批制度，资金项目仅凭主管部门意见来确定最终结果，容易出现“面子项目”、“跑项目”、“要项目”等现象[6]，项目的可行性和科学性缺乏专家论证，支农资金投入的随意性，批复透明度低。同时，农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权，在财政支农问题上，究竟哪些应该归中央管理，哪些归地方管理，当前并没有明确的界定，这就导致了中央和地方在支农问题上推诿扯皮，资金发放不及时。

3、支农资金监管乏力，挤占挪用现象严重，财政支农效果不明显。财政资金在层层下拨过程中，经常会发生资金截留、拖延现象，资金最终到位往往已经错过季节，影响了财政支农效果。在财政资金使用中，由于缺乏监管，资金挤占挪用作为其他经费现象严重，2003―2004年，审计署对全国50个县2001―2002财政支农资金进行了审核，发现这种现象非常普遍，50个县共挤占挪用支农资金4、95亿元，占财政支农资金投入总额的10%，支农资金专项专用将直接影响农业健康发展。[7]

第四篇：同业公会和行业协会发展及管理的探索

同业公会和行业协会发展及管理的探索

同业公会和行业协会在现行政策和历史渊源的大背景下，大多是带有一定行政色彩的非盈利性组织，一般是政府机构几次改革后分离出来的分属政府行政部门管理，其服务对象是行业内会员企业。由工商联（商会）这样的社团组织渊生的同业公会和行业协会较少，以促进非公有制经济健康发展，引导非公有制经济人士健康成长，促进行业发展作为根本目标。与政府分离的同业公会和行业协会有较大的区别。笔者认为应合称行业商会。

行业商会作为一种非盈利性的社团组织，是同一行业中的企业、是同一区域 中跨行业的企业或企业团体志愿加入而建立起来的。其目的在于根据国家法律和商会内部的规约，为会员提供信息服务，并制约和协调会员的个体行为，以实现区域经济整体健康的发展。

随着市场经济的不断发展，我县工商联于2004年9月14日，组织召开了牟定县药品协会第一次会员代表大会，成立了我县第一家同业商会，牟定县药品协会，大会通过了协会章程及会费管理办法，选举产生了理事15名，其中名誉会长1名，会长1名，副会长3名，秘书长1名。协会共有会员48名，会员来自全县9个乡镇及县城的药品经营门店负责人。

-１-

协会属牟定县工商联领导下，由药品经营、使用单位和个人自愿联合组成的行业组织，是牟定县药品从业人员之间互相学习，互相监督，共同进步的桥梁和纽带，是政府职能部门管理药品行业的助手。

协会的宗旨是：加强药品的监督管理，保证药品的质量，保障用药安全、有效、维护全县人民群众身体健康和用药的合法权益，坚持对广大会员进行团结、帮助、指导、教育，促进药品行业的健康发展，为牟定改革开放和全面建设小康社会贡献力量。协会的主要职能和服务：代表并维护会员的合法权益，反映会员的意见，为会员提供目前药品经营有关信息、法律咨询等服务；开展药学专业知识培训，帮助会员改进经营管理，组织会员参加考察，帮助会员开拓市场，弘扬中华民族传统美德，帮助会员引进药品，医疗器械管理的技术和人才。

药品协会成立的背景

近年来，随着药品市场的不断扩大，药品经销的整个行业缺乏规范有序的管理，存在问题也日益突出。仅在牟定县城就有大小药房近30户，进药渠道十分复杂，药价更是五花八门，甚至假药、劣药屡屡出现，严重的损害了消费者利益，同时，行业恶性竞争也导致了经营、管理的混乱。

在这样的背景下，牟定的一些药品经营户强烈感受到，必须

成立自己的商会，依靠全行业的力量，充分发挥商会自律作用，协调解决药品经营的无序状态，于是牟定县药品协会在县工商联在牵头组织下，应运而生。

药品协会成立后效果显著

牟定县药品协会虽然成立时间不长，但协会组织《章程》规定，坚持“自愿入会、自选领导、自主服务、自筹经费”的组织原则，及坚持“自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我教育”的活动方针，服务企业，服务行业，协助政府做好行业引导和行业管理。采取扎实有效措施，取得了明显实效。

1、建章立制，加强行业管理，降低了政府管理成本。协会成立以来，理事会统一思想，统一认识，制定了协会《章程》，统一了进货渠道，平衡了药价，杜绝了假劣药品。对会员实行了设片组、分片管理的原则，严把质量和价格关。

2、加强行业自律和行业互助，保护企业自身的合法利益。通过药品协会的统一协调和互助，确保县城29户药品的经营企业按时保质的完成了GSP认证。

3、加强学习，全面贯彻党和政府发展非公有制经济的方针和政策。创办了《药品协会简报》，及时向会员宣传贯彻党的方针政策和行业规定，通报农村药品两网建设情况和GSP认证情况，传递药品经营的有关信息。促进了行业企业的诚信建设，加

强对会员企业的引导，教育会员诚实守信，合法经营不断提高会员企业的素质，做遵纪守法的模范。

4、注重组织建设，不断巩固行业商会的地位和作用。在争取县工商联的支持和引导下，在会内成立联合党支部，发挥党的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，进一步加强思想政治工作力度，加强同政府相关部门的联系和沟通，积极参与药监办的社会评议机关工作。

行业商会在区域民营经济发展中作用明显

在成熟的市场经济国家，行业商会已经成为经济社会综合治理结构中一种有效的治理机制，并且在全球市场竞争中发挥越来越重要的作用。加快培育和发展行业商会，既是应对国内外市场竞争的需要，也是保护和促进区域民营经济发展的需要。我们认为，其作用有以下几点：

1、参谋助手作用。行业商会植根于广大会员，了解会员的需求和行业发展的情况，能从国家利益出发，通过开展行业调查，参与行业管理、参政议政等一系列活动，为地方民营经济的发展出谋献策，提供决策依据。

2、桥梁纽带作用。理顺政企之间的关系，当好政府管理非公制经济的助手。商会作为市场主体，是他们自愿结合组织起来的，很多都是非政府组织；政府也和这些商会衔接，把政府的引

导通过商会传达给市场主体，起到桥梁和纽带作用。同时，通过组建行业商会，使党和政府联系非公有制经济人士的桥梁缩短了，更加直接了。通过这座桥梁，平衡各种关系，保证党和政府各项方针政策的贯彻实施，同时也维护会员的合法权益。

3、行业自律作用。行业商会通过制订适合国家政策和市场运行要求的行规行约，对同行业经济活动进行必要约束，发挥监督、管理和协调作用，确保市场活动规范有序。

4、服务会员作用。积极主动地做好会员的服务工作，使企业降低生产成本，帮助建立企业信用体系。行业商会利用其群体、专业、人才、网络等优势，运用多种形式提供信息服务，和开展各类培训、交流活动；组织企业参加多种交易会，积极为企业开拓市场，降低企业传递和获得信息的成本、公关成本、学习成本、采购成本及经验成本，也即降低企业的生产成本。同样，利用行业商会的自治自律机制建立起一个统一的信用信息互通平台，谁失掉了信用，谁就难以在这个行业内生存。

在大力发展民营经济的新形势下，组建民间自律性的行业商会组织，已成为民营企业在市场竞争中站稳脚跟，赢得市场，做强、做大企业的必然选择，也是行业商会帮助企业健康发展的有效措施，是市场经济发展的客观要求。正如《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“积极发展独

立公正、规范动作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场体系。”这说明在完善社会主义市场经济体制中，建立健全行业商会是非常必要的。行业商会的地位和作用是不可小视和低估的。

第五篇：新形势下我国政府面临的公信力危机问题研究

新形势下我国政府面临的公信力危机问题研究

【摘 要】本文以“塔西陀陷阱”为引子，分别对政府公信力的内涵以及当前我国各级政府普遍面临的公信力危机的表现、危害、原因与破解对策进行了分析探讨。

【关键词】政府公信力；危机；政府行为；公众

普布里乌斯?克奈里乌斯?塔西佗是古罗马最伟大的历史学家，曾担任古罗马最高领导人――执政官。他曾经这样谈论执政感受：“当一个政府失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话，做坏事”。这一见解后来成为西方政治学里的定律之一“塔西陀陷阱”。2014年5月9日，总书记在参加兰考县县委常委扩大会议时就曾以该“陷阱”为引子就党和政府与人民群众的关系问题进行了深刻剖析。可以说，“塔西陀陷阱”是政府深陷公信力危机的直观反映与体现。政府公信力的概念

何谓公信力？商务印书馆新修订第6版《现代汉语词典》的解释是“使公众信任的力量”。延伸到政府公信力层面，概括来讲，笔者认为，政府公信力指的即是政府获得公众信任、支持与拥护的能力。它内在地包含了政府对公众信守承诺与公众对政府的信任两个层面，在本质上体现了政府与公众二者之间的互动关系。我国政府公信力危机的表现

公信力问题已成为当前我国各级政府在社会治理过程中普遍面临的问题，厦门大学胡荣教授2011年的调查研究结果显示：把受访者对政府的信任度从“很高”到“很低”依次赋值5至1分，农村与城镇居民对乡镇一级政府的信任度平均值分别为2.73分、3.07分，对县一级政府的信任度也仅仅为3.21分、3.27分。

长期以来，公众已经普遍形成了对于政府归责的习惯性、意见的整合性和态度的刻板成见，对政府制定的政策、发表的言论和政府工作人员均不信任：官民冲突时，错误肯定在政府；官员出错时，肯定是贪赃枉法；政府出台新的政策，肯定会与民争利„„诸如此类，使政府的很多良苦用心得不到支持，好心办不成好事甚至好心办坏事。政府公信力危机对我国社会主义现代化建设的危害

3.1 动摇政府存在的合法性基础

托马斯?潘恩说：“政府不是任何人或任何一群人为了谋利就有权力去设立或经营的店铺，而完全是一种信任，人们给它这种信托，也可以随时收回。”――按照社会契约论的观点，公众将管理国家的权力委托给政府而获得政府提供的公共产品，而政府在此过程中通过履行相应的职责获得相应的权益，也就是说，政府与公众二者存在一种契约关系，若二者丧失信任，契约关系将失去效力，导致政府的存在得不到公众的承认，失去行使权力的合法性。

3.2 阻滞和谐社会建设进程

陷入公信力危机的政府将丧失价值引导的能力，导致整个社会陷入信任危机。公众会想法设法采取各种方式与政府周旋，抵制有关政策的依法贯彻并竭力规避法律法规的制裁。特殊情况下，一些民众在感觉个人权益受到侵害却无法得到来自政府的依法保障时，会转而寻求非法组织的庇护，甚至爆发反社会行动，成为影响社会稳定的隐患。而为应对这种困局，政府就必须投入更多的行政资源予以处理，往往付诸于更为强硬的管理措施，反而导致公众与政府之间陷入相互牵制的恶性循环。

3.3 阻碍经济发展和政治民主化进程

一方面，公信力的缺失将使政府在引进外部资金、项目和人才时丧失说服力和竞争力；另一方面，企业的市场行为将会更多地付诸制度外的非法手段如行贿、偷漏税等手段以维持利益获取的稳定性，从而扰乱正常的市场经济秩序。同时，因缺乏对政府的信任，公众参政议政的积极性务必会受到遏制，而公众的抵制与无视，又将继续拉大官民隔阂，固化一些领导干部官僚主义与形式主义的思维与行动模式，导致政府职能的重新定位与调整陷入困境。引发我国政府公信力危机的主要原因

4.1 客观环境使然

当前我国正处于社会转型期，经济体制、社会结构、利益格局正发生深刻变革与调整，利益主体及其价值取向日趋多元化，各种利益主体相互之间的关系相较以往也更为复杂。以此为背景，利益分配不均衡、社会治理机制不健全等问题的存在是难以避免的，并由此滋生出各种矛盾和纠纷。

4.2 政府行为失范

4.2.1 政策制定的随意性

由于公共决策系统不健全，我国一些地方政府尤其是基层政府在制定政策时往往缺乏综合性、系统性、长远性、可行性的考量，有些时候甚至仅仅依靠“一把手”的主观臆断，从而导致政策决策的不稳定，常常出现相似问题却依据不同标准处理的情况，增加了政策执行的复杂性，也造成了公众对政府出台的新的政策决策的不信任。

4.2.2 行政伦理缺失

现实中，我国各级政府由于在公共产品和服务的供给上处于垄断地位，便常常颠倒与人民群众之间的主仆关系，变服务为掌控。一些政府基于部门或个人利益，在行政管理过程中，或者只做表面文章，搞形象工程；或者强行贯彻某些政策，破坏公平正义；或者只追求短期效益而不论长远发展，严重侵害了群众利益。

以经济建设为中心是当前我国各级政府的主导思维，而经济建设型政府本具有与民争利的自然趋势――这是我国当前官民隔阂与冲突的症结。

4.2.3 政务信息不透明

社会学家G?阿尔伯特曾提出过一个著名的流言传播公式：流言传播的强度=问题的重要性×不了解程度。随着自媒体时代的到来，公众获取信息的渠道日趋多样化，政府在信息垄断方面的优势正在不断减弱。但一些地方政府仍然没有对政务信息的公开透明给予重视并采取措施，特别是在群体性事件、突发性责任事故发生时常常欺骗、隐瞒，导致各种流言与负面情绪在公众之间传播与传染，削弱了公众对政府的信任度。

4.2.4 约束监督机制不完善

首先，权力资源自上而下的流动方式导致一些领导干部在社会治理过程中往往只对上级负责，忽视了民声民意，而所谓民主测评、民主生活会常常是走过场、走形式，虚有其名；其次，一些行政监督制度与办法往往只是原则性地指导，不能具体量化，或者量化指标不规范、不科学，缺乏可操作性；第三，社会组织的双重管理、传播媒介的严格管控等顶层设计问题客观上限制了社会组织、媒体与普通公众民主监督作用的充分发挥。

4.2.5 政府工作人员作风不正不实

一是官僚主义。受官本位意识的影响，一些党员干部仍旧存在特权思想，把做官升官当作个人成就的体现和发财致富的渠道，把权力变成了谋取私利的工具，能贪则贪，对群众需求推诿扯皮、敷衍塞责，甚至故意刁难、吃拿卡要；二是能力不足。由于忽视理论学习与调查研究，一些政府官员在治理一方的过程中存在着严重的能力不足问题，习惯照搬照抄，按文件办事、按领导要求办事，而在制定本地政策时，又喜欢搞“一言堂”、“家长制”，导致决策失误，损害公共利益。三是权限不明。受计划经济思维残存的影响，一些地方政府主要负责人习惯上大包大揽，不该管的也要管，管又管不好，造成了政策执行过程中的越位，固化了公众“万能政府”的观念，也打击了社会组织和个人的开创性发展。

4.3 公众认识的错位与狭隘

一方面，“万能政府”的观念导致公众习惯上把所有社会问题解决的希望放在政府身上，一旦政府无法有效解决这些问题，就会自然而然对政府产生怀疑。另一方面，随着主体意识和利益意识的不断增强，公众对政府公共政策和服务的期望也在不断提高，因此往往会忽视政府有利于自身的行为而专注于政府政策法规带给自己的负面效应，从而无法对政府绩效和行政行为进行客观真实的评价。

此外，在一些突发公共事件特别是群体性事件发生后，很多商业媒体为了制造噱头，吸引公众眼球，常常会故意夸大政府和行政机关工作人员的负面形象，也因此加大了公众对政府的不信任。我国政府走出公信力危机的路径选择

5.1 加强制度建设

“用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂，戴上紧箍咒”，这是李克强在就任国务院总理后于国务院第一次廉政会议上提出的要求。强化制度建设，首先要确保制度的科学性、明确性、可操作性，杜绝为了完善制度而制定制度，杜绝语言模糊、标准笼统，杜绝给予制度执行人员过大的自由裁量权。

5.1.1 构建政府信用体系

首先，建立教育培训常态化开展机制，加强对政府工作人员的诚信教育，强化其信用意识、观念和思维，增强其履行职责、为人民服务的责任感和使命感。其次，建立健全对政府及政府工作人员的诚信考核机制，推行信用评级，建立官员诚信档案并提高对档案的信息共享。第三，强化失信惩戒机制，对凡涉及弄虚作假、贪污腐败的党员干部依法予以严惩，对即使是无心失信或能力不足造成损失的官员也必须及时纠错与问责。

5.1.2 完善监督制约体系

首先，必须提高监督部门与机构的独立性，依法保障其独立行使监督权的职能，避免控制媒体与公众舆论。其次，要不断健全民主选举制度以及与之相配套的监督机制，建立责任政府，实现各级政府对上和对下负责的有机统一。第三，完善公共权力的监督制约制度，“把权力关进制度的笼子”，防治公权的裂变与倾斜，形成不敢腐、不能腐的权力运用与认识体系，确保行政行为的公平、公正、廉洁、高效。

5.1.3 健全干部政绩评判、选拔任用体系

一方面，必须打破官员考核自上而下的封闭性，加大“下评上、民评官”在评价体系中的比重，加大民生事业指标考评比重，重点关注政府及其领导在提供公共产品和服务方面的成效。另一方面，应建立激发领导干部提升履职能力的动态管理机制，对政府岗位需求及各岗位所必须的基本素质进行科学分析，对不符合岗位要求的人员坚决予以调整，大力选拔使用那些业务能力强、政治素质好、道德水准高的好干部。

5.1.4 构建政治宽容机制

一方面，政府必须走出传统的唯我独尊、封闭决策的管理意识，落实好政务公开，完善民众参与公共决策的渠道，充分发挥人大、政协、政法机关及社会组织的作用，逐步实现民主决策的公开、公正和透明化。另一方面，要开发利用多种媒介特别是网络媒体的功能，增强与民众的有效互动，积极听取来自广大群众的意见、建议和批评，确保民众话有处说、怨有处诉、难有处解，提高其参政议政的积极性和主动性。

5.1.5 优化政策决策系统

在制定政策决策过程中，政府绝不能闭门造车，必须充分发扬民主集中的精神，通过集体决策、专家咨询、社会听证等多种方式确保不同方面政策的相互照应与新旧政策之间的有效衔接，从而使整个政策系统能够保持长远的协同性与完整性，降低政策随意变更带来的社会风险，降低行政成本，同时使公众能够对政策变动趋向有一个合理地预期，对政策的后续变动做到处变不惊。

5.1.6 优化信息公开机制

为适应自媒体时代地到来和话语权的平民化，政府必须充分发挥信息主场的优势，纠正过去一味遮掩、隐瞒的做法，并完善相关的信息公开责任制，通过信息公开击退谣言与误解，以揭示真相、讲述真话和体察民情争取主动，赢取公众信任。

5.2 调整职能定位

5.2.1 划清权力边界

党的十八届三中全会提出要“让市场在资源配置中起决定性作用”，其核心就是要划清政府权力边界，改变过去大包大揽的做法。具体办法就是实施清单管理，在横向层面界定不同部门的权限，在纵向层面界定不同层级政府的权责边界，从而建立起事权与财权相适应的的运行机制，提高政策执行的效率与质量，避免失位与越位。

5.2.2 激发社会组织活力

政府退出必然带来的问题是谁来接收原先政府的责任、填补公共服务的空白，这有赖于社会组织的进一步发展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”――作为政府治理赖以实现的“关键加入者”，社会组织提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务，从而有利于通过有组织的社会动员和社会参与，帮助公众实现更为多元化的社会价值与共同利益。

5.2.3 建立现代服务型政府

政府职能的让渡并不意味着全面放手公共事务。我国正处于现代化过程中的国情、传统政府的强势地位和老百姓对政府的强烈依赖都决定了当前的社会治理不可能无限制弱化政府角色。

事实上，与其说政府退位，不如说政府重新定位来得更关键、更现实、更紧迫。自2010年以来，我国GDP已稳居世界第二，与此相左，社会矛盾日益凸显，利益冲突不断加剧。因此，政府必须尽快从经济建设的错位中摆脱出来，把主要精力放在提供公共服务上，把解决民生问题作为行政行为的着力点，把为人民服务的理念贯彻到日常工作的每个环节、每个部门、每个层次，以制度化的方式整合资源并通过服务供给社会。特别是在公共危机发生时必须有所担当，凭借充分的公共产品与服务供给保障民众的生命财产安全，赢取民心。

5.3 转变工作作风

各级政府部门及其工作人员必须提高依法行政意识，知法守法，以法律作为自己的行动指南，以法的精神来约束公权力的行使，绝不允许有领导批示、文件指示超越法律现象的存在。在行政行为触犯法律法规时，必须启动相应处罚机制，从而通过严格执法来维护法律的权威、尊严和政府的良好形象。

对行政机关工作人员来讲，作为政府形象的直接代表，首先必须树立正确的权力观，牢记手中的权力来自人民，不断强化依法用权、规范用权的意识，以维护和增进公共利益为主要工作目标，切实把权力用在维护群众的根本利益上；其次，要充分认识与理解学习与实践的辩证关系，勤于学习，乐于发扬民主集中的精神，善于汲取群众智慧，努力提高自身的领导能力与道德水准；第三，应重视物理形象与话语形象的塑造，以朴素大方的着装、干净整洁的外貌、心平气和的神态、富有智慧的语言获取公众好感，树立个人威信。结束语

以党的十八届三中全会为标志，我国的改革已经进入了攻坚克难的关键时期。在这样一个关键时期，政府公信力的高低已经成为决定改革成败的关键因素，关乎党的执政地位。

近年来，党和政府就公信力的重塑制订了一系列科学的指导方针，采取了一系列富有成效的举措――《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“保障公正司法，提高司法公信力”，其目的之一亦是通过推进依法治国，维护公共利益，提高公众对政府的信任度。此外，八项规定的提出与践行、党的群众路线教育实践活动地扎实开展、反腐败斗争地持续深入„„无不体现了党中央对当前我国各级政府普遍面临的公信力危机的正视与倾力解决的决心和勇气，“抓铁有痕，踏石留印”。

我们有理由相信，以科学发展观为指导，在党中央的领导下，“官民共治”的生态管理格局将在我国逐步得以建立，而我国各级政府也必将彻底走出深陷“塔西陀陷阱”的危机，实现官民互信。

【参考文献】

[1]汪大海.社会管理[M].北京：中国人民大学出版社，2013.[2]胡荣，胡康，温莹莹.社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任[J].社会学研究，2011（01）：96-117.[3]许宁.提升政府公信力途径分析[J].辽宁行政学院学报，2014（01）：15-17.[4]赵冬晶，骆正林.自媒体时代我国政府如何应对“塔西陀陷阱”[J].阅江学刊，2013（05）：113-119.[责任编辑：薛俊歌]