新形势下我国烟草专卖制度发展研究

第一篇：新形势下我国烟草专卖制度发展研究

新形势下我国烟草专卖制度发展研究

摘要：烟草作为我国重要产业之一，在新形势下我国烟草专卖制度面临诸多的挑战，其原因主要有现行的财税体制、市场观念淡薄、严格的计划管理体制和流通体制产销脱节等。针对这些挑战和原因，从政府要成为烟草企业改革的主导者、推进跨区域重组、强化市场化观念、建立现代企业制度和规范有序的卷烟统一大市场五个方面提出了新形势下我国烟草专卖体制发展改革思路与对策。

关键词：烟草专卖创新

我国作为世界上烟草生产消费大国，其生产消费量约占世界的30%，烟草行业也成为国家财政税收的主要来源之一。新形势下，随着市场经济的不断完善，世界各国对烟草专卖制度进行了改革创新，我国烟草专卖制度也面临严峻挑战。在现有的专卖体制下，国家对原有省级烟草专卖局工业管理的相关职能进行分离，形成两个独立的主体形式分别对工业、商业进行管理，打破对本地卷烟工业的地域性保护。但各地工业公司仍然没有独立的销售权，产品只能销售给各地的烟草专卖局，这样烟草企业主体缺乏竞争意识，市场配置资源的职能日趋弱化。特别是入世后，国际市场的竞争加剧，控烟形势异常严峻，使得烟草专卖体制下的我国烟草业发展的弊端日益明显，创新改革现行烟草专卖体制势在必行。特别是为适应新形势需要，通过变革完善现行制度，打破地方保护主义，充分实现市场配置资源的功能，优化烟草产业链，促使我国烟草业做大做强，增强国际竞争力，最终实现烟草业的健康有序发展。

一、新形势下烟草专卖制度下我国烟草业面临的挑战

当前我国烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，在实施过程中，执行不到位，与国家烟草专卖制度的本质要还有很大差距，主要表现在：

（一）统一有序的大市场格局难以形成。

在当前的烟草财税体制下，为了地方利益，地方政府通常采取地方保护主义，各省烟草专卖局实行地方封锁，限制外省卷烟的进入，从而形成烟草地方专卖格局。同时，由于烟草稽查制度不完善，烟草走私、非法生产、超计划生产、烟草倒卖等现象普遍，这使得烟草的流通秩序混乱，全国统一有序的大市场格局难以形成。

（二）市场环境恶化，烟草自身缺乏竞争力，随着我国加入WTO和近年来国际控烟运动的开展，我国烟草行业市场环境逐渐恶化。入世后跨国烟草公司将抢占国内市场份额，随着国际控烟运动的开展以及人类健康意识的增强，导致烟草的消费需求总量将逐渐下降，烟草公司之间的竞争将会更加激烈。令人堪忧的是，国内的烟草业技术实力明显落后于跨国公司。当前，我国烟草业大而不强，品牌较多，质量较差等问题非常突出，缺乏综合竞争力。首先，烟草产业结构不合理，烟草农业滞后，生产方式落后。卷烟工业技术水平不高，卷烟配套工业及原辅材料产业仍不发达，对国外依赖性强。其次，产品结构不合理，品牌多而杂，质量好、科技含量高、市场占有率高的品牌少。而且在众多的卷烟品牌中，烤烟型占绝大部分，混合型卷烟比重很小。再次，市场结构也不合理，过分依赖国内市场，国际竞争力太弱，卷烟国外市场占有率相当低，（三）产业集中度低

国内卷烟厂数量较多，大企业、大品牌较少，产业集中度不够，单一品牌市场占有率过低。据统计，国内烟草企业的市场占有率最高没有超过8%。白沙作为目前销量最大的国内品牌，其市场集中度不超过4%。随着烟草行业工商分离、产业重组，这一状况有一定的改善。目前，全国的卷烟工业企业已趋向集中，卷烟生产品牌大幅减少，由原来1000多个减少到170个左右，年生产规模在200万箱以上的企业有10家。但这与发达国家相比，我国烟草产业集中度还很低，差距较大。如美国5家烟草公司在国内的市场占有率接近100%，其中奥驰亚一家公司就占了整个烟草市场的50%，产业集中度非常高[1]。

（四）现代企业制度不完善

烟草企业管理体制不健全，现代企业管理制度建设滞后，导致资产监督管理不到位，资产流失浪费现象严重。特别是企业手握大量利润，而受卷烟生产计划约束又不能随意扩大生产规模时，挥霍浪费、乱投资、乱上项目等问题经常出现。此外，烟草企业由于长期相对封闭、垄断经营，规范的公司治理结构尚未形成，腐败现象较为严重。

二、新形势下烟草业存在问题和面临困境的原因分析

（一）现行的财税体制导致烟草的国家专卖异化为地方专卖

由于“分税制”财政体制改革重新确立了中央与地方的利益分配，也相应地形成各自的利益格局[2]。而烟草的高税收与地方财政收入直接挂钩，并且烟草的消费税在生产环节征收。因此，烟草生产区的税收收益要远远大于烟草销售区。

为了自身的利益，地方政府会利用当地烟草专卖局对本地烟草销售的垄断权，对地方卷烟生产企业实施地方保护主义，要求本地的烟草专卖系统优先销售本地卷烟，以确保这些生产企业的税收和利润。而对外地卷烟的销售往往会加以严格的限制，使得全国市场被人为的割裂，优质卷烟产品被人为挤出了外地市场，这导致烟草的国家专卖异化为地方专卖。

（二）政企不分，市场观念淡薄

目前，我国烟草企业市场效率低下的根源是政企不分，导致烟草专卖局将行政管理、行业管理、经营管理等诸多职能集于一身。这种垄断体制使得地方烟草公司违背市场经济原则，滥用专卖手段，把国家专卖体制变为地方专卖制度，在地方封锁的基础上难以形成烟草行业统一的大市场格局。此外，国内烟草企业没有真正落实统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制，而是实施专卖管理地方化和企业经营行政化，导致市场观念淡薄。因为烟草企业垄断的最大受益者是企业本身，这严重制约了企业寻找市场、拓展市场的主动性，也阻碍了烟草行业的结构调整和企业做大做强。

（三）严格的计划管理体制，制约了资源的优化配置

烟草企业的计划体制是全国烟草总公司根据年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标，省级烟草公司再向生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标[3]。这种计划指标刚性分配，实际上就是地方资源的垄断。计划指标下放分配到各地方政府，而各地方政府还是可以有偿地将计划指标转让，实际上是在一定程度上起到了保护落后、排斥竞争的作用，严重阻碍了生产向优势企业集中的过程，不利于行业资源的合理配置，使得一些企业只关心生产指标，不管市场需求，也不注重经济效益，同样具有生存的机会，这违背了市场优胜劣汰的竞争机制。结果限制了优势企业实现“大企业、大市场、大品牌”的发展战略。

（四）流通体制产销脱节

我国烟草工业企业不能建立自己的销售网络，也不能参与各地的销售网络建设。现行的流通体制是在专卖体制下运行的单一的流通渠道，从生产企业到省、市、县烟草专卖局到零售商，最终到消费者。控制市场的是地方烟草专卖局，卷烟生产企业并没有销售权，专卖局成了烟草的单一购售方。同时，烟草生产企业销售产品的普遍办法是和各地的烟草公司签订合同，受到许多限制，零售商必须办理许可证，限制了烟草的正常流动。也就说现有的流通体制产销脱节，被地方

政府利用，变成了地方垄断、地方保护的工具。

三、新形势下我国烟草专卖体制发展改革思路与对策

近年来，我国烟草业所面临着国内外各种挑战，我国政府也着力进行了一系列的改革，其改革的基本思路，归纳起来，主要有两种：一是彻底的烟草私有化改革，完全取消烟草专卖。另一类是坚持国家烟草专卖的前提下，进行市场化的改革，引入市场竞争，形成一个烟草垄断竞争市场[4]。但无论那个方向的改革，都需要引入竞争机制，都需加强监管，需要着重注意以下几个方面：

（一）政府要成为烟草企业改革的主导者

目前我国烟草业基本上是国有企业，烟草企业本身并不是市场主体，企业缺乏制度创新的动力，同时也没有打破当前利益格局的能力。因此，政府要充当烟草业改革的主导者，承担改革的重任。具体来说，首先，政府要充当烟草企业兼并重组的引导者和推动者，但也应该遵循市场原则和资源优势互补原则，避免忽视市场原则的行政性兼并重组。其次，烟草企业要想成为真正的市场主体，政府必须放权，将政府的管理职能与企业的经营管理职能分开，减少对企业经营管理的干预，保持企业运营的独立性。再次，政府作为财税体制的设计者和相关法律法规制定者，要敢于担当，有彻底打破当前利益格局的决心。

（二）推进跨区域重组，打破区域封锁

烟草企业工商分离，使得原来烟草企业变成了两个相对独立的利益主体，但这仍然建立在垄断基础上，无法打破地区封锁，难以创造公平有序的竞争环境。因此，必须进一步完善烟草组织结构，推进跨区域联合重组。通过以市场为主导，以行政为辅助的重组和改革，遵循优胜劣汰的原则，减少企业数量，净化市场环境。在调整组织结构的过程中，其重点要推进烟草工业企业跨省重组，打破区域封锁，组建大型工业企业集团，打造具有相当规模和综合竞争力的国内烟草集团。

（三）强化烟草企业市场化观念

市场观念是推行市场化改革的前提和基础。现在烟草行业依靠行政力量来维持专卖体制，从根本上说就是缺乏市场意识的一种表现。特别是随着 WTO 后，烟草市场开放的压力逐步增大，外资正加紧对我国烟草业的渗透，国内烟草市场将逐步国际化。烟草企业必须清醒意识到靠传统垄断行为是难以生存的，市场化是我国烟草发展的必由之路。因此，我国应在坚持烟草专卖制度下努力探索符合国情的市场化道路，要充分利用宏观调控的手段，以市场为导向，着力建立全国统一市场，打破区域分割和垄断局面，培养和引进大批营销和管理人才，对烟草

产业的观念、制度和市场进行彻底的改革，着眼提高企业核心竞争力。

（四）建立以公司制为核心的现代企业制度

为强化我国烟草业竞争优势，提高抵御外烟冲击的能力，就必须建立以公司制为核心的现代企业制度。首先，要理顺烟草行业的资产管理体制，建立符合烟草特点的现代产权制度。这需要理顺资产管理关系，明确出资人及其权责。其次，要完善公司法人治理结构，建立适应市场竞争的现代企业制度。这要求各级烟草公司要转变职能、转变管理观念和管理方式，探索建立董事会、监事会、总经理相互制衡的法人治理结构，加快“工厂制”向“公司制”转变[5]。要进一步完善烟草商业企业管理体制，把地市级公司培育为市场营销的主体，建立总公司、省公司、地市级公司三级法人的体制，从而有效加强监督，避免监督缺位、错位。

（五）建立规范有序的卷烟统一大市场

建立专卖体制下全国统一、有序、充满活力的卷烟大市场，是从根本上打破地方封锁和条块分割的必由之路，更是适应世界经济一体化的趋势。这要求充分发挥市场对资源配置的基础性作用，完善以企业为主体、产销结合的市场体系，建立一个以我为主，功能健全，专销互动，反应灵敏，遍及城乡的卷烟销售网络，强化市场调控。同时，完善流通体制。即完善计划管理，变计划调控为经营调控，通过深入推行按订单组织货源模式，改变过去那种凭行政指令下达计划的传统模式。

参考文献：

[1] 王彩霞.内忧外患的中国烟草专卖制度困境分析[J].吉'林工商学院学报，2008(04):23-27.[2]张徳荣.烟草专卖制度的两难选抒:财政效率还是市场效率[J].当代财经，2010(07)：49-54.[3] 陶明，胡建绩.中国烟草产业组织和产业管制问题研究[J].生产力研究，2011(06):179-183.[4]张艳.中国烟草产业市场化改革问题研究[D].合肥工业大学2010.35-42.[5]张蕴萍，蒋海岩.日本烟草管理体制变革及对我国烟草专卖制度改革的启示[J].理论学刊，2012(09)：61-62.

第二篇：浅谈新形势下如何加强烟草专卖管理队伍建设

浅谈新形势下如何加强烟草专卖管理队伍建设

高黎鹏

加强烟草专卖管理，维护烟草专卖制度，离不开一支素质高、战斗力强的烟草专卖管理队伍。随着近年来行业改革的不断深入和快速发展，烟草专卖管理队伍建设尽管已有了很大的提高，但从更广阔的视野来看，在新形势专卖管理工作中，面对日益复杂的卷烟市场环境，目前的专卖管理队伍建设水平还不能完全适应形势发展的要求。我们亟待完成三个转变，即转变队伍建设观念、转变队伍管理方式、转变队伍提升途径，通过深化对专卖管理队伍建设内涵的认识，积极探索队伍建设的途径与措施。

一、目前专卖管理队伍建设的现状

专卖管理条件有所改善。随着专卖管理方面人、财、物投入的逐年加大，各级烟草专卖行政管理机关，包括基层稽查队等派出机构的工作环境、工作条件得到了明显改善。人员素质化，装备科技化，工作信息化，办公无纸化进程初步启动，与其他行政执法机关、司法机关的联系初步建立，内部、外部的执法环境有所改善。

依法行政意识有所加强。近几年来，各级烟草专卖行政主管部门以国家局、省局组织的专卖执法资格考试为契机，以教育培训为手段，以优化专卖人员结构为目标，大力提高专卖管理人员综合素质。通过“专卖管理人员职业道德建设”，“专卖管理人员岗位技能大比武”，“素质年”、“执法规范年”、“文明执法年”等活动，经过较为全面系统的学习培训，专卖管理人员的法律法规意识有了较为明显的提高。

行政执法水平有所提高。国家烟草专卖法律法规体系的逐步完善及行业内部专卖管理监督的不断加强，对我们专卖队伍的执法水平提出了一个更高的要求。近年来，各级单位狠抓队伍素质教育，注重在执法实践中锤炼队伍，依法行政，依法监管，规范执法行为与办案程序，行政执法效果提高较为明显。

二、专卖管理队伍建设中存在的一些问题

政治思想教育抓得不够，人员思想素质参差不齐。一方面，各级烟草专卖行政管理机关对专卖人员的政治思想教育不够重视，对思想道德表现考核不到位、不严格，甚至无此步骤；另一方面，专卖人员自身政治思想水平较低，导致工作积极性不高，主要表现在：被动应付多、主动承担的少；本职工作做得多，协助工作做得少；具体工作做得多，创造性工作做得少，缺乏责任感、使命感。

整体能力培养抓得不够，人员综合素质不高。很长一段时间各级烟草专卖行政管理机关人员引进不注重文化素养，人员培训不注意培养复合型人才，形成了一级烟草机关仅有几个能查烟的，个别几个会做案卷的，形不成人人都是多面手这样一种格局。就目前而言，在现有的专卖管理队伍中，能做到会执法、会办案、会制作卷宗、会管理的专卖人员不多，就拿大同来说仅占15%左右，而在队伍中持有专科以上学历的专卖人员约占25%左右。

资金支持仍显不足，专卖队伍硬件设施不到位。特别是县级局和基层稽查队伍，虽然为其配备了必要的设施设备，但辅助的配套硬件没有到位，办公条件仍不尽如人意，给下设机构的专卖管理工作增加了难度与障碍，不利于工作的开展。

三、专卖管理队伍建设的具体措施

通过对目前专卖执法队伍现状与存在问题的分析，说明我们这支专卖队伍的建设成效与不足同时存在。弥补不足，进一步加强队伍建设，有必要从专卖队伍的软件与硬件入手转变工作思路，理顺体制机制，优化资源配置，提高工作能力，力争将其建设成为一支文明之师、威武之师、胜利之师。

（一）加强专卖队伍建设的硬手段

硬件建设是加强专卖管理队伍建设的必要条件，对专卖队伍的战斗力产生重要的影响。当前迫切需要创造两个条件，提高两种能力。

创造执法条件，提高执法战斗力。一方面要对执法装备更新换代，光解决好了人的因素，是不能形成强战斗力的，还要解决好装备的因素，只有人与执法装备有机地结合好，才能产生无往而不胜的战斗力。另一方面要改善烟草专卖执法环境，从目前看，烟草专卖行政执法在部分卷烟零售户中产生的影响力还不够，部分行政执法、司法机关对烟草专卖行政管理职能还不熟悉、不了解，对我们的支持力度、配合力度还不够，只有下大力气进行投入，才能对执法装备、执法环境进行更新改善，适应卷烟市场新形势的需要，提高专卖队伍的战斗力。

创造办案条件，提高案件经营力。要经营好案件，就必须加大投入力度，积极创建有利于侦办大要案、网络案件的办案条件，确保办案条件的现代化。要从案件经营的各个环节入手，以现代化的标准进行建设，例如单独设置案件调查室，专门配备案件调查取证专用车辆，开发使用案件查处网络软件系统，保证全国、全省、全市案件经营信息共享，以便于对大案、要案进行网上取证、网上追踪；为办案人员配备必要的调查取证器材，如摄像机、数码相机、微型录音机等，这样有利于取证工作的深入开展；进一步建立公检法烟联合打假合作机制，扩展专业刑侦、技侦手段在涉烟违法犯罪案件中的应用范围。

（二）加强专卖队伍建设的软措施

软件建设是加强专卖管理队伍建设的关键，直接决定着队伍的素质、作风、形象与执法水平的高低，需要常抓不懈。可以从以下六个方面的措施着手加强。

1、思想政治工作深入化，保持队伍先进性

通过加强思想政治教育，提高认识。充分用好社会主义荣辱观、“两个至上”行业共同价值观这些思想武器，定期、不定期地对专卖人员进行思想政治教育，掌握专卖人员们的动向与情绪变化，通过谈心、沟通、交流等工作方法，来解决专卖人员的思想问题，提高专卖人员的思想认识，引导专卖人员立足现有岗位，潜心做事，低调做人，积极上进。

通过定期开展文化教育活动，提高意识。在各级专卖队伍中定期组织开展大型的思想政治教育活动，集中学习理论知识，提高政治意识；通过组织开展思想汇报活动，提高专卖人员的思想意识；通过组织开展读书演讲比赛活动，提高专卖人员的学习意识；通过组织开展文体比赛活动，提高专卖人员的团体意识。通过系列活动的开展，充分增强专卖人员的主人翁责任感，促进工作职责的高效履行。

2、素质提升全面化，树立队伍良好形象

以适用为目标，丰富培训内容。我们的培训内容不能只局限于烟草专卖法律法规及真假卷烟的识别，而应该以适用为目标，根据形势需要，不断扩大培训的范围。可以多举办一些有用、有效的培训班，如行政管理、行政执法理论的培训、执法艺术的培训、办案经验的培训、办公自动化的培训、口语交流的培训、应对突发事件的培训等等，这样可以增加专卖人员的知识面、扩大培训影响面，提高专卖人员的综合能力。

以实效为目标，创新培训方式。在对专卖人员进行理论、基础知识、技能等培训时，应该注重培训方式的多样化。可以采取讲授的方式，也可以采用竞赛比武的方法；可以选择集中学习、也可分层次培训；可以邀请有关专家或专业人士讲课，也可由队伍中的“土专家”讲解；可以模拟演示，也可实战操作，这样对调动专卖人员学习积极性，有一定的帮助。

以提升为目标，加强素质学习。科学研究表明，在现代社会里，一个人在正规教育中获取的知识以每年30%的速度老化、淘汰，在工作实践中获得知识更新是长久保持竞争力的主要方法，况且实践中得到的知识针对性、实用性更强。应该鼓励专卖人员积极参加各种学习、在职培训、提高综合能力；鼓励专卖人员积极参加自学考试、函授、远程教育等成人教育，提高自身综合素质。鼓励的方式可以是表扬，晋升提拔，也可以是经济鼓励。

3、制度建设规范化，培养队伍优良作风

细化执法制度，强化依法行政，文明执法。对现有的行政执法有关制度进一步完善与细化，各级行政执法主体按照属地管理原则，理清自身行政执法职责，打牢本级的责任追究基础，重点加强行政执法责任制与错案责任追究制度，结合当前行政执法环境的变化，在队伍中深入、全面推行行政执法责任制度，要将制度具体到专卖人员的每一个行政执法细节，确保专卖人员在日常市场管理与行政执法过程中做到权责明确，行为规范，依法行政，文明执法，努力提高自己的行政执法水平。

完善考核制度，强化责任认定，狠抓责任追究。对专卖人员的工作行为、执法行为、日常工作流程执行情况进行综合考核，是抓队伍建设行之有效的措施。随着队伍建设的不断深入，新情况、新问题会不断出现，往往带来责任认定的缺失，旧有考核制度如果不对一些考核细则与标准进行适时调整与完善，就不能完全见效。整套考核制度体系要强调规范性、适用性和可操作性，这样可以使考核制度起到标本兼考，适效并存的作用，真正触动专卖人员的神经。

切实落实内管制度，强化制度执行力。内管制度的制定、执行必须按照职责法定，流程运作，务求实效，依法依规监管的原则，着力抓好执行，达到对专卖人员的一言一行，每一个工作细节、流程进行监督与约束的效果。对违规违纪的人员一律依据制度进行处理，该处分的坚决处分，该解聘的要坚决解聘，这样才显现公平性，公正性，不能让制度成为“说在嘴上、写在纸上、挂在墙上”的摆设，让遵纪守法的专卖人员产生心理不平衡的想法，进而影响工作的积极性与主动性。

4、奖惩机制明确化，促进队伍积极工作

要拓展奖励方式，关注激励效果。以往在工作中，我们主要采用经济奖励方式，效果虽然也比较明显，但方式毕竟有些单一，长期使用难免造成效用降低。应该采取多种形式的激励方法，保持激励的强度，调动专卖人员争先创优的积极性。我们可以采取升级加薪的奖励方法，对先进专卖人员适当的调高评级，调整相应的薪酬标准；也可以通过劳动用工合同期限的增加或延长，来对先进专卖人员进行奖励，规定一次被评为“先进个人”的人员，可以签两年期劳动用工合同；连续三年被为“先进个人”的，可以签5年期劳动用工合同或无限期劳动合同；还可以通过带薪休假等方式对先进人员进行奖励。

要严格执行惩罚措施，关注惩戒作用有效发挥。奖与罚是不可分割的两面，在有效使用惩罚措施方面，必须强调公正公开和严格执行。该如何惩罚，就要依制度进行惩罚，决不能姑息迁就，放宽纵容，置已有的规章制度于不顾。对违规违纪、玩忽职守，在工作中造成一定负面影响的当事人必须严肃处理，严厉追究，以示公平、公正，以此树立好这支队伍的正气，让专卖人员心服口服，努力做到遵章守纪，脚踏实地干好本职工作。

5、薪酬制度实际化，促使队伍主动工作

薪酬差距是当前专卖人员思想浮动大的根源所在，严重影响专卖人员的主观能动性。有必要根据现状逐步调整薪酬制度，充分调动专卖人员的主动性。

缩小薪酬差距，发挥促进作用。目前专卖管理人员的年收入与其他“两员”的年薪存在着一定的差距，收入差距在一定程度上影响了专卖人员工作积极性、主动性与创造性。要想调动专卖人员的主观能动性，将新形势下专卖管理工作推向纵深，必须切合实际地制定专卖人员的薪酬标准，使其与行业改革、社会发展同步。这样一来可以提高队伍的战斗力与向心力；二来可以增加专卖人员防腐拒贿的“免疫力”，达到以薪养廉的效果。

分类分级管理，显现比较优势。破解当前专卖队伍中存在着的“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现状，要求我们实行专卖管理人员分类分级管理，让肯做事、能做事、做好事的专卖人员拿到相对较高的薪酬；让不愿做事、不能做事、做不好事的专卖人员只能拿到相对较低的薪酬。在分类分级评定过程中，一定要运用公平、公开、公正的原则，评定标准既要全面，又要有所侧重，让工作能力强，主观能动性高，成绩突出的专卖人员获得应有的评级，让评级较低的后进人员明显看到差距，找到晋升的正确途径，调动专卖人员的争先创优的积极性与主动性。

薪酬动态调整，适应形势需要。专卖人员薪酬标准的调整一直滞后于其他行业员工，对专卖队伍的积极性与主动性有一定的影响。我们应该进行定期调整，动态管理，以适应形势发展变化的需要。考虑按对薪酬标准进行重新评估，根据评估结果，进行适当调整，让工作中表现突出、成绩明显、贡献较大的专卖人员获得升级加薪；工作中有违规违纪行为、工作有重大失误、造成一定不良影响的专卖人员，予以降级减薪，以示告诫。

6、身份定位准确化，提高队伍的责任心

在编职工与外聘职工的薪酬差距在一定时期内仍将存在是不可否认的客观事实，为此，除了在薪酬管理上做文章，还要认真做好身份定位工作，这对提高专卖队伍的工作责任心是非常必要的。

目前专卖队伍中聘用人员占多数，他们每天奋战在基层前沿，为行业的改革与发展辛勤工作，付出的汗水不比在编员工少，而得到的是与在编职工差距悬殊的收入，由此造成心理上的不平衡。这就要求我们如何从思想上开导他们，心理上去安慰他们，生活上关心他们，让他们找到自己的平衡点。比较好的办法是将外聘职工与在编职工统称为“烟草员工”。这一思想目前还没有得到普遍认同，部分人还是抱有以前那种身份差别的旧思想，在各种场合仍然称临时人员或聘用人员。殊不知是说者无心，听者有意，会使聘用人员产生心理落差，认为自己为行业付出了那么多，行业仍然不把自己当作“一家人”，从而为自己觉得不值得，对自己目前的工作积极性与主动性产生怀疑，对自己以后工作的责任心、积极性与主动性产生影响，甚至会放弃自己的上进心。其实统称“烟草员工”是件小事情，但起到的是大作用，大家都在为行业干工作，做贡献，统称“员工”顺理成章，可以让外聘职工找到心理的平衡点，觉得自己的付出很值，主人翁责任感也由此而生。

总之，只要我们按照科学发展的思想，坚持从实际出发，软硬同建，内外共管，以制度建设、作风建设、思想建设为切入点，狠抓执行力提高，那么提升素质，树立形象，形成强大战斗力的目标就会逐步实现，一支素质高、战斗力强、作风好的专卖管理队伍一定会在我们做强做大中国烟草的过程中发挥更大的作用。

第三篇：我国公务员制度研究

我国公务员制度研究

--与西方资本主义国家对比

摘要：中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方资本主义国家的公务员制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。

1．不搞“政治中立”

2．坚持党管干部

3．不搞“两官分途

4．坚持服务于民的宗旨

关键词：公务员制度中国特色对比

引言：建立和推行国家公务员制度，是贯彻邓小平人事人才理论和“三个代表”重要思想的生动实践，是社会主义政治文明建设的重要任务，是我国改革开放进程中干部人事制度的重要内容，是机关人事管理制度由适应社会主义计划经济体制到适应社会主义市场经济体制的一个跨越。“1”

国家公务员制度是指党和国家对国家公务员进行管理的有关法律、法规、政策等的统称或总称。其中包括《国家公务员暂行条例》和录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉、控告等单项制度及实施办法、实施细则等。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》出台，标志国家公务员制度的初步形成。这项制度的建立是一个渐进决策的过程，按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄，但它作为足智多谋的问题解决者在决策领域扮演着非常重要的角色。中国公务员制度不搞“政治中立”，不搞“两官分途”，注重中国共产党的领导，坚持为人民服务的综旨，具有鲜明的制度特色。建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献就是确立了经过竞争性考试择优录用公务员的基本原则，从而为人才能够脱颖而出创造了制度条件。我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端，因此它既不同于西方文官制度，也不同于我国传统的人事管理制度。

一、我国公务员制度的缘起及因由

现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。公务员制度是人类文明发展的共同成果，比如，中国的科举制度便为其注入大量经验。经历100多年发展的公务员制度，引入、发展、创造出许多反映现代社会化生产规律的管理方法、管理制度，如分类管理体制，公开、平等的激励竞争机制，专业化管理，完整的法律法规体系，等等。

西方文官制度是脱胎于资本主义经济、政治制度之上的，在政治层面存在许多与我国的社会主义制度格格不入的东西，如政治中立、政务官与事务官两官分途、人才主义用人标准、封闭化的官僚体系等。此外，就管理而言，西方的公务员制度也存在着很多自身难以克服的弊病。我们建立的公务员制度决非西方文官制度在中国的翻版，但两者的相似决不仅仅是共用一个概念，两者在框架结构、形式、具体制度上有相当多的相似点。抛开政治因素不说，西方公务员许多管理方法、运行制，恰恰是我国传统的干部人事制度所忽略、欠缺的，如较完备的法律法规体系、公开性、部分机制、分类管理、高流动带来的新陈代谢能力、系统化的制度框架等等。这一切，使得它在我们对政府人事管理制度创新时，具有极强的示范作用，实行“拿来主义”，便是很自然的事情。我国传统的干部人事制度，特别是近十多年来在干部人事制度方面的改革与探索，还是基本上反映了人事管理的某些共同规律，其中在管理层面

上，我国的人事制度与西方文官制度在许多方面是相通的，没有一道天堑能将具有共同规律的各国人事制度绝对地分开，除此而外，我们建立公务员制度还有其他一些具体原因。经历多年的干部人事制度改革之后，传统干部人事制度中的许多弊端正在克服，好的传统与经验被进一步光大。但当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了。作出这一选择是不容易的。一方面，引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出，从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称，至1993年8月14日李鹏总理正式签发，这期间又九易其稿。国家最高决策层的态度是明确的，意志是坚定的，并始终把握这样一个基本原则：进行干部人事制度改革、推行公务员制度决不是全盘西化、照搬照抄西方文官制度，我国的公务员制度首先是中国的，是党的组织路线的组成部分。在根据新情况，对原有框架与具体内容作部分调整后（如不再将公务员分为政务类、业务类），党中央、国务院果断、适时地于1993年10月1日正式推行公务员制度。

二、我国公务员制度的基本内容，原则

我国国家公务员制度的基本内容在《国家公务员暂行条例》有18章88条，规定了10种制度：职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、申述控告制度。重总的来说政府应该推动研究改革以人为本关心公务员成长,制定措施吸引优秀人才, 精简机构和人员、分散下放权力强调制度的灵活性，加强能力培训，提高人员素质完善竞争机制改革分类制度改革业绩评估制度和考核制度建立灵活的工资制度提升道德标准。

公务员在西方被称为“政府文官”，在我国即指国家行政机关干部。公务员的范围界定为各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员。国家公务员掌握着社会公共权力，不同的岗位都承担着相应的国家事务，公共事务的管理责任，是国家经济和社会发展的推动力量。他们执行政策、设计方案、组织实施并进行监督反馈，左右着社会的发展方向和前进步伐。

国家公务员制度的基本原则是整个制度的总体精神和总的要求。

一、竞争原则：竞争在国家公务员制度中是公开、平等的。所有考试、考核、录用等程序都是公开进行的，并且所有参加报考的人员不受性别、家庭出身、民族、宗教等限制，并逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通过竞争进入到公务员队伍中来。

二、功绩原则：功绩是国家公务员在贯彻执行党的基本路线中的工作实绩。公务员的职务升降、考核、任免、奖励等，都以其在工作中的功绩为主要依据。

三、法制原则：法制原则就是制定法律规范依照法规对国家公务员进行管理，国家公务员依照法律、法规行政，并受法律保护。有关国家公务员考试、录用、任免、升降等都必须按照国家公务员法律规定。

四、党管干部原则：党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的根本原则，建立国家公务员制度不是削弱党对干部的领导，而是加强和完善党对政府机关工作人员管理

工作的领导。通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为行政机关人事管理的法规，依此对政府机关工作人员进行管理。

无论是我国公务员制度的基本内容，还是其产生的过程和意义，我们都可以看出相当浓重的中国特色。

比如江泽民同志在”七一“讲话中指出要加强公务员制度建设，他说没有制度人类社会就不能有序运行。公务员制度建设更要带有根本性、全局性、稳定性和长期性。社会制度是各种制度的综合，建立符合国情的社会制度，国家才能昌盛，民族才能繁荣。搞好公务员制度建设有利于政府廉政建设。为了加强公务员制度建设，政府拟定了《公务员暂行条例》，出台了10个配套法规，10个实施细则，初步形成一个配套的法律体系。

而我认为我国的公务员制度就是这种原则的体现，是符合国情的制度；是坚持在中国共产党领导前提下，制定的科学的，和谐的制度；是坚持和体现了党的基本路线的制度；是具有中国特色的、适应建立社会主义市场经济体制需要的，政府机关工作人员的管理制度。它是在继承和发扬我国干部人事管理优良传统和基本经验的基础上，吸收党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果，并借鉴发达国家的有益做法而形成的。它的建立和推行，有利于行政机关全心全意为人民服务，有利于分类管理体制的形成和确立，有利于政权的巩固和国家的长治久安，有利于改革开放和现代化事业的发展。

三、我国公务员制度的特色 及与西方资本主义国家对比

中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。

1．不搞”政治中立“；

2．坚持党管干部；

3．不搞”两官分途"；

4．坚持服务于民的宗旨；

众所周知，建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则。而且中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”，“与党派*脱钩”，是独立的管理系统。最显著的区别则是：中国的公务员做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。

我认为，这都是有我国的制度和社会状况决定的，我国的公务员有自己鲜明的政治立场，服从中国共产党的领导，坚持为人民服务。适应现代化建设需要的各类人才，为实现国民经济和社会发展提供人才保证。主要内容包括：他们是适应现代化建设的人才，为国民经济发展和社会发展提供很大的作用。这些是西方资本主义国家的公务员制度中或制度外都不曾有过的，可见双方的差异有很大原因是因为双方社会和政党制度的差异。

在实行了公务员制度的这些年中，我国的公务员制度在实践中又有了新的发展和改革。国家公务员制度有竞争择优机制。在公务员考试、考核、晋升、任免等方面都体现了优胜劣汰机制，保证每个职位都有最优秀的人员来担任。国家公务员制度有廉政勤政保障机制。《国家公务员暂行条例》中对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约

束，并通过监督来加以保障。以下两组数据可以很好的说明这两点：

1、据人事部统计，1999年，全国政府机关竞争上岗人数为15776人，占同年晋升人数265024人的5.95%；2000年，竞争上岗人数为55283人，占同年晋升人数218233人的25.33%；2001年竞争上岗人数为102118人，占同年晋升人数244320人的41.79%；2002年 竞争上岗人数为180115人，占同年晋升人数301483人的59.8%。四年共有35.3万人通过竞争上岗走上领导职位；

2、从1996年至2002年的七年时间里，全国各地国家机关共辞退17857名公务员，机关作风因此明显转变。

到这里，我们可以很清楚的看出我国的公务员制度正在不断发展和完善，日益科学化、规范化，公务员制度改革也进行的卓有成效。在现今的大好形势下，我国的公务员制度必将还会有一个大的飞跃，公务员会完全成为一支建设中国的主心骨队伍。

结束语：我国公务员制度，是新时代条件下的时代要求，回顾我国公务员的发展历程，对我国公务员制度进行反思是非常必要的。中国公务员制度必将在新的时代条件下获得新的发展，真正为社会主义服务，我们的反思对于整个公务员制度的完善于发展，将会被证明是有用的。

参考文献：

1、张柏林在纪念 《国家公务员暂行条例》 颁布10周年座谈会上的发言。

2、人事部数据统计

目录：

1、我国公务员制度的缘起及因由及相关分析

2、我国公务员制度的基本内容，原则及体现的中国特色

3、我国公务员制度的特色 及与西方资本主义公务员制度的对比

第四篇：新形势下我国财政支农问题研究

新形势下我国财政支农问题研究

【摘 要】财政支农政策是政府为改善农村环境、促进农业发展、提高农民收入而采取的有效手段。随着公共财政框架模式的初步建立及财税体制改革的不断深入，调整优化财政支农政策，建立支农资金持续、稳定的增长机制，扩大公共财政对“三农”的覆盖范围，是新形势下财政支农的关键所在。本文对新形势下我国财政支农问题进行研究与探讨，分析政策实行过程中面临的问题，并提出财政支农发展模式新思路。

【关键词】财政支农；“三农”问题；政策补贴；措施

一、引言

农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国几亿农村人口的生存和发展，也关系到整个国民经济的发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会。近些年来，我国把“三农”的发展作为全党各项工作的重点，围绕财政支农施行了一系列重大强农惠农改革措施。中央财政按照党中央、国务院要求，不断增加“三农”在国民经济中的投入比例，积极调整财政投入支出结构，确保财政支农资金持续、稳定增长。十八届三中全会提出了健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的改革措施。

2014年在财政“三农”支出比例继续增加的基础上，中央一号文件提出，要按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。同时，继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经济经营主体、主产区倾斜。2009年至2013年，中央财政对“三农”发展的投入比例逐年增加，年均增长13.8%。

二、财政支农政策实施过程中存在的问题

财政支农政策在一定程度上对我国经济发展产生了推动作用，在促进农业发展、提高农民收入和改善农村环境方面做出了巨大贡献，但由于我国财政支农资金在结构、投入支出总量规模以及管理方面存在的诸多问题，限制了财政支农政策的有效发挥。主要问题体现在以下几方面：

1.财政支农资金比例不均衡，分配不合理

我国财政支农资金在支援农业生产、农业科技三项费及农村救济费分配比重由2001年的35.88%下降到2009年的28.80%，农业财政支出占国家财政支出的比例仅为农业在国民生产总值的1/3至1/2。最近几年，虽然财政支农支出投入占农业总产值有较大幅度提升，但由于结构矛盾突出、使用效率低下等原因，相对于我国农业的发展而言，资金投入仍严重不足。目前我国支农资金在分配上还存在着严重的不合理性。对于救济费投入用而言，只能暂缓农民生活困难处境而不能从根本上解决问题，科技三项费用的使用则可以提高农民生活水平，促进整个农业的发展。然而，财政支农资金在两者分配上的不合理性体现在，自2006年至2012年，财政用于农村救济费用平均为95.21亿元，科技三项费用平均为21.18亿元。

2.财政农业税费改革隐患诸多

合理科学的农业税费制度是财政支农的重要手段之一。近几年，我国农业税费改革虽取得了巨大成效，得到了广大农民群众的支持，但税费改革也存在着不容忽视的诸多问题。乡村负债数额大，债务化解困难、基层收入甚微，机构正常运转困难、历史欠账较多，遗留问题难解决和税费改革政策滞后等问题。这些问题的存在极大地制约了财政农业税费的改革。

3.财政支农资金管理体制不完善

现阶段的财政支农资金管理体制基本上还是延续投资、建设、管理、使用四位一体高度集中的管理模式，这种管理模式的弊端是缺乏行之有效的监督。而且，涉农管理部门繁多，势必将造成统筹协调困难、资金使用分散、办事效率低等现象，以至于财政支农资金的管理实施效果不理想。同时，还存在着支农资金监督力度弱等问题。资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。

三、深化财政支农政策改革，探讨发展模式新思路

新时期新形势下发展“三农”、深化财政支农政策，既要坚守底线意识，更要融入时代精神。发挥财政职能，支持“三农”发展，就是要坚定不移的将强农惠农富农政策，实现城乡发展一体化作为主线，将探索创新财政措施和工具，解放发展农村生产力作为财政支农的主旨。

1.建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度，改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，规范资金分配办法，完善转移支付制度，加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

2.扩大财政支农范围，强化农业社会化服务体系建设，增加农民补贴性收入，发展现代农业。提升科技对农业的支撑，加大农业技术创新，侧重新品种、新技术的试验，完善农业技术服务体系建设，推动农村经济产业升级。重点培育一批起点高、规模大、带动能力强的制造加工企业，大力推进农业产业化经营，扩大农民就业和农民增收空间，提高农民收入。加强农村环境治理，支持耕地质量建设，强化增殖放流等水生生物资源养护，推进林业生态建设。

3.支持推进综合扶贫和收入倍增，扩展农民共享发展成果的广度。首先，健全扶贫开发体系。由输血保障型扶贫向造血发展型扶贫转变，由点上推进型扶贫向面上综合型扶贫转变，由分散扶持型扶贫向整合立体型扶贫转变，由投入带动型扶贫向绩效考核型扶贫转变。其次，拓宽农民增收渠道。提高农民家庭经营性收入、劳务性收入和财产性收入，提高惠农补贴政策的落实质量，增加农民补贴性收入。

参考文献：

[1]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2010.12

[2]年丹丹.我国财政支农政策的研究[J].湖北经济学院学报（人文社科学版），2013，（6）

作者简介：

王雄飞（1990―），男，汉，河南大学工商管理学院，硕士研究生，2012级财政学研究生，研究方向：财政理论与政策。

第五篇：新形势下我国行业协会和同业公会问题研究

新形势下我国行业协会和同业公会问题研究

--兼论行业性中介组织与统战工作的关系

市工商业联合会

改革开放以来，我国的所有制结构由单一的公有制经济向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的混合经济过渡，社会经济组织结构也由原来简单的政府--企业的二元结构向政府--中介组织--企业的复杂多元的链式结构延伸。我国经济和社会结构的这种深刻变化，给新时期的统一战线工作带来了新问题，提出了新要求，赋予了新任务。随着我国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的逐步完善，行业协会、同业公会作为市场中介组织在经济活动中的重要作用日渐突出。研究当前我国行业协会和同业公会的现状及存在问题，考察其在沟通经济基础和上层建筑关系中的影响与作用，对于完善社会主义市场经济，建设中国特色的社会主义具有重要的意义。同时，探索在这一新的领域开展统战工作的重点、途径和方法，也是统一战线工作坚持与时俱进，促进经济和社会协调发展的重要体现。

一、我国行业协会和同业公会的发展概况及主要特点

行业协会和同业公会是商品经济发展到一定阶段后，同行业企业出于避免盲目竞争、谋求共同发展、维护整体利益和市场秩序的需要，自发和自愿依法组织起来，经政府批准成立的法人社团；是市场经济条件下沟通政府与企业、企业与企业、企业与社会相互之间联系的重要纽带；承担着制定行业规划和行业标准，组织行业检查和评比，协调和处理同行业企业纠纷，开展行业自律等职能，是发挥市场机制在资源配置中的基础性作用、实现资源优化配置不可缺少的重要环节；在利益主体多元化的社会结构中，它还是企业所有者、经营者这一特定利益群体的代表。

世界上第一个现代意义的商会是以西欧行会制度形式出现的、于1599年成立并在1650年获得书面特许的法国马赛商会。此后，英国、荷兰、德国、意大利、加拿大、美国、日本等资本主义商品经济比较发达的国家，都根据本国国情创立了与之相适应的商会或工商会组织。行业协会、同业公会与商会都是市场中介组织，具有共同的性质，其主要的区别在于：前者为行业性组织，即“条条”，后者为地域性组织，即“块块”。因此，有时行业协会和同业公会也称商会。

我国的商会组织因近代工商业的不发达而出现较晚。1902年成立的上海商业会议公所是近代中国最早的商会，同年还有张之洞在汉口创办的汉口商业会议所和袁世凯创办的天津商务公所等。1903年清政府商部制定了《商会简明章程》。1912年成立了中华全国商会联合会，成为当时中国的总商会。1914年中华民国政府颁布了《商会法》，1918年颁布了《工商同业公会规则》，1928年颁布了《工商同业公会法》。至中华人民共和国成立之前，全国各大中城市一般都有商会、同业公会组织，如解放初期在上海有270多个同业公会，北京有130多个同业公会等。1953年在改建中国旧商会的基础上成立了中华全国工商业联合会，成为党和政府联系工商经济界的社会团体，同时也是当时在经济领域开展统战工作的重要渠道。此前各地大多陆续成立了地方性的工商联组织，当地的同业公会均纳入工商联系统，从独立的社会团体变为工商联领导下的专业性组织，其组织形式和社会地位有所弱化，但在社会主义改造完成之前，各地同业公会一直在经济领域中发挥着制定行规行约、组织行检行评、平抑物价、评议税收、组织城乡物资交流等重要作用。随着社会主义改造的完成和计划经济体制的确立，政府对生产经营活动实行部门管理并直接经营企业，同业公会的职能因被政府专业经济管理部门取代而退出了历史舞台。

改革开放以来，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，为适应“小政府、大社会”的改革趋势，政府对企业从直接经营转为管理和服务，需要相应的中介组织即行业协会作为承担政府原有职能的受体。同时，市场的发育和所有制结构的变化，使很多企业的经营范围突破了过去按部门管理行业的限制，出现了大量无上级主管部门的企业。经济体制的深刻变化产生了对各类行业协会和同业公会的客观需要，在政府转制和企业需求的共同作用下，新的行业性中介组织应运而生。

适应改革开放和市场经济体制发育而陆续出现的行业协会和同业公会都是行业性中介组织，只是在发展的不同阶段、不同地区具有不同的名称，二者并无本质区别。为便于论述，本文把依托政府经济管理部门、自上而下组建成立、经社团管理部门登记注册、尚带有原计划经济体制痕迹的行业性中介组织称为“行业协会”；将同行业企业自下而上组成，充分体现出领导自选、人员自聘、经费自筹、会务自理的民间社团本色，主要由非公有制企业或无主管上级的民营企业组成的行业性中介组织称为“同业公会”。

目前我国的行业性中介组织有如下特点：

从地域分布看，经济越发达的地区，行业性中介组织的自发性越强，群众性越广泛。这些地区多数行业性中介组织因主要依靠企业自愿组成，基本上体现了自律管理、自我服务，可切实代表会员利益，会员参与热情高。在提供为会员所需服务的基础上，也能收取会费；不足之处是经费时常短缺，常常要靠大企业赞助支持，因而易被某些大企业利用或左右，日常活动的开展也比较困难，特别是没有适当的主管单位而不能依法注册，活动领域和方式都受到限制。

从行业分布看，越是传统的行业，由计划经济体制下政府机构“翻牌”而来的协会越多，旧体制的色彩越浓。这些行业协会因具有官方身份或背景，带

有一定强制性的行政职能，如核发许可证、产业证，出具年检证明，参与行业规划、行业标准的制定，组织行业评比和行业检查等，因此会费收入较为稳定，有可靠、持久的经济基础，便于开展各类活动；不足之处是易滋生官僚作风，受权力部门控制，工作方式主要是依托行政手段，难以真正代表会员特别是中小企业的利益，会员的认同感、向心力较差。

从职能作用看，据对北京市部分行业协会的问卷调查显示，近几年各类行业性中介组织在北京市社会经济发展中发挥的作用主要表现在以下方面：一是协助政府开展行业管理等工作。主要是参与制定行业发展规划，进行行业统计，制定行业标准，组织企业参加政府主办的对外交流、招商引资、经贸合作等；二是开展面向会员企业的服务，主要是组织会员企业进行有关政策法规的培训、咨询活动等；三是通过组织行业评优、开展行业技能比赛等活动，帮助企业提高素质，促进行业的不断发展；四是代表和维护会员合法权益，集中和反映会员的正当要求等。总的说来，行业协会和同业公会尽管背景不同，它们对建立和完善市场经济体制，推动经济发展正发挥着越来越重要的作用。近几年来，随着市场经济的不断发育，一些遵循市场规律、与政府和企业的关系处理较好、自身定位准确的行业协会，在协助政府部门进行行业管理的同时，积极探索并逐步加强了为会员服务的职能，如上海市医药行业协会近年来由于从政府有关部门那里获得了对新建医药企业行业准入的前期咨询、药品的定价与调价、全市医药行业的统计、参与行业规划的制定等项职权，协会得到很大发展，会员数量已由1987年成立之初的69家，发展到了190家，对全市医药行业制药工业企业的覆盖率达到95％以上。一些成立比较早的行业协会，已经初步实现了从行政性行业组织向社会性行业组织的转变，会员成分已经由国有企业占主体逐步发展到私营、个体及股份制等无行政主管的企业占主体，会员的行业覆盖面也在逐步扩大。在行业协会随着政府转变职能、实现政社分离、逐步走向规范的同时，一些自发形成的同业公会组织也开始出现，并有加速发展的趋势。这些由企业自发成立、与国际惯例较为接近、没有政府背景、不依靠行政权力而能发挥中介组织功能的同业公会，如温州的打火机协会、服装商会等，在处理国际贸易争端、维护行业利益、开展行业自律等方面，起到了政府部门难以发挥的作用。

二、当前我国行业协会和同业公会发展中面临的主要问题

在充分肯定改革开放以来出现的行业性中介组织的积极作用时，我们更应看到，从整体上看，目前行业协会和同业公会不论在数量上，还是质量上，都存在着诸多问题，迟滞了市场化进程。问题和原因主要表现在：

1、政府转变职能滞后，制约了行业性中介组织的发展。在计划经济体制下，企业是政府的附属物，无需商会、协会的存在。在体制转轨

时期，尽管在改革方向上明确了“许多政府部门不该管、管不好、管不了的事，完全可以交给民间商会等人民团体去办”，但在操作实践

中，由于“交与不交、早交晚交、交多交少”的主动权在政府，因此政府转变职能是使企业成为无主管的市场主体，从而产生对民间社团

需求的基本前提，并以此为基础，才能形成政府--中介--企业相辅相成的市场体制框架。政府部门既是改革的领导者，又是改革的对象。

从计划体制下的“万能政府”向有限政府转变，涉及大量部门利益、权力的调整，而政府职能转变和发挥行业协会、同业公会作用，二者

互为因果，目前政府在微观经济领域内仍发挥着重要作用的情况下，行业性中介组织的建设很难真正摆上日程。

2、行政依附性强，行业代表性差，且组织林立，时有扯皮现象发生。由于多种所有制经济共同发展的局面刚刚形成，因此，一方面自上

而下成立的行业协会的会员目前主要还是原专业经济管理部门下属的国有企业，与在体制外成长起来的多种所有制企业联系较为薄弱，开展工作时依靠主管机关赋予职能，民间性、自律性、服务性、平等性较差；另一方面自下而上成立起来的同业公会数量很少、范围有

限，会员在该行业中所占的比例以及经济实力等，都缺乏行业代表性。在一些以非公有制企业为主的新兴行业中，行业标准的制定和各

种行业自律性评议等，均需依靠能够代表行业发展前景、维护行业利益、反映业内人士要求的行业组织的参与，但目前新兴行业中的同

业公会尚缺乏应有的号召力和凝聚力。加之所有制分割、地区分割、部门分割等现象的存在，行业性中介组织在发展中存在着重复设立、层次偏多、相互交叉、缺乏统筹协调等问题，造成企业多头入会，无所适从，主管部门也容易因为既得利益而有时争抢、有时推诿。如

在“非典”流行期间，为阻止“非典”的传播，中国烹饪协会和中国饭店协会分别发布了《分餐制经营服务规范》和《餐饮业分餐制设施条

件与服务规范》，因“政出多门”，两个协会对分餐制的标准不同，要求不一，又难以协调解决，在企业中引起了混乱，致使“分餐制”无法

实行而不了了之。

3、自身机制、管理体制与市场化趋势的要求不相适应。从自身机制看，目前绝大多数行业协会是体制内生成的，即由政府经济管理部门

转制或由其直接组建产生，形成政会不分，会企不分，许多行业协会是政府机构改革、人员分流的产物，自治色彩淡而政府主导性色彩

浓。据对北京市现有148个全市性行业协会的调查，行业协会会长、秘书长等在原系统担任过领导职务的占绝大多数，部分行业协会成立的主要目的就是为了安置离退休的领导和解决机关的分流人员，甚至部分协会办事机构成为与政府相关机构合署办公的“二政府”。从

管理体制上看，目前仍延续对行业性中介组织实行社团登记和业务主管双重管理的体制，这就使得在市场经济的发展中已经出现并将继

续出现的大量无主管上级的民营企业和许多新兴行业，因无法在原体制内找到合适的主管部门，而不能使同业公会在现行管理体制下获

准登记成为独立的社团法人。据对杭州市的调查，许多体制内生成的、自上而下组建的行业协会大多名存实亡，而民间自发形成的适应

市场需要、有着强大活力的143家同业公会，仅有5家在民政部门获准注册登记。有名无实和有实无名这两种矛盾现象并存，目前在各

地有一定的普遍性。

4、行业性中介组织无法可依的现象亟待解决。行业性中介组织尽管有了20年的发展，但迄今没有专门法律法规对其性质、地位、作用、机构、职能等进行全面明确的定位，在政策层面上也缺乏有效的指导和支持。行业协会建设既有重复又有空白。一方面，各个系统从自己工作需要，甚至从自身利益出发创办行业协会，由于国家对于不同级别地区间的同类行业协会的关系并未明确，造成重复设立、职能交叉：同行业的行业协会在不同的委办分别设有，因企业的所有制不同又有不同的组织，省市一级有，地市一级也有等等。这种按部门、地区、所有制和行政级别而设立的行业协会自成体系，小而分散，人为地分割了统一的市场。另一方面，协会建设中行业分布不平衡，留有相当的空白。如北京市的行业协会大部分是按照原来传统行业格局设置，行业协会主要集中在工业、商业和建筑行业等传统产业，而一些新兴产业和高技术领域的行业协会则较少。尽管各级领导和有关部门已经开始意识到中介组织的作用，发现了现有各类行业协会、同业公会存在的问题，但由于我国尚未出台《商会与行业协会法》，也未颁布相应的地方性法规，因此很难从根本上解决其性质、地位、职能、体制等问题，也难以对现有行业性组织加以清理、规范和有效整合。

5、自身性质在理论与实际上存在矛盾，造成运行中的种种困难。在发达国家和地区，行业协会的领导由民主选举产生，大多由在行业内有威望的企业主担任，专职工作人员是社会招聘的，活动经费的主要来源是会员交纳的会费和从事咨询、培训等有偿服务获得的收入及骨干会员的赞助。对此，我们在理论上是认同的，而实际情况与之差距很大。在人员构成上，由政府机关改制产生的协会领导多为原政府部门领导，带有比照原行政级别的安置性质；由业务主管部门组建的协会，领导大都由政府部门推荐或任命，多为行政干部而非企业所有者或经营者。领导层普遍存在年龄结构老化，自身水平有限，很难适应行业管理要求等问题。协会专职工作人员素质与协会应发挥的作用也极不相称。目前行业协会大多未建立合理的人员录用、考核、培训、晋升、淘汰和退休机制，更没有形成一套完善的员工待遇、福利制度，社会保障问题也没有解决。这些方面的缺陷，使得协会对所需人才缺乏足够的吸引力，造成人才缺乏，专业性不强，整体素质偏低，且现有人员也缺乏专业化培训，客观上难以胜任工作和承接政府转换职能后的行业管理重任，直接影响到服务质量与健康持续发展。在经费筹措上，由于会员企业的认同感差，协会能提供的有效服务又很有限，目前一些有政府背景的协会还需靠主管部门有限的资助生存，而缺乏相应资助的协会更面临着生存问题。自下而上组建的同业公会，又往往由于没有主管部门难以获准社团登记，不具备社团法人身份，即使会员愿意交纳会费或给予赞助，也无合法的财务手续收取。现行业协会和同业公会没有形成有效的会费交纳和催收制度，会员欠费现象普遍存在。此外，现会费标准由政府限定。如北京市的会费标准为300元至2000元，这样的标准，使行业协会和同业公会即使足额收取会费也难以维持正常运转和日常开支。调查显示，北京市的行业协会年收入一般在2－10万元之间。由于缺乏充足的经费，限制了服务活动的开展，使自身陷入了“经费不足--服务质量不高--声誉低--会员少--经费筹集难”的恶性循环。

三、加强我国行业协会和同业公会建设的几点建议

我国已经成为世界贸易组织的正式成员。遵循世贸组织的基本规则，既是我国政府的庄重承诺和工商经济界的责任和义务，也与党的十六大提出的“完善社会主义市场经济体制”、“健全现代市场体系”、“全面提高对外开放水平”等战略目标相一致。按照市场经济的客观规律和国际经济交往的实际需要，完善我国的行业协会、同业公会组织，是在入世机遇与挑战的新形势下亟需采取的应对措施。

1、明确整顿、规范行业协会和培育、引导同业公会的改革思路。一是行业性市场中介组织的建立，应具有一定的群众基础，不能由政府包办或主办，而应由同行业企业自发形成；二是行业性中介组织不仅承担政府转移出的“社会服务职能”，更重要的是承担行业自律的管理职能，以“内行管行内”的自律代替依托行政手段的管理，如制定行业标准和行业规划，开展行业统计和行业培训，组织行业检查和评比，在熟悉和掌握世贸组织规则的基础上，对外以民间社团身份代表和维护行业利益，等等；三是政府承担的各项管理职能不是简单地以“委托”或“授权”的方式“转移”给在原体制内自上而下成立起来的行业协会，应避免行业性中介组织在政府机构改革、转变职能后成为经授权代行政府职能的“二政府”。

2、改革社团管理体制。适应新兴行业不断出现的新情况，适应众多“边缘”行业存在交叉、行业划分越来越细且边界越来越模糊的新特点，适应无主管上级的民营企业大量出现以及国有企业改制后成为独立的市场主体的新形势，建议以试点方式探索改革行政归口管理行业类中介组织的现行体制。现有行业协会应在与主管部门彻底脱钩的基础上，加以改造和整合，成为以企业为主体，以“四自”为原则，恢复民间社团本色。社团管理部门应把无上级主管的同业公会纳入登记、年审范围，降低准入门槛，使其在发展中规范。社团管理部门要通过年检等方式加强管理，既保证民间社团依法活动，又不干预其内部事务管理。

3、突破地区、部门及所有制界线，对现有行业性中介组织进行整合。按照市场经济规律，行业管理特别是对中小企业为主的行业管理，不宜以行政隶属关系划分，不宜以所有制形式划分，更不可能都由政府出面来做。目前由于行业协会和专业总公司之间关系密切，二者的人员主体大多为政府部门的公务员，其经济利益也与国有资产有密切联系，因此产权不清，责任关系也不清。这一点与民营企业自发组成的同业公会有根本区别。行业协会的主要问题是改革，关键是要处理好与政府主管部门的关系，处理好与专业总公司之间的关系；同业公会的主要问题是规范，要将其有序地纳入到社团登记、年检的管理活动中，不应再任其自生自灭。建议在打破各种界限进行整合的过程中，要不带偏见、不带框框地从实际出发，既可以行业协会为基干改造成包容本行业各部门、各种所有制企业的民间社团，也可

以同业公会为基干加以改造。

4、及时把行业协会的立法提上日程。行业性中介组织要具有社会权威性，就必须有法律的保障。行业协会、同业公会的职能和任务如果没有法律的承认，那就只是会员间“约法三章”，没有社会约束。行业协会、同业公会发挥职能和作用，不应该靠与政府部门抢跑道、争职权，也不能仅靠党政领导的开明和重视来解决，必须以立法的形式，在明确职能的基础上依法开展活动。建议有关部门尽快将此纳入立法规划，参照国际惯例，结合中国特色和实际情况，对不同区域、部门、所有制、经营规模的企业及其他经济组织一视同仁，设定相同的入会标准，保证平等的入会权利。特别应强调的是，政府部门应与行业协会脱钩，不得合署办公或几块牌子、一套人马，国家机关工作人员不得兼任行业协会的领导职务，确保其独立的社团法人地位，强调行业协会的自主性、自律性，重在培育自下而上组成的新型行业性组织。

5、加强自身建设，培养吸纳人才，形成自律机制，规范社团监管。切实加强行业协会、同业公会的自身建设，是建立市场经济体制的迫切需要，这不仅是行业性中介组织自身的任务，也是各级党委、政府应该抓紧抓好的一项重要工作。要改变对行业协会、同业公会地位和作用了解不够，重视不够的现状，真正把行业协会、同业公会的建设提到各级党委、政府的议事日程，并作为综合配套改革的一项重要内容，使政府转变职能、国企转变机制与发展中介社团有机结合起来，不能把其变成安置分流人员的组织，也不能办成行政型机关。要突出会员代表大会作为最高权力机构的权威，以民主集中制的方式决定工作方针和任务，逐级选举产生理事会(执委会)、理事长(会长)等领导机构和领导班子，再由领导机构聘用秘书长及其以下的工作机构，在切实做好政会分离、政群分离的基础上，引导其逐步成为具有鲜明的民间特色的行业性中介组织。

四、关于行业协会、同业公会建设与统战工作关系的思考

改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，在利益主体多元化的大背景下出现了一些新的社会群体和社会阶层。对此，我们要在全面深入调查研究的基础上，加强与他们的联系，制定与完善各项政策，建立健全工作机制，把这些新力量团结和凝聚在党的周围，扩大党的群众基础，壮大新时期爱国统一战线。同时，随着国有企业改革、改制的深入，原国有企业统战工作的格局也发生了巨大的变化，以北京市为例，现国有企业中设有统战机构的仅存5家。国有企业统战工作的重点、方式和途径面临着调整和转变。

我国行业协会、同业公会作为社会主义市场经济的产物，它的建设、规范、培育、完善，是多元利益主体以及新的社会阶层在发展过程中的社会化、组织化形式之一，也是新形势下适应统一战线工作社会化、群众化趋势的实现途径。但是目前政府官员、专家学者及工商经济界人士对此均缺乏自觉认识，总是单纯从经济工作的角度认识和思考行业协会、同业公会建设问题，缺乏对其与统战工作内在联系的分析和探讨。

行业协会和同业公会作为工商界为保障自身利益而组成的社会团体，会员应该也必须是其活动的主体，只有充分调动广大会员参与会务、商务的积极性，做到会员办会、企业办会，才能使其活动为会员所需并得到会员的拥护、支持和肯定，成为国家经济生活的一个组成部分。这一点是不言而喻的。行业协会、同业公会成员构成的特殊性在于，他们是自然人，又是企业法人代表；行业协会、同业公会的领导，是独立经营管理着企业的企业家，又是具有一定威望和影响的行业带头人。这种双重属性表明，行业协会、同业公会既是一个促进经济发展的组织，又是一个在经济领域贯彻党的路线、方针、政策的重要载体；既是企业自发组成的自律性组织，又是新的历史时期在新经济阶层开展统一战线工作的重要渠道。前者是工作的出发点和落脚点，后者是前者的基础和保证。我国的行业协会和同业公会所具有的中国特色，其中很重要的一点就在于：由于行业协会、同业公会的核心或主体是具有行业带头人性质的企业，而企业家又是企业的灵魂，因此党的路线、方针、政策在行业性中介组织中的贯彻落实，应该也可以通过行业带头人来实现；而统战部门应该也可以通过做好行业带头人的工作，使新时期经济领域的统战工作得以延伸和发展。所以，行业协会和同业公会应该也必须在“三个代表”重要思想的指引下既做企业的工作，又做人的工作；既是经济性组织，又具有统战性内容；既要开展各种富有实效的服务活动，又要调动人的积极因素；既要促进形成有利于企业发展的内外部环境，又要使之成为新的社会阶层的新型组织并纳入国家的政治框架。

正是基于这样的思考，我们认为在研究探索行业性中介组织与统一战线工作的关系时，应注重并充分发挥各级工商联组织的积极作用。工商联是具有统战性的人民团体和民间商会，建国初期曾领导各同业公会在国民经济恢复和建设事业中发挥过重要作用。自党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，各级工商联组织即开始积极探索有中国特色的社会主义商会之路，十多年来陆续指导建立起一批同业公会组织，丰富和扩大了新时期统一战线工作的理论和实践。

从历史上看，五十年代的工商联通过指导同业公会活动，在经济领域内发挥商会、同业公会作用的同时，又有效地开展了统战工作，一大批与党风雨同舟数十年的老工商业者，正是在此基础上从统战对象成为统战工作者的。这一历史的经验对新时期统战工作具有重要意义。

从组织架构上看，目前工商联已在全国形成了有相当覆盖面的、比较健全的组织网络，县以上地方组织有3000多个，有164万个各类经济成份的会员，已组建起同业公会、基层(乡镇、街道)商会近2万个，并同世界上100多个国家和地区的商会保持着长期友好联系，在海外具有一定的信誉和声望。同时，许多工商经济界代表人物经统战部、工商联的培养和推荐，在各级人大、政府、政协任职，扩大了新时期统一战线工作的领域和影响。作为政协组成单位，工商联能够在较高层次参政议政，发挥党和政府联系工商经济界的桥梁作用。这些优势，是工商联区别于其它经济社团的显著标志，也是把工商联建设成有中国特色社会主义商会、并通过工商联指导和联系同业公会的基础。

从工商联的发展看，在新形势下与时俱进是其自身改革的客观要求。1992年10月，党中央、国务院批准全国工商联同时称中国民间商会，国家有关部门也相继赋予工商联一些商会工作职能。党中央、国务院多次作出明确指示：“工商联要发挥民间商会作用，政府部门必须赋予一定的服务职能。随着政府职能的转变和机构改革的深入，一些原来属于工商联的服务管理职能，要逐步归还移交给工商联。在市场经济条件下，许多政府部门不该管、管不好、管不了的事，完全可以交给民间商会等人民团体去办。在条件成熟的大中城市，可以支持工商联自下而上地组建以行业自律为宗旨的同业公会或行业协会。”《中国工商业联合会章程》也规定：“工商业联合会可按行业设立同业公会或同业商会组织，同级工商业联合会是其业务主管单位”。这些指示和要求，对于在新形势下开展我国行业协会和同业公会问题研究具有重要意义，但在实际工作中尚未引起充分重视。如近年来由政府部门、学术单位等组织开展的许多调研、论坛等活动，主要集中在行业协会的规范、改革和发展方面，而对在新兴行业和以非公有制企业为主的行业中出现的同业公会关注不够，认识不足，也未纳入社团管理范围。同业公会的重新出现，符合市场经济体制不断完善的需要，是宝贵的建设性、制度性因素，由于缺乏与政府主管部门的直接联系，工商联又未被授权做其主管，仍游离于体制之外，既无法在整顿中加以规范，也无法在培育中得到发展，处于一种自生自灭的状态。对此应在开展行业协会、同业公会问题的研究时予以充分关注。

总之，在逐步建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，对行业的管理从过去以行政集权为基本特征的部门管理向打破行政隶属关系和地区、所有制界线，建立在企业自愿基础上的行业自律转变，是改革的必然趋势。我国加入世贸组织之后，工商经济界对行业性中介组织的需求变得更加迫切。认识其作用，明确其地位，规范其职能，是政府的责任、企业的愿望，也是行业性中介组织自身面临的机遇和挑战，同时还应看作是新时期统战工作的新领域