关于旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的报告

第一篇：关于旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的报告

关于旧城镇旧厂房旧村庄改造情况的报告

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

大力推进旧城镇旧厂房旧村庄改造（以下简称“三旧”改造），积极探索存量建设用地二次开发利用的可行之路，是省委贯彻落实科学发展观、有效破解土地供需矛盾的重大决策，也是加快转变经济发展方式、推动产业和城市转型升级的重大战略。2008年以来，在国土资源部的大力支持和省委的正确领导下，我省以部省合作建设节约集约用地试点示范省为契机，积极推进“三旧”改造，取得了初步成效。受省人民政府委托，现将我省开展“三旧”改造有关情况报告如下：

一、开展“三旧”改造工作的基本情况

按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，我省切实加强对“三旧”改造的组织领导，认真落实“三旧”改造各项政策，积极探索改造模式与运行机制，有效地推进“三旧”改造的开展。据统计，2008年至今年第三季度，全省已完成“三旧”改造项目1683个，涉及改造面积7.89万亩；今年计划启动改造项目约4400个，改造面积超过30万亩。

（一）认真落实国家赋予的政策，全面铺开改造工作。

在国土资源部的指导和支持下，省政府制定出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）（以下简称《若干意见》），从五个方面进行了政策创新与突破：一是针对无合法手续的存量建设用地完善手续成本较高，现土地使用者缺乏改造积极性的问题，允许按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。二是针对“三旧”改造投入大、开发周期较长、现行改造方式单

一、难以调动原土地使用权人积极性等问题，允许对完善手续后的“三旧”用地采取协议出让方式补办出让手续（政府收购储备后再次供地除外）。三是为了保障原土地使用者的开发收益，调动他们支持和参与改造的积极性，在旧厂房改造和旧村庄改造中，政府依法收回企业用地或征收农村集体建设用地出让的，对原土地使用企业或村集体给予不高于土地出让纯收益60%的资金补贴，依照有关规定专项用于支持企业或村集体发展。四是针对改造地块范围周边可能存在边角地、插花地、夹心地，影响地块的整体改造开发等问题，允许将边角地、插花地、夹心地一并纳入“三旧”改造范围，不再按照现行法律政策办理有关报批手续。五是针对在城中村改造过程中，农村集体愿意将农村集体土地变为国有土地，但现行征收的做法程序复杂、审批时间长的问题，允许村集体经济组织自愿将其所有的集体建设用地申请报省人民政府批准征为国有建设用地。实践证明，《若干意见》有效破解了“三旧”改造的制约因素，推动了“三旧”改造工作的开展。

为切实落实国家赋予我省的优惠政策，我省主要采取以下措施：一是切实加强“三旧”改造的组织领导。目前，全省绝大部分的市、县、镇均成立以政府主要负责同志任组长的“三旧”改造工作领导小组和专门的工作机构；国土资源、发展改革、住房城乡建设、规划、财政、文化、环保等相关部门互相配合、形成合力，全省已初步构建起市、县、镇三级的纵向联系机制和相关职能部门之间的横向协调机制，为实现对“三旧”改造的统一协调、指导、服务和监督，保障改造工作顺利开展奠定了坚实基础。二是督促各地出台“三旧”改造配套政策。要求各地按照《若干意见》的规定，制定出台土地使用权收购的具体程序和价格、补缴地价的标准、土地出让收益的分配使用管理、改造项目审批等方面的具体操作办法。截至目前，全省各地级以上市政府共出台涉及“三旧”改造地方配套政策101个，初步形成了“三旧”改造的政策体系。三是定期检查“三旧”改造政策的落实效果。明确提出“一年初见成效、两年突破性进展、三年大改观”的阶段性目标，要求今年底前珠三角地区每一个县（市、区），粤东西北地区每一个地级市必须有一个“三旧”改造示范项目。同时，建立“三旧”改造成效统计制度，要求各地按季度上报“三旧”改造工作情况，实时掌握全省“三旧”改造成效。今年4月底至5月初，在全省分8个片区召开国土资源管理重点工作督导会，检查和督促各地落实“三旧”改造工作推进情况。四是切实加强对“三旧”改造的监管。在全省范围内完成“三旧”改造用地调查摸底与标图建库工作，为加强“三旧”改造项目审批，严格限定“三旧”改造政策适用范围，严防搭车报批、蒙混过关等监管工作提供有力保障。对需要以协议出让方式完善用地手续的“三旧”用地，明确要求由地方政府事前制订统一操作办法，按程序集体研究决定，公示审批结果。印发了《关于在“三旧”改造过程中加强预防职务犯罪工作的通知》，积极预防违法违纪行为。

（二）坚持规划先行，科学统筹推进。

在“三旧”改造中，我省充分发挥规划的龙头作用，注重将社会参与“三旧”改造的积极性与实施经济社会发展战略有机结合起来。明确“三旧”改造规划与年度实施计划编制要点；住房和城乡建设、国土资源等部门认真做好对各地规划编制工作的具体指导。在督促各地加快规划编制与上报备案工作的同时，明确要求各地在规划编制过程中要注重通过加强规划引导和政策调控，力求做到四个“相结合”：即将“三旧”改造与促进产业结构调整相结合，鼓励企业通过自身改造实现“退二进三”、“壮二优三”，为发展战略性新兴产业、现代服务业腾挪空间；将“三旧”改造与提升城市品位相结合，通过对“旧城镇”、“城中村”进行集中整治，有效改善城市面貌，提升城市形象；将“三旧”改造与改善民生相结合，充分尊重被改造土地权利人和村集体经济组织的意愿，让权利人和村集体在改造中得到实惠，确保社会的和谐稳定；将“三旧”改造与历史文化保护相结合，注重保护自然景观与历史建筑，突出文化底蕴，努力实现经济价值、社会价值、文化价值相统一。全省计划编制“三旧”改造规划128个，截至今年11月15日，已报备121个，占计划编制总数的94.5%，其中广州、深圳、珠海、汕头、佛山、韶关、梅州、汕尾、东莞、中山、江门、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等19个地级以上市和佛山市顺德区已全部完成规划编制与审批，其中已完成审查117个，占已经报备总数的96.7%。

（三）加大财政支持力度，多渠道筹措改造资金。

按照“政府引导、市场运作”的原则，我省充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，调动全社会参与“三旧”改造的积极性。一是切实将“三旧”改造的财政政策落到实处。省财政在耕地保护责任目标履行情况考核奖励中，新设立“三旧”改造单项奖，由省财政安排专项资金，对“三旧”改造工作排名前三名的地级以上市政府予以奖励。同时，督促各市县财政部门按照《若干意见》的有关要求，进一步细化支持“三旧”改造的具体政策措施。如清远市财政结合城乡建设用地增减挂钩方式，将实施“三旧”改造与高寒山区移民、地质灾害隐患点村庄搬迁以及发展特色旅游产业相结合，扎实推进“三旧”改造工作。潮州市财政明确规定对“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共建筑、基础设施建设，从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。二是大力探索拓宽“三旧”改造筹资渠道。“三旧”改造政策性强，涉及历史遗留问题多，改造资金缺口较大，我省大力探索从项目土地出让收益中对企业或村集体经济组织进行补贴等优惠政策，采取村集体经济投入、土地入股、引入开发商联合改造、项目公开招商等多种方式，大力引入社会资本参与改造工作，拓宽“三旧”改造的筹资渠道，解决资金瓶颈制约问题。如佛山市各级财政共投入80.6亿元用于“三旧”改造，成功引导514亿元社会资金启动730个“三旧”改造项目。三是落实“三旧”改造政府投入及必要的工作经费。据初步统计，截至目前，全省各级财政“三旧”改造投入达169亿元。如潮州市财政安排725万元经费保证“三旧”改造前期工作及改造规划编制工作开展。珠海市财政投入11.4亿元，用于改善城市环境和推进产业发展。东莞市财政安排3亿元用于扶持“三旧”改造（主要是税费补助）。湛江市财政拨付市级“三旧”改造专项工作经费250万元，同时，各县（市、区）财政在非常困难的情况下，及时安排“三旧”改造资金和相关工作经费，有效地保障了 “三旧”改造工作的顺利开展和政府投资“三旧”改造工程项目的改造建设。

（四）积极开展工作试点，探索与推广改造模式。

积极在广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造试点工作，大力探索和推广改造模式。试点城市根据自身的实际情况，分类推进，形成了“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的工作思路，以及不同的“三旧”改造模式和运行机制。根据“三旧”改造对象的被改造程度不同，改造模式可分为拆旧建新、部分更新、修旧如旧、配套完善等四种；根据“三旧”改造投资主体的不同，改造模式可分为政府投资改造、社会资金投资改造、集体经济组织自行改造、原土地使用权人自行改造等四种。如佛山市创造出旧城镇、旧村居、工矿厂企、生态环境等六种改造类型，以及都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等五种改造模式；深圳市全面推进城市更新工作，先后开展了城中村和工业区升级改造，这些都为全省铺开“三旧”改造提供了有益的经验借鉴。2009年11月在佛山市召开的全省“三旧”改造现场会和今年9月在广州市召开的全省“三旧”改造座谈会上，总结推广了试点城市成功改造模式与运行机制，有力促进了全省改造工作的开展。

二、“三旧”改造取得的阶段性成效

从前一阶段的实践情况看，我省“三旧”改造工作不仅促进了节约集约用地，而且在扩大内需、促进产业结构调整、推动城镇化建设、保障和改善民生等方面都具有明显成效，为促进经济发展方式转变做出了积极贡献。主要体现为“五个促进”：

一是促进结构调整，提升了产业竞争力。淘汰了一批“两高一资”的项目，培育了一批以低碳为特征的先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业。在已改造项目中，属于产业结构调整项目共971个，占改造项目总数的58%。改造后年产值同比增长了1.88倍。其中，淘汰、转移“两高一资”项目350个，引进先进制造业和现代服务业项目302个，引进世界500强项目26个，有力推进了经济发展方式的转变。

二是促进宜居城乡建设，推动了城镇化进程。通过“三旧”改造，有效地降低了建筑密度，完善了配套设施，增加了公共绿地，改善了城乡环境，传承了岭南文化。在已完成的改造项目中，建设城市基础设施项目360个、城市公益事业项目187个、公共绿地项目195个，涉及用地2.47万亩；保护与修缮传统人文历史建筑740万平方米；建设文化设施、文化创意产业等文化建设项目52个，投入资金23亿元，约占同期全省文化娱乐类固定资产投资额的6.36%。

三是促进固定资产投资，推动了经济即期增长。通过“三旧”改造，扩大了政府投资，也极大地带动了社会投资。2008年至今年第三季度，我省“三旧”改造已投入资金1766亿元，占同期全省固定资产投资的5.03%，今年前三季度更是提高到6.01%。同时，改造项目的年产值（营业收入）和税收比改造前分别增长了1.67倍和1.36倍。

四是促进节约集约用地，增强了可持续发展能力。通过“三旧”改造，促进了低效建设用地的二次开发，使土地利用效率不断提高。据统计，2008年至今我省通过“三旧”改造共节约土地3.51万亩，平均节地率达到44%。按此比例推算，全省360多万亩可供改造的“三旧”用地面积可节约土地超过150万亩，相当于全省未来10年新增建设用地规模的38.5%。

五是促进群众生活改善，实现了改造成果的共享。“三旧”改造带动了就业岗位的增加，壮大了集体经济，增加了群众收入，改善了居住条件。在已完成的改造项目中，就业人口从改造前的112万人增加到改造后的163万人，增加了46%；

二、三产业就业人口比从改造前的2.07:1变为0.87:1，就业结构进一步优化；村集体收入由改造前的17亿元增加到改造后的37亿元，增长了1.18倍。通过政策引导把改造后的“三旧”用地优先用于保障性安居工程（含廉租房、经济适用房、公租房以及限价房）建设，在已完成的改造项目中，共建设保障性安居工程项目128个，建成保障性住房1.99万套，约占同期全省建成保障性住房的三分之一。

三、“三旧”改造工作存在的主要问题及原因

虽然“三旧”改造工作取得了一定的成效，但也存在一些问题，主要有以下四个方面：

一是推动“三旧”改造的政策体系有待进一步健全。涉及规划、财政、发展改革、金融、拆迁管理等方面的配套扶持政策创新还不够，未能形成与“三旧”改造相适应的完整配套政策体系，影响“三旧”改造工作推进的整体效率。

二是拆迁难度大成为影响“三旧”改造的一个重要因素。近年来，由拆迁引发的不稳定因素有所增加。据各地反映，拆迁工作是“三旧”改造，特别是“城中村”改造中的重点和难点。改造实施过程中，拆迁户要求高拆迁补偿现象比较普遍，严重影响项目顺利推进。同时，目前各地纳入“三旧”改造的用地不少属于违法用地，而拆迁主管部门发放房屋拆迁许可证要有土地证或用地批文，这也影响了动迁工作的开展。

三是“三旧”改造工作进度不平衡。从2008年至今年第三季度的统计数据分析，已完成“三旧”改造面积最大的市完成改造面积为1.86万亩，最小面积的市为190亩，呈现出珠三角地区发展较快，粤东西北及山区等欠发达地区发展较慢的态势。造成这种状况主要原因是部分地方对“三旧”改造的重要性和“三旧”改造政策的时限性缺乏充分认识，对政策掌握还不够深入，同时也由于欠发达地区土地开发强度小，改造需求不是非常迫切，政府也缺乏相应的财力支持改造工作。

四是“三旧”改造的综合效益还不能完全发挥出来。尽管全省已改造项目用地用于住宅建设仅占23%，但部分城市“三旧”改造用地住宅用途比例偏高。2008年至今年第三季度，全省共有9个地级以上市“三旧”改造后用于房地产开发面积占改造总面积的比例超过50%，个别市比例超过90%。改造类型单

一、过分偏重于房地产，影响了“三旧”改造综合效益的充分发挥。

四、下一阶段工作思路

为切实解决上述存在的问题，更好地推进“三旧”改造，下一阶段我省将重点抓好以下五个方面的工作：

一是加强政策创新，完善长效机制。要求各级各部门进一步强化一盘棋的思想，加强协调配合，各司其职，确保改造工作无缝衔接、有序运作。针对目前各地反映的“三旧”改造各环节中出现的问题，督促相关职能部门加快研究出台配套政策，以指导和推动各地开展的“三旧”改造。省国土资源、住房城乡建设、发展改革、监察、财政等部门要开通绿色通道，加快审核流程，共同做好涉及完善征收手续的“三旧”改造用地审查工作；省住房城乡建设部门要研究解决改造过程中遇到的拆迁问题、控制性详细规划修改等问题；省财政、地税等部门要研究解决“三旧”改造中欠发达地区的资金扶持、税费优惠等问题；文化部门要进一步加强指导，落实对“三旧”改造中文化遗产的保护。

二是加强规划引导，提高综合效益。在规划编制过程中，督促指导各地从加快经济发展方式转变、建设宜居城乡、保障与改善民生、节约集约用地等多个角度综合考虑，与城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等结合起来，坚决防止改造项目重房地产开发，轻产业发展、基础设施、公共事业和民生工程建设的情况，特别是要结合“三旧”改造工作，加大保障性住房建设用地供给。按照“示范带动，逐步推进”和优先安排重大民生项目及完善用地手续的要求，坚持以项目为载体，既整体推进“三旧”改造工作，又集中力量抓一批精品工程，充分发挥精品工程的示范带动效应，点面结合推进“三旧”改造工作，确保在今年底前珠三角地区每个县（市、区）和东西北地区每个地级市都有一个“三旧”改造示范点。

三是加强规范运作，确保有序推进。严格限定“三旧”改造范围，督促各市对“三旧”用地进行实地逐宗核查，确保真实性，杜绝弄虚作假、搭车报批。各级政府和相关部门要严把审核（批）关，对“三旧”改造实施全程监管，确保“三旧”改造各项审核（批）事项程序规范、手续完备、资料齐全。同时，监察、审计部门要提前介入、全程监管，保证改造工作的合法性。加大阳光操作力度，督促各地公开透明规范操作，坚持通过公平协商、公开听证、村（居）民投票表决等方式确定补偿标准和改造模式，切实保障群众的合法权益，实现改造成果的共享，使“三旧”改造成为人民群众满意的民心工程。

四是加强绩效考核，落实工作责任。将出台全省“三旧”改造工作考核办法，并在今年底适时派出检查组，对各地级以上市和省直有关部门推进“三旧”改造工作的情况进行检查和考核，对工作表现优秀的单位进行表扬，对工作进展不理想、落实力度不够的单位进行约谈并通报批评。同时，督促各地级以上市相应制订工作绩效考核办法，对各县（市、区）“三旧”改造成效进行量化考核，奖优罚劣，强化各级共同推进“三旧”改造工作的合力。

五是加强政策储备，提供经验借鉴。认真总结各地在推进“三旧”改造中创造出来的新做法、新成效、新经验，及时掌握工作中存在不足和问题，不断完善监管措施，进一步推进“三旧”改造政策体系建设，为“三旧”改造的全面推广做好政策储备，为探索存量建设用地管理新模式提供经验借鉴。同时，及时主动与国家有关部门沟通，如实反映工作中存在的一些困难和问题，争取得到国家进一步支持。

第二篇：福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见

福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见

闽政„2010‟27 号

各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业、各高等院校：

为深入贯彻省委八届九次全会精神，加快推进旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造，进一步提升土地利用效率，调整优化城镇空间布局，切实改善城乡人居环境，促进产业结构升级，推动福建跨越发展，现提出如下意见：

一、充分认识“三旧”改造的重要意义

（一）大力推进“三旧”改造是落实先行先试，深化土地管理制度改革，促进跨越发展的具体体现。落实科学发展、跨越发展的要求，必须深化重要领域和关键环节的改革，实施“三旧”改造，有利于深化土地资源要素配臵市场化改革，充分发挥地价杠杆的调控作用，推动传统产业优化升级，保障新兴产业发展壮大，促进我省经济社会又好又快发展。

（二）大力推进“三旧”改造是围绕加快转变，科学利用有限的土地资源，切实保障发展用地的重要途径。我省土地资源供需矛盾日益突出，大力推进“三旧”改造，促进存量建设用地“二次开发”，有利于土地利用方式从外延式增量扩张向内涵式存量挖潜转变，提高土地的利用效率和产出效益，促进土地节约集约利用。

（三）大力推进“三旧”改造是坚持民生优先，加快改善城乡人居环境，推动城乡统筹发展的必然要求。当前我省城镇化进程全面加快，小城镇综合改革建设试点、新农村建设扎实推进，大力推进“三旧”改造，推动国土综合整治，有利于改善城乡面貌和人居环境，提升小城镇和新农村建设水平和质量，构建环境优美、设施齐全的生活生产空间。

二、“三旧”改造基本原则

“三旧”改造要坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕全力推动福建跨越发展的战略部署，加大对低效用地的科学改造和深度开发，推进土地综合整治，重视保护历史文化遗产，强化市场配臵土地资源功能，不断完善城乡空间结构和功能布局，促进城乡一体化发展。

（一）科学规划，有序推进。依据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划，科学制定“三旧”改造规划，强化规划综合调控作用，大力推进集约节约用地，将“三旧”改造与存量建设用地挖掘利用有机结合，切实提高土地利用效率。

（二）城乡统筹，协调发展。将“三旧”改造与实施城乡规划和新农村建设有机结合，推进城市基础设施向农村延伸，进一步优化城乡空间结构和功能布局，提升城镇化水平和质量，促进城乡协调发展。

（三）以人为本，改善民生。“三旧”改造工作要关注民生，正确处理好“三旧”改造涉及的经济、法律关系，明晰产权，切实保障土地和房屋权利人的合法权益。建立公平合理的利益补偿、分配和平衡机制，调动原土地使用权人参与改造的积极性，实现多方共赢。

（四）政府主导，市场运作。充分发挥政府组织协调的主导作用，特别是基层政府的积极性，发挥市场机制在资源配臵中的基础性作用，积极制订政策、统筹引导、搭建平台、优质服务、严格监管、加强执法，确保“三旧”改造工作的顺利实施。

三、“三旧”改造范围

市、县（区）人民政府可将下列土地列入“三旧”改造用地范围，加快实施改造：

（一）按城乡规划需改变用途的用地，包括国有和集体土地上的旧工厂、旧仓储、旧站场等建设用地以及城市市区“退二进三”的工业用地；

（二）土地利用效率低（建筑容积率低、厂房使用效率低、投入产出率低）和不符合安全生产、环保要求的工业用地；

（三）国家产业政策规定禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；

（四）规划确定要改造的不具有保留价值的旧民居、旧商铺、旧街巷、旧市场、旧校舍等低效利用的各类建设用地，包括建筑物和构筑物存在安全隐患的用地。

四、“三旧”改造实施主体和改造方式

（一）政府实施土地收储出让。市、县（区）人民政府为城乡基础设施建设或实施城市规划需开展“三旧”改造，由市、县（区）人民政府依法收储土地后，以招标、拍卖或挂牌方式确定实施主体，并按规划实施改造。经收储的“三旧”改造地块在出让前，应先确定规划建设条件和要求，并在土地出让合同中予以明确约定。

“三旧”改造地块拟用于经营性商品住宅的，应由政府收储土地后以招标、拍卖或挂牌出让的方式供地。

（二）国有土地使用单位依法开展改造。对国有土地上的“三旧”用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，原土地使用单位可作为实施主体申请改造建设，并制订改造实施方案报批。原土地使用单位与其他投资者以土地使用权作价出资、入股等形式实施联合改造的，应当签订联合改造协议。

（三）农村集体建设用地依法改造。对农民集体所有土地上的“三旧”用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，农村集体经济组织可作为实施主体，制定改造实施方案，依法申请改造，盘活低效利用的建设用地。要鼓励统一规划建设，引导零星分散的自然村向中心村或集镇集中，改善农村面貌。

五、“三旧”改造实施步骤

（一）调查摸底

市、县（区）人民政府要认真进行“三旧”改造用地的调查摸底工作，对符合“三旧”改造条件的地块进行调查登记，将每宗“三旧”改造用地标注在土地利用现状图和城乡规划图件上，同时列表造册、建档立卡，载明土地的使用权人、取得时间、取得方式和原“三旧”用地性质、用途、面积、四至以及地上建筑物、构筑物等情况。有条件的地方，要在标绘上图的基础上建立改造地块的数据库。

（二）编制规划

市、县（区）人民政府应组织城乡规划、国土资源、建设等部门，结合经济社会发展实际、产业需求和资源环境保护需要，依据当地土地利用总体规划和城乡规划，根据调查摸底的成果，编制当地的“三旧”改造规划。“三旧”改造规划期一般为5年，主要内容应当包括：市、县（区）范围内“三旧”改造地块的总体布局和规模、改造范围、改造目标、功能定位、配套设施、搬迁安臵补偿、实施计划和相关的配套措施等。“三旧”改造规划报市、县（区）人民政府批准后实施。

（三）制订方案

各地要根据“三旧”改造规划，选定具体项目，制订项目实施方案。项目实施方案包括：拟改造地块的详细规划，确定土地用途、用地界线、容积率、绿地率以及建筑高度、建筑密度、建设风格、配套设施；拟改造地块的搬迁安臵方案，明确补偿标准、安臵方式和时间安排；拟改造地块的实施主体及改造方式等。项目实施方案应当经国土资源主管部门和城乡规划部门同意后，报市、县（区）人民政府批准实施。

（四）搬迁安臵

“三旧”改造实施主体要拟订改造地块的搬迁安臵方案，明确补偿标准、安臵方式、过渡办法和组织实施措施等内容，搬迁安臵方案应充分征询搬迁 安臵对象的意见，达成一致意见后才可实施改造。征地涉及拆迁住房的，要坚持先安臵后搬迁，确保搬迁户的居住条件。提供产权调换、货币补偿或安臵补偿等选择方式，必须履行法定程序，依法安臵补偿。搬迁安臵程序不合法、补偿不到位、被搬迁人居住条件未得到保障的，不得动工建设。

（五）实施改造

实施主体按基本建设程序和有关规定具体组织实施。市、县（区）人民政府规划主管部门根据城乡规划和“三旧”改造规划确定每个改造地块的控制性详细规划和修建性详细规划，办理相关规划许可。有关部门应开辟“绿色”通道，按规定及时办理项目的审批（核准、备案）以及用地、规划、建设、消防、环保等相关手续。

六、“三旧”改造扶持政策

（一）合理制定收储补偿办法。政府实施土地收储的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人协商确认。市、县（区）人民政府可以根据“三旧”改造地块的区位、用途、土地等别等制定具体办法，明确土地收储的范围、补偿标准和方式、安臵办法等内容。涉及省属单位土地资产的，按照《福建省人民政府办公厅关于进一步规范省属单位土地资产处臵的通知》（闽政办„2007‟91号）的有关规定执行。

“三旧”改造地块的土地出让收益，优先用于“三旧”改造涉及的基础设施建设。农村集体建设用地“三旧”改造涉及土地用途改变，以及农村集体建设用地被征收后通过招标、拍卖或挂牌出让的，应将土地收益的一定比例用于当地农村基础设施建设和公益事业。具体办法由市、县（区）人民政府制定。

（二）优先提供搬迁安臵用地。“三旧”改造搬迁安臵尽量使用存量建设用地，确需新增建设用地的，优先安排建设用地指标，加快办理项目用地的农用地转用和征收手续。搬迁安臵用地根据不同情形，可采取划拨、协议 出让、招标拍卖挂牌出让或使用集体土地等多种方式提供。对生产用地，积极引导企业“进区入园”升级改造。

（三）积极支持集体建设用地复垦和流转。农村集体建设用地“三旧”改造，复垦为耕地的，新增耕地每亩补助1.8万元，从土地开发整理资金中安排；依法调整作为其他建设项目用地的，其流转价格由市场决定，流转收益的分配由集体土地所有者和原土地使用者协商约定。

（四）引导原土地使用单位按规划改造。对纳入“三旧”改造的地块，实施方案经批准允许自行改造的，支持给予办理相关土地变更手续。使用原属划拨国有土地的，改变用途后符合规划但不符合《划拨用地目录》，经有权人民政府审批，可补办出让手续，补签土地出让合同，经评估后依法补交土地出让金。使用原属农民集体所有土地的，可以继续保留原所有权性质；也可申请征收为国有，然后按规定划拨或有偿协议出让给原土地使用单位继续使用。

（五）扶持发展新兴产业。在符合城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，允许原土地使用单位将出让方式取得的工业用地改变用途作为商业服务等用途，但应按规定经评估后依法补交出让金，用于经营性商品住宅、法规规章另有规定和国有建设用地使用权出让合同另有约定的除外。原土地使用者利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的，可以不办理土地用途变更手续。

（六）积极鼓励提高土地利用率。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地出让金。

七、“三旧”改造工作要求

（一）明确责任。市、县（区）人民政府要成立领导机构，组织开展“三旧”改造工作；投资主管部门负责“三旧”改造中涉及固定资产投资项目的审批（核准、备案）和重大项目风险评估工作；规划主管部门会同国土资源 主管部门负责指导、组织编制和审查市、县（区）“三旧”改造规划和项目实施方案，提供项目的规划设计条件，及时办理项目有关手续；国土资源主管部门负责土地收储，办理农用地转用和征收、土地供应、土地确权登记等，组织国有建设用地使用权招标、拍卖或挂牌等工作；建设（房管）主管部门负责国有土地上“三旧”改造的房屋征收拆迁管理，工程建设管理；相关主管部门要各负其责，共同推动“三旧”改造。设区市人民政府和省直有关主管部门要根据本意见，结合实际，制定实施细则。

（二）规范运作。要完善规章制度，规范工作程序，严格依法办事，切实保障建设单位、农村村民和其他利害关系人的合法权益。要通过提前介入、并联审批等方式，及时办理“三旧”改造项目的审批事项。“三旧”改造中以协议方式供地的，必须按照“专业评估、集体决策、结果公开”的原则，实行“阳光作业”；以招标、拍卖或挂牌出让方式供地的，必须依法设定相关条件，严格执行工作规范。

（三）强化监督。市、县（区）人民政府和有关主管部门要认真学习、准确理解和熟练掌握“三旧”改造政策，统一认识，加强引导，正确实施；要强化监督检查，拓宽监督渠道，重视人民群众和社会舆论监督，在报批具体项目时，严格审核把关，确保真实性，杜绝弄虚作假、搭车报批；要不断总结经验，及时发现和解决存在的问题，确保“三旧”改造工作取得实效。

（四）促进和谐。“三旧”改造工作要讲公平，促和谐，保稳定，要尊重改造区域群众的知情权、表达权、参与权和监督权，畅通诉求渠道，完善纠纷调处机制；要加大对“三旧”改造政策的宣传力度，让群众理解、支持和配合开展“三旧”改造工作，形成有利于工作开展的和谐氛围。

二○一○年十一月二十日

第三篇：福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见

福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见

闽政〔2010〕27 号

各市、县（区）人民政府，平潭综合实验区管委会，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业、各高等院校：

为深入贯彻省委八届九次全会精神，加快推进旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造，进一步提升土地利用效率，调整优化城镇空间布局，切实改善城乡人居环境，促进产业结构升级，推动福建跨越发展，现提出如下意见：

一、充分认识“三旧”改造的重要意义

（一）大力推进“三旧”改造是落实先行先试，深化土地管理制度改革，促进跨越发展的具体体现。落实科学发展、跨越发展的要求，必须深化重要领域和关键环节的改革，实施“三旧”改造，有利于深化土地资源要素配置市场化改革，充分发挥地价杠杆的调控作用，推动传统产业优化升级，保障新兴产业发展壮大，促进我省经济社会又好又快发展。

（二）大力推进“三旧”改造是围绕加快转变，科学利用有限的土地资源，切实保障发展用地的重要途径。我省土地资源供需矛盾日益突出，大力推进“三旧”改造，促进存量建设用地“二次开发”，有利于土地利用方式从外延式增量扩张向内涵式存量挖潜转变，提高土地的利用效率和产出效益，促进土地节约集约利用。

（三）大力推进“三旧”改造是坚持民生优先，加快改善城乡人居环境，推动城乡统筹发展的必然要求。当前我省城镇化进程全面加快，小城镇综合改革建设试点、新农村建设扎实推进，大力推进“三旧”改造，推动国土综合整治，有利于改善城乡面貌和人居环境，提升小城镇和新农村建设水平和质量，构建环境优美、设施齐全的生活生产空间。

二、“三旧”改造基本原则

“三旧”改造要坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕全力推动福建跨越发展的战略部署，加大对低效用地的科学改造和深度开发，推进土地综合整治，重视保护历史文化遗产，强化市场配置土地资源功能，不断完善城乡空间结构和功能布局，促进城乡一体化发展。

（一）科学规划，有序推进。依据经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划，科学制定“三旧”改造规划，强化规划综合调控作用，大力推进集约节约用地，将“三旧”改造与存量建设用地挖掘利用有机结合，切实提高土地利用效率。

（二）城乡统筹，协调发展。将“三旧”改造与实施城乡规划和新农村建设有机结合，推进城市基础设施向农村延伸，进一步优化城乡空间结构和功能布局，提升城镇化水平和质量，促进城乡协调发展。

（三）以人为本，改善民生。“三旧”改造工作要关注民生，正确处理好“三旧”改造涉及的经济、法律关系，明晰产权，切实保障土地和房屋权利人的合法权益。建立公平合理的利益补偿、分配和平衡机制，调动原土地使用权人参与改造的积极性，实现多方共赢。

（四）政府主导，市场运作。充分发挥政府组织协调的主导作用，特别是基层政府的积极性，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，积极制订政策、统筹引导、搭建平台、优质服务、严格监管、加强执法，确保“三旧”改造工作的顺利实施。

三、“三旧”改造范围

市、县（区）人民政府可将下列土地列入“三旧”改造用地范围，加快实施改造：

（一）按城乡规划需改变用途的用地，包括国有和集体土地上的旧工厂、旧仓储、旧站场等建设用地以及城市市区“退二进三”的工业用地；

（二）土地利用效率低（建筑容积率低、厂房使用效率低、投入产出率低）和不符合安全生产、环保要求的工业用地；

（三）国家产业政策规定禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；

（四）规划确定要改造的不具有保留价值的旧民居、旧商铺、旧街巷、旧市场、旧校舍等低效利用的各类建设用地，包括建筑物和构筑物存在安全隐患的用地。

四、“三旧”改造实施主体和改造方式

（一）政府实施土地收储出让。市、县（区）人民政府为城乡基础设施建设或实施城市规划需开展“三旧”改造，由市、县（区）人民政府依法收储土地后，以招标、拍卖或挂牌方式确定实施主体，并按规划实施改造。经收储的“三旧”改造地块在出让前，应先确定规划建设条件和要求，并在土地出让合同中予以明确约定。

“三旧”改造地块拟用于经营性商品住宅的，应由政府收储土地后以招标、拍卖或挂牌出让的方式供地。

（二）国有土地使用单位依法开展改造。对国有土地上的“三旧”用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，原土地使用单位可作为实施主体申请改造建设，并制订改造实施方案报批。原土地使用单位与其他投资者以土地使用权作价出资、入股等形式实施联合改造的，应当签订联合改造协议。

（三）农村集体建设用地依法改造。对农民集体所有土地上的“三旧”用地，在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，经市、县（区）人民政府批准，农村集体经济组织可作为实施主体，制定改造实施方案，依法申请改造，盘活低效利用的建设用地。要鼓励统一规划建设，引导零星分散的自然村向中心村或集镇集中，改善农村面貌。

五、“三旧”改造实施步骤

（一）调查摸底

市、县（区）人民政府要认真进行“三旧”改造用地的调查摸底工作，对符合“三旧”改造条件的地块进行调查登记，将每宗“三旧”改造用地标注在土地利用现状图和城乡规划图件上，同时列表造册、建档立卡，载明土地的使用权人、取得时间、取得方式和原“三旧”用地性质、用途、面积、四至以及地上建筑物、构筑物等情况。有条件的地方，要在标绘上图的基础上建立改造地块的数据库。

（二）编制规划

市、县（区）人民政府应组织城乡规划、国土资源、建设等部门，结合经济社会发展实际、产业需求和资源环境保护需要，依据当地土地利用总体规划和城乡规划，根据调查摸底的成果，编制当地的“三旧”改造规划。“三旧”改造规划期一般为5年，主要内容应当包括：市、县（区）范围内“三旧”改造地块的总体布局和规模、改造范围、改造目标、功能定位、配套设施、搬迁安置补偿、实施计划和相关的配套措施等。“三旧”改造规划报市、县（区）人民政府批准后实施。

（三）制订方案

各地要根据“三旧”改造规划，选定具体项目，制订项目实施方案。项目实施方案包括：拟改造地块的详细规划，确定土地用途、用地界线、容积率、绿地率以及建筑高度、建筑密度、建设风格、配套设施；拟改造地块的搬迁安置方案，明确补偿标

准、安置方式和时间安排；拟改造地块的实施主体及改造方式等。项目实施方案应当经国土资源主管部门和城乡规划部门同意后，报市、县（区）人民政府批准实施。

（四）搬迁安置

“三旧”改造实施主体要拟订改造地块的搬迁安置方案，明确补偿标准、安置方式、过渡办法和组织实施措施等内容，搬迁安置方案应充分征询搬迁安置对象的意见，达成一致意见后才可实施改造。征地涉及拆迁住房的，要坚持先安置后搬迁，确保搬迁户的居住条件。提供产权调换、货币补偿或安置补偿等选择方式，必须履行法定程序，依法安置补偿。搬迁安置程序不合法、补偿不到位、被搬迁人居住条件未得到保障的，不得动工建设。

（五）实施改造

实施主体按基本建设程序和有关规定具体组织实施。市、县（区）人民政府规划主管部门根据城乡规划和“三旧”改造规划确定每个改造地块的控制性详细规划和修建性详细规划，办理相关规划许可。有关部门应开辟“绿色”通道，按规定及时办理项目的审批（核准、备案）以及用地、规划、建设、消防、环保等相关手续。

六、“三旧”改造扶持政策

（一）合理制定收储补偿办法。政府实施土地收储的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人协商确认。市、县（区）人民政府可以根据“三旧”改造地块的区位、用途、土地等别等制定具体办法，明确土地收储的范围、补偿标准和方式、安置办法等内容。涉及省属单位土地资产的，按照《福建省人民政府办公厅关于进一步规范省属单位土地资产处置的通知》（闽政办〔2007〕91号）的有关规定执行。

“三旧”改造地块的土地出让收益，优先用于“三旧”改造涉及的基础设施建设。农村集体建设用地“三旧”改造涉及土地用途改变，以及农村集体建设用地被征收后通过招标、拍卖或挂牌出让的，应将土地收益的一定比例用于当地农村基础设施建设和公益事业。具体办法由市、县（区）人民政府制定。本文选自： 东莞厂房出售，http:/// 东莞厂房出租，http://dgcf114.com/ 东莞常平厂房出租，（二）优先提供搬迁安置用地。“三旧”改造搬迁安置尽量使用存量建设用地，确需新增建设用地的，优先安排建设用地指标，加快办理项目用地的农用地转用和征收手续。搬迁安置用地根据不同情形，可采取划拨、协议出让、招标拍卖挂牌出让或使用集体土地等多种方式提供。对生产用地，积极引导企业“进区入园”升级改造。

（三）积极支持集体建设用地复垦和流转。农村集体建设用地“三旧”改造，复垦为耕地的，新增耕地每亩补助1.8万元，从土地开发整理资金中安排；依法调整作为其他建设项目用地的，其流转价格由市场决定，流转收益的分配由集体土地所有者和原土地使用者协商约定。

（四）引导原土地使用单位按规划改造。对纳入“三旧”改造的地块，实施方案经批准允许自行改造的，支持给予办理相关土地变更手续。使用原属划拨国有土地的，改变用途后符合规划但不符合《划拨用地目录》，经有权人民政府审批，可补办出让手续，补签土地出让合同，经评估后依法补交土地出让金。使用原属农民集体所有土地的，可以继续保留原所有权性质；也可申请征收为国有，然后按规定划拨或有偿协议出让给原土地使用单位继续使用。

（五）扶持发展新兴产业。在符合城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，允许原土地使用单位将出让方式取得的工业用地改变用途作为商业服务等用途，但应按规定经评估后依

法补交出让金，用于经营性商品住宅、法规规章另有规定和国有建设用地使用权出让合同另有约定的除外。原土地使用者利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的，可以不办理土地用途变更手续。

（六）积极鼓励提高土地利用率。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地出让金。

七、“三旧”改造工作要求

（一）明确责任。市、县（区）人民政府要成立领导机构，组织开展“三旧”改造工作；投资主管部门负责“三旧”改造中涉及固定资产投资项目的审批（核准、备案）和重大项目风险评估工作；规划主管部门会同国土资源主管部门负责指导、组织编制和审查市、县（区）“三旧”改造规划和项目实施方案，提供项目的规划设计条件，及时办理项目有关手续；国土资源主管部门负责土地收储，办理农用地转用和征收、土地供应、土地确权登记等，组织国有建设用地使用权招标、拍卖或挂牌等工作；建设（房管）主管部门负责国有土地上“三旧”改造的房屋征收拆迁管理，工程建设管理；相关主管部门要各负其责，共同推动“三旧”改造。设区市人民政府和省直有关主管部门要根据本意见，结合实际，制定实施细则。

（二）规范运作。要完善规章制度，规范工作程序，严格依法办事，切实保障建设单位、农村村民和其他利害关系人的合法权益。要通过提前介入、并联审批等方式，及时办理“三旧”改造项目的审批事项。“三旧”改造中以协议方式供地的，必须按照“专业评估、集体决策、结果公开”的原则，实行“阳光作业”；以招标、拍卖或挂牌出让方式供地的，必须依法设定相关条件，严格执行工作规范。

（三）强化监督。市、县（区）人民政府和有关主管部门要认真学习、准确理解和熟练掌握“三旧”改造政策，统一认识，加强引导，正确实施；要强化监督检查，拓宽监督渠道，重视人民群众和社会舆论监督，在报批具体项目时，严格审核把关，确保真实性，杜绝弄虚作假、搭车报批；要不断总结经验，及时发现和解决存在的问题，确保“三旧”改造工作取得实效。

（四）促进和谐。“三旧”改造工作要讲公平，促和谐，保稳定，要尊重改造区域群众的知情权、表达权、参与权和监督权，畅通诉求渠道，完善纠纷调处机制；要加大对“三旧”改造政策的宣传力度，让群众理解、支持和配合开展“三旧”改造工作，形成有利于工作开展的和谐氛围。

二○一○年十一月二十日

第四篇：三旧改造专题

三旧改造专题研究

摘要：我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求，和大量土地开发投入、土地低效利用。

城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张；与此同时许多旧区普遍存在布局混乱、容积率低、土地闲置、低效利用、市政和公共服务设施短缺、环境污染等弊病，严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一步发展进程。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土地市场由增量土地向存量地土地转变，走内涵式发展道路，成为了目前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然选择。对此，房地产开发向“三旧要地”也将成为一种普遍的发展趋势。

关键词：三旧改造 六本木新城 三方共赢

一、前言

2008年，国家出台“三旧改造”的有关政策，并在珠江三角洲地区及广东省试行。“三旧改造”是指旧城镇、就村庄、旧厂房的改造。全面推进“三旧”改造，既是化解人多地少矛盾的迫切需要，同时也是改善城乡人居环境、加快发展方式转变、激发城乡生机与活力的客观要求，对于加快城镇发展具有深远的历史意义和重要的现实意义。

二、三旧改造的优势

1、“三旧”改造可以拉动投资，推动经济持续增长。

2、节省新增建设用地的有偿使用费。

3、按规定完善历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。现在

很多用地要求占补平衡，“三旧”用地改造则不用占补平衡。

4、地方政府集体可以获得土地出让收入。按照20%作为内部和公共设施用地，另外80%按照招拍挂，协议以后一半进入出让。

5、实现多方共赢，调动各方参与改造的积极性。为促进使用存量土地，鼓励原用地者支持改造，新政策允许纳入“三旧”改造范围、没有合法手续的用地，采用协议方式，完善供地手续。

6、有利于统筹城乡发展，推进旧村庄的改造。

三、三旧改造的模式

（一）政府主导模式

政府负责拆迁赔偿，进行土地整理，并投入资金主导建设，属于完全政府主导的公益型改造模式，主要适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府主导新建型：（1）政府利用零散地块，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要；（2）根据城市规划的功能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，并为因改造产生的失业工人提供免费培训，为原改造范围内的居民提供最低生活保障；（3）政府统征统购被纳入城市建成区的农村用地，为失地农民提供全面的社会保障。

2．政府主导更新型：（1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻；（2）允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。

3．政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作，统筹基础设施、公共服务设施和建筑改造的建设与资金投入；（2）政府制定合理补偿标准，并保证拆迁户的安置保障；（3）政府为村民提供社会保障和再就业培训。

4．政府主导整治型：（1）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一；（2）成立改造工作专项部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮；（3）疏解旧城区人口压力，提升居民生活品质。

（二）政府与市场合作模式

政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作，后期进行政策指导和规范市场行为，引入社会资金进行市场化运作，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、公众参与、市场化运作”相结合，进行“阳光拆迁”；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠道，实现拆迁过程的“全透明”；（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房改造，保障一定资金进行过渡安置。

2．政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共同进行拆迁、土地整理与重新建设；（2）引入市场资金发展休闲、生态旅游业，促进产业结构高级化。

3．政府与市场合作改建型：（1）政府主动调整用地功能，引入社会资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理；（2）合理制定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。

（三）集体主导模式

由村集体成立经济发展公司进行改造，政府负责协作或给予扶持政策，可采用集体主导的公益型改造或者集体成立公司的自主性改造两种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下： 1．集体主导新建型：（1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建设公寓式新村；（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住宅，用于安置旧村内其它村民；（3）政府予以相关配套设施和政策的支持。

2．集体主导改建型：（1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股筹集改造资金；（2）村民参与整个开发，并按照商议的比例分红，保证村民长期收入。

3．集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设；（2）集体提供资金进行改造整治；（3）提倡公众参与，尊重村民意愿。

（四）集体与市场合作模式

村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村，享受利润分红。减少拆迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设，建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下：

1．集体与市场合作新建型：（1）拆迁资金主要来源于市场，由村集体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作；（2）村集体以土地入股的形式，与开发商对建成后物业赢利的分红；（3）改造后部分铺位无

偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。2．集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地；（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。3．集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物业，获得补偿与利润分红；（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡。

四、三旧改造的实施与组织程序

“三旧改造”是在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下对现有低效利用的建设用地进行“二次开发”，通过进行土地资源整合和统筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤(图1)。

其具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。但佛山市现有的“三旧改造”项目基本都是在“政府引导、市场主体”框架下进行的，即由政府通过制定相关政策引导市场主体参与，开发主体在符合土地规划和城市规划下灵活地选择改造方式，协调多方利益与共享价值增值的过

程。

五、三旧改造的运作机制

1、国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、三方共赢”

三旧改造主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。在其整理运作过程中政府通过优惠政策如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体(开发商)参与改造项目，其一方面减轻政府投入改造所需的巨额资金困难，有利于促进项目改造的全面推进；另一方面政府为市场主体(开发商)进入开辟的“绿色通道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了其参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润；居民则通过拆迁补偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高，从而 6

最终实现参与多方共享土地价值增值(图2)。如佛山祖庙东华里改造完全遵循这个机制，通过引入市场资本75亿元，由政府主导拆迁安置、开发商主导开发建新。佛山创意产业园创建则由开发商主导改造，引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。

2、集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”，“利益共享、联合开发”，“转为国有，市场运作”

集体建设用地改造运作机制较为复杂多样，其目前较为典型案例中主要分为集体建设直接更新、联合开发和转化国有土地后更新三种机制(图3)。除了都能获得政府相关政策扶持外，直接进行更新整理项目可以是通过村集体自主成立项目公司、投入资金改造，实现物业经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制(图3上半部分)。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民公寓，拆旧建新腾出400多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西国际橡胶城，实现了村集体经济持续发展和壮大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市场运作改造，开发商和村集村共同分享价值增值的市场主导改造机制(图3中间部分)。如凤池村“以地引资、以租抵建”BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权。而转化为国有土地后更新改造的实为村集体以土地入股，市场出资的联合开发，所得利益按股分红的联合改造机制(图3下半部分机制)，如石头村通过引入市场资金，土地入股实施拆旧建新整体改造，村民不仅拆迁住房按照1比1得到了商品住宅补偿，人居环境也得到有效改善，还将分享项目经营的利

润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险。

概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具有较多的推广性，也是目前佛山市“三旧改造”中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。

六、个案分析 六本木新城改造

六本木新城,原本是东京破旧的老城区,低矮的木制房屋鳞次栉比,街道狭窄得连消防车都无法通过, 而东京都政府及主要创建者森大厦株式会社经过17年时间、1000多轮与原业主的谈判,最终促成这一地区的再开发,使之成为旧城改造典范之作。开发完成后的六本木新城集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播中心等为一体,在这个区域里实现居住、工作、游玩、休憩、学习和 8

创造等多项功能。

六本木在旧城改造的过程中实现了两个目的,一个是老城区的二次城市化,另一个就是产业升级和转型。改造后的六本木不仅高楼林立,城市环境得到改善和美化,还成为东京中心的热门旅游区和商业办公区。

由于日本承认土地私有,六本木新城在拆迁中要面对400多位产权所有者,虽然这些原业主也希望改变破旧、不安全的居住环境,与六本木的开发商意愿达成了一致,但如何进行拆迁补偿,使得“大家都想做,大家又都受益”这是个难题。

六本木的开发商为解决这个难题,灵活采取了四种拆迁方案。第一种是货币补偿,由开发商直接买下土地所有权；第二种是新房换旧房,按协议换算办法,用新房换原业主的旧房；第三种是把六本木新城做成一个项目公司,让那些不愿要钱,也不愿要新房的,以土地折价入股,一起分享土地升值的好处。而第四种方案就是前三种办法的混合,原业主可以把一部分所有权出售后拿钱,一部分用来换新房,一部分所有权入股。

四种因人而异的方案成就了六本木新城没有钉子户和无人上访的典范地位。而为了这种多方共赢,六本木的开发商也花费了14年的时间,与原业主成立“恳谈会”、“协议会”,经过了1000多轮谈判,双方才达成一致。而东京都政府也在周边大大小小的改造规划中,都照顾到了这个在谈项目,给六本木新城留有建设空间。

“旧城改造”必然是投资者和原业主共同利益的实现,而利益双

方合作的达成,需要一个平衡点,达到平衡点这个过程要由市场来推动。东京都政府在六本木项目上,一直秉承协调人、仲裁者的角色,充分尽到了日本保护个人对土地的所有权的法律义务。而开发商和原业主上千轮的谈判,也就是市场推动下,博弈双方在寻求利益平衡点的过程。

当然,有的时候这个平衡点只在市场的推动下很难达到。“这时候,政府就要提供把蛋糕做大的条件,让双方都吃饱。”在六本木项目开发过程中,东京都政府确实通过征求民意等办法,反复调查改造范围和方式,不断修改开发计划,甚至把容积率破例提高到一个新水平上,以照顾开发商的利益。

七、三旧改造中开发商所面临的难题和潜在风险

（一）难题

1、拆迁改造问题：

旧址物业产权的复杂性，拆迁谈判的复杂性与长期性，开发商作为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。

2、开发定位问题：

三旧改造因开发成本较高，地块容积率一般较高，且通常附有回迁安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位、定价来实现盈利。

3、开发模式问题：

三旧改造所涉及到的土地类型多样，问题复杂多变，必然要求其开发模式灵活多样以适用不同项目需要，其关键就是要促成经营效益

与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。

（二）潜在风险

1、营运风险：

一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误；二是由于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、城市规划条例、赋税规定等造成投资失败的可能性。

2、财务风险：

一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域，这样一旦开发商判断出现偏差，其投资收益将不能弥补支出。另一方面，在“三旧”开发投资中，投资周期往往很长，在开发过程中，由于建造成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高，会直接增加开发成本，可能造成开发投资者不堪重负，欲罢不能。

3、市场风险：

旧改开发成本比较高，必然导致项目房价的提升，市场压力将大大增加，如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。

4、社会风险和自然风险：

由于社会的、经济的较大变动或者冲击以及相应的规模、政策等因素的变动，引起房地产需求和价格的跌落，当社会经济发展处于高潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。

八、结论

由以两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、开发商、被拆迁人三方利益协调与共享土地价值升值的过程，而享有权益的同时，就必须履行相应的义务(如表1)。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造土地价值升值相关权益的同时，履行各方相应的义务，是保障三旧改造的顺利实施与成功的关键。

目前我国城市正处于快速发展和加速城市化的进程中，耕地不断减少与建设用地不断增长的人地矛盾日益加剧，如何有效推进旧区改造，挖掘城市发展新空间和提高土地利用效益、改善城乡空间环境，己成为了一个急需解决的难题，一方面是由于其改造过程中改造资金的数额巨大、筹措困难；另一方面是被动迁者的激烈抵触行为、使改造难以进行。而 “三旧改造”通过引入市场资本、多方主体参与有效的解决改造资金的筹措困难，通过“政府-原居民-开发商”共享价值增值，构建了较好的利益平衡机制，具体而言，在国有建设土地整理中，通过“政府实现旧区更新-居民居住条件和环境得到改善-开发 12

商经营收入”实现利益协调；在集体建设土地整理中，通过“政府实现城乡统筹发展-村民村集体物业更新、收入增加-开发商利润分成”实现利益协调，从而得到绝大数居民支持和开发商的积极参与，减少了政府政财负担，实现了规划意图。因“三方共赢”保证了“三旧改造”的有效开展。

参考文献

（1）关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知（2007年6月28日 佛府[2007]68号）

（2）关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（2009年8月25日 粤府[2009]78号）

（3）佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）

第五篇：三旧改造

惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法

印发《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》的通知 惠府办〔2012〕38号

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》业经十一届7次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市国土资源局反映。

惠州市人民政府办公室

二○一二年七月四日

惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法

为确保我市“三旧”改造工作规范、有序运行，根据省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

一、适用范围

符合城乡规划、“三旧”改造专项规划和实施计划的“三旧”改造项目，改造方案经市、县人民政府批准实施，由改造单位具体负责征收拆迁、安置补偿等事宜，且相关安置补偿等费用由其承担支付而不需政府予以审核支付，市、县人民政府依法以协议方式出让“三旧”改造用地使用权涉及缴交土地出让金的，适用本办法。

以招标、拍卖、挂牌等公开方式出让“三旧”用地使用权，缴交土地出让金的，不适用本办法。

二、土地出让金缴交标准

（一）旧城镇改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下的部分，缴交10%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交40%；容积率2.5以上至3.5（含3.5）部分，缴交60%；容积率3.5以上的部分，缴交100%。

（二）旧厂房改造用地。

1．旧厂房改造范围内，工业用地在符合城乡规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

2．旧厂房改造范围内，在符合城乡规划要求的前提下，利用旧厂房改造为文化创意产业项目的，土地用途和使用权人可暂不变更。

3．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为商业、居住等经营性用地（不含物流园用地）的，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下的部分，缴交10%；容积率1.2以上至2.0（含2.0）部分，缴交40%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交50%；容积率2.5以上至3.0（含3.0）部分，缴交60%；容积率3.0以上的部分，缴交100%。

4．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为物流园用地的，对其中仓储部分用地同属工业用地性质不再增收土地出让金，对其中非仓储部分如商业、办公及其它功能，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下部分，缴交10%；容积率1.2以上部分缴交30%。

（三）旧村庄改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下部分，缴交10%；容积率2.0以上部分，缴交40%。

（四）其他。

1．同一改造项目范围内涉及多种改造类型的，以各改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例分别按上述标准，计算应缴交的土地出让金；但对于一种改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例小于20%的，不单独计算应缴交的土地出让金，按照主要改造类型用地缴交土地出让金标准计算应缴土地出让金。

2．在“三旧”改造项目范围内，规划确定的改造项目计算容积率指标用地红线以外的城镇公共基础设施用地上的建构筑物，市、县人民政府要求由改造单位代征代拆的，由市、县人民政府按有关规定给予合理补偿。

3．对于改造单位在按本办法规定的标准缴交了改造项目用地的土地出让金后，经市、县人民政府批准调整改造项目建设用地性质、容积率须补缴土地出让金的，不得再按本办法规定的标准补缴土地出让金，须严格按照国家和省、市有关建设用地改变性质、调整容积率补缴土地出让金的法规、政策规定执行。

三、监督检查职责

对于采取协议方式出让“三旧”改造用地使用权和按上述办法计收土地出让金的，必须经市、县 “三旧”改造工作领导小组集体研究确定，并报市、县人民政府批准，在监察、审计部门的监督下实施，严禁未经集体研究决定擅自采取协议方式出让土地使用权和确定土地出让金缴交标准，一经发现，将严肃处理，并按有关法律法规规定追究相关责任人的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、本办法自发布之日起施行，省政府停止执行“三旧”改造政策后，本办法相应自行废止。