对国有资产流失法律调查报告

第一篇：对国有资产流失法律调查报告

关于国有资产的法律调查报告

一、国有资产的概念

(一)定义

根据《国有资产评估管理办法施行细则》、《国有资产评估管理办法》相关规定，国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其他形态的资产。”

(二)国有资产占有单位

根据《国有资产评估管理办法施行细则》 的物是企业有形资产，则企业本身为转让方，如果转让标的物是企业股权，则企业的投资方即股东为转让方。

2.转让方案形成决议。企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。这一环节属于企业内部决策程序，即制定的资产转让方案需经不同企业的不同决策层审议，如国有独资企业由总经理办公会审议；国有独资公司由董事会审议，没有设立董事会的由总经理办公会审议。同时转让方案还应听取职工代表大会的意见。

3.将转让方案形成的决议向主管部门申请批准。

(二)决定或批准

必须将企业的转让方案形成的决议报经主管部门审批。这一环节是国有资产管理部门对资产转让事项的首次审批，主要是对企业内部资产转让决议的审核。转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。

(三)清产核资及财务审计

清产核资应编制资产负债表和资产移交清册，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致，要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有资产。财务审计由委托的会计师事务所实施，包括对企业法定代表人的离任审计。

(四)必须经有资质的评估机构评估

由转让方按照《国有资产评估管理办法》聘请具备资格的资产评估事务所，评估范围包括企业的有形资产如机器、房产、土地使用权和无形资产如专利权、非专利技术、商标权、商誉等，另外还包括股权。评估基础是清产核资和财务审计结果。

(五)公告

公告期为20个工作日，由产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。

(六)选择受让方

经公告产生两个以上受让方时，以拍卖或招投标方式进行产权交易。只有一个受让方的，可采取协议方式转让。

(七)签订合同

转让成交后，转让方和受让方签订国有资产转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。如果是以协议方式转让的，应当将双方草签的协议提交公司决策层审议，如国有独资企业由总经理办公会审议；国有独资公司由董事会审议，没有设立董事会的由总经理办公会审议。

(八)审批备案

转让方将股权转让的相关文字书面材料报国有产权主管部门审批或备案登记。

(九)产权变更登记

转让方和受让方凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权变更登记手续。

三、国有资产流失

(一)定义

目前，我国对国有资产流失还没有明确的法律解释。根据国资委工作人员解释，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。

(二)认定国有资产流失的条件

根据国家国有资产管理局出台的《关于国有资产流失工作若干问题的通知》（该《通知》是1998年由国有资产管理局颁布，国资委法规局工作人员表示现对该通知效力其无法确定）规定，认定为国有资产流失的条件是：

1.造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占用者、出资者或管理者；

2.违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或者过失，即具有过错；

3.必须是违反法律、行政法规和规章的行为；

4.必须有国有资产流失的结果发生，或不加制止必然产生国有资产流失的后果。

(三)造成国有资产损失的行为

根据国家国有资产管理局出台的《关于国有资产流失工作若干问题的通知》规定，造成国有资产损失的行为主要有以下几种：

1.在发生应当进行资产评估的情形时，不按规定进行评估，或者在评估中故意压低资产评估价值，造成国有资产权益损失的行为；

2.在进行国有资产产权转让时，违反国家规定或超越法定权限，将国有资产低价出让或无偿转让给非全民单位或者个人，造成国有资产权益损失的行为；

3.在处置国有有形资产或无形资产时，违反国家规定或超越法定权限，擅自处置，造成国有资产权益损失的行为；

4.在国有企业承包或租赁经营中，违反国家规定，低价发包或出租，造成国有资产权益损失的行为；

5.在国有企业股份制改造时，违反国家规定将国有资产低价折股、低价出售、或者无偿分给个人，造成国有资产权益损失的行为；

6.在公司制企业、中外合资、合作企业设立或经营管理过程中，国有股持股单位或其委派的股权代表、中方出资者、合作者与他人恶意串通，损害国家所有者权益或对损害国家所有者权益的行为不反对、不制止，造成国有资产权益损失的行为；

7.国有企业经营者在行使经营权时，不受所有者约束，滥用企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

8.国有资产运营、管理机构在行使出资权、管理监督权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产权益损失的行为；

9.在企业重组中，不依法办理资产转移手续，或借机逃避国家债务，造成国有资产权益损失的行为。

(四)国有资产流失的法律责任

1.根据《关于国有资产流失工作若干问题的通知》规定，对认定为国有资产流失案件的，应当责令造成国有资产流失的单位纠正违法行为、依法挽回或制止国有资产的流失，并按照行政处罚的有关法规对有关责任人给予行政处罚。对上级交办的或有关机关移送的流失案件的调查处理情况，要及时通报有关部门。

2.3.《企业国有产权转让管理暂行办法》在（7）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；

（8）受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。

4.5.国资委法规局工作人员表示，假设受让方在与国有资产占有单位交易后又将受让的国有资产转让给 由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。往会给国有资产造成一定的损失，因而不能将所有国有资产的损失都视作国有资产流失来认定。只有履行职责过程中的违法违规行为所造成的国有资产损失，才算是国有资产流失。国有资产流失起因于特定主体履行其职责过程中的违法违规行为，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法行为；不作为是指不履行法定职责，如负有管理国有资产的单位或个人，不去履行管理国有资产的职责，致使国有资产权益受损，就属于不作为。

3.国资委法规局工作人员表示，国有资产流失通常由国资委或检察院进行查办。

四、国有资产评估

(一)国有资产评估范围

根据《国有资产评估管理办法》（2）企业兼并是指一个企业以承担债务、购买、股份化和控股等形式有偿接收其他企业的产权，使被兼并方丧失法人资格或改变法人实体；

（3）企业出售是指独立核算的企业或企业内部的分厂、车间及其他整体性资产的出售；

（4）企业联营是指国内企业、单位之间以固定资产、流动资产、无形资产和其他资产投入组成的各种形式的联合经营；

（5）股份经营是指企业实行股份制，包括法人持股企业、内部职工持股企业、向社会公开发行股票(不上市)企业和股票上市交易的企业；

（6）联营、股份经营的企业进行资产评估时，应对联营及合股各方投入的资产进行全面评估；

（7）企业清算是指依据中华人民共和国企业破产法的规定，宣告企业破产，并进行清算；或依照国家有关规定对改组、合并、撤销法人资格的企业资产进行的清算；或企业按照合同、契约、协议规定终止经济活动的结业清算；

3.根据《国有资产评估管理办法》 或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可的临时评估机构（以下统称资产评估机构），可以授受国有资产占有单位的委托，从事国有资产评估业务。

2.根据《国有资产评估管理办法实施细则》 机构评估资产。

5.受占有单位委托的资产评估机构应当根据本办法的规定，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查。主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经国有资产管理行政主管部门授权或者委托，国有资产占有单位的主管部门可以确认资产评估结果。

6.国有资产管理行政主管部门应当自收到国有资产占有单位报送的资产评估结果报告书之日起四十五日内组织审核、验证、协商，确认资产评估结果，并下达确认通知书。

四、总结

综上所述，评估机构对国有资产进行评估，其主体须先经工商行政管理部门注册登记、具有法人资格同时还需经过国资委的认可并持有国有资产评估资格证书。国有资产占有单位如果要处理其占有的国有资产须按相关法律、法规规定对国有资产进行评估，然后该评估结果还需国有资产行政主管部门进行确认，否则，不发生法律效力。

国资委法规局工作人员表示，假设评估的结果明显低于国有资产自身价值，则构成国有资产流失。至于该“明显低于”如何进行确定则没有明确书面解释，也就是说怎样理解“明显低于”只能在实际操作中由相关处理人员自己认定。同时相关部门还需分析国有资产占有的主体或负责人是否有过错或主观是否有故意。

第二篇：对防止国有资产流失的几点思考

对防止国有资产流失的几点思考

田 刚

〔内容摘要〕 在国有企业改革发展的新形势下，国有企业中国有资产的流失已成为了人们关注的焦点，本文仅就国有资产是如何流失、原因分析以及防止国有资产流失的对策作一个肤浅的探讨。

〔关 键 词〕 国有资产流失 原因分析 基本对策

〔作者简介〕 水城矿业集团公司 高级政工师

如何从制度上防止国有资产流失？笔者主要从国有资产流失途径、原因分析以及防止国有资产流失的对策进行初浅的探讨。

一、目前国有资产流失的主要途径

首先企业财务管理、经营管理中的流失。一是处置固定资产不入账。二是应收账款不入账。三是通过投资转移资金。四是在担保中的国有资产流失。五是购销环节的国有资产流失。六是在工程发包过程中国有资产流失。七是私设“小金库”。八是偷漏国家税款，利用虚假发票报销，虚列成本。

其次是企业改制重组、产权转让过程中的流失。具体表现为：１、财产清查不彻底。２、资产评估不规范。３、资产剥离不严格。４、产权交易不透明。５、执行优惠政策不严肃。６、逃废债务。

第三是国有资产隐性流失。国有资产的隐性流失，是当前国资流失的一种新形式。一是“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业投入资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业。或让出适销产品的经营权给“三产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。二是国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。主要表现是：一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立的“民营”公司经营，获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。这类“寄生公司”不仅会造成巨额隐性国有资产流失，而且因其脱离监管易成为腐败行为的多发地带，但由于相关法规不完备、监管层认识不到位等原因，在刑法中仍是空白，这在客观上造成“寄生公司”的蔓延。三是国有企业无形资产的流失。无形资产专利权、商标权、非专利技术、商誉等无实物形态，有的尚未资本化，管理难度大，也容易流失。这在一些经济状况良好，企业品牌效益好的国有企业转制中尤为突出。

第四是决策失误导致的流失。决策失误有多种原因，如局部利益或区域利益驱动、个人利益驱动、决策不符合程序、不民主、个人说了算、盲目决策等。决策失误往往体现在盲目跟进、重复建设、项目流产、没有市场竞争力的项目建设方面等等，导致国有资产大量流失。

第五是资金帐外运作导致的国有资产流失。一些企业通过转移或截留收入、利用虚假发票等虚列成本，设立“小金库”或“寄生公司”，使大量国有资产帐外运作，减少收益。如前几年查处的山西电科院山西省电力公司下属分公司在1998年到2003年间，就通过此法以发放各种奖金、为职工投资民营公司等将截留收入4285万元私分给个人，造成国有资产流失。

第六是经营管理者能力局限导致的国有资产流失。有些国有企业经营者受其经营管理能力所限，对企业经营管理不善，财务管理混乱，缺乏必要的内控制度或制度执行不力，导致生产效率低下、形成大量坏帐、担保损失、生产成本失控、债务到期不能支付等，使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。

第七是企业高管人员渎职造成国有资产流失。企业高级管理人员为了个人利益，利用职权，侵吞国有资产。如涉嫌广东省较大国有资产流失案的珠海某集团房产案，在其集团旗下的压缩机公司总经理采取各种方式套取企业资金，侵吞企业资产，涉案金额超过5000万元。

第八是有关主管部门和地方政府的不当行政行为造成国有资产流失。国有资产运营或监督、管理机构等在行使出资权、监督权、管理权时，越位干预企业自主经营权，或政府其他有关部门的不当行政行为，造成企业决策失误、经营不善等，导致国有资产流失。

二、导致国有资产流失的原因分析

透过以上国有资产流失的种种现象，可以分析得出国有资产流失的主要原因，包括国有资产管理制度不健全、国有资产经营者的有效配置与激励机制欠缺、国有资产流转的相关中介市场发育不完善、企业管理者素质低下、企业内部管理混乱、国有资产监督不到位、国有资产流失的责任追究制度不力等。主要表现在：

一是国有资产产权不明晰。这些年，国有资产产权不明晰，出资人不明确，全民所有制的实质是，谁也不真正拥有产权。出资者不够明晰化、人格化，出资人代表的责、权、利也没有一个具体的承担者，这种所有者的缺位为一些人挥霍、私分、转移国有资产敞开了大门。这是整个国有资产流失的一个根本原因。

二是对国有资产的宏观管理力度不够。国家针对国有资产管理的法律环境有待建设与优化，如何规范市场主体、维护市场秩序、建立社会保障、促进国有资产有序流转等还在探索中。而过去对国有资产的具体管理是“婆出多门”，出资者的权力被不同部门分割，与所有者的其他权能割裂，这些部门各自行使出资者的职能，使出资者的权能逐渐演变成各部门自己的权能。这种行政部门管理企业的方式，直接影响政府对国有资产的宏观管理力度和效果。国有资产管理有关法律、法规的不健全，相关行为人在国有资产管理、经营中的经济责任和法律责任不明确，给不法之徒利用现行法律法规的漏洞，大肆吞噬国有资产。

三是企业经营者的有效配置与激励机制欠缺。选择、激励与约束经营者是现代企业管理的核心问题。也正是国有企业管理最薄弱的地方。目前有的地方国有企业的领导人还是按传统体制选择和任命，有效的激励机制尚未真正建立，造成经营者原动力不足。这种上级组织部门考察任命的公司董事和企业经营者的方式，无法减少被选择者的“道德风险”和“逆向选择”。

四是企业法人治理结构不健全。实事求是地讲，国有企业进行公司制改革后，其大部分国有企业仍是政府主导型的治理模式，股权高度集中。大多数国有企业在政府主导下建立了董事会、经营管理层和监事会。但现状是董事会与经理层往往是大面积交叉任职，监事会工作滞后。董事会与经理层并不能真正分离，之间的制衡关系也就名存实亡，从而影响董事议事规则及决策权力的分配，导致决策程序缺乏制约，决策不够科学、民主，出现投资或担保等损失。

五是经营者素质低下企业管理混乱。有些经营者因专业能力有限，企业管理不善，财务管理等内控制度不完善或执行不力，导致国有资产的流失。

六是对国有资产运营的监督与评价不到位。监督是直接的约束，离开约束与监督，激励必然偏失方向。随着国有企业监事会制度的实施，监督有了主体，但监督检查在时间上相对滞后，监督质量、时效与效果方面仍有待提高。而由财政部门组织的企业和任期考评仍是形式重于实质，企业往往以账面上的赢利来获取政府部门考核时的优良成绩。考核指标的合理性和科学性、考评结果的真实性一直备受争议，考评效果欠佳。所有者的监督与考评都不到位，企业会计信息失真，国有资产流失也就不足为奇了。

七是责任追究不力。责任追究不力包括责任追究制度与追究力度两个方面。因为产权不清晰，缺乏责任追究制度，没有一个明确的责任主体对国有资产流失负责。由于不承担责任，经营者和国有资产管理部门都存在着行为偏离股东利益和盲目决策的冲动，这也是导致国有资产流失严重的主要原因之一。

三、防止国有资产流失的几点对策

第一，构建科学的国有资产管理体系。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个评价体系要建立体现企业的效益、发展与个性包括行业、规模、经营难度、相关的宏观经济环境等，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。如签订经营责任制前，可由企业提出当年及未来三年的滚动发展计划。其次是建立完善的人才管理机制。以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，建立能者上、庸者下的灵活用人机制。三是建立改革企业分配制度。要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

第二，建立健全国有资产监督约束机制。在国有资产的经营中，缺乏监督与约束的权力必然导致国有资产的流失。因此，在构建国有资产管理体系的同时，必须建立健全国有资产监督约束机制。首先，建立派出监事会制度。监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。因此，健全国有企业的监督机制，必须重视监事会工作，加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营管理及企业负责人经营行为进行监督的目的。其次，加强政府审计监督。政府审计监督主要对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。通过定期、不定期的政府审计，不仅使企业置身于社会公众的监督之中，而且也能保证监督结果真正做到客观、公正，增强对企业经营者的约束与监督。

第三，进行社会审计监督。加强社会中介机构的监督力度。对审计中发现的企业舞弊或不正当交易等行为及时曝光。真正发挥社会中介审计的独立性、公正性和客观性，使其成为企业监督的有效管道之一。

第四，加大企业内部监督力度。对公司内部控制做出切实的评价，对管理中存在的缺陷或失败进行快速报告，促使高级管理层做出快速反应，并且及时地采取防范、纠正措施，使内部审计工作有机地融入公司治理和风险管理过程中。

第五，健全国有企业内部管理制度。一是加强企业制度建设，以制度规范行为。加强企业制度建设，必须规范企业决策程序，健全内部控制制度，包括财务核算制度、成本费用管理制度、预算管理制度、资产管理制度、购销管理制度、投资管理制度等。以制度来规范并约束员工的行为，制度化管理是企业管理的必由之路，制度也是企业文化的重要体现。二是规范企业内部产权管理。建立企业内部产权制度，明晰产权关系。改变过去行政管理方式，以产权为纽带对所投资公司进行治理型管理。促进所属企业建立现代企业制度。规范所投资公司董事会的决策程序以及派出高管人员的职务行为，通过代表出资者意志的产权代表在所投资公司的股东会、董事会上对投资公司的投资、分配、管理制度和人事任免方案等方面的表决，有效维护出资人权益。另外，对企业所属国有资产要严格按权限进行处置。三是建立并执行企业内部审计制度。建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职审计工作人员。建立健全内审工作规章制度，有效开展内部审计工作，及时发现问题，明确经济责任，纠正违规行为，检查内部控制程序的有效性，防范和化解经营风险，维护企业正常生产经营秩序，促进企业提高经营管理水平，实现国有资产的保值增值。四是严格企业担保制度。要强化自我保护与防范意识，从企业整体角度出发，制订对内、对外担保管理制度，对担保程序、单笔担保额度、担保总额、甚至担保责任人需承担的责任等做出详细的规定。通过严格担保制度，跟踪担保制度的执行情况，有效化解担保风险，保证国有企业的财产安全和出资人的合法权益。

第六，健全国有资产流失的责任追究制度。对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况予以处理。一是纪律处分。对确实导致国有资产流失的事件要专案调查，明晰责任。对造成国有资产流失的责任人。应承担相应的经济责任，并视情节给予经济处罚和行政处分。二是司法追偿。司法追偿是指通过检察机关和审判机关依照法律程序行使检察权、审判权来确认、保护国有资产的所有权和完整性。通过健全对国有资产流失的责任追究制度，加大对造成国有资产流失行为的惩处力度，以有效遏制国有资产流失的势头，保障国有资产的安全。

第三篇：国有资产流失的法律剖析--对物权法责难的回答(江平)

国有资产流失的法律剖析

——对物权法责难的回答

江平中国政法大学终身教授

上传时间:2006-1-9

摘要： 本文是2005年12月19日江平教授在中国政法大学民商经济法学院江平奖学金暨CCELAWS征文大赛颁奖典礼上的讲话

我想借这个机会发表不超过半个小时的论纲。我们知道物权法最近又面临着一个新的挑战，这个挑战并不是说物权法制订得还不完善，物权法里面还有一些缺点，这个挑战和经济学里面从左的角度提出来的批评的声音几乎是差不多。这些来自法学家的向中央反映的意见，就是认为物权法是一个保护私人财产的法律，而我们国家当前最紧迫的不是制订一部保护私有财产的法律，我们国家当前最重要的是制订一部保护国有资产不至于流失的法律。听说这样的意见也受到了上面相当的重视，也有很高的负责人提出来要认真考虑这个问题，包括立法部门也有人说，既然法学家对它都有不同的观点，那么这个问题就不应该不引起注意。那么，我想这样一个观点就是说，当前国有资产流失严重。

我想，谁都承认，国有资产流失确实非常严重。但是在国有资产流失背后的法律剖析，或者说从法律角度来看，它应该是一个什么样的问题呢？我想，可能见仁见智，有各种不同的看法。在这个意义上说，我们可以说国有资产流失不外是三种情况：一种情况就是国有财产被盗窃。被盗窃的情况不仅国有资产有，什么资产都可能被盗窃。如果从我们的银行系统来看，银行的蠹虫，一个银行的负责人或者行长就可能使几亿的国有资产流失。这个显然不是我们法律概念中的过失的问题，而是我们如何执法，使得这样一些现象不会出现。第二个涉及到我们在管理过程中，管理人员的疏忽造成了国有资产的流失。这在我们这次的公司法的修改里面，甚至包括物权法里面，已经提出了一些措施。当然这里面仍然有很多的漏洞。第三个今天需要我们特别来探讨的，有一些人认为我们在改革开放的时候，恰恰是通过企业改制使国有资产产生了重大的流失。这个问题就是我们需要从民法的角度来进行深刻思考的问题。通过企业改制国有资产流失，存在不存在？完完全全存在。通过企业改制国有资产大量流失，严重不严重？确实也非常严重。那么在这种情况下，我们如何来看待改革和国有资产之间的关系？也有人指责，国有资产流失就是因为改革。如果不改革的话，不可能有国有资产流失，所以就把国有资产流失加罪在改革之上。我认为，国有资产改革如果从改制的角度来看，或者从它的机制的完善，应该从完善五个机制来考虑。

第一个机制就是平等的机制，国有企业改制，市场经济的行为首先应该建立在一个平等的机制上才能来考虑。在这个意义上说，我们也可以说，保护私有财产也好，保护国有财产也好，应当放在一个同样的台阶上来考虑。我们物权法也确实，也应当而且也事实上是把它放在同一个平台上来考虑。现在有一种观点仍然想维持国有财产特殊保护的办法，我认为，国有资产如果在我们法典的机制，或者在我们物权法的机制，或者在我们任何一种法律里面，给与国有财产以一种特殊保护的机制，是不符合改制的方针，也不符合市场经济的方针。在前苏联，我在那里学习的时候，就规定了国有资产特殊保护的方法，国有财产不适用诉讼时效，财产推定为国有财产，在今天，如果我们还坚持用这样一种办法来保护国有资产，不应

1该说是走了一个完全正确的道路。前两年，曾经让我开具一个法律意见，3大航空公司和香港的一家公司发生争议。香港的一家公司告我们的三大航空公司，按道理说，被告在内地，应该在我们法院起诉。但是香港的原告坚持在香港起诉。而香港的法律有这样一条规定，如果原告能够证明在原告以外的法院受理了这个案件得不到公平审理的话，那么可以在香港法院受理。许多英美法国家有这样的规定。香港的法院受理这个案子当然有利于香港的公司。香港法院受理了以后，由于这个问题比较复杂，所以要求原告和被告一方各找一个懂得中国大陆法律的专家拿出一个意见，法院提出两个问题，其中一个问题就是，中国大陆企业是不是对国有企业、国有资产有特殊保护？当时原告找了一个在英国和美国都获得了博士学位的学者开具了一个法律意见；而被告的三大航空公司委托了一个香港的律师事务所，请我来写有一个法律意见。我由此看到了原告所请的这位专家的意见，他只从报纸上发表的公开的材料，就能证明我们大陆的法院确确实实对国有财产有特殊保护，也就是法院在保护上是有倾斜性的。他们引用最多的报纸上发表的材料，就是包括我们各级法院院长在公开的场合讲，我们的法院要为国有企业保驾护航。大家看到，过去我们有一段时期，法院院长公开讲话，法院要保护国有财产，法院要为国有企业保驾护航。而最后效果如何呢？结果是人家认为你法院既然是为国有企业保驾护航，你法院不是平等地保护，那么以后我们的案件不到你们的法院上去受理，因为你是专门为了保护国有企业的、专门保护国有财产的。在这个意义上，我们看到法律也好，法院也好，如果你不能秉持一个平等的原则，那么人家仍然可以用一个特殊的办法来对待你。南非就发生过这样一些事件，法院判决国有企业的财产要承担的债务由中国国家来承担。我记得在改革开放的初期出现的这种情况，但是现在我们仍然会碰到这样的情况。所以我们不能搞对于国有企业特殊保护的这样一些规则，如果真正能建立起市场的平等机制，这应该说是对国有企业保护的一个最起码的要求，甚至是真正能使国有企业平等保护的一个最重要的基础。

第二个我认为要使国有财产不至于流失，又有一个第二个重要的机制，就是要建立市场健康的流通机制。现在有人攻击，市场流通恰恰是国有资产流失的最主要的原因。我认为市场经济必然要有流通，不仅私人财产要流通，国有财产也要流通。那么是不是流通就造成流失呢？这个问题很复杂。我们只能说流通可能会造成流失，但是流通并不是流失的最主要的原因。国有资产要增值必须流通，任何财产不流通是不能增值的。当然流通中也可能会出现流失。我们可以拿深圳作为最典型的例子，深圳人很大的骄傲就是深圳的国有财产是最早进入流通领域的，国有财产改制以后都变成国有资本了，国有资本可以流通了，而恰恰深圳的国有资产是在大幅度增值，没有流失。我们现在正在制订国有资产法，或者叫国有财产法，也有人主张叫国有资本法，但是不管怎么说，我们是要把国有财产在流通领域里面、在企业经营里面、在市场里面，要把它变成国有的资产，甚至把它变成国有的资本。我想国有企业改制的核心问题是如何把国有资产变成国有资本。我们现在搞的股权分置，也是要把国有的股权真正变成流通股。在这个意义上说，平等就是流通，流通也就体现了平等。总不能说只有私人的股权或者流通的股权才能流通，而国有股永远不能流通。也不能说，由于国有的财产一块钱是一块钱，而私人的财产的一块钱也许实际上是五块钱出的资，在这种不平等的情况下，永远造成流通股能够流通，国有股永远不能流通。在这个意义上，我可以跟大家说，我们现在的股权分置产生了巨大的分歧。有一位经济学家专门发表了几万言书来批判，认为

现在国有股流通是国有股流失。为什么国有股流通后又对流通股的股东给以这么大的补偿呢？一百块钱要给你三十块钱的补偿呢？我作为一家公司的独立董事，他们最近拿出了一个方案，要赔给私人的流通股的股东几个亿。有人就要说，这不是国有财产流失了么？为什么要补给他们呢？甚至包括证监会内部的工作人员也对于股权分置，国有股要进入流通领域对于流通股的股东以补偿，持很反感的意见。但是这样重大的一个疼痛，或者说我们要真正建立一个市场平等的原则，你就必须让国有股和其他股一样也进入市场流通的领域。只有进入流通的领域，我们才能体现资产的增值、股权的增值，那么，在这个意义上说，我们必须要经过这一步。但是我们要看到，确确实实在流通的过程中，国有资产有严重流失的现象。那么我们需要很好地来分析，在哪些问题上，国有资产进入流通领域里面出现了严重流失的现象。

这就是我说的要确立的第三个机制。防止国有资产流失，使国有企业改制能够健康的第三个重要机制，是主体机制。我认为主体机制是我们亟需更好地来确立的一个重要方面，当然现在已经比较完善了，但是过去不能完善的仍然存在问题。首先，我们可以看到既然流通就是转让，而转让实际上就是买卖，而买卖就必然要有买主和卖主。国有企业改制本质说来是把国有财产卖掉，或者把国有企业的财产按照转制的办法变成国有股股权，而股权显然不能百分之百是国有股股权。那或者是职工持股，或者是法人持股，或者管理层持股，或者其他人持股。在这个意义上说，我们在相当长的期间里面，出现了主体缺位的问题。刚才听到了其中有一片获奖的论文，讲了管理层收购究竟是什么，下面用的词是很厉害的，我们现在确实有一些管理层收购是掠夺国家财产，但是我们怎么来看待这样一个问题呀？我想首先的问题在于，谁是卖者？任何一个买卖关系里面首先要有明确的卖主和买主。买主在改制里面是明确了，可能是民营企业家，可能是职工，可能是管理者阶层，但是谁是卖主呢？长期以来，我们国有企业改制弄不好变成了自己卖自己。企业把企业的财产由高级管理人员决定，以比较低的价格甚至白送的价格卖给自己。那么在这个问题上，关键在哪里？关键在于国有企业改制中，卖主的缺位。我们国家能够代表国有企业或者国有股权的单位，长期以来是很混乱的。以前的国有资产管理局只是管理部门，并不代表产权部门；而产权部门相当长时间是在主管部门；而主管部门后来又都撤销了。商业企业在商业局，机械企业在机械局，这些是来行使产权的机构，那你怎么能够很好的体现呢？这些机构都是很快要消亡的，连这些机构本身、工作人员，就没有来代表国家行使权力的意识，也没有这种责任感，那你怎么能够使国有财产不流失呢？今天我们建立了国有资产监督管理委员会，但是现在是中央169家企业比较明确了管理的部门，但是地方呢？到底一个区政府，区下面的一个国有企业，谁能够代表国家的产权，作为产权人来行使卖主的权力呢？也是比较混乱的。可能一个区长就能决定，或者其他一个人就能决定。所以现在有人建议，国有财产行使的权力应该更明确，有的主张国资委，有的主张各级人大的专门委员会来行使，我想，无非大家都在研讨一个问题，究竟在国有企业改制中，国有企业的卖主究竟是谁？我们现在有巨额的金融资产，我们的金融资产的权利现在谁来行使啊？金融资产没有一个国资委啊。你有了汇金银行，有了这样的银行，谁来行使啊？也仍然是在争论。财政部说我是金融资产中代表国有资产的产权人，我是产权的代表，但是财政部他能管得过来这么多的金融资产的产权人么？金融资产尚且好说，因为金融企业——银行，它都是全国统一的，现在归于省级的银行。但是其他的企业，很大一部分地方的国有企业，很大一部分地方的亏损企业，它的国有资产行使的权力也就是卖主的权力仍然是不够明确的。

如果我们卖主到位了，面临的第四个问题是，国有企业改制的时候，这样一个产权的转让，这样一个产权的改制，这样一个产权的买卖，它的价格机制如何形成？我想一个产权的转让，一个产权的买卖，核心的问题是价格的问题。价格的问题是现在争议最大的。我们现在有一股子理论，认为中国现在是在搞银行贱卖论。大家现在看到，有一些的经济学家、有一些的学者指责，中国现在已经把银行贱卖给外国人了。理由很简单，就是我们的建设银行改制了以后，在香港发行的股票，发行时的价格比较低，但是一上市的时候价格涨了一倍多。有人说，这不是国有资产的严重的流失么？为什么你卖一块多的股份为什么一上市就卖三、四块了？这不是证明你国有资产流失么？你不是贱卖给了外国人么？但是我们银监会的主席、我们人民银行的负责人，包括吴敬琏教授，还有其他人认为，银行根本就不存在贱卖的问题。现在我们国家主要的负责人还有我们著名的经济学家，为什么会有相反的看法呢？甚至吴敬琏教授发出这么一句狠话：那些今天指责我们把银行贱卖的人，就是过去把银行搞垮的那些人。话说得很重啊。今天批评我们把银行贱卖的人，就是过去把银行搞成这样一个乱摊子的人。那么究竟银行是贱卖了还是没有贱卖啊？国有资产是流失了还是没有流失啊？这个问题我们只有从价格的体系才能分析清楚啊。那么为什么银行上市了，建行、中国银行，都要改制上市，都要在境外上市啊？为什么股价不提得很高啊？有人说股价都能够和市场的都一样么？过去我们上市的股票，可能招股说明书的价格一开始是五块钱，但是一旦到卖的时候一下变成十几块了。据有关人员讲，我们现在为了能使外国资本能够在我们银行里面来收购一定的股权，参与一定的经营，如果我们股价定得过高的话，最后一旦上市了以后，没人买的话，那么国家银行的信誉就会大大降低。我们刚刚搞了股票的改制，一上市了以后股票没人要，一上市就价格大跌，这怎么能使我们银行的改制有更大的信用呢？从这个角度来讲，我发行的角度哪怕低一点，一上市价格高了，这才能说明我们国有资产的信誉在提高，因为人家都想买你的股票。我今天给大家提的问题就是价格究竟应该怎样来确定？在上市公司的股票定价方面，是一个极其复杂的问题。恐怕很难说你上市的价格一出来，然后价格一涨就是流失；你恐怕也不能够绝对得说，你的上市的价格一去就跌了，那么就是国有资产赚了、增值了，因为发行价格高于市场价格了。这个很难办，市场价格是不断在变动的。那么我们国有企业改制的时候，有一段时间可能股价很高，而现在股价又很低了，难道你认为股价高了就是国有资产流失了，股价低了就是国有资产增值了么？显然也不能完全这样来说。那么能不能用评估价格来确定国有资产流失不流失？我也希望这是经济学界和法学界共同思考的问题。好在财政部去年颁布了一些资产评估的准则性意见。按照这样一种评估的意见，他做了一个很重要的规定，就是任何机构所作出的价值的评估，只能作为一个交易的参考，而不能作为一个交易的准据。因为我们大家都知道，国有资产的财产的评估是根据它的账面的净值评估出来的，而我们有些国有资产，要从折旧来说，早就没了，多少年早就折旧完了，但是现在资产负债表上还有价值。如果这个机器在资产负债表上还有500万，难道就是说明这个机器就是值500万么，你卖出去应该卖500万么？这下难说了。因为你要按净值来说，你来卖，可能没人买。市场的价格是由买卖双方来形成的，由买卖双方的需求关系来确定的，而不是从一个评估价格里面能够评估出来的。国有企业改制有得有失，或者说国有企业改制

里面，有国家占便宜的也有国家吃亏的。国家占便宜在哪里呢？随便举一个例子，国有企业改制的时候，把原来国有企业的有些东西剥离了以后，国有企业是连带它的债权和债务一起改制。大家知道，国有企业有的债权是呆帐。我们在公司法中可以知道，债权是不能作为出资的。但是国有企业改制后，债权一股脑就成为转制以后的资本金了。如果从这个意义上说，国有企业的改制的过程中，国家在这一点上还是占了便宜了。它甚至把以前的呆账、不能实现的债权，可能也会变成资本金。而这在民营企业是不可能的，怎么可能一个民营企业把别人欠他的钱，这个钱实现不了，作为出资呢？所以，我们要看到，在这里面，我们是有得有失的。国有资产也可能在改制里面有些是占了便宜。国有企业在改制里面，肯定也有些问题，也确实存在一些低估，因为一改制价格很可能被低估。被低估的现象是普遍的，被低估的情况也是很严重的，当然这是由价格体制来完成。现在看起来在买卖的过程中，在国有资产改制的过程中，国有资产转让的过程中，最好的机制显然是竞价的机制、拍卖的机制。我们国有土地现在已经改变成这样。如果按照我们最早的国有土地出让的办法，那个出让金弊病简直太大了。有地方一块土地比较低的价格就给你，现在有人告诉我，现在有些县里面，土地根本就无偿给人。你只要在这里投资，我土地白给你都可能。这种机制下去，国有资产还不流失呀？现在我们改正了，我们要采取挂牌制了，招标了，拍卖了，采取竞价的制度。只有采取竞价的制度，我们才能找到一个最合理的、最高的，国有土地、国有资产的出卖的价格。我们从改革里面不断地失败、不断地出现问题来总结。在我们法律完善的时候，我们又流失了不少国有财产。所以价格机制是我们国有资产里面及其关键的一个问题，如何能够确定好价格，买卖的价格如何确定，土地的价格如何确定？

最后，我想说明的一个问题就是，国有企业改制还依然要有一个激励的机制。原来的国有企业最大的一个问题是缺乏激励的机制，干好干坏一个样。那么国有企业改制以后，要增加他的活力，必然要有激励的机制，激励机制怎么办？现在看起来，激励机制有几大渠道。第一个渠道，我们也可以看到，公司的高级管理人员、公司的职工，在公司的改制过程中，不能有赠股，不能有干股，不能高级管理人员以他的管理技能来入股，也不能笼统来提赠股。因为股权是国家的，我怎么随便赠送给你高级管理人员呢？赠送给高级管理人员肯定也是国有资产的流失，但是就像我们前面说的，尽管我们主体往往缺位，而主体一旦缺位之后，公司的高级管理人员可以自己来决定以什么价格卖给自己，或者以非常低的价格来卖给自己，在这个意义上说，这个问题是很严重的。但是能不能对公司的高级管理人员实行MBO或者激励的期权制呢？这是现在争论最大的问题。首先，我们可以看看期股制，期股制在这次公司法中已经明确讲了，为了在公司里面实行奖励职工的制度，股份公司可以从上市的证券交易所里面，买回自己的股票。这已经是明确了，国有企业改制也好，现在公司里面的国有独资公司，或者是国有控股公司，都可以来实行这种激励的机制。但是这样的激励的机制，在现在的公司法里面写得非常明确的三点：第一，你从市场里面买来的股票作为奖励的话，不能超过你总发行的在市场上的股票的5%；第二，非常明确地规定，拿这一部分股票来奖励职工，必须从税后的利润你要拿出来。你要纳税，企业纳完税后，你可以作为奖金。这个又非常明确了。第三，公司如果从市场里面买自己的股票来作为职工的奖励，你不能无限期地拥有，你必须在一年之内来实行奖励，公司不能长期拥有自己的股票，这也是违法的。所以对于期股制，我们从法律上逐渐完善。关键在于执行时，要严格按照这个法律来执行，你不

能从税前的利润中拿出来，那就是违法的。我想从这个意义上说，期股制这种奖励机制是肯定的。第二个就提到了高级管理层的收购。我们有论文论到这个问题。这里面确实存在着很多弊病，但是我们要看到这仍然还是一个激励的机制。公司的高级管理人员如果主体明确、价格合理，他是出钱而不是白送，而不是自己卖给自己，又有何不可呢？如果高层管理人员也是要花钱去买，而且他们自己有经验，让高级管理人员持有的股份比一般的职工多一点，职工一般也没有很多的能力买很多的股份，在这样一个合理的差距里面，让高级管理人员占有比较大的比例，来买公司自己的股票，是用合理的价格去买，又何尝不可以呢？这并不等于必然使国有资产流失。所以国资委在大家，特别是香港大学郎咸平指出MBO收购的问题以后，我们现在只不过在中小企业还可以继续实行，在大型的国有企业改制暂时不实行，也不是说绝对不能实行。我想这些问题我们要用理智去思考哪些是对的，哪些是不对的。这里面还有两个公司方面的问题：一个是高级管理人员的薪酬会不会过高？那么薪酬过高了，比职工高出几十倍上百倍，人们会认为这样一个公司，这样一个劳动分配，或者说是这样的分配机制不合理。这个问题也是实际存在的。但是也有限制问题，中国现在差距到多少算合理？很简单一个问题，银行改制后，招了一个境外的人，能够很善意地管理这个公司，又创造了很好的银行的效益，那么他的工资如果比一般的职工高出二十倍、三十倍，合理不合理？如果他创造的价值会大大超过这个工资可以不可以？这是一个工资确定的体系。那么最后还剩下一个问题，能不能把公司的利润切出一部分，按照智力的要素分配给公司的高级管理人员，或者有贡献的技术人员。这个问题在北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》已经讲了，在中关村科技园区，可以实行期股制，可以实行年薪制，也可以实行按照智力要素来参与分配的方法。用智力要素来代替投资不行，我高级管理人员按照我的管理技能，要占5%的股权，我要把握作价为500万，显然不行；但是公司效益好了，我从里面拿出一部分来，按照智力要素来分配，这还是合理的。这不是白拿到这个股权，这是从分配里面拿出一部分的奖励基金来，这仍然符合我们国家的激励的机制。

所以最后我的意见是，我们国家在防止国有资产流失时，首先必须完善这五大机制，而五大机制完善了以后，还要来看哪些是机制的问题，哪些是机制规定好了，执行中的问题，不能把执行中的问题认为是机制中出现的问题。而机制是最根本的。这五个机制再说一遍，要建立国有资产的平等机制，真正平等的机制；要建立国有资产的流通机制，包括流通的市场、股权转让的市场；要建立主体的机制，谁是代表国有资产的卖方？要建立价格形成的机制，怎么样形成的价格才能认为是合法的、合理的？最后，如何建立一个真正合适的激励机制？又不要收入差距过大，又要体现对于智力要素对于公共国家做出贡献的激励的政策。这就是我今天在这么一个会上谈到我个人的观点。谢谢大家。

出处：法大民商经济法网

第四篇：关于企业国有资产流失的现状分析及法律对策

关于企业国有资产流失的现状分析及法律

对策

据统计，截至XX年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额达到了35.5万亿元之巨。但自从1984年扩大国企经营自主权之日起，虚假评估、低价转让、关联交易等等致使国有资产流失的情况就一直伴随着国企改制的历程，如影随行。国有资产流失的原因何在？大量的学者在研究如何以立法方式从根本上遏制国有资产流失的同时，本文从另一个角度来探讨这个问题，即构建公益诉讼制度，利用这种司法救济制度来遏制国有资产的流失。

一、企业国有资产管理中存在的法律问题

企业国有资产流失的法律界定、现状及严重后果

1、国有资产流失的法律界定。从法学意义上来说国有资产流失可界定为：国有资产的投资者、占用者和管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的行为。

2、企业国有资产流失的现状及严重后果。据来自原国有资产管理局的官方统计，从20世纪80年代以来，由于各种原因造成国有资产流失累计达6000多亿元，相当于国有财产收入的19.5％，约相当于1992年全国国有资产总量 26000多亿元的1/5。即便按这个比较保守的数据计算，我国目前每年平均流失的国有资产也达500多亿，这就意味着我国每天流失的国有资产在1.3亿元以上。国有经济是我国国民经济的支柱，国有资产大量流失将直接影响到经济和社会的稳定，影响到民众对政府的信任度且还会引发一系列其他社会问题。因此，为有效防范、遏制企业国有资产的流失，必须找到其原因所在。

企业国有资产流失的原因分析

1、根本法律原因在于我国的国家财产所有权不能被清晰地界定。我国的国家财产所有权是一种界区模糊的权利，使得国有资产在法律上的具体归属难以明确，从而导致了国家财产所有权派生的各种权利无法受到对称的法律义务或责任的制衡。因此，各类主体不仅容易对国有资产产生觊觑之心，而且有大量的机会和操作空间以及多种手段来实施侵吞国有资产的行为。

2、实体法上，关于国有资产的法律法规不尽完善。党的十四届三中全会的文件指出建立现代企业制度，党的十五大和十五届四中全会指出国有经济要有进有退、进行战略性调整，但在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。这3个里程碑式的文件指明了改革的路径，但实践证明，路径的落实并不如人意，一个重要的原因即文件中的有关论述没有及时制定成为更具约束力的法律条文。XX年10 月28日在全国人大获得通过的《中华人民共和国企业国有资产法》是在经历了15年的立法历程才千呼万唤而出的，且还要等到XX年5月1日才能开始实施。

3、程序法上，国有资产缺乏司法保障。国有资产流失是一种非常复杂的社会现象，在现实生活中，从国有资产流失追究责任的情况来看，处以刑事责任的少，给予行政责任也只是隔靴搔痒，流失的国有资产依然无法恢复原状。国有资产也有一个所有权，而对所有权最有效的保护方式是民法保护，可不幸的是我国的国有资产保护中恰好缺少的就是对造成国有资产流失的人员追究民事责任，这不得不说是国有资产保护中存在的一大法律漏洞。

企业国有资产流失防范机制的局限性

1、企业国有资产出资人监督动力不足。政府作为国有资产所有权的代理人，也是资产的出资人、资产运营的委托人。政府既是委托机构，也是一个代理机构，是一个有着自身利益的人组成的群体。行为中发生自利性本位主义会使国有资产所有权权益得不到有效落实，存在国有资产监督动力不足、监管弱化的可能性。

2、国资委的局限性。一直以来，国资委既是政府部门的资产监管者，又是经营企业的出资人代表。作为出资人代表，意味着它与其他股东一样，依照《公司法》从事私权利的资本经营；作为政府国有资产的监管部门，其监督管理职 责必定隐含一定的公权力的管理职能。出资人代表与监管者身份的冲突，使责任追究机制难以有效行使。所幸，在即将施行的《中华人民共和国企业国有资产法》中明确界定了国资委作为出资人的法律地位，不再做监管者。立法中专门用一章规定国有资产的监督管理。第一是人大监督；第二是国务院以及本级人民政府的监督；第三是审计监督。可是它的问题恰恰就在于并没有明确规定由哪个具体的部门代表国务院对国有资产进行监督。

3、司法救济方式的缺失。目前，我国企业国有资产流失防范是以经营人自律、出资人监督、政府监管、党政纪检、监察、审计作为常规手段，以检察院司法审查、追究为最后屏障。不存在一个可由公民、法人提起国有资产流失诉讼的制度性规定。现行三大诉讼法，无法对企业国有资产流失实施有效的司法保障。可见，企业国有资产流失防范法律机制设定存在制度缺陷，应拓展一条新路径。本文认为，利用公益诉讼制度，建立广泛的监督防范机制是一条可行之路。

二、公益诉讼——防范企业国有资产流失的新路径

公益诉讼概述

1、公益诉讼的概念。“公益”，现代汉语解释是“公共利益”。多数学者认为“公益”应包括3个方面，即社会公共利益和国家利益、弱势群体的利益。本文赞同多数学者的看法，认为公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织及 个人，根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行政、民事违法行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

2、公益诉讼的价值评价。建立公益诉讼制度有助于用法律手段维护社会公共秩序、公共安全、公共利益，把社会民众的法律监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来。公益诉讼制度在我国兴起，将有助于弥补国家行政管理的漏洞，是一种保障法律实施的有效监督方式和一项重要的司法程序制度。

公益诉讼在防范企业国有资产流失中的作用

1、能够提供司法保障。大量事实显示，侵害国有资产违法犯罪问题的暴露，许多是源于民众举报、投诉的结果。可见，仅靠政府行政机关对国有资产监管并不能有效遏制住国有资产的大量流失，在规范政府行为的同时，必须建立国有资产流失公益诉讼监督制约机制，改变行政机关单向监管格局，赋予国家有关机关、社会团体、公民对国有资产运营的有效监督权，增大国有资产运营的透明度和可预见性，增强企业国有资产经营者行为的规范性，为追究国有资产流失行为人的法律责任提供司法保障，构建全方位、立体综合的防范体系。

2、能够弥补现有机制的局限性。首先，建立公益诉讼制度最大的优势在于发挥社会的力量，包括国家机关、社会 团体、自然人，构成一个全方位的社会监督、追究系统，为国有资产保护提供法律程序。其次，有助于切实发挥企业职工、国有股东对企业高管人员的监督、制约。促进企业内部治理结构完善，使经营行为走向法制化。再次，对国有资产所有者代表的不作为、违规行使权力也存在监督、诉讼的权利，即所谓民告官。最后，能够弥补现行诉讼法存在的缺陷，推动诉讼制度改革，促成体现现代法治理念的程序法体系的构建。

三、构建企业国有资产流失公益诉讼制度的可行性

企业国有资产流失公益诉讼的现状

1、企业国有资产流失责任的相关规定。近些年来，我国已经颁布了一系列防止国有资产流失的法律规章，包括企业法、公司法、证券法、企业国有资产法、国有资产评估、产权、监管、清产核资、国有股权管理、国有企业改制、国企的财务、会计、审计、税收、国企领导人、国企职工权益、劳动人事、破产清算等一系列法律法规，对加强国有资产的管理，规范市场秩序起到了有力的推动和保障作用。这些法制建设的成果，为责任追究建立了基础，是建立企业国有资产流失公益诉讼制度的制度条件。

2、股东代表诉讼是公司内部公益诉求的尝试。XX年，新修订的《公司法》第152条规定了对股东权益的保护，借鉴的是国外股东派生诉讼制度。股东派生诉讼制度，是指当 公司的正当权益受到他人，尤其是受到控股股东、董事及其他高级管理人员等的侵害，而公司不能或者怠于追究侵害人的责任及实现其他权利时，符合法定条件的股东为了公司的利益，依据法定程序，以自己的名义对侵害人提起诉讼，追究侵害人法律责任的诉讼制度。这是公司内部权益诉求的重要体现。股东派生诉讼与公益诉讼具有一定的共同点：都是非直接利害关系主体起诉；诉讼目的是非起诉人自己的利益，特别是在股份公司股东广泛的情况下，可视为一种社会利益。股东派生诉讼制度在中国的实施可以被看作公益诉讼的一种尝试。

建立企业国有资产流失公益诉讼制度面临的问题

1、诉讼积极性的缺乏。中国传统法律文化倡导“无讼是求，教化为先”的精神，现实生活中国民的法律维权意识淡薄。由于受诉讼费用、风险、专业知识、传统等因素影响，对国有资产流失谴责、观望者多，举报揭露者少。如果民众、社会团体、国家机关不具备提起公益诉讼的热情，那么公益诉讼制度就只是一种虚设。

2、现行诉讼制度的限制。法的可诉性必须以一定的程序规范为保证，否则在实务中将无所适从。国有资产流失公益诉讼面对的困境是现行诉讼制度的束缚，主要表现为：“直接利害关系原则”在我国程序立法中有明确的要求。如《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害 关系的公民、法人和其他组织”。《行政诉讼法》第41条第1项规定的起诉条件是：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权，节约司法资源具有一定的意义，但社会进步和现代法治的发展，使公共利益和公共安全保护提上日程。以公益诉讼方式追究国有资产流失的法律责任，必须调整现有程序法理论，设定一种具有针对性的司法制度，解决目前救济手段严重不足的问题，并且在一定的必要程度上扩张诉讼主体资格，使更多的社会主体参与到公共利益的保护中来。

3、诉权滥用的可能性。允许任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，否定了诉权的“直接利害关系原则”，扩大了诉权主体，必须考虑出现诉权滥用的可能性。为避免出现诉讼提起随意性，审中缺席、随意放弃诉权等种种现象，避免甚至可能出现个别恶意行为，避免由此导致公益诉讼法律程序的威望以及社会对公益司法程序的信心受损，只有有效地防范诉权滥用，才能真正保证诉讼的公正性和效益性，真正实现公益诉讼的价值追求。

参考文献：

1、顾功耘.经济法教程[M].上海人民出版社,XX.2、白永秀,严汉平.走出国有企业退出中国有资产流失 的误区[J].福建论坛,XX(2).3、胡富林.企业改制中防止国有资产流失的措施[J].理论学习,XX(7).4、聂佳.我国国有资产流失的法律原因探析[J].广西政法管理干部学院学报,XX(2).5、颜运秋.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社,XX.

第五篇：国有资产管理法律

第三章国有资产管理法律制度

第一节 国有资产管理概述

国有资产管理涉及国有资产的取得、认定、使用、收益、管理体制等多个方 面。本章仅就国有资产监管的一般问题、国有资产的产权界定与纠纷处理、国有 资产评估、国有资产产权登记和企业国有产权转让等与国有资产关系较为密切的 管理制度加以说明

一、国有资产的监督管理部门

国有资产实施监督管理的部门是指国务院国有资产监督管理委员会，省、自 治区、直辖市人民政府设立的国有资产监督管理机构和设区的市、自治州级人民 政府设立的国有资产监督管理机构。根据国务院于2003年5月27日颁布的《企 业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国务院国有资产监督管理委员会（以下 简称国务院国资委），是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资 产的直属特设机构。但国务院国资委的监管范围只是中央企业（不含金融类企 业）的国有资产。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构和设区的 市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构（以下简称地方国资委），是代表 本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。上级政 府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监 督。国有资产监管机构应当向本级政府报告企业国有资产监管工作以及国有资产 保值增值状况和其他重大事项。

根据规定，国有资产监督管理机构的主要职责是：依照《公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；指导推进国有及国有控 股企业的改革和重组；依照规定向所出资企业派出监事会；依照法定程序对所出 资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；通过统 计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；履行出资人的其他职 责和承办本级政府交办的其他事项。国务院国资委除上述职责外，可以制定企业 国有资产监督管理的规章、制度。

国有资产监督管理机构的主要义务是：推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整；保持和提高关系国民经济命脉和国家安全领域

国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质；探索有效的企业国有资 产经营体制和方式，加强国有资产监督管理工作，促进企业国有资产保值增值，防止企业国有资产流失；指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完 善法人治理结构，推进管理现代化；尊重、维护国有及国有控股企业经营自主 权，依法维护企业合法权益，促进企业依法经营管理，增强企业竞争力；指导和 协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题。

二、国有资产监督管理的内容

国有资产的存在形式主要依附于企业，因此．国有资产监督管理主要是对企 业国有资产的监督管理。根据国有资产监督管理的有关规定，对企业国有资产的 监督管理主要表现在以下方面：

（一）对企业负责人的管理

1．任免或者建议任免所出资企业的企业负责人。对国有独资企业，任免其 总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；对国有独资公司，任免其董事 长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议； 对国有控股公司，则依公司章程的约定，提出向其派出的董事、监事人选，推荐 其董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计 师人选的建议；对国有参股的公司，依公司章程，提出向其派出的董事、监事 人选。

2．对企业负责人经营业绩进行考核。国有资产监督管理机构应当建立企业 负责人经营业绩考核制度，与任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对 企业负责人进行考核和任期考核。国有资产监督管理机构依照有关规定确定 所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的企业负责人的薪酬，依据考核结 果，决定其向所出资企业派出的企业负责人的奖惩。

（二）对企业重大事项的管理

根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监督管理机构应 对企业和重大事项进行监督管理，主要包括以下几个方面：

1．国有资产监管机构出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重组、股份制改造方案和所出资企业中的国有独资公司章程，须由国有资产监督管理机 构审核批准。

2．国有资产监管机构依法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国 有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，由国有资 产监管机构审核后，报本级人民政府批准。

3．国有出资企业的国有股权转让，由国有资产监管机构决定，其中转让全 部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，须报经本级人 民政府批准。

4．依照《公司法》的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会，由股东代表、董事代表国有资产监管机构在 股东会、董事会上发表意见、行使表决权。

5．依照国家有关规定组织协调所出资企业中的国有独资企业、国有独资公 司的兼并破产工作，拟订所出资企业收入分配制度改革的指导意见，调控所出资 企业工资分配的总体水平。

（三）对企业国有资产的管理和监督

1．国有资产监管机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，协 调所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。负责建立企业国有资产产权交易监 督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理 流动，防止企业国有资产流失。

2．国有资产监管机构对其所出资企业的企业国有资产收益，企业的重大投 融资规划、发展战略和规划，依法履行出资人职责。

3．国有资产监管机构代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。

4．国有资产监管机构依法对所出资企业财务进行监督，建立和完善国有资 产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。所出资企业中的国有独资企 业、国有独资公司应当按照规定定期向国有资产监管机构报告财务状况、生产经 营状况和国有资产保值增值状况：

第二节 国有资产产权界定与纠纷处理制度

国有资产产权界定涉及国有资产所有者合法权益的维护，也涉及其他产权主 体合法权益的维护，是一项政策性十分强的行为。搞好国有资产产权界定，对于 维护国家和其他产权主体的利益，对于调动资产经营者的积极性，对于促进建立 明晰的现代企业制度，深化我国的经济体制改革具有十分重要的意义。对国有资 产进行产权界定，又是一项法律行为，它涉及资产的区分和确认，这对于调整有 关产权利益关系十分重要。为此，国家有关部门先后发布了《国有资产产权界定 和产权纠纷处理暂行办法》、《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行 办法》、《劳动就业服务企业产权界定规定》和《企业国有产权纠纷调处工作规 则》等部门规章，对国有资产产权界定的原则和做法以及产权纠纷的处理作出了 具体规定。

一、国有资产产权界定的概念和原则

（一）国有资产产权界定的概念

国有资产产权界定是对国有资产的所有权以及经营权、使用权等产权的归属 进行确认的一种法律行为。

国有资产即属国家所有的资产，包括国家依法取得和认定的，或者国家以各 种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。

产权是指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，不

包括债权。

国有资产所有权界定，包括两个方面的内容：一是界定哪些资产是归国家所 有；二是界定由国有资产所有权派生出来的权利由谁享有。

（二）国有资产产权界定的原则

开展国有资产产权界定工作应坚持以下原则：

1．国家所有、分级分工管理原则。国有资产属于国家所有，即国家是国有 资产所有权的惟一主体，任何人不得侵犯国家对国有资产的所有权。但是在管理 上又必须实行分级分工进行。分级管理即是按中央、省（自治区、直辖市）、设 区的市、自治州来分级管理；分工管理是按国有资产所处的不同行业来分行业实 行管理。这种分工管理还可以是分项目来进行管理。这一原则是要求既要做好国 有资产所有权的确认工作，又要做好其他派生权利的分配确认工作。2．“谁投资、谁拥有产权”的原则。国有资产产权界定既要维护国有资产所 有者及经营使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。由国家 投资的，其资产归国家所有；由集体或个人投资的，其资产归该集体或该个人所 有。享受经营权的主体利用国有资产投资形成的资产，仍归其继续经营使用。

二、国有资产所有权界定

国有资产的范围十分广泛。根据我国《宪法》和有关法律的规定，国有资产 包括如下范围：（1）国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然 资源；（2）国家机关及所属事业单位的财产；（3）军队财产，如军事设施等；（4）全民所有制企业；（5）国家所有的公共设施、文物古迹、风景游览区、自 然保护区等；（6）国家在国外的财产；（7）国家对非国有单位的投资以及债权 等其他财产权；（8）不能证实属于集体或个人所有的财产等。以下分别就不同情 况的国有资产的产权界定加以说明。

（一）国家机关、事业单位、政党和人民团体的国有资产所有权界定

1．国家机关占有、使用的资产全部属于国有资产。根据《宪法》以及有关 法律、法规的规定，国家机关包括：（1）全国人民代表大会常务委员会所属常设 工作机构；（2）地方各级人民代表大会常务委员会所属常设工作机构；（3）国 务院所属各部门；（4）地方各级人民政府及其所属各部门；（5）中国人民解放 军所属各机关；（6）各级司法机关。上述国家机关占有、使用的资产属国有资 产．但不包括借用、租用等所有权属于他人的财产。

2．事业单位国有财产的界定。事业单位可能由国家机关创办，也可能由国 有企业创办，还有可能由集体等非国有单位创办。凡是国家机关及国有企业单位 创办的或者所属的事业单位，其占有使用的资产全部属于国有资产。非国家机关 及非国有企业单位创办的事业单位，凡是由国家投入的资产应属国家所有。3．政党及人民团体中由国家拨款等形成的资产属于国有资产。所谓政党，包括中国共产党及各民主党派的各级党组织。凡由国家拨款等形成的资产归属于 国有资产。在政党的财产中，除国家拨款形成的资产以外，还可能有其党员的党 费、他人捐赠等形式形成的资产，这些资产归该政党所有。

所谓人民团体包括各级政协组织，各级工会组织，各级共产主义青年团组

织，各级妇女联合会组织以及其他社会团体。这些团体是人民团体，即依法被国 家承认的团体，而不能是非法的团体或是反动的团体。这些团体的资产来源比较 广泛，其中由国家拨款形成的资产应界定为国有资产。

（二）全民所有制企业中的产权界定

全民所有制企业即国有企业。其资产不论是国家直接投入的，还是企业通过 生产经营活动取得的．均属国家所有。具体界定办法有：

1．有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地 使用权、知识产权等无形资产向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有 资产。

2．全民所有制企业运用国家资本金及在经营中借人的资金等所形成的税后 利润，经国家批准留给企业作为增加投资的部分，以及从税后利润中提取的盈余 公积金、公益金和未分配利润等，界定为国有资产。

3．以全民所有制企业和行政事业单位担保，完全用国内外借人资金投资创 办的或完全由其他单位借款创办的全民所有制企业，其收益积累的净资产，界定 为国有资产。

4．全民所有制企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产。5．在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，全民所有制企业从留 利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体 福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产。

6．全民所有制企业中的党、团、工会组织等占用企业的财产（不包括以个 人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资 产），界定为国有资产。

（三）集体所有制企业中的国有资产所有权界定

集体所有制企业的财产属于劳动群众集体所有，是实行共同劳动，在分配 方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。集体所有制企业内部的财产关 系比较复杂，有政府出资兴办的，有国有企业出资兴办的，有劳动群众自己集 资兴办的等等。实践中有所谓“大集体”和“小集体”之分，所谓“大集体” 是指有国家投资在内（全部或主要是国家投资）的集体所有制企业；所谓 “小集体”则是指以劳动群众集体所有制财产为基础建立的企业。在我国社会 主义市场经济的建设中，明确集体所有制企业财产所有权是一项十分重要而又 紧迫的任务。

集体所有制企业中的国有资产所有权界定办法为：

1．国家对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归国家所有。政府和国有企业、事业单位为扶持集体经济发展或安置待业青年、国有企业富余 人员及其他城镇人员就业而转让、拨给或投人集体企业的资产，明确是无偿转让 或有偿转让而收取的转让费（含实物）已达到其资产原有价值的，该资产及其收 益形成的所有者权益．其产权归集体企业劳动者集体所有。

2．全民所有制企业和行政事业单位以货币、实物和所有权属于国家的土地 使用权、知识产权等独资（包括几个全民所有制单位合资）创办的以集体所有制 名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按照前述全民所有制企业的产权界

定办法界定。

3．全民所有制企业和行政事业单位，用国有资产在非全民所有制单位独资 创办的集体企业中的投资，以及按照投资份额应取得的资产收益留给集体企业发 展生产的资本金及其权益，界定为国有资产。

4．集体企业依据国家法律、法规等有关政策规定享受的优惠，包括以税还 贷、税前还贷和各种减免税金所形成的所有者权益，1993年6月30日前形成的，其产权归劳动者集体所有；1993年7月1日后形成的，国家对其规定了专门用途 的，从其规定；没有规定的，按集体企业各投资者所拥有财产（含劳动积累）的 比例确定产权归属。其中属于国家税收应收未收的税款部分，界定为国有资产； 集体企业依据国家规定享受减免税形成的资产，其中列为“国家扶持基金”等投 资性的减免税部分界定为国有资产。经国有资产管理部门会同有关部门核定数额 后，继续留给集体企业使用，国家收取资产占用费。上述国有资产的增值部分由 于历史原因无法核定的，可以不再追溯产权。

集体企业改组为股份制企业时，改组前税前还贷形成的资产中，国家税收应 收未收的税款部分和各种减免税形成的资产中列为“国家扶持基金”等投资性的 减免税部分界定为国家股，其他减免税部分界定为企业资本公积金。

5．集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只 提供担保的，不界定为国有资产，但履行了连带责任的．全民单位应予以追索清 偿或协商转为投资。

6．供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金（含资金或实物）界定为国有资产，经国有资产管理部门会同有关部门核定数额后，继续留给合作 社使用，由国家收取资产占用费。上述国有资产的增值部分由于历史原因无法核 定的，可以不再追溯产权。

7．集体企业和台作社无偿占用国有土地的，应由国有资产管理部门会同土 地管理部门核定其占用土地的面积和价值量，并依法收取土地占用费。集体企业 和合作社改组为股份制企业时，国有土地折价部分形成的国家股份或其他所有者 权益，界定为国有资产。

（四）中外合资、合作经营企业中国有资产所有权界定

在中外合资、合作经营企业的资产中，必有一部分属于中方合资、台作者。在属于中方的资产中有一部分是属于国有资产，应予界定。但是，这种界定只是 中方内部的资产界定，所发生的财产关系变化只是在中方内部的变化，与中外合 资、合作企业无关，更不会涉及外方投资者的任何利益。

1．对中外合资企业（中方为全民所有制单位）中国有资产所有权界定的方 法为：（1）中方以国有资产出资投入包括现金、厂房建筑物、机器设备、场地使 用权、无形资产等形成的资产，界定为国有资产；（2）企业注册资本增加，按双 方协议，中方以分得利润向企业再投资，或优先购买另一方股份所形成的资产，界定为国有资产；（3）可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中，中方按投 资比例所占的相应份额（不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的 基金），界定为国有资产；（4）中方职工的工资差额，界定为国有资产；（5）企 业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴

基金，界定为国有资产；（6）企业清算或完全解散时，馈赠或无偿留给中方继续 使用的各项资产，界定为国有资产。

2．中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照上述办法的原则办理。

（五）股份制、联营企业中国有资产所有权界定

在股份制、联营企业中，有国家机关或其授权部门的直接投资，也有全民所 有制企业的投资，这些投资所形成的权益，在性质上属于国有资产。但这种界定 只是全民所有制经济内部的界定，只是为了明确国家所有权，对股份制、联营企 业并无影响，也不涉及其他股东、联营者的任何利益。1．股份制企业中国有资产所有权界定办法为：（1）国家机关或其授权单 位向股份制企业投资形成的股份，包括现有已投入企业的国有资产折成的股 份，构成股份制企业中的国家股，界定为国有资产；（2）全民所有制企业向股 份制企业投资形成的股份，构成国有法人股，界定为国有资产；（3）股份制企 业公积金、公益金中，全民单位按照投资应占有的份额，界定为国有资产；（4）股份制企业未分配利润中，全民单位按照投资比例所占的相应份额。界定 为国有资产。

2．联营企业中国有资产所有权界定参照上述办法的原则办理。

三、全民所有制单位之间的产权界定

全民所有制单位的财产所有权属于国家所有，但全民所有的财产又分别由不 同的主体占有、使用。划清并确定它们之间的产权关系有利于明确和界定各全民 所有制单位之间的权利义务以及责任。

（一）全民所有制单位之问产权界定的原则

1．坚持分级分工管理，非经法定手续，不得随意变更其产权关系。分级管 理，即是中央政府、省级、设区的市、自治州人民政府按管辖范围和区域范围享 有国有资产的管理权。分工管理是按照行业特点，分行业、分项目实行管理。坚 持分级分工管理即是明确它们之间的产权关系．未经有权管理其所有权的人民政 府批准或双方约定，并办理产权划转手续的，不得变更资产的管理关系。

2．不得随意无偿调拨。全民所有制单位对国家授予其使用或经营的资产拥 有使用权或经营权。除法律、法规另有规定者外，不得在全民所有制单位之间无 偿调拨其资产。

3．谁投资、谁拥有产权。全民所有制企业之间是平等竞争的法人实体，相 互之间可以投资入股，企业法人对外的长期投资或入股，属于该企业法人的权 益，其他任何单位和个人不得非法干预或侵占。

4．国家机关不能投资创办企业或其他经济实体。国家机关是国家事务的管 理者，负担着国家法律赋予的行政职能，如果允许其创办企业或其他经济实体，则会形成不公平竞争，不利于社会主义市场经济秩序的建立，因而应予禁止。国 家机关投资创办的企业或其他经济实体已经逐步与原创办者脱钩。

（二）全民所有制单位之间产权界定的具体办法

1．国家机关投资创办的企业和其他经济实体，应与该创办机关脱钩，其产 权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理。但国家机关所属事业单

位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体，其产权归该单位 拥有。

2．对全民所有制单位由于历史原因或管理问题造成的有关房屋产权和土地使 用权关系不清或有争议的处理办法为：（1）全民所有制单位租用房产管理部门的房 产，因各种历史原因由全民所有制单位实际长期占用，并进行多次投人、改造或翻 新，房产结构和面积发生较大变化的，可由双方协商共同拥有产权。（2）对数家全 民单位共同出资或由上级主管部门集资修建的职工宿舍、办公楼等，应在核定各自 出资份额的基础上，由出资单位按份额共有或共同拥有其产权。（3）对于全民单位 已经办理征用手续的土地，但被另一些单位或个人占用，应由原征用土地一方进行 产权登记，办理相应法律手续。已被其他单位或个人占用的，按规定实行有偿使 用。（4）全民所有制单位按国家规定以优惠价向职工个人出售住房，凡由于分期付 款，或者在产权限制期内，或者由于保留溢值分配权等原因，产权没有完全让渡到 个人之前，全民单位对这部分房产应视为共有财产。

3．对电力、邮电、铁路和城市市政公用事业等部门，按国家规定由行业统 一经营管理。可由国有资产管理部门委托行业主管部门根据历史因素及其行业管 理特点，对使用单位投入资金形成的资产，依下列办法处理：（1）使用单位投入 资金形成的资产交付行业主管部门进行统一管理，凡已办理资产划转手续的，均 作为管理单位法人资产；凡没有办理资产划转手续的，可根据使用单位与管理单 位双方自愿的原则，协商办理资产划转手续或资产代管手续。对使用单位投入资 金形成的资产，未交付这些行业主管部门统一管理而归使用单位自己管理的，产 权归使用单位拥有。（2）电力、邮电、铁路和城市市政公用事业等部门的企业代 管其他企业、单位的各项资产，在产权界定或清产核资过程中找不到有关单位协 商或办理手续的，经通告在一定期限后，可以视同为无主资产，归国家所有，其 产权归代管企业。（3）对于地方政府以征收的电力建设资金或集资、筹资等用于 电力建设形成的资产，凡属于直接投资实行按资分利的，在产权界定中均按投资 比例划分投入资本份额；属于有偿使用已经或者将要还本付息的，其产权划归电 力企业。

对电力部门代管的农电资产，凡已按规定办理有关手续，并经过多次更新改 造，技术等级已发生变化的，均作为电力企业法人资产。

四、产权界定的组织实施

国有资产产权界定工作，应按照资产的现行分级分工管理关系，由各级国有 资产监管机构会同有关部门进行。经常性的产权界定工作由国有资产监管机构负 责，省级以上国有资产监管机构应当成立产权界定和产权纠纷调处委员会，具体 负责产权界定和纠纷调处工作。

（一）应当进行产权界定的情形

占有、使用国有资产的单位，发生下列情形的，应当进行产权界定：（1）与 外方合资、合作的；（2）实行股份制改造和与其他企业联营的；（3）发生兼并、拍卖等产权变动的；（4）国家所属单位创办企业和其他经济实体的；（5）国有 资产监管机构认为需要界定的其他情形。

（二）产权界定的程序

1．全民所有制单位的各项资产及对外投资，由全民所有制单位首先进行清 理和界定，其上级主管部门负责督促和检查。必要时也可以由上级主管部门或国 有资产监管机构直接进行清理和界定。

2．全民所有制单位经清理、界定，已清楚属于国有资产的部分，按财务隶 属关系报同级国有资产监管机构认定。

3．经认定的国有资产，须按规定办理产权登记等有关手续。

占用国有资产的其他单位的产权界定，可以参照上述程序办理。

五、产权纠纷处理程序

（一）全民所有制单位之间产权纠纷的处理程序

1．调解和裁定。全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发 生争议而产生的纠纷。由当事人协商解决。经协商不能解决的，应向同级或共同 上一级国有资产监管机构申请调解和裁定。必要时报有权管辖的人民政府裁定。但最终裁定权由国务院行使。

2．申请复议。对裁定不服的，可以在收到裁定之日起15日内，向上一级国 有资产监管机构申请复议，上一级国有资产监管机构应当在自收到复议申请之日 起60日内作出复议决定。

（二）全民所有制单位与其他经济成分之间的产权纠纷的处理程序

1．协商。即由全民所有制单位提出处理意见，报同级国有资产监管机构同 意后，与对方当事人协商解决。

2．司法程序。经协商不能解决的，依司法程序处理。

第三节 国有资产评估管理制度

一、国有资产评估的概念和原则

（一）国有资产评估的概念

资产评估是指对资产某一时点的价格进行评定估算。国有资产评估即是对国 家所有的资产某一时点的价格进行评定估算。

资产评估活动必须按照国家统一的规则进行。国务院于1991年11月16日 发布了《国有资产评估管理办法》，1992年7月18日原国家国有资产管理局（现其职责并入财政部，下同）又发布了《国有资产评估管理办法施行细则》。这个“办法”和“细则”对国有资产评估的原则、对象、范围、组织管理、评 估程序、评估方法以及法律责任等问题作出了规定。2001年12月31日国务院办 公厅转发了财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理 工作的意见》，该“意见”取消了政府部门对国有资产评估项目的立项确认审批 制度，实行核准制和备案制，并就加强资产评估活动监管，规范评估秩序等方面

作出了规定。随后财政部又发布了《国有资产评估项目核准管理办法》、《日有 资产评估项目备案管理办法》、《国有资产评估管理若干问题的规定》、《国有资 产评估项目抽查办法》、《国有资产评估违法行为处理办法》和《资产评估机构 审批管理办法》等相关规定。2005年国务院国有资产监督管理委员会发布了 《企业国有资产评估管理暂行办法》，对各级国有资产监督管理机构履行出资人职 责的企业的资产评估工作作出了规定。

（二）国有资产评估的原则

国有资产评估工作涉及国家及社会各有关方面的经济利益，是一项政策性很 强的工作。在国有资产评估工作中应坚持下列三项基本原则：

1．真实性原则。所谓真实性原则包含三个方面的内涵：一是进行评估所依 据的数据资料必须是真实的。提供数据资料的人，必须实事求是，提供真实的、客观存在的数据资料。进行评估的人对其数据资料的真实性应进行考察鉴别；二 是评估过程是真实的，即必须是按照规定确实是实施了每一个评估步骤，而不是 只估不评，随意虚估；三是提供的评估结果报告必须是真实的，即不能弄虚 作假。

2．科学性原则。所谓科学性原则，即是要充分运用国有资产评估中的客观 规律来开展评估工作。国有资产评估的规范、标准、程序、方法等，必须符合客 观规律。与此同时，国家有关部门制定的评估规则必须反映资产价值表现的规 律。此外，必须正确地运用这些科学的规则去进行分析、比较，得出科学的 结论。

3．可行性原则。可行性原则又称有效性原则。所谓有效性原则即是指提出 的评估结果必须是被法律所承认，评估结果必须是在法律上有效。具体而言，评 估组织必须是合法的，其程序、方法、标准均是依照法定程序进行的。

二、国有资产评估的对象和范围

国有资产评估的对象是国有资产占有单位所占有的国有资产，其范围包括： 固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。

国有资产占有单位有下列情形之一的，应当对国有资产进行资产评估：（1）整 体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（2）以非货币资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）除上市公司以外的原股东股权比例变动；（5）除上 市公司以外的整体或者部分产权（股权）转让；（6）资产转让、置换、拍卖；（7）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（8）确定涉讼资产价值；（9）法 律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

根据国务院国有资产监督管理委员会发布的《企业国有资产评估管理暂行办 法》规定，各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业有 下列情形时，应当进行资产评估：（1）以非货币资产偿还债务；（2）收购非国 有单位的资产；（3）接受非国有单位以非货币资产出资或抵债。

经各级人民政府及其授权部门批准，对整体企业或者部分资产实行无偿划 转，以国有独资企业、行政事业单位下属的独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）划转、置换和转让的，可以不进行资产评估。

国有资产占有单位收购非国有资产、与非国有单位置换资产、接受非国有单 位以实物资产偿还债务的，对其非国有资产也应当进行评估。

国有资产占有单位有其他经济行为，而当事人认为需要的，可以进行资产 评估。

三、国有资产评估的组织管理

国有资产评估是一项系统性工作，政策性强，技术要求复杂，工作量也很 大，必须要有一套科学严密的组织管理系统。国有资产评估的组织管理系统由国 有资产评估指导监督部门和资产评估机构两部分组成。

（一）国有资产评估指导监督部门

国有资产评估指导监督部门为国有资产管理行政部门。国务院国有资产管 理部门负责指导和监督全国的资产评估工作。地方各级国有资产管理部门或国 有资产管理专门机构按照国家政策法规和上级国有资产管理部门的规定，负责 管理本级的资产评估工作。国务院国有资产管理部门应当加强对资产评估项目 的监督管理，应按照《国有资产评估项目抽查办法》的规定，定期或不定期地 对资产评估项目进行抽查，并根据《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估 管理若干问题的规定》和《国有资产评估违法行为处罚办法》的规定．对有关 违法的国有资产占有单位、资产评估机构给予处罚，对有违法行为的相关人员． 建议其上级单位或所在单位给予行政处分。上级国有资产管理部门对下级国有 资产管理行政主管部门在资产评估管理工作中不符合国家规定的做法，有权进 行纠正。

（二）资产评估机构

2005年5月，财政部发布了《资产评估机构审批管理办法》，对资产评估机 构的设立管理作出了新的规定。“办法”规定，财政部为全国资产评估主管部门，依法负责审批管理、监督全国资产评估机构，统一制定资产评估机构管理制度。各省、自治区、直辖市财政厅（局）负责对本地区资产评估机构进行审批管理和 监督。资产评估协会负责对资产评估行业进行自律性管理，协助资产评估主管部 门对资产评估机构进行管理与监督检查。

新的“办法”规定，资产评估机构是指依法设立、取得资产评估资格，从事 资产评估业务活动的社会中介机构，其组织形式为合伙制或者有限责任公司制。资产评估的范围主要包括：各类单项资产评估、企业整体资产评估、市场所需的 其他资产评估或者项目评估。

资产评估机构承担评估业务不受地区和行业限制，既可以承接本地和本行业 的资产评估业务，也可以承接外地、境外和其他行业的资产评估业务。但是资产 评估机构与被评估单位有直接经济利益关系的，不得对其进行评估。资产评估实 行有偿服务。资产评估机构接受委托进行评估时，应依国家规定向委托单位收 费，并与委托单位在评估合同中明确具体收费办法。

四、国有资产评估项目核准制和备案制

在过去很长一段时间里，开展国有资产评估必须经过申请立项，资产清

查、评定估算、验证确认程序。自2002年起，国家取消政府部门对国有资产 评估项目的立项确认审批制度，各级财政或国有资产管理部门对国有资产评估 项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复。有关经济行为的资产评估活 动由国有资产占有单位按照现行法律、法规的规定，聘请具有相应资质的中介 机构独立进行，评估报告的法律责任由签字的注册评估师及所在评估机构共同 承担。

（一）核准制

经各级政府批准的涉及国有资产产权变动、对外投资等经济行为的重大经济 项目，其国有资产评估实行核准制。凡由国务院批准实施的重大经济项目，其评 估报告由国务院国有资产管理部门进行核准。凡由省级（含计划单列市）人民政 府批准实施的重大经济项目，其评估报告由省级财政部门或国有资产管理部门进 行核准。国有资产占有单位在委托评估机构之前，应及时向国有资产管理部门报 告有关项目的工作进展情况。国有资产管理部门认为必要时可对有关项目进行跟 踪指导和检查。

国有资产占有单位在收到评估机构出具的评估报告后，应当上报其集团公司 或有关部门进行初审．经集团公司或有关部门初审同意后，国有资产占有单位应 在评估报告有效期届满前两个月向财政部门提出核准申请。

国有资产占有单位提出资产评估项目核准申请时，应报送下列文件：（1）集 团公司或有关部门审查同意转报国有资产管理部门予以核准的文件；（2）资产评 估项目核准申请表；（3）与评估目的相对应的经济行为的批准文件或有效材料；（4）资产重组方案或改制方案、发起人协议等其他材料；（5）资产评估机构提 交的资产评估报告（包括评估报告书、评估说明书和评估明细表及软盘）；（6）资产评估各当事方的承诺函。

国有资产管理部门收到核准申请后，对符合要求的，应在20个工作日内完 成对评估报告的审核，下达核准文件。对不符合要求的则予以退回。国有资产管 理部门主要审核如下内容：（1）进行资产评估的经济行为是否合法并经批准；（2）资产评估机构是否具备评估资质；（3）主要评估人员是否具备执行资格；（4）评估基准日的选择是否适当，评估报告的有效期是否明示；（5）评估所依 据的法律、法规和政策是否适当；（6）评估委托方是否就所提供的资产权属证明 文件、财务会计资料及生产经营管理资料的真实性、合法性作出承诺；（7）评估 过程、步骤是否符合规定要求；（8）其他。

（二）备案制

除须报经核准的资产评估项目外的国有资产评估项目，实行备案制。国有资 产占有单位按有关规定进行资产评估后，在相应经济行为发生前应将评估项目的 有关情况专题向国有资产管理部门、集团公司、有关部门报告。国有资产管理部 门、集团公司、有关部门应予受理。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务 院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由国务院国有资产管理部门 负责；子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或 有关部门负责。地方管理的国有资产占有单位的资产评估项目备案工作，分别由 地方国有资产管理部门和集团公司或有关部门负责。涉及多个产权主体的评估项

目，按国有股权最大股东的资产财务隶属关系办理备案手续；持股比例相等的，经协商可委托其中一方办理备案手续。

占有单位收到评估机构出具的评估报告后，对评估报告无异议的。应将备案 材料逐级报送国有资产管理部门、集团公司、有关部门。应报送的文件材料为：（1）占有单位填报的《国有资产评估项目备案表》；（2）资产评估报告。评估报 告书、评估说明和评估明细表可以软盘方式报送；（3）其他材料。

国有资产管理部门、集团公司、有关部门收到占有单位报送的备案材料后，对材料齐全的，应在10个工作日内办理备案手续；对材料不齐全的，待占有单 位或评估机构补充完善有关材料后予以办理。各级国有资产管理部门、中央管理 企业集团公司、国务院有关部门对备案项目必须严格逐项登记，建立评估项目备 案档案管理制度。中央管理的企业集团公司或有关部门应于每季度终了15个工 作日内将备案项目情况统计汇总后上报国务院国有资产管理部门；省级（含计划 单列市）国有资产管理部门应于终了30个工作日内将本省备案项目情况统 计汇总后上报国务院国有资产管理部门。

国务院国有资产管理部门下达的资产评估项目核准文件和经国务院国有资产 管理部门或集团公司、有关部门备案的资产评估项目备案表是占有单位办理产权 登记、股权设置等相关手续的必备文件。占有单位发生依法进行资产评估的经济 行为时，应当以资产评估结果作为作价参考依据；实际交易价格与评估结果相差 10％以上的，占有单位应向同级国务院国有资产管理部门（集团公司或有关部 门）作出书面说明。

五、国有资产评估方法

国有资产评估根据资产原值、净值、新旧程度、重置成本、获利能力等因 素和法定的评估方法进行。同一资产因采取的评估标准和方式的不同。其评估 出的价值也可能不一样，采用什么样的标准和方法评估资产要依评估对象和评 估目的而定。资产评估的方法很多，但在进行国有资产评估时，必须依照《国 有资产评估管理办法》以及有关资产评估准则规定的方法进行。我国《国有资 产评估管理办法》规定了五种评估方法，即收益现值法、重置成本法、现行市 价法、清算价格法以及国务院国有资产管理行政主管部门规定的其他评估 方法。

（一）收益现值法

收益现值法是将评估对象剩余寿命期间每年（或每月）的预期收益，用适当 的折现率折现，累加得出评估基准日的现值，以此估算资产价值的方法。所谓收 益现值是指企业在一定时期内的预期收益折成现值。剩余寿命指资产从评估之日 起到丧失获利能力的年限。折现率是指未来收益折算成现时资金或本金的比例，包括安全收益率和风险收益率两个因素。采用收益现值法的基本要素是被评估资 产的剩余寿命的长短，每年的预期收益额，以及折现率的高低。采用收益现值法 必须具备两个前提条件：一是被评估资产能够独立创收，并能不断地获得预期收 益；二是这里的预期收益，以及里面包含多少风险收益等都应当是可以用货币来 计算的。

（二）重置成本法

重置成本法是现时条件下被评估资产全新状态的重置成本减去该项资产的实 体性贬值、功能性贬值和经济性贬值，估算资产价值的方法。重置成本是指现今 购建一项全新的功能相同资产所需支出的最低金额．分复原重置成本和更新重置 成本两种。复原重置即是完全按照被评估资产的原样购置（建造）资产，所谓原 样即是在设计、原材料、生产工艺、制造标准等，均与被评估资产一样。更新重 置是指重置一个与被评估资产用途一样的资产，但在设计工艺、原材料运用、制 造标准等方面都可采用新方法。实体性贬值是指由于使用磨损和自然损耗造成的 贬值。功能性贬值是指由于技术相对落后造成的贬值。经济性贬值是指由于外部 环境变化引起的贬值。使用成本法评估无形资产时应当注意两个事项：一是无形 资产的重置成本应当包括开发者或持有者的合理收益；二是功能性贬值和经济性 贬值。

重置成本法主要适用于单项资产评估，对企业进行整体评估时也可以用重置 成本法。

（三）现行市价法

现行市价法是通过市场调查，选择一个或几个与评估对象相同或类似的资产 作为比较对象，分析比较对象的成交价格和交易条件，进行对比调整，估算出资 产价值的方法。使用市价法评估无形资产时应当注意四个事项：一是确定具有合 理比较基础的类似的无形资产；二是收集类似的无形资产交易的市场信息和做评 估无形资产以后的交易信息；三是依据的价格信息具有代表性，且在评估基准日 是有效的；四是根据宏观经济、行业和无形资产情况的变化，考虑时间因素，对 被评估无形资产以后交易信息进行必要调整。

现行市价法主要适用于单项资产的评估。

（四）清算价格法

清算价格法是指以企业在停业或破产后，进行企业清算，出卖资产时可收回 的快速变现价格，来评定企业资产价值的方法。采用这种方法进行资产评估要注 重调查与被评估资产相同或类似资产的拍卖价格清理资料，对价格资料的准确性 进行认真分析研究，并要逐项将评估对象与参照物进行对比，根据其差异程度来 确定评估结果。

清算价格法主要适用于企业停业和破产时的资产评估。

（五）其他方法

根据有关规定惯例，对流动资产中的原材料、在制品、协作件、库存商品、低值易耗品等存货资产进行评估时，可根据该项资产的现行市场价格、计划价 格，考虑购置费用、产品完工程度、损耗等因素，评定重估价值；对有价证券的 评估，可参照市场价格评定重估价值，没有市场价格的，可考虑票面价值、预期 收益等因素，评定重估价值；对无形资产的评估，应区别情况分别评定：（1）外 购的无形资产，根据购入成本及该项资产具有的获利能力评定价值；（2）自创或 自身拥有的无形资产，根据其形成时的实际成本及该项资产的获利能力，评定价 值；（3）自创或自身拥有的未单独计算成本的无形资产，根据该项资产具有的获 利能力评定估算。

六、法律责任

（一）国有资产占有单位违反规定的法律责任

国有资产占有单位违反《国有资产评估管理办法》的规定，向评估机构提供 虚假情况和资料，或者与评估机构串通作弊，致使评估结果失实的，国有资产管 理行政主管部门可以宣布评估结果无效，并根据情节轻重，给予通报批评、限期 改正、罚款等行政处罚。

占有单位有应当进行资产评估而未进行评估，应当办理核准、备案手续而未 办理的行为的，由国有资产管理部门责令改正并通报批评；占有单位聘请不符合 资质条件的评估机构从事国有资产评估活动的，由国有资产管理部门责令改正并 通报批评，还可宣布原评估结果无效。

（二）评估机构违反规定的法律责任

评估机构作弊或者玩忽职守，致使评估结果失实的，国有资产管理行政主管 部门可宣布评估结果无效，并可根据情节轻重．对该资产评估机构给予警告、停 业整顿、吊销国有资产评估资格证书等处罚。

资产评估机构与委托人或被评估单位串通作弊，故意出具虚假报告的，没收违 法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款，并予以暂停执业；给利害关系人 造成重大经济损失或者产生恶劣社会影响的，吊销资产评估资格证书。

资产评估机构因过失出具有重大遗漏的报告的。责令改正，情节较重的，处 以所得收入1倍以上3倍以下的罚款，并予以暂停执业。

资产评估机构有下列情形之一的，责令改正，并予警告：（1）冒用其他机构 名义或者允许其他机构以本机构名义执行评估业务的；（2）向委托人或者被评估 单位索取、收受业务约定书以外的酬金或者其他财物，或者利用职务之便．牟取 其他不正当利益的；（3）对其能力进行虚假广告宣传的；（4）向有关单位和个 人支付回扣或者介绍费的；（5）对委托人、被评估单位或者其他单位和个人进行 胁迫、欺诈、利诱的；（6）恶意降低收费的；（7）与委托人或被评估单位存在 利害关系应当回避而没有回避的。

资产评估机构泄漏委托人或被评估单位商业秘密的，不按照执业准则、职业 道德准则的要求执业的，予以警告。

被处罚的单位和个人对处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起15日 内，向上一级国有资产行政主管部门申请复议。上一级国有资产行政主管部门应 当自收到复议申请之日起60日内作出复议决定。申请人对复议决定不服的．可 以自收到复议通知之日起15日内向人民法院起诉。

（三）主管部门违反规定的法律责任

国有资产行政管理部门或者行业主管部门的工作人员违反《国有资产评估管 理办法》的规定，以权谋私或者玩忽职守，造成国有资产损失的，由国有资产行 政主管部门或者行业主管部门按照干部管理权限，给予行政处分，并可处以相当 于本人3个月基本工资以下的罚款。

对于违反《办法》规定，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事 责任。

第四节 国有资产产权登记制度

一、企业国有资产产权登记制度概述

（一）企业国有资产产权登记的性质

企业国有资产产权登记是指国有资产监管机构代表政府对占有国有资产的各 类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系 的行为。

企业国有资产产权登记是一种法律行为，这种行为不是简单地将国有资产记 录在册，更重要的是记录在册后，要依法确认产权归属关系，国有资产监管机构 将向企业颁发《中华人民共和国企业国有资产产权登记证》，该登记证是依法确 认企业产权归属关系的法律凭证，也是企业的资信证明文件：

对企业国有资产产权进行登记由国有资产监管机构承担，依法履行七个方面 的职责：一是依法确认企业产权归属，理顺企业集团内部产权关系；二是掌握企 业国有资产占有、使用的状况；三是监管企业的国有产权变动；四是检查企业国 有资产经营状况；五是监督国家授权投资机构、国有企业和国有独资公司的出资 行为；六是备案企业的担保或资产被司法冻结等产权或有变动事项；七是在汇 总、分析的基础上，编报并向同级政府和上级产权登记机关呈送产权登记与产权 变动状况分析报告。

（二）企业国有资产产权登记的范围

根据国务院《企业国有资产产权登记管理办法》及其实施细则和《企业国 有资产产权登记业务办理规则》的规定，国有企业、国有独资公司、设置国有股 权的有限责任公司和股份有限公司、国有企业、国有独资公司投资设立的企业以 及其他形式占有国有资产的企业，都应当依照规定申请办理国有资产产权登记。有限责任公司。股份有限公司、中外台资经营企业、中外合作经营企业和联营企 业，应由国有股权持有单位或委托企业按规定申办企业国有资产产权登记。有关 部门所属未脱钩企业和事业单位及社会团体所投资企业的产权登记工作，由同级 国有资产监管机构组织实施。企业产权归属关系不清楚或者发生产权纠纷的，可 以申请暂缓办理产权登记。被批准暂缓办理产权登记的企业应当在暂缓期内．将 产权界定清楚，将产权纠纷处理完毕，然后投时办理产权登记。

（三）企业国有资产产权登记的管理

企业国有资产产权登记按照统一政策、分级管理的原则，由县级以上国有资 产监管机构，按照产权归属关系办理。未设立国有资产监管机构的，由本级政府 部门指定的部门或机构负责产权登记工作。

所谓统一政策，即企业国有资产产权登记工作方针、政策由国务院国有资产 监管委会员统一制定，全国遵照执行。所谓分级管理即是要按产权的归属关系由 各级国有资产监管机构来管理。由两个及两个以上国有资本出资人共同投资设立

的企业，按国有资本额最大的出资者的产权归属关系确定企业产权登记的管辖机 关；若国有资本各出资者出资额相等，则按其推举的出资者的产权归属关系确定 企业产权登记的管辖机关，并由该国有资本出资人的所出资企业申请办理产权 登记。

根据规定，国务院国有资产监管机构负责下列企业的国有资产产权登记管理 工作：（1）国务院管辖的企业、行业总公司；（2）中央政府各部门、各直属机 构、各直属事业单位及全国性社会团体管辖的企业；（3）在国家计划单列的企业 集团公司；（4）国家授权投资的机构；（5）中央国有企业、国有独资公司投资 设立的企业。

省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产管理部门负责下列企业的国有资 产产权登记管理工作：（1）省级人民政府管辖的企业；（2）省级政府各部门、直属机构、事业单位及社会团体管辖的企业；（3）省计划单列的企业集团公司；（4）省国有企业、国有独资公司投资设立的企业；（5）国家财政部委托办理产 权登记的企业。

地（市）、县国有资产管理部门的产权登记管辖范围由省、自治区、直辖市 及计划单列市以下各级国有资产管理部门规定。

上级产权登记机关指导、监督下级产权登记机关的产权登记工作。地方各 级国有资产监管机构负责本级所出资企业产权登记监管、汇总和分析工作，并 将汇总分析数据资料上报上一级国有资产监管机构。所出资企业负责申请办理 本企业及其各级子企业的产权登记，并对各级子企业的产权登记情况进行监 管。

二、企业国有资产产权登记的内容

（一）企业国有资产产权登记的内容

企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。

已取得法人资格的企业未办理产权登记的，应当通过所出资企业向产权登 记机关申办占有产权登记；申请取得法人资格的企业，应当于办理工商注册登 记前30日内通过所出资企业申办占有产权登记；未办理占有产权登记的企业发 生国有资产产权变动时，应当补办占有产权登记后．再申办变动或注销产权登 记。

占有产权登记的主要内容包括：（1）出资人名称、住所、出资金额及法定代 表人；（2）企业名称、住所及法定代表人；（3）企业的资产、负债及所有者权 益；（4）企业实收资本、国有资本；（5）企业投资情况；（6）国务院国有资产 管理部门规定的其他事项。

变动产权登记的情形包括：（1）企业名称改变的；（2）企业组织形式、级 次发生变动的；（3）企业国有资本额发生增减变动的；（4）企业国有资本出资 人发生变动的；（5）企业国有资产产权发生变动的其他情形。

企业发生前述第（1）种情形的，应当于工商行政管理部门核准登记后30日 内，向原产权登记机关申办变动登记，发生前述第（2）至（5）种情形的，应 当自企业出资人或者有关部门批准、企业股东大会或董事会作决定之日内，向工

商行政管理部门申请变更登记前，向原产权登记机关申办变动产权登记。

注销产权登记的情形包括：（1）企业解散、被依法撤销或者被依法宣告破产 的；（2）企业转让全部国有资产产权或改制后不再设置国有股权的；（3）其他 需要注销国有资产产权的情形。

企业解散的应自出资人的所出资企业或上级单位批准之日起30日内、企业 被依法撤销的应自政府有关部门决定之日起30日内、企业转让全部国有资产产 权（股权）或改制后不再设置国有股权的，应当自出资人的所出资企业或上级单 位批准后30日内，由所出资企业向原产权登记机关申办注销产权登记。企业被 依法宣告破产的，应自法院裁定之日起60日内由企业破产清算机构向原产权登 记机关申办注销产权登记。

（二）企业国有资产产权登记的检查

企业国有资产产权登记实行检查制度。企业应当于每年2月1日至4月30 日完成企业产权登记情况的检查，并向产权登记机关报送企业产权登记汇 总表和汇总分析报告。各级产权登记机关应当于每年5月31日前对企业产权 登记的情况进行抽查，并将本级政府所出资企业产权登记汇总表和汇总分 析报告逐级上报，国务院国有资产监管机构应于每年6月30日前完成全国非金融 类企业国有资产产权登记汇总检查工作。各级国有资产监管机构可以选择采用 统一组织年检或企业自查、各级产权登记机关抽查相结合的年检方式。

企业产权登记汇总分析报告书应报告四个方面的内容：（1）出资人的资 本金实际到位和增减变动情况；（2）企业国有资产的分布及结构变化，包括企业 对外投资情况；（3）本企业及其各级子企业发生国有资产产权变动情况及办理相 应产权登记手续情况；（4）国务院国有资产管理部门规定的其他事项。

三、法律责任

1．企业违反《企业国有资产产权登记管理办法》规定，有下列行为之一的，由国有资产管理部门责令改正、通报批评：（1）在规定期限内不办理产权登记 的；（2）隐瞒真实情况未如实办理产权登记的；（3）不按照规定提交企业产权 汇总表和汇总分析报告的。

2．国有资产管理部门工作人员在办理产权登记中玩忽职守、徇私舞弊、滥 用职权、牟取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给 予行政处分。

第五节 企业国有产权转让制度

一、企业国有产权转让制度概述

企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投人形成的权益、国有及国有控 股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

企业国有产权转让是指国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业（以下称转 让方）将所挣有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织（以下称受让方）的活动。

为规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企 业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产 流失，国务院国有资产管理委员会和财政部于2003年12月31日颁布了《企业 国有产权转让管理暂行办法》，对除金融类企业国有产权转让和上市公司的国有 股权转让以外的企业国有资产产权转让作出了规定。2005年国务院国有资产监 督管理委员会和财政部联合发布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》．国 资委还发布了《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》，对企业国有产权的转让 作了进一步的规定。

企业国有产权转让应当遵守国家法律、行政法规和政策规定，有利于国有经 济布局和结构的战略性调整，促进国有资本优化配置，坚持公开、公平、公正的 原则，保护国家和其他各方合法权益。

除国家法律、行政法规另有规定外，企业国有产权转让应当在依法设立的产 权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。转让企业 国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让 的，应当按照国家有关规定另行办理相关手续。转让企业国有产权涉及上市公司 国有股性质变化或者实际控制权转移的，应当同时遵守国家法律、行政法规和相 关监管部门的规定。对非上市股份有限公司国有股权转让管理，国家另有规定 的，从其规定。

企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法 规规定的其他方式进行。转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或 者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。被设置为担保物权的企业国有产权转 让，应当符合《中华人民共和国担保法》的有关规定。国有资产监督管理机构负 责企业国有产权转让的监督管理工作。

转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当按照有关政策规定 处理好与职工的劳动关系，解决转让标的企业拖欠职工的工资、欠缴的各项社会 保险费以及其他有关费用，并做好企业职工各项社会保险关系的接续工作。

二、企业国有产权转让的监督管理

（一）国有资产监督管理机构对企业国有产权转让的监管职责

国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国 有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。国有资产监督 管理机构对企业国有产权转让的监管职责主要包括：按照国家有关法律、行政法 规的规定，制定企业国有产权交易监管制度和办法；决定或者批准所出资企业国 有产权转让事项，研究、审议重大产权转让事项并报本级人民政府批准；选择确 定从事企业国有产权交易活动的产权交易机构；负责企业国有产权交易情况的监 督检查工作；负责企业国有产权转让信息的收集、汇总、分析和上报工作；履行 本级政府赋予的其他监管职责。

企业国有产权转让事项经批准或者决定后，如转让和受让双方调整产权转让 比例或者企业国有产权转让方案有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。

（二）所出资企业对企业国有产权转让的职责

所出资企业是指国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州 级人民政府授权国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业。所出资企业决定 其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报 同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理 审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。其对企业国有产权转让的职责主要 包括：按照国家有关规定，制定所属企业的国有产权转让管理办法，并报国有资 产监督管理机构备案；研究企业国有产权转让行为是否有利于提高企业的核心竞 争力，促进企业的持续发展，维护社会的稳定；研究、审议重要子企业的重大国 有产权转让事项，决定其他子企业的国有产权转让事项；向国有资产监督管理机 构报告有关国有产权转让情况。

三、企业国有产权转让的程序

（一）企业决议

企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形 成书面决议。国有独资公司的产权转让．应当由董事会审议，没有设立董事会 的，由总经理办公会议审议。涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工 代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。

企业应制订企业国有产权转让方案，连同有关决议、产权登记证等文件一 井上报有关机构批准。转让方案一般应当载明下列内容：（1）转让标的企业国 有产权的基本情况；（2）企业国有产权转让行为的有关论证情况；（3）转让标 的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案；（4）转 让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；（5）企业国有产 权转让收益处置方案；（6）企业国有产权转让公告的主要内容。转让企业国有 产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当附送经债权金融机构书面同意的相 关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议等。

（二）清产核资

企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按 照有关规定开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计（包括按照国家有关规定对转让标的企业法定 代表人的离任审计）。资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。转 让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管 理机构组织进行清产核资，并委托社会中介机构开展相关业务。在清产核资和审 计的基础上．转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进 行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参 考依据。

在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90％时，应当暂停交易，在 获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。

（三）确定受让方

转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经 济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信 息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。产权转让公告应由产权 交易机构按照规定的渠道和时间公开披露，对于重大的产权转让项目或产权转让 相关批准机构有特殊要求的，转让方可以与产权交易机构通过委托协议另行约定 公告期限，但不得少于20个工作日。转让公告期自报刊发布信息之日起计算。产权转让公告发布后，转让方不得随意变动或无故提出取消所发布信息。因特殊 原因确需变动或取消所发布信息的，应当出具相关产权转让批准机构的同意或证 明文件，并由产权交易机构在原信息发布渠道上进行公告，公告日为起算日。

转让方披露的企业国有产权转让信息应当包括如下内容：转让标的的基本情 况；转让标的企业的产权构成情况；产权转让行为的内部决策及批准情况；转让 标的企业近期经审计的主要财务指标数据；转让标的企业资产评估核准或者备案 情况；受让方应当具备的基本条件；其他需披露的事项。

在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务 状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。受让方一般应当具备如下条 件：具有良好的财务状况和支付能力；具有良好的商业信用；受让方为自然人 的，应当具有完全民事行为能力；国家法律、行政法规规定的其他条件。在产权 转让公告中提出的受让条件不得出现具有明确指向性或违反公平竞争的内容。企 业国有产权转让信息公开披露后，有关方面应当按照同样的受让条件选择受 让方。

对征集到的意向受让方由产权交易机构负责登记管理，产权交易机构不得将 对意向受让方的登记管理委托转让方或其他方面进行。产权交易机构要与转让方 按照有关标准和要求对登记的意向受让方共同进行资格审查，确定符合条件的意 向受让方的数量。产权交易机构要对确关意向受让方资格审查情况进行记录，并 将受让方的登记、资格审查等资料与其他产权交易基础资料一同作为产权交易档 案妥善保管。在对意向受让方的登记过程中，产权交易机构不得预设受让方登记 数量或以任何借口拒绝、排斥意向受让方进行登记。

（四）转让成交

经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批 准的，可以采取协议转让的方式。采取协议转让方式的，转让方应当与受让方进 行充分协商，依法妥善处理转让中所涉及的相关事项后，草签产权转让合同，并 按照企业国有产权转让管理暂行办法的有关规定的程序进行审议。对于国民经济 关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将企业国有产权 转让给所属控股企业的国有产权转让，经省级以上国有资产监督管理机构批准 后，可以采取协议转让方式转让国有产权。

经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据 转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。采取拍卖方式 转让企业国有产权的，应当按照《中华人民共和国拍卖法》及有关规定组织实 施。采取招投标方式转让企业国有产权的，应当按照国家有关规定组织实施。

企业国有产权转让成交后，转让方与受让方应当签订产权转让合同，并应当 取得产权交易机构出具的产权交易凭证，凭产权交易凭证，按照国家有关规定及 时办理相关产权登记手续。企业国有产权转让合同应当包括如下主要内容：转让 与受让双方的名称与住所；转让标的企业国有产权的基本情况；转让标的企业涉 及的职工安置方案；转让标的企业涉及的债权、债务处理方案；转让方式、转让 价格、价款支付时间和方式及付款条件；产权交割事项；转让涉及的有关税费负 担；合同争议的解决方式；合同各方的违约责任；台同变更和解除的条件；转让 和受让双方认为必要的其他条款。

转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，在签订产权转让合同 时，转让方应当与受让方协商提出企业重组方案，包括在同等条件下对转让标的 企业职工的优先安置方案。

（五）转让收入处理

企业国有产权转让的全部价款，受让方应当按照产权转让合同的约定支付。

转让价款原则上应当一次付清。如金额较大、一次付清确有困难的，可以采 取分期付款的方式。采取分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的 30％，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法的担保，并应当按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过 1年。

转让企业国有产权取得的净收益，按照国家有关规定处理。

四、企业国有产权的无偿划转

为规范企业国有产权无偿划转行为，保障企业国有产权有序流动，防止国有 资产流失，国务院国有资产监督管理委员会制定了《企业国有产权无偿划转管理 暂行办法》，规定各级人民政府授权其国有资产监督管理机构履行出资人职责的 企业（以下统称所出资企业）及其各级子企业国有产权可以在政府机构、事业单 位、国有独资企业、国有独资公司之间无偿转移。

企业国有产权无偿划转应当遵循四个原则：（1）符合国家有关法律法规和产 业政策的规定；（2）符合国有经济布局和结构调整的需要；（3）有利于优化产 业结构和提高企业核心竞争力；（4）划转双方协商一致。

划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机 构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产 权无偿划转的依据。双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审 议，并形成书面决议。划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公 会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司 的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的 职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。划出方还应当就 无偿划转事项通知本企业（单位）的债权人，并制订相应的债务处置方案。

划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。划转协议应当 包括下列主要内容：（1）划入划出双方的名称与住所；（2）被划转企业的基本 情况；（3）被划转企业国有产权数额及划转基准日；（4）被划转企业涉及的职

工分流安置方案；（5）被划转企业涉及的债权、债务（包括拖欠职工债务）以 及或有负债的处理方案（6）划转双方的违约责任；（7）纠纷的解决方式；（8）协议生效条件；（9）划转双方认为必要的其他条款。

企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企 业共同报国资监管机构批准。企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间 无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管 机构批准。实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持 有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准。下级政府国资监管机构所出资 企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由 下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。企业国有产权在所出资企业内部无 偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。

批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：（1）无偿划转的 申请文件；（2）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；（3）划转双方 及被划转企业的产权登记证；（4）无偿划转的可行性论证报告；（5）划转双方签 订的无偿划转协议；（6）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同 级国资监管机构清产核资结果批复文件；（7）划出方债务处置方案；（g）被划 转企业职代会通过的职工分流安置方案；（9）其他有关文件。

有下列情况之一的，不得实施无偿划转：（1）被划转企业主业不符合划入方 主业及发展规划的；（2）中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定 意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；（3）无偿划转涉及的职工分流安 置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；（4）被划转企业或有负债未 有妥善解决方案的；（5）划出方债务未有妥善处置方案的。

无偿划转事项按照企业国有产权无偿划转管理暂行办法规定程序批准后，划 转协议生效。划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。划转双方应 当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。企业国有产权无偿划转事项经批准后，划出方和划入方调整产权划转比例或者划 转协议有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。

下列无偿划转事项，依据中介机构出具的被划转企业上一（或最近一 次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整。并 按规定办理产权登记等手续。（1）由政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本 级国资监管机构其他所出资企业的；（2）由上级政府决定的所出资企业国有产权 在上、下级政府国资监管机构之间的无偿划转；（3）由划入、划出方政府决定的 所出资企业国有产权在互不隶属的政府的国资监管机构之间的无偿划转；（4）由 政府决定的实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转国资监管机构持有的；（5）其他由政府或国资监管机构根据国有经济布局、结构调整和重组需要决定的 无偿划转事项。

五、法律责任

在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之 一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让

方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无 效。对转让方、转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由 国有资产监督管理机构或者相关企业按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任；由于受让方的责任造成 国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移 送司法机关追究刑事责任：

（1）未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的；

（2）转让方、转让标的企业不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越 权限、擅自转让企业国有产权的；

（3）转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介 机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成 国有资产流失的；

（4）转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的；

（5）转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处 理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；

（6）转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避 债务清偿责任的；以企业国有产权作为担保的，转让该国有产权时，未经担保权 人同意的；

（7）受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签 订的；

（8）受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格。造成国有资产流 失的。

社会中介机构在企业国有产权转让的审计、评估和法律服务中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管机关，建议给予相应处罚； 情节严重的，可要求企业不得再委托其进行企业国有产权转让的相关业务。

产权交易机构在企业国有产权交易中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益 或者交易双方合法权益的，依法追究直接责任人员的责任，国有资产监督管理机 构将不再选择其从事企业国有产权交易的相关业务。

企业国有产权转让批准机构及其有关人员违反本办法。擅自批准或者在批准 中以权谋私，造成国有资产流失的，由有关部门按照干部管理权限，给予纪律处 分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。