我国社保制度研究论文

第一篇：我国社保制度研究论文

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（一）中国养老保险制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）中国医疗保险制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（三）中国失业保险制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（四）中国工伤保险制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（五）中国生育保险制度现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

二、中国社会保障制度中存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）社会保障范围覆盖不全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）立法滞后„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（三）农村养老保障问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）社会保障制度的管理不够规范，尤其是社会保障基金的管理不够规范„4

三、完善我国社会保障制度的措施„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（一）扩大社会保障的范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（二）要加强社会保障方面的立法工作„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（三）建立分类分层的农村社会保障制度„„„„„„„„„„„„„„„„5

（四）加强农村社会保障制度制衡机制建设，规范管理，强化监督„„„„„6

（五）加强部门协作，建立齐抓共管的社会保障管理新机制„„„„„„„„7

四、总结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 参考文献

I

摘 要

新中国成立60年来，我国的社会保障制度的发展从无到有，保障范围由小 到大，保障项目由少到多，保障水平由低到高不断发展。

社会保障直接关系着亿万百姓的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会 主义和谐社会的重要内容。但我国的社会保障仍存在着种种问题：社会保障范围覆盖不全、农村养老保障问题、立法滞后、社会保障制度的管理不够规范等等。这些问题都有碍社会保障功能的正常发挥，必须采取相关措施来加以解决。

关键词：社保现状，农村养老，制度管理引言：众所周知，社会保障制度是指由国家依照一定的法律、法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴的一种制度。社会保障的对象是全体社会成员。而老百姓遇到的上述各种困境都可以而且应该通过社会保障来解决。完善的社会保障制度作为现代化社会的一个重要标志，在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。随着社会主义市场经济的发展，社会保障制度的作用愈来愈重要。

一、中国社会保障制度现状

（一）中国养老保险制度现状

实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%.按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万。

（二）中国医疗保险制度现状

1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入 的2%.基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人。

（三）中国失业保险制度现状

1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人。

（四）中国工伤保险制度现状

2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人。

（五）中国生育保险制度现状

1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%.女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人。

二、中国社会保障制度中存在的问题

（一）社会保障范围覆盖不全

改革开放以后，我国的社会保障制度发生变化，社会保险资金开始转向社会统筹，在体制上围绕着“一个中心，两个确保，三条保障线”具体运行，但当前的三条保障线还不能全部覆盖城镇贫困范围。我国现有城镇贫困人口3100万以上，1999年享受社会保障的总人数不足300万，2000年不足400万。在最低生活保障覆盖范围之外，传统的民政救济对象是“无劳动能力”的人，是为数较少的边缘群体。而在体制转轨中，“有劳动能力”却失去工作机会的人，也已经陷入贫困的境地，他们的基本生活也应得到保障。事实上，这部分人中的绝大多数既拿不到下岗职工基本生活费，又不能享受最低生活保障待遇，他们约占城市“下岗”、“失业”、“待岗”总人数的70％以上。目前职工的养老、医疗、失业等仍由企业来承担，社会保险金的发放和退休人员、下岗职工的日常管理工作仍主要由企业来承担。国有企业下岗职工的基本生活保障资金，本来要靠企业、社会、财政三方面共同筹措，但由于企业（特别是一些困难企业）和社会分担的部分没有很好落实，一些下岗职工不能及时足额领到基本生活费的现象仍然存在。社会保障制度的覆盖面还很窄，基本上集中在城市的公有制单位中实施。就是在城市中，居民最低生活保障制度的覆盖范围也有待扩大。比如，在实施城市居民最低生活保障制度的过程中，一些没有进入再就业服务中心的以及没有参加社会保险的各类企业下岗职工或失业人员，他们中的一部分家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，却还没有进入这条“最低保障线”。

（二）立法滞后

在我国，除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社会保障法律。虽制定了规定和条例，但不能代替法律的作用。首先，规定和条例不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地。其次，有的规定或条例规定得较早，已不适应改革开放的需要。最后，有的规定和办法具有明确的临时性，即权宜之计。以上这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展，相关执能部门应针对上述种种弊端，采取积极措施，改变这一现状。

(三)农村养老保障问题

资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题，民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，在保险基金的筹集上，“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投入绝大部分给了城镇职工。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。在这种情况下，原来由集体经济负担的农村军烈属优待、“五保户”供养变为农民直接负担，而国家干部、城市居民、工人不负担，这样一来既不利于增加统筹金额，也不利于标准统一。此外，农民个人的养老和医疗保险基金，集体补助也微乎其微，几乎完全由个人缴费。这样的社会保障不仅失去了它本来的意义，而且也影响了农民参加养老、医疗等保障项目的积极性，加大了农村社会保障工作的难度。

（四）社会保障制度的管理不够规范，尤其是社会保障基金的管理不够规范 一方面，我国现行的社会保障管理体系极其分散，职能相互交叉，这样容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。另一方面，从总体来看，我国的社会保障体制规范性不强，资金管理分散，缺乏有效的监督制约机制，挤占、挪用甚至挥霍浪费的现象时有发生。例如，按照中央政府的规定，基本养老保险基金要实行全额征缴。但是目前部件地区仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象时有发生。此外，对会保险基金没有纳入财政统一管理，省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于社会保障的责任划分也不够明确。

三、完善我国社会保障制度的措施

（一）扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果

（二）要加强社会保障方面的立法工作

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

（三）建立分类分层的农村社会保障制度

由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，不同地区农村集体和农民个人的经济能力悬殊。在这种情况下，要建立统一的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各地经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。第一，建立作为社会保障最后防线的最低生活保障制度。8 对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保证他们的基本生活。在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。第二，建立适应不同经济发展水平的农村医疗保障制度。在经济比较发达、城市化水平较高的地区，应该逐步实现城乡之间医疗保障制度的接轨；在经济发展水平中等的地区，可以建立合作医疗保险大病统筹制度。第三，建立农村社会养老保险制度。民政部自1992年起试行的农村社会养老保险，因其属于完全个人账户和完全积累型的养老保险模式，缺乏社会统筹，实质上成了一种自愿参加的储蓄，起不到调节收入分配的作用，从而也失去了对贫困人口提供帮助这一社会保障制度的本来意义。因此，在制度设计上应该考虑在自我保障的基础上逐步增加社会统筹的比例，实行个人账户和社会统筹的结合，并设计向贫困人口倾斜的制度。第四，构建城乡之间社会保障制度的衔接通道。城市化的进程意味着农业人口将大规模地转变为城市人口，目前情况下，实现这种转移的途径是进入乡镇企业或其它非农就业以及进入城市打工。但是，通过这些方式实现的农业劳动力转移，虽然事实上已由农业劳动力转变为非农业劳动力，但却无法得到与城镇居民同样的经济和社会地位，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖。因此，应该尝试在城乡社会保障制度之间设计互相衔接的通道，以加速城市化进程。

（四）加强农村社会保障制度制衡机制建设，规范管理，强化监督 农村社会保障中存在的问题以及农民投保的热情不高，与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此，要使农村社会保障事业健康发展，就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。首先，加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构。其次，完善农村社会保障的监督体系，这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。第三，加强农村社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。

（五）加强部门协作，建立齐抓共管的社会保障管理新机制

加强部门协作，建立齐抓共管的工作格局是搞好社会保障基金征管的一条可行捷径。各级征收机关要牢固树立协作配合意识，争取当地党政领导的理解和支持；要与公安、法院等部门保持密切联系，加大对偷税漏税、拒不缴费行为的处罚力度；要充分发挥和利用新闻媒体舆论导向和舆论监督作用，对欠费不缴、公开抗费等违法行为及时曝光。在社会保障税尚未开征以前，在业已由地税机关接管社会保障费的地区，可以建立税务、劳动、财政合署办公机构，建立工作协商制度，形成联动工作机制，开展一站式服务。通过形成齐抓共管的社会保障征收新格局，既能及时协调和化解社保费征收分配过程中的矛盾，确保社会保障费应收尽收，颗粒归仓，又能保障广大缴费单位和个人的合法权益不受侵犯，确保社会基金的发放及时足额到位。

四、总结

总而言之,社会保障制度大至影响民心向背、社会稳定，小到事关百姓的饥寒冷暖、衣食住行，乃至生老病死。只有不断完善社会保障制度，社会才能不断发展、不断进步。

参考文献

[1] 吕学静《各国社会保障制度》 北京：经济管理出版社 2001.2 [2] 丛树海《建立健全社会保障管理体系问题研究》 北京：经济科学出版社 2004.8 [3]穆怀中《社会保障国际比较》第2版 北京：中国劳动社会保障出版社2007.8 [4] 吕学静《现代社会保障概论》 北京:首都经济贸易大学出版社 2005.8，[5] 林毓铭《社会保障管理体制》 北京：社会科学文献出版社 2006.4 [6]刘斌《我国社会保障制度的现状及挑战》

http://admin.sinoth.com/Doc/article/2008/11/10/server/100002813.htm 2008-11-10 [7] 吴云法《城市低保和农村社会保障问题研究》 北京：经济科学出版社2005.4 [8] 北京大学中国保险与社会保障研究中心《民生保障与和谐社会：保险、社会保障与经济改革的视角》 北京：北京大学出版社 2007.11 [9]邓大松，刘昌平《2006-2007年中国社会保障改革与发展报告》 北京：人民出版社 2008.1

XI

第二篇：我国财产课税制度研究论文

财产课税制度是一国税收体系的重要组成部分。1994年税制改革曾对我国财产课税制度作了一定程度上的完善，但相对于所得税制、商品税制来说，财产课税制度改革的步子要小得多。目前我国财产课税制度在税种设置、税制设计、组织收入等方面有其明显的不足，因此改革和完善我国现行的财产课税制度，建立一个科学、合理、公平、有效、适合我国社会主义市场经济体制要求的财产课税体系，具有极为重要的意义。

一、世界各国财产课税的发展概况及对我国的启示

财产课税历史悠久，曾是各国政府主要的财政收入来源。目前世界各国都已开征并着手建立一套种类齐全、功能完整、与本国国情相适应的财产课税制度。从财产课税的实践来看，根据应税财产的形态不同可分为动态财产税和静态财产税。动态财产税是对转移或变动中的财产课征的财产税，主要包括遗产税和赠与税。静态财产税是对纳税人在一定时间内拥有的财产进行课税，是财产课税的主要组成部分。同时静态财产税依据其征收方式不同，分为综合财产税和特种财产税。综合财产税，又称为一般财产税，是对纳税人拥有的全部财产实行的综合课征。这种财产税的应税范围较广，原则上包括纳税人所有或支配的全部财产。实行综合财产税制度的国家主要有美国、加拿大、德国和新加坡等。特种财产税，又称个别财产税，是对特定类型财产课征的财产税，主要包括土地税、房屋税、车辆税等。发展中国家一般实行以土地、房屋和车辆为课税对象的特种财产税制度。综合财产税和特种财产税虽同属财产税系，具有一定的共性，但在税制设计、征管方式、课税对象和作用侧重点等方面存在明显的差别。前者课税范围较广、公平性较强、筹集的收入相对较多，但计征方法比较复杂，偷逃税问题比较突出。后者以土地、房屋和其它特定的财产作为课税对象，课税范围相对较窄，但不宜隐匿虚报，计征方法相对简便。发达国家由于居民的纳税意识较强，征管手段比较先进，征管制度比较严密，多选择综合财产税制度并普遍开征遗产税和赠与税。而发展中国家在这些方面有许多欠缺，多实行特种财产税制度。同时，还应看到，过去由于顾虑征管难度较大和税源较少等原因，很多发展中国家没有开征遗产税和赠与税。但在近年来，一些发展中国家先后开征了遗产税和赠与税，并取得了良好的财政效果和社会效果。可以预见，随着各国经济的发展，在今后一段时间内，开征遗产税和赠与税的发展中国家将会逐渐增多。

财产课税制度经过若干年的发展，呈现出许多以前所没有的特点。具体表现为：

1、财产课税在整个税收体系中的主体地位不复存在，但仍是一国税收制度的重要组成部分。财产课税是最古老的税收形式，曾是各国财政收入的主要来源。随着社会经济的发展，财产课税的主体地位已被所得税和商品税所取代，在全部财政收入所占的比重较小。发达国家财产课税收入约占全部财政收入的10－12％，发展中国家平均仅为5－6％。但从长远来看，由于财产课税在保证地方财政收入、公平社会财富分配、调节人们收入水平、促使闲置财产投入使用等方面，仍具有所得税和商品税说没有的功能和特点，它能有效地补充这两个税系的不足，如商品税不能对不动产、继承财产进行课征，所得税对不使用资产和未实现的资产增益无法课税等。因此，财产课税的地位比较稳定，仍然是现代税收制度的重要组成部分之一。财产课税是地方政府收入的主要来源。由于财产课税具有税源分散广泛、区域性等特点，地方政府易于做到对本地区的税源实施严格监控，提高税收征管效率，同时财产税收入主要用于为本地区提供公共服务，有利于形成“多征税，多提供公共服务”的良性循环机制。因此，许多实行分税制国家将大多数财产课税归为地方税。在发达国家中，无论是美国、德国等联邦制国家，还是日本、英国等单一制国家，大多数财产课税的税种归地方政府，成为地方政府收入的主要来源。据OECD组织1990年的资料，在地方税收中，美国财产税占80％，加拿大占84.5％，英国占93％。发展中国家近年来也极为重视财政分配关系的调整，并多把财产税划归地方管理和支配，成为地方政府的主要财政收入。而且，随着地方政府权限的扩大，一些国家正逐步下放财产税税种的立法权，增加财产税税种、调整其税率。这不但保证了财产课税仍旧作为地方政府的主要收入，而且使税源更加广泛，税收收入额有所增加。财产课税多以市场价值为计税依据且评估制度健全，并建立严密的财产登记制度和强化税收的征收管理，以达到公平税负、税款的充分征收的目的。从各国财产税的实践上来看，财产税的计税依据大体有三种：土地面积、市场价值、其它价值（如帐面价值）。目前在市场经济比较发达、税制比较完善的国家，一般以市场价值为计税依据。客观地分析，以市场价值为税基有三个优点：一是税基具有弹性，随着房地产市场价值的上涨，税基扩大，财产税的收入也将相应增加。二是市场价值反映纳税人的纳税能力，有利于实现税收公平原则。但以市场价值为税基要定期对财产进行评估，税收征管成本较高。因此，大多数以市场价值为计税依据的国家都设立专门的房地产评估机构，实行严密的财产登记制度，同时税务机关从不同渠道搜集有关财产税、纳税人以及市场的信息，注重与各部门的协调配合，强化征收管理，堵塞税收漏洞，减少税收流失。

国外经验表明，发达国家都已基本上建立了一套多税种协调配合、功能健全财产课税制度。发展中国家虽受经济发展条件、税收征管水平等方面的制约，但大都已开征了多个财产税税种，财产课税制度将会逐步完善。各国在尽可能完善税制的同时，不遗余力地建立健全财产登记制度、财产评估制度，强化财产课税的征收管理，充分发挥财产课税制度的调节作用，成为地方政府筹集财政收入的主渠道。当前，我国财产课税的特点是：税种少，税基窄，以土地面积或帐面价值为计税依据，内外资实行两套税制，财产课税收入未能成为地方财政收入的支柱。显然，这种财产课税制度已经不能适社会主义市场经济发展和完善分税制和地方税体系的需要，与现行税制改革的“简化税制、公平税负”原则也不相符合。因此，研究和改革我国现行的财产课税制度势在必行。

二、我国现行财产课税制度存在的问题

1、财产课税的税种少，税基窄，影响其作用的充分发挥。我国现行的财产课税税种严格说来只有房产税、契税、车船税和土地增值税。土地使用税、耕地占用税具有资源课税和行为课税的特点，在我国的税种分类中大多不将其归为财产税类中（对土地的课税各国一般归为财产税类，为方便比较，以下把这两个税种作为财产税一并分析）。1994年的税制改革虽把遗产税和赠与税列为征收范围，但实际上并未开征。税种少的同时，税基也窄，征收面不宽，比如只对企业拥有的房产征收房产税，而拥有的机器设备不纳税；个人自住的房屋不纳房产税；私人财产的继承和赠与都不须向国家纳税等。加之现行的财产税的税负普遍较低，使得财产课税占整个财政收入的比重很小，未能充分发挥组织收入、调节财产水平、公平财富的作用。

2、内外两套财产税制，不符合市场经济所要求的统一、公平、公正的原则。目前，我国对内资房产征收的是房产税、对土地征收的是土地使用税；对外资征收的是房地产税、对土地征收的是土地使用费（不由税务机关征收）。两套税制在征收范围、税（费）率、计税（费）依据方面都有所不同。这种内外有别的税收待遇，不仅不符合市场经济公平、公正的原则，而且违背了我国现行税制改革的初衷。市场经济要求建立全国统一的税制，因此，研究、出台统一的内外资房地产税制，是完善我国财产税制的重要内容。

3、财产课税集中的收入少，未能确立在地方政府财政收入的主体地位。我国的财产课税与大多数实行分税制的国家一样，属于地方税收，由地方政府负责征管和支配。但由于税种少、税基窄、税负低、税源零散、征管难度大，使得财产课税收入较少，不能成为地方政府的主要税种，只能成为地方政府收入的一个补充部分。加之财产课税的立法权高度集中于中央，税种的设置，税率的设计过于统一，缺少因地制宜的灵活性，地方政府缺少必要的税收自主权，导致地方政府征收管理的积极性不高，从而反过来制约财产税的正常发展。

4、计税依据不合理，财产评估制度、财产登记制度不健全，与有关部门的协作不够，征管漏洞较大。以房地产的市场价值作为财产课税的计税依据应该说是比较科学的，这也是各国普遍采用的计税方法。市场价值反映了土地、房产作为经济资源的价值，它不仅包括土地的级差收益，而且包括土地、房屋的时间价值。在市场经济下，任何土地、房产都有一个时间价值，市场机制越完善，这个价值就越容易体现，越容易得到认可。但是，我国当前是以土地的面积和房产的原值或租金作为计税依据，不能反映土地的级差收益和土地、房产的时间价值。同时，为调节土地的级差收益，采用不同城市、不同地段设置不同税率的方法，结果造成税率档次设置不合理，并且随意性大，操作起来缺乏客观标准。不仅如此，税率一旦确立，长期不变，造成财产税收入的增长与房地产增值的脱节。我国财产评估制度、财产登记制度不健全，尤其是私人财产登记制度，还没有明确的法律规定。房产、土地、户籍等有关管理部门与税务机关的协作配合不够，影响了税收征管的力度，造成财产税税源的大量流失。

三、完善我国财产课税制度的设想

鉴于我国现行财产课税制度的税种设置不全、比重过低、税制不完善、征管方面等问题，改革和完善我国财产课税制度应从以下方面入手。

1、规范和增加财产税税种。随着市场经济的不断推进，我国财产的私有化程度已有所提高，财产税的税源增加，税基扩大，应适时增加财产课税税种，适当调整某些税种的征收范围，调整税目税率。由于我国公民纳税意识淡薄，征管水平较低等原因，我国的财产税制宜采用按不同财产分别课征的个别财产税制，而不是综合所有财产课征的一般财产税。我国财产税制应包括的税种有：房产税、土地税、不动产税、车船税、契税、遗产税和赠与税。

2、提高对财产税制的重视，提高财产课税收入在财政收入中的比重。经过改革开放后20年的经济高速发展，人们收入水平显著提高，社会分配悬殊问题也日益显凸出来，这一方面使财产税的税源增加，税基扩大，增加财产课税收入成为可能，另一方面也使征收财产税更为必要。因此，要从思想上转变观念，重视财产税制建设，从增加税种，完善税制、加强征管入手，适当增加财产课税收入。

3、健全税收立法，堵塞税收征管漏洞。财产课税有关的税收立法要尽早出台，使税收法规健全，规范和指导各税的征收管理。强化税收征收管理，完善税务稽核、征管手段、提高税收征管人员的业务素质，堵塞税收漏洞。同时要建立严密的财产登记制度和有权威的财产评估制度，加强税务机关与有关部门的配合协调机制。

4、有关财产课税制度的设计。

（1）完善房产税的设想。首先改革内外有别的房产税制度，对外资征收的房地产税改为与内资统一的房产税，内外资一视同仁。其次，扩大税基。房产税是我国财产税制的主要税种，我国现行房产税的征税范围虽从城市扩大到农村，但对城乡居民住宅免税。随着住宅商品化的发展和人们收入水平的提高，私人拥有的房产将会不断增加，应在一定条件下，对私人拥有一定数量的房产课税，扩大房产税税基，税率可适当从低。再次，建立和完善房产估价制度。房产估价历来是一个棘手的问题，我国的房产估价刚刚起步，估价制度很不完善。要注重建立一套适应市场经济发展的房产专门估价机构和一支富有实践经验专职估价人员，提高专门估价人员的业务素质和职业道德。加强对房产评估方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房产评价方法体系，为房产税的计征提供科学的依据。房产管理部门应密切配合税务部门，提供相关的税务资料。最后，房产税宜采用地区差别比例税率。房产税属于地方税种，但中央政府对房产投资规模应有一定的调节作用，可在税率的制定上有中央政府确定税率幅度，各地依据本地区的情况和房屋等级最后确定税率。这样既保证中央有一定的宏观调控权，又能体现和照顾各地不同的实际情况。

（2）完善土地税的设想。从加强对土地的取得、占用和转让等各环节进行有效的调节和控制的角度出发，首先改革现行的城镇土地使用税，对全国范围内土地资源的占有使用征收一般土地税，征税范围从城镇扩展到农村。农村收益水平低、负担重是客观事实，但我们可以通过减少各种摊派、清理各项收费以及改革现行农业税制，在保证农民总体负担水平不变或略有下降的前提下征收一般土地税，且规定较低的税率予以照顾。这既有利于统一我国的土地税制，又有利于规范农村收益分配关系。税率的设计上可在现行按照土地位置标准基础上，同时采用土地用途标准，使前者起到调节级差收入的作用，后者达到调节土地使用结构的目的。其次，扩大契税的征收范围，保护单位和个人依法取得土地使用权的权利。除要对全民、集体所有制单位购买房屋，城镇职工征收契税外，对承受出让、转让城镇国有土地使用权的包括外国人、华侨购买房屋、承受出让土地使用权也征收契税。这样有利于保障使用者的合法权益，创造稳定的出让、转让秩序。同时我国土地资源匮乏，目前有的地方为吸引投资，竞相降低出让价格，征收契税有利于保护国有土地资源。最后应适时开征土地闲置税和土地荒芜税。从合理使用土地资源，充分利用我国有限的耕地出发，适时开征土地闲置税和土地荒芜税极为必要。

（3）开征遗产税和赠与税，调节高收入。首先尽早及时开征遗产税和赠与税。从完善税制、财政收入、公平社会财富分配、鼓励勤劳致富等方面考虑征收两税都极为必要。从国际惯例来看，不仅发达国家，许多发展中国家也陆续开征了两税。我国尽早开征，既符合国际惯例，又保障了我国的经济权益。其次在税制模式上选择总遗产税制和总赠与税制。我国的遗产继承无需经过法院的认定，继承人可自行分割交接，同时我国公民的纳税意识短期内无法提高。基于这些实际情况，我国宜选择总遗产税制和总赠与税制，即对被继承人的遗产总额征收遗产税，对赠与人的财产征收赠与税，既保证税源可靠，税收收入及时，又简便易行，适用于我国的征管水平并为纳税人所接受。再次，课税对象范围应包括动产和

不动产，以超额累进税率并规定适当的起征点，合理确定扣除项目，如设丧葬费用扣除、遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除等。最后，制定有关部门相互协调配合的征管措施。任何管理与个人财产相关的部门，未有税务机关开列的遗产税和赠与税完税证明或免税凭证，不得办理任何转让遗产的手续。各有关部门有义务为税务机关提供查证遗产的资料和情况。

主要参考资料：

1、曲顺兰，《国外财产课税的比较与我国财产课税的完善》，《涉外税务》 1999年第5期

2、彭龙运，《外国财产课税制度》，《中国财政》1999年第6期

3、王裕康等，《OECD国家财产税概况及对我国的启示》，《中国税务》1999年第2期

4、蒋晓惠，《论规范和完善我国财产税制》，《财贸经济》1997年第6期

第三篇：我国新型农村合作医疗制度研究论文

我国新型农村合作医疗制度研究

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起在全国部分县(市)试点，截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。“新农合”自从实施以来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，但也暴露了许多弊端。

一、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年10月29日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

(1)新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

(2)新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

(3)筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

(1)政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

(2)集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

(3)自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

(4)具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1．3．4新型农村合作医疗制度的创新 从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

(1)政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。新型农村合作医疗制度的一般性分析

2.1新型农村合作医疗制度的定性

关于新型农村合作医疗制度的定性，目前国内主要有三种观点，即分别把“新农合”制度归入社会保险体系、社会救济体系和社会福利体系。持前两种观点者较多。目前官方没有明确的划分，但从官方对“新农合”的定义来看，侧重于社会救济方面。从“新农合”制度建立的初衷和目的而言，是国家试图通过借助社会保险的形式，实现居民的互助共济，“新农合”应该归类于农村社会救济体系。与城镇基本医疗保险相比，实施“新农合”是国家从农村实际经济发展水平出发作出的一项决策，这种政策同时也减轻了国家的财政负担，就目前我国经济发展程度而言，还无法做到将13亿人口全部纳入国家城镇医疗保障体系，故政府借鉴了保险业的运作模式，通过“大数法则”让农民缴纳一定的经费，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2.2 “新农合”制度中存在的逆向选择问题

关于逆向选择问题，目前国内专家的观点普遍比较一致，都认为在“新农合”的参合过程中不可避免地存在逆向选择问题。“新农合”实行农民自愿参与原则，即农民可以以家庭为单位，自主选择是否参加农村合作医疗。山东大学刘雅静在研究新型农村合作医疗制度发展问题时认为，由于人们健康水平不同，不同人群面临的疾病风险不同，对医疗服务的需求各不相同，因此在“自愿参加”的原则下，必然会出现“逆向选择”问题。即在参加新型农村合作医疗制度的过程中，合作医疗的潜在参加人基于“理性经济人”的特性，老、弱、病、残者都愿意参加合作医疗，因为他们受益的概率更高；年轻健康者因其受益可能性较低，因而不愿意参加合作医疗。如果任其自愿选择必然是大量健康者不参加，而参加者多为体弱多病者，也就是参保农民都要比未参保农民的身体状况差，长久来看，“新农合”基金必然难以为继。新型农村合作医疗制度建设的现状分析

2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

3.1 农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

在2003年的新型合作医疗试点之前我国曾有过两次重建合作医疗的高潮，但都由于投入太少和基层的应付性行为等原因而终于失败。这几起几落的重建工作给农民留下了很深的阴影，极大的打击了农民对合作医疗的信心。首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。其次，新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。再次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

3.2 缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障 由于农民文化水平和法律意识有限，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设缺乏配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者可能出现的不良行为缺乏高效制约能力，各种侵蚀问题难以避免。即使大多数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定等问题成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

3.3 管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

3．4 资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316%，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

3.5 缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

4.1 加强法制建设，确保制度有效实施 为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应完善相应的法律法规，各地政府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

4.2 加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合。

4.3 完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠”。最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，还可以考虑发行彩券充实新型农村合作医疗的基金，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

4.4 完善监督机制，提高社会化程度

“小政府，大社会”是中国改革过程中正在努力的方向，新型农村合作医疗也必然需要按照这一原则来构筑自己的运作和监督机制。如成立有农民参加的监督小组，加强对新型农村合作医疗运作过程的监督，并且保证实施的公开化和透明化，定期公告相关信息。让农民代表在选择定点医院、定点药店的过程中发挥一定的作用等。有条件的地方可以鼓励各种社会公共组织和其他服务机构参与新型农村合作医疗制度的运作过程，这样可以节约运行成本并且提高运作的效率，调动民众参与新型农村合作医疗建设的激情。同时，由于承担有关实施任务的非政府团体或组织有着其自身的利益，从而需要政府出面协调和多部门的密切配合，在方案的设计中也要兼顾各方利益，力争用经济手段来促进新型农村合作医疗制度的社会化。

第四篇：我国违宪审查制度研究论文

宪法是国家的根本大法，但在我国宪法实践中，却存在着两种悖论：一方面违宪的法律、法规、规章的确存在，另一方面全国人大及其常委会迄今尚未撤销一例违宪的法律、法规、规章等；一方面违宪是最严重的违法行为，另一方面恰恰是最严重的违法行为却无相应的司法追究机制和司法救济机制。如何完善我国的违宪审查制度，是一个需要认真研究的重要问题。

违宪审查制度是指根据宪法规定，拥有宪法解释权和宪法监督权的特定国家机关，依照一定的程序，审查和裁决一切法律、法令、命令和处分是否符合宪法；审查和裁决一切行为，包括立法行为、司法行为、行政行为及其他社会组织和个人的行为是否合乎宪法规定，以维护宪法权威，保证宪法全面实施的制度。

我国宪法虽规定了宪法监督制度和违宪审查制度，但为何违宪审查机制至今尚未启动呢？

按我国宪法监督制度规定，启动违宪审查，其程序十分复杂。按宪法规定，在全国人大会议期间，有权向全国人大提出议案的主体是全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大的一个代表团或者30人以上代表联名。在全国人大闭会期间，有权向全国人大常委会提出议案的主体是委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、常委会组成人员10人以上联名，这些主体有权分别向全国人大和全国人大常委会提出有关监督宪法实施的议案，当然也包括违宪审查方面的议案。而普通百姓不享有提起议案的资格，而只有向上述主体提出违宪审查建议的权利，建议不是议案，不能直接启动任何违宪审查程序；收到建议，享有提起议案资格的主体是否认可你的建议，是否把你的建议转变为议案，是否把这一议案提交全国人大或人大常委会，提出建议的主体是无法掌握也无法控制的。

此外，从宪法监督的实践来看，也的确存在客观困难。全国人大现有代表2900余人，每年开会一次，每次会期15天左右，会议期间，议程繁多，代表们很难在半月时间中就专业性强、技术性高的宪法监督问题作出判断。而人大代表会后又分散在全国各地，不便集体讨论议事，也很难监督宪法实施。全国人大常委会监督宪法，虽一定程度上弥补了以上不足，但人大常委会每两个月开一次会，立法任务繁重且专业性极强，耗时费神，对于宪法监督也难于兼顾。同时，也有不少人大代表，履行人大代表职权的责任不强热情不高。事实上有不少人大代表在一届任期内从未领衔或单独提过议案或建议。

我国目前的宪法监督主要侧重于立法监督，对于如何监督司法行为、行政行为及其他违犯宪法规定的行为或没有规定或规定得十分模糊，而实际中确有一些违宪行为造成对他人宪法权利的侵害却无法通过刑事诉讼、民事诉讼获得救济，也无法通过行政诉讼获得有效保护，如何对这些受损的宪法权利进行救济和保护成为一个迫切需要制度规范的问题。这涉及到宪法监督专门机构的设定和违宪诉讼的处理。

关于我国宪法监督专门机构，多数学者建议应以我国现有宪法监督制度为基础，借鉴宪法法院审查监督模式，在全国人大设立宪法监督委员会，作为宪法专门监督机构。也有学者主张应当借鉴欧洲大陆的普遍做法，建立宪法法院，或在最高人民法院建立宪法监督庭，通过司法程序来监督宪法的实施。还有学者建议，鉴于现实生活中存在的践踏宪法、侵犯人权的现象，为了使宪法处处得到尊重、全面得到实施，人权得到有效保护，有必要建立一个独立于立法、行政、司法之外的第四权力机构，采取专门机构监督宪法的实施，使宪法监督制度化、专业化。此外，有学者认为，在我国，除可以由国家最高权力机关专设宪法监督机关外，还应允许和应当确认对违宪的司法审查，因为，宪法第四十一条规定，对于任何国家机关（包括权力机关）和国家机关工作人员的违法（当然包括违反宪法）失职行为，有向有关国家机关（当然包括司法机关）提出审诉、控告或者检举的权利。根据宪法规定，设置双轨制的宪法监督机构，既合乎宪法精神，也和我国地域辽阔、人口众多的国情相适应，且具有我国特色。

笔者认为，全国人民代表大会是我国最高权力机关，但它行使权力的主要方式是立法、决定国家重大问题、监督宪法的实施、监督最高行政机关、最高审判机关和最高检察机关的工作。“八二宪法”虽增加了人大常委会有“监督宪法的实施”的职权，弥补了全国人大人数多，会议次数少，会期短，无法经常行使宪法监督权的缺陷，但因宪法赋予人大常委会职权广泛（共21项），人大常委会本身要解决的大事太多，其开会的次数和时间亦有限，同样也难以有充分的时间监督宪法实施。因此，可考虑设立专门的宪法监督委员会，或考虑加强现有的全国人大法律委员会的职权，授予它们违宪审查权，即可以受理宪法诉讼，有权对案件作出是否违宪的裁定。关于审查的职权范围，是否考虑对违宪行为或事项进行具体划分，确定对国家机关制定法律、行政法规、决议、命令、地方性法规和决议，以及采取的重大措施和重要的国家领导人行使职权等与宪法原则和内容是否抵触、是否违反宪法进行审查，由全国人大及其常委会或者专门的宪法监督机构具体行使监督审查权。因为这类违宪审查具有一定的抽象性和概括性，非最高权力机关无法作出认定或无权作出认定。

对我国公民广泛的宪法权利的保障，最主要的是依靠各部门法律的保障。公民到法院起诉，适用具体部门法律规定予以保护和救济。但是，当部门法没有规范而又属于宪法上所列举的基本权利，被非法侵害需要救济时，公民到哪里寻求法律保护呢？如我国宪法规定了男女平等权，而实际生活中就存在招生、招工、提干和同工同酬等方面不一视同仁的社会现象；又如宪法中规定了公民的教育权，但现实生活中存在的侵犯公民教育权和公民教育权不平等的现象却无法追究。这样我国公民的宪法权利和自由的法律保护就受到很大限制，有损宪法的权威和尊严。是否考虑由国家权力机关将一定范围或限度的，尤其是与我国公民生存和发展密切相关的人身权利、财产权利、文化教育权利、劳动保护、保障权等以授予行使的方式或委托行使的方式，付与法院，使法院对一定的违宪诉讼案件享有司法审判权，从而发挥司法机关维护宪法尊严和权威的功能，更好地保护我国公民广泛的宪法权利。这也与我国地域辽阔、各地政治经济文化发展不一的国情相符，也无损宪法监督权统一归属权力机关的宪法原则。简单说，宪法监督权、审查权归权力机构，司法机构可根据权力机构的委托或授权对一定行为或事项行使宪法监督权和审查权。

任何法律，从法理上讲，都是针对社会主体的作为与不作为的行为规范。法律一旦制定，必然会有违法的行为出现，没有必要、可行的监督和诉讼制度，法律就无法贯彻和落实，其规范功能就无法发挥，法律也将成为一纸空文或成为没有权威的空洞纲领和道德说教。宪法同民法、刑法等一样，也是具有法律效力的权威性规范，而且处于最高地位，更加需要建立与完善监督与诉讼制度。

维护宪法尊严，保障宪法实施，关系到国家长治久安，关系到我国社会主义现代化建设，也关系到我国公民广泛宪法政治民主权利和自由的实现与保障。我们再也不能允许对宪法的任何侵害，而是要想尽一切办法来保障它、维护它。尽快完善我国宪法监督制度和违宪审查制度，无疑就属其中最有效的措施之一。

第五篇：农村社保制度建设研究

农村社会保障制度建设问题——财政方面

{一}、农村社会保障制度建设引例

农村社会保障是我国社会保障制度的一个重要的组成部分。它是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会制度。

{二}、农村社会保障制度建设的必要性: 坚持科学发展观，实现全民共建共享和谐社会是我们建设的目标，要想实现这一目标，必须重视农民问题和农村的社会保障制度建设。

加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。建立农村社会保障制度，是发展社会主义市场经济的内在要求，也是广大农民的迫切愿望。目前我国农村社会保障制度发展滞后，存在诸多问题。分析其发展滞后的原因，探讨改革措施，是建立和完善我国农村社会保障制度的基石。在已建立起现代社会保障制度的西方国家（如德国），从事独立经营的农民与具有雇佣关系的工人和职员一样，能够享受到所有社会保险的保护。而在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。农民社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善农民社会保障制度，不仅对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济、尽快建成社会主义法治国家有着重要的作用和意义，而且对于减少社会冲突和矛盾、为经济发展创造良好的社会秩序有着同样重要的作用和意义。我国农民应获得社会保障的保护、在我国健全和完善农民社会保障制度极为必要，尤其是我国政府应为我国农民社会保障制度的发展作出更多努力。

{三}、农村社会保障制度建设现状与存在问题：

随着改革开放的不断发展和深化，我国与国际社会的联系日益密切，社会经济各方面都发生了翻天覆地的变化，社会主义新农村建设正如火如荼的展开，农村社会保障也有了很大的发展，我国目前已建立了农村社会保障制度的基本框架，最低生活保障等社会救助制度、新型农村合作医疗保障制度也取得了显著的成效，但就整体而言，我国农村社会保障制度尚处于探索阶段，现有的农村社会保障制度离农村和农民的需要仍有很大差距，许多制度尚未成型。农村社会保障制度的局限性十分突出，具体来说有以下几方面的问题：

1、目前我国农村社会保障体系覆盖范围窄、层次低、社会化程度低。（社会保障资源的分配严重失衡）

1999年，我国的财政收入突破1万亿元；2005年，我国的财政收入突破3万亿元；2008年，我国的财政收入突破6.1万亿元。2009年我国的财政收入突破6.5万亿元，与2008年相比将增收0.4万亿。我国的财政收入成倍提高。国家统计局2007年中央财政决算报告显示：2007年全国财政收入51321.78亿元，全国财政支出49781.35亿元。国家财政按功能性质分类的支出：教育支出1076.35亿元；科学技术支出999.61亿元；社会保障和就业支出2302.36亿元；医疗卫生支出664.3亿元；环境保护支出782.11亿元。也就是说，只有约五分之一的财政支出直接用到老百姓身上，而从社会保障支出费用来看：占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%，而占总人口近30%的城镇居民却占了全国社会保障费的89%。20世纪90年代初，城市人均享有的社会保障费是农村人均的30倍之多（城镇居民455元，农民15元），两者差距悬殊。从覆盖面看，城镇已达到91%，而农村只有2%。，大部分农村的社会保障停留在救济的层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。近年来，虽然新型农村合作医疗已经在全国大部分农村地区推广实施，农民的看病难、看病贵的问题得到了一定的缓解，但与农民的需求仍有较大差距，农村社会保障乏力、形式相对单一的状况没有从根本上改变，大多数农民还无法享受到其他社会保障。且长期在农村实行的“五保户制度”等社会救助和社会优抚应保未保的现象普遍存在。医疗保障是社区化不是社会化，而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益，也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。改革开放以来，农村大量的剩余劳动力纷纷涌向城市，对城市的经济建设做出了突出贡献。目前我国约有2亿多农民工，但他们却被排斥在城市的社会保障体系之外，成为城市化的牺牲品。可以说，他们没有任何保障可言，他们干的是最险、最苦、最累的活，而人身权利、经济权利、甚至生命都得不到保障。游离于城镇社会保障体系之外的农民工，成了城市中最脆弱的群体，这与他们为城市所做出的贡献极不相称。而另据报道，我国党政机关每年公款吃喝要花掉2000亿，公车支出要花掉3000亿，公费出国考察还要花掉2000亿。2007年各国的行政费(即公务开支)在国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%的惊人比重位居榜首，远远高于其他国家6%的平均值。

以上可以看出在政府成倍增长的财政收入中我国农民并没有从中得到更多的福利。也由此可进一步推理出现阶段在农村社会保障制度体系建设中存在的问题主要在于政府财政投入偏低和城乡分配的不平衡。

现代社会保障制度的责任主体是国家和社会。而作为我国社会保障体系两个有机组成部分，国家在城镇社会保障和农村社会保障构建中承担的责任却相去甚远。在国家的立法推动和资金支持下，现阶段城镇已经初步建立起比较完善的社会保障体系;而在农村，在生活着9亿农民的农村，国家却以财力有限、农民有土地保障和家庭保障等为借口，除了提供一些最低水平的具有应急性质的社会救助外，将广大农民拒之于现代社会保障的门槛之外，这充分显现了社会公平机制的扭曲。由于政府责任的缺失，城乡差距不断扩大、不同社会群体的差距不断扩大，现有的农村社会保障仅仅能够解决农村保障对象的生存问题，无法从根本上解决社会公平和发展问题。资金来源不尽合理，国家和集体所承担的社会责任过小，财政投入部分集中用于了城镇职工，农村集体经济又无力承担农民的社会保障资金，农民参保几乎完全由个人缴费，超出了农民的承受能力，影响了农民参保积极性。其次，由于农民自身的局限性，还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的概念，从而导致参保意识和比例较低。

2、我国农村社会保障管理混乱，缺乏法律保障，基金难以保值增值。管理体制不健全，导致国家相关政策没有落实到位，给农村社保工作的建设和推进带来一定困难和障碍

一是相关部门体制呈现出高度分散、多头管理、政出多门、统筹办法不

一、信息无法共享等弊端。在推进农村社保建设工作中，部门之间缺乏联动效应，职责越位与缺位并存；

二是管理执行性责任全部由基层承担，由于地区性财力差异，导致有的地方工作经费、工作设施得不到有力保证，资金监管不力，使用不当，乃至于截留、挪用、挤占等违纪违规现象屡见不鲜，严重制约了社会保障制度的发展； 三是农村社会保障工作的专业化水平不高，没有形成一支从研究到操作的专业化队伍，工作安排不科学，开展较困难。

更具调查结果显示，对政府推行社保制度建设管理力度持满意态度的仅占10%，有30%的认为一般，而大多数家庭（60%）认为政府管理水平亟待改进。这说明相关政府部门的管理水平有待提高。

城市社会保障由劳动和社会保障部组织实施。农村养老保障和社会救济由民政部门管理，农村医疗由地方政府和集体经济共同管理，一些地方商业保险公司也参加了农村保障，从而形成了城乡分割、政事不分、多头管理的格局。此外，农村社会保障体制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使得农村社会保障工作无法可依、无章可循，农村社会保障基金使用风险大，难以解决保值增值的问题。社会保障基金有的借给了企业周转，有的用来投资、炒股，更为严重者利用职权进行贪污，造成了资金的大量流失。

目前，我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面，城乡分割、条块分割、条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。如优抚安置和社会救济归民政部门管理，养老保险归劳动和社会保障部门管理，医疗保障归卫生部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局。管理体制的不顺，造成现有的农村社会保障项目虽然不多，但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问题的角度不同，工作中经常发生摩擦和矛盾。有的项目谁都争着管，从中受益；有的项目又谁都不愿意管，相互扯皮。

此外，农村社会保障管理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法，保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡，以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污农民缴来的“养命钱”，从而造成基金大量流失，严重影响基金的正常运转，并在农民心中造成极坏的影响。因此，亟待对农村社会保障进行科学规范的管理和监督。

农村社会保障资金严重缺乏，筹资渠道不合理

农村社会保障的资金来源主要有两个方面：一是参保农户自己集资，二是政府的财政拨款，筹资渠道相对单一。由于农民生活水平普遍较低，因此参保的集资数目就十分有限了，主要还是要靠政府财政支持。但我国农村人口众多，基数过大，政府财力有限，仅仅靠财政拨款来解决农村社会保障问题是不可能的。这就需要一部分社会投资，主要是来自企业单位投资。在经济欠发达地区的农村，乡镇企业的发展本身就很困难，再鼓励他们进行当地农村社会保障的投资，这种可能性也较小。对于城市大众型企业，没有政府政策上的支持，自愿投身于这种公益事业的就更少了。资金的严重缺乏阻碍了农村社会保障的推进。我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右，而这10%的投入绝大部分给了城镇职工。由于长期以来国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。政府在农村社会保障资金投入上相对不足

首先是在资金投入上，城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹，建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式，而在农村仍然以家庭保障为主，除养老保险、医疗保险进行了改革试点外，其他保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%；其次是各级政府重视不够，宏观指导不力。虽然提出了要建立多层次的社会保障体系，基本上都是针对城镇职工的，关于农村的社会保障制度只是提出在有条件的地区探索建立养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。至于经济落后地区要不要建立以及怎样建立社会保障制度，近期还没有明确的规定。如果农村也建立了比较全面的社会保障体系，政府向农村居民提供最基本的公共服务和最低标准的公共设施，农村的贫困发生率应该会比现在低的多。第三是政府组织的农村社会保障覆盖面窄并且体系不健全。在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。对农村社会保障制度建设的意见与建议

2、社会保障管理体制没有理顺 就农村的社会养老保险来说，由于历史原因及利益驱动，在一些地方从开办养老保险以来，保险公司从没有停止与民政部门的竞争，与教育部门联合对乡村民办教师进行保险，这势必造成农村养老保险的分割局面。

3、收缴保障基金的难度较大

以养老社会保险为例，在目前社会统筹与个人账户相结合的社会保险体制下，职工的养老金由单位和职工个人共同负担。因此，对于用人单位来说，招用农民工的直接原因是基于比较人工成本因素的考虑。与城市职工相比，农民工在没有任何福利的条件下，工资可以更低，只要其获得的收入高于农村的平均收入水平，农民工都愿意接受工作，而且由于庞大的流动大军的压力，农民工比城市职工更能吃苦耐劳，也更容易管理。而录用一名城市职工，用人单位不仅要支付高于农民工很多的工资，而且还要支付各种福利费用，养老保险费便是其中必须缴纳的费用之一，对于用人单位来说，录用一名城市职工的费用不如多招用几名农民工。因此，用人单位不愿为农民缴纳社会养老金，一旦强制推行，势必会降低农民工低人工成本的优势，导致用人单位大量减少农民工的需求数量。对于农民工个人来说，在社会养老保险金与工资收入两者之间权衡，则会理性地选择舍弃养老保险金而保住现有的工作岗位，与用人单位私下达成妥协，不要求用人单位为其缴纳社会养老保险金。同时处于低收入且不稳定的现实和短期利益最大化的行为动机，即使用人单位为其缴纳社会养老保险金，农民工个人也没有动力缴纳个人账户养老金。因此，社会养老保险费的收缴势必会陷入两难境地。

四、建议、意见、对策

1、建立与我国国情相适应的农村社会保障制度

当前我国仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家，各地的经济发展极不均衡。不同地区农村集体和农民个人的经济能力悬殊。在这种情况下，要建立统一的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各地经济发展状况，因地制宜，形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。

首先，完善作为社会保障最后防线的最低生活保障制度。对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助，以保证他们的基本生活。在确定最低保障标准时，应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。

其次，促进农村新型合作医疗的可持续发展。新型农村合作医疗的筹资水平应该和经济发展水平、农村居民收入水平相适应。并实现和经济增长的同步、同比提高。使之明确、规范、制度化，可以长期保持稳定；因地制宜，结合实际，不断完善合作医疗方案，改善农村医疗卫生服务条件，提高农村卫生服务质量，满足农民群众的医疗需求。

第三，率先实现农民工社会保障的城乡一体化，促进农民工就业。农民工是我国工业化、城镇化过程中的一个特殊群体，金融危机使大量农民工失业返乡，给他们的带来很大的影响。为此，我们需要高度重视与这一群体相关的社会保障制度建设。当前农民工群体内部已经发生了分化，建立适合农民工特点的社保制度，必须坚持分类指导。对完全市民化或城市归属意愿强烈或有正规和稳定就业的农民工，可直接纳入城市社保体系。对回流性强的农民工，要保障其在城市的基本生存，要以较低标准和流动账户来实现回乡后的保险转换。对一般流动性较大的农民工，可设计“便携式”个人账户，降低参保门槛，建立社会统筹部分随个人账户转移的制度，提高参保积极性。这些举措有利于解决农民工的后顾之忧，实现农民工城乡之间的自由流转，促进农民工就业[4]。

2、规范农村社会保障的管理，强化监督

农村社会保障中存在的问题以及农民投保的热情不高，与农村社会保障管理体制不规范有密切关系。因此，要使农村社会保障事业健康发展，就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。首先，加强农村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构。其次，完善农村社会保障的监督体系，这是农村社会保障制衡机制的主要组成部分。农村社会保障的监管是指各有关方面对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。再次，加强农村社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。

3、强化政府责任，促进社会公平性 政府在推动农村社会保障发展，促进社会公平方面有着不可替代的作用。政府介入社会保障领域的首要和基本的目标是进行收入再分配，追求社会公平，以维持社会可以接受的收入分配差距[5]。城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会的主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。只有通过政府强有力的组织，完善农村社会保障制度，调整社会经济政策，特别是国民收入分配与再分配政策，才能防止收入差距继续扩大。同时政府应当利用其强制权明确社会保障的权利义务关系，矫正市场失灵，并将由此造成的社会影响降至最低程度。我国国家与社会并没有完全分立，农村社会保障应当与城市社会保障一样是由具有普遍性的国家而非由特殊性的农村社会来承担的。尽管国家有时只是“虚幻的共同体形式”。但是，在普遍认可国家是民主的国家、代表的是全体劳动者利益的基本前提下，就无法放弃国家对维护社会保障的第一主体责任。

4、建立多元筹资渠道，完善筹资机制。是否具备足够的资金，是农村各项社会保障制度能否正常运行的关键，也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。鉴于我国的国情和经济水平，现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。从国家的角度，必须体现政府的财政责任，因为国家是农村社会保障的责任主体。鉴于国家财力有限，国家承担的这部分资金可通过开征社会保障税、发行国债和社会保障彩票、征收个人所得税、利息税、遗产税、证券交易税以及部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得中解决[6]。由于存在地区差异，各省（市）可自行决定地方各级政府对现行个人账户提供配套资金的比例和数额。从农村集体经济的角度，集体也应承担一部分农村社会保障资金。集体承担的部分主要来自乡（镇）村办各种企业的利润及集体经济的积累等。对于经济发达地区，集体补助是不成问题的；而对于集体经济力量比较薄弱、乡镇企业又少的地区，集体补助还是问题，在这种情况下，各级政府应克服困难，多方筹资，尽力扶持。最后，针对农户缴费难的问题，可以采取“实物换保障”的办法，根据不同的对象采取不同的方式。这样，可以有效解决农村社会保障资金短缺的问题，加快农村社会保障建设的步伐。5加强农村社会保障法制建设，使农村社会保障有法可依 要使农村社会保障制度走向规范化的道路，必须加快制定符合农村实际情况的法律法规。但我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，从而使社会保障工作在农村的开展极其缓慢。那些作为目前农村社会保障制度主要法律依据的行政规章之间缺少必要协调，不能形成配套的法律体系，导致实践中有许多问题无法可依。当前应尽快就农村社会保障的基本范围、保障对象、保障待遇和标准、参保者享受的权利和义务等方面制定完善的法律，使广大农民的社会保障工作，做到有法可依。与此同时，建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制也是推进农村社会法制建设的必然要求[7]。我国现行农村社会保障制度中法律监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在。

（一）建立健全农村社会保障体系，努力扩大社会保障覆盖面 提高农村社会保障的程度，根据各农村地区的现实发展状况制定相应切实可行的政策，有区别的建立健全农村社会保障体系，提高社会统筹的层次。同时积极加强政府，集体和农户的合作，扩大社保覆盖面。

（二）多头并举，积极开辟社保筹资新渠道 是否具备足够的资金，是农村各项社会保障制度能否正常运行的关键，也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。但同时，有关部门也可通过开征新的税种、发行社会保障债券和福利彩票等渠道，充实社会保险基金，开辟新的社保筹资渠道，以解决农村社会保障金紧缺的问题，加快农村社保建设的步伐。

（三）加强农村社会保障管理体制建设，重视农村社保专业人才队伍的培养 首先，高效、畅通的体制是政策得以贯彻落实的关键。进一步强化政府的主导责任，更加合理地实现政府、部门、家庭、个人职责切分，规范管理，加强监督，建立统一管理与分级分类管理相结合的管理体制。

其次，由于农村社会保障涉及面大、政策性强、任务艰巨，采取内部提高职工素质与对外引进专业人才的方式，努力建设和培养一支现代化专业化的人才队伍可以说是势在必行。

（四）加强法制建设，确保农村社会保障制度有法可依 农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，解决这一问题的关键，是加强立法、完善法律制度，对如管理体制、资金筹集和使用、保障项目的标准和待遇以及保障监督，法律责任等方面进一步作出明确规定。加强农村社保的法律建设，强化农村社保的法制性无疑是加快推进农村社会保障工作有序，健康，可持续发展的必要措施。

1、建立相应的法律制度, 促进农村社会保障的发展。我国农村社会保障由于长期得不到法律的有效支持, 影响了政策落实的效果和执法监督力度。近年来，关于社会保障的立法呼声很高, 但大多数人出发点仍放在城镇的社会保障制度上。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理方面的随意性和盲目性等等。中国是一个农业大国, 缺少农村社会保障的保障体系根本算不上是完整的社会保障体系。从国外的经验看, 农村社会保障的法制建设都是在“工业化”经过一段相当时间以后, 到工业“反哺”农业的时期开始启动的。目前我国工业化已进行到中期阶段, 开始进入工业“反哺”农业的时期, 已具备进行农村社会保障法制建设的时机和条件。从我国农村社会保障立法的历史与现状看, 加快农村社会保障法制建设, 主要应该抓好以下两项工作: 一是要抓好单项法规的建设, 如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工商社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人社会保险法等;二是要抓好地方性法规的建设, 鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。

2、当前的工作重点是积极推进农村最低生活保障制度、新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设。健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。当前我国广大农民群众的基本要求是“生有所靠，老有所养，病有所医”。因此, 在农村社会保障的各项制度建设中, 应重点建设最低生活保障制度、合作医疗制度和养老保险制度。鉴于我国农村各地社会经济发展很不平衡, 农民对社会保障的要求也不一样, 因而必须从农村实际出发, 不可搞“一刀切”。当前的目标是, 先在农村大力推行最低生活保障制度和农村合作医疗制度, 同时对农村的养老保险制度进行改革。争取到2010 年, 农村低保制度覆盖到全部农民, 养老保险和医疗保障覆盖一半以上的农村居民,然后用10-20 年的时间, 建立起比较完善的农村社会保障体系。具体操作上, 在经济发达地区, 全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟, 应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络, 并逐步完善与提高;在中等发达地区, 应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设, 以后随着社会、经济的发展再全面推开;在经济欠发达地区, 目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作, 搞好养老保险制度和医疗保险制度建设的试点, 以后再循序渐进地全面展开。在保障资金的筹集上, 积极探索多渠道筹措资金的形式。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方。在具体操作上, 应根据各地发展水平来明确三方的合理投资分配比例。如 : 经济发达地区, 国家财政投入可适当少些, 主要由地方财政和农民个人承担, 在经济不发达地区, 由于地方财政和农民个人积累比较弱, 国家则要加大财政转移支付力度。鉴于我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担,而由于乡镇财政的负担越来越重, 保障资金实际上难以落实的情况, 今后这部分资金应来源于财政 , 由中央和各级政府共同承担。此外, 要多渠道扩大社保资金的其他辅助来源, 如发行彩票、组织捐赠、义演等慈善活动, 依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。需要强调的是,地方政府在征地、卖地过程中所获得的收入应主要用来回馈农民, 用于发展农村社会保障制度, 提高农民的福利。在保障对象上, 全体符合条件的农村居民都应纳入到农村社会保障体系之中。近期应当抓紧优先解决4000-6000 万失地农民、1.2 亿外出农民工和8000 万在本地乡镇企业就业的农民工的社会保障问题。

3、在建立农村社会保障制度过程中, 国家应积极发挥好应有的职责, 协调好各方面的关系。农村社会保障工作是一项社会系统工程, 涉及到千家万户和社会的许多方面, 具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度要求政府牵头, 统一政令, 协调方方面面关系,进行有效地组织和引导。综观世界各国的社会保障, 都是由政府组织实施的, 是一种政府行为。政府在社会保障制度建设中应发挥以下作用: 一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴;二是加大财政对社保投入比例, 改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况;三是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制, 规范基金管理, 确保基金安全;四是要根据地方经济的发展水平, 对各项社会保障制度进行不断调整, 逐步扩大社会保障的实施范围, 逐步提高社会保障的水平。从当前我国农村社会保障制度发展过程中出现的问题来看, 国家应抓紧解决以下问题: 第一, 解决权益与责任不对称问题。要防止一些部门或某些人打着为农民建社会保障体系的旗号谋求自身利益。第二, 消除地方保护主义, 建立在全国范围内自由流动的社会保障金转移机制。第三, 解决社会保障基金的不可持续性问题, 不但要防止社会保障基金被挪用,而且还要使社会保障基金能够获得稳定的增值。发展农村社会保障制度虽然会给国家带来比较大的财政压力, 但与漠视农民利益的后果相比, 发展农村社会保障不但必要而且迫切。为了社会的和谐和公平, 也必须重视保障农民的利益。

第一, 建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度。筹集资金要从单一主体走向多元化，农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方, 但国家要明确三方的合理投资分配比例。同时, 要广开融资渠道，可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税以及农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道。

第二, 政府要加大对农村社会保障基金的财政投入力度。要打破城乡分治的制度安排和政策框架,按照公共财政的要求，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微乎其微的状况, 逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并明确安排一定比例用于农村保障方面。要适当增加集体补助。通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径, 增收节支, 大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力, 并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。

第三, 要引导和鼓励农民自身积极投入参保。要完善补贴政策, 提高政府和集体对农民参保的补助比例, 通过政策激励，吸引农民参保。建立农民个人账户, 将政府和集体的补助连同个人缴纳的部分,都归到投保人的个人账户上, 按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，让农民有安全感和自主性, 充分调动农民参保的积极性。

1.增大财政支出投入。中央财政要加大农保支出，为农民提供养老补贴；还要大力支持较贫困地区的农村社会保障制度建设，加大对农村最低生活保障制度建设的资助，并逐步提高对农民农村合作医疗的补助标准，以促进农民的生活和健康水平；建立农村社会养老保险专项基金，用于补助农村养老保险制度建设。2.调整财政支出结构。要调整和完善公共财政体制，确立社会保障优先的原则 要建立社会保障预算，明确中央和地方在农村社会保障领域的分工和财政责任逐步加大各级财政对社会保障的支持力度。“十一五”期间，确保社会保障支出占财政支出的比例逐步提高。调整财政支出结构,减少建设性和竞争性支出，尽量控制和压缩一般性开支,增加对农村社会保障的财政支出比重。中央和地方政府有必要充分考虑经济发展的不平衡状态从而建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度。地方各级财政要承担农村养老保险、低保和新农合的筹资责任，按时足额安排预算资金，确保农保经办管理工作经费，促进制度健康发展。

3.统筹城乡社会保障事业发展。首先，在农村社会保障严重滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向，加大对农村社会保障的投入。各级财政要随着社会经济的发展，不断加大农保投入，逐步提高农村社会保障水平，增进农民福利，促进和谐社会建设和城乡统筹发展。要拿出专门款项用于支持农村社会养老保障制度建设，实现公共财政面向全体公民(城乡)而不是仅仅面向城镇居民的职能回归。其次，从重点项目入手,逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度。所谓的“统一”,是指统一的整体制度体系,不同的保障水平,灵活的保障方式；最后，从长远来看，要随着我国财力的增加适当增加财政对农村社会保障支持的深度和广度,逐步实现城乡社会保障体系的接轨。

4.完善农村社会保障的工作网络。加强信息系统建设，通过财政投入，建立横跨农村低保、新农村合作医疗、农村养老保险多项业务，纵接县、乡镇、村的信息系统，最大限度地方便参保人缴费与待遇享受，实现优化管理；要加大对人力的投入，按业务量核定经办系统的编制，明确经办系统财政全额拨款事业单位性质，保证经办力量。

5.加大财政对农村社会保障的筹资责任。农村社会保障的准公共产品性质说明它应属于公共服务范畴，政府应承担相应的筹资责任。其中，农民养老补贴和五保供养应由政府买单；对农村社会养老保险，财政也应承担相应的责任，包括对参保者给予一定的补助，并支付经办管理成本(包括全额支付人员工资、工作经费，承担信息系统建设费用)等。

（一）明确农村社会保障制度建设和改革的目标定位，加大国家财政的投入推动农村社会保障体系的建设 目前，政府和学术界对在社会主义市场经济条件下农村究竟需要一个什么样的社会保障体系，这个社会保障体系与城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题，没有形成基本的共识。占主导地位的意见仍是主张农村社会保障应该单独发展，认为在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有着难以克服的困难，因此，农村的社会保障体系在近期应该相对独立的发展。由于政府没有对农村的社会保障制度建设和城市的社会保障制度建设的关系及其未来的发展趋势作出科学的说明，导致了农村社会保障制度建设的基本目标模糊，头痛医头，脚痛医脚，至今对农村社会保障制度建设既未形成整体的框架，也没有渐进推进策略的根本原因。社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善依赖于国家法律法规的支持和政府的实际推动。这种支持与推动是城市社会保障体系得以建立、改革和完善的基本动力。这种支持与推动也是改革开放以来农村社会保障制度建设，特别是社会救助建设取得一定进展的重要原因。相对于城市而言，按照国际经验，农村社会保障制度的建设更需要也更应当得到国家的支持。然而从我国的实际情况看，相对与城市社会保障制度而言，政府对农村社会保障制度建设的支持明显不足。在大多数农村地区，农村居民从正式制度中得到的保障待遇几乎是可以忽略不计的。国家和政府未能像对城市那样对农村社会保障制度建设给予强有力的支持和推动，这是农村社会保障制度建设速度缓慢的最基本原因。此外，目前我国东部和中西部农村社会保障发展的不平衡加大、差距明显的问题，在相当程度上与国家（政府）的宏观调控不及时有关。