城市化背景下土地产权的实施和保护

第一篇：城市化背景下土地产权的实施和保护

内 容 提 要

本报告分农地和农地转用两个方面梳理和概括了中国的土地制度和土地政策，揭示了政府管制农地转用、垄断土地一级市场、导致土地权利二元分割的实质和特征，分析和评价了现行政策的实施机制及其造成的严重后果，通过介绍和评论当前地方和基层进行的土地制度和政策创新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向，即在坚持两种土地公有制并存在的前提下，放松政府对农地转用的垄断和管制，促进和发展地权特别是集体建设用地的流转和交易。进而提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建议。

城市化背景下土地产权的实施和保护

目录

一、引言

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二、现行土地政策及其实施：效果与评价

06

三、地方经验与政策创新：个案调研与分析

四、政策完善和法律修改建议

城市化背景下土地产权的实施和保护

一、引言

土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键问题。中国改革开放是由农村土地制度变革发端和破题，近二、三十年的高速经济增长，在很大程度上又是依靠农地转为城市用地和建设用地而支撑的。然而，中国的土地制度和土地政策存在着根本性的缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源，已经到了非改不可的地步。只有根本改革现行土地制度和土地政策，才能为中国的长治久安和稳定发展奠定坚实的基础。中国农地制度改革的方向是，放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即，在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。这是走出目前困境的唯一出路。对此，有人可能会提出一些似是而非的观点加以反对，在没有具体讨论我们的看法和主张以前，首先需要从理论上给以简要的回答。第一种观点认为，发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中，出现贫富分化。这一点在历史不曾出现，在现实中更不可能。历史上的情况赵冈和陈钟毅在《中国土地制度史》（2006）中已经做了回答。在现实中，我们仍然坚持土地的集体所有，土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产，保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民的长期保障，防止政府和强权的侵占。2 城市化背景下土地产权的实施和保护 而流转和交易的决策是由土地权利主体自主决定；同时政府还可适当管理。历史和现实证明，只要没有政府权力的支持和庇护，市场权利主体的谈判和价格机制的作用，足以遏制强权的扩张和兼并行为。第二种观点认为，土地流转和交易会造成土地浪费。我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地稀缺的情况并未从价格信息中反映出来。市场交易除了形成价格和配置资源的功能以外，还有一种重要特性，即市场的规模经济性，就是说，市场中的人数越多，市场越有效率，平均交易费用越低。反过来，这种特性还表现为网络外部性，即参与市场的人越多，市场中每个人的交易效用越大，市场作为一个整体的总交易效用也就越大。这使得城市聚集本身成为一种正反馈过程，由于人多，所以人多。对之限制的力量，一是地价上升，二是拥挤。“城市地价递减律”是“边际效用递减律”的证明和应用，价格机制会抑制城市的过度扩张和土地的无效使用。第三种观点认为，土地流转和交易会危及粮食安全。从理论上来看，粮食安全是个伪问题，但在现实中还需要关注，这不是因为中国人多地少，粮食供给不足，而是因为我们还没有一个完善的防止饥荒的机制。诺奖获得者阿玛亚蒂?森（1999）对历史上曾经发生过的饥荒和其他危机做过深入的研究，以大量事实和严密的逻辑证明，“试图根据人均粮食可供量来理解饥荒，会导致无可救药的误解”，饥荒和危机的发生，在于“一部分人口突然意外地失去了他们的经济权益”，并提出了一种防止饥荒的经济学，包括提供合理的价格激励，3 城市化背景下土地产权的实施和保护 以促进产出（包括粮食）和收入的增长；扩大就业，使可能遭受饥荒的人成为防止饥荒的能动的主体；发挥民主的政治激励作用以及“防护性保障”和“透明性保证”功能。发展土地市场，放开土地流转和交易正是遵循上述原则。不仅如此，由于发展土地市场和交易会抑制城市过度扩张和土地浪费，具有保护耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激励，国家的基本农田保护政策就可以落实和实施。另外，中国人多地少，必然要进口粮食和发展国际贸易。企图实现粮食的自给自足不仅是完全错误的，也是不切实际的。进口粮食，节约耕地，也应成为国家政策的重要组成部分。在概括了上述观点的偏颇和错误以后，以下将进入本报告主体部分的讨论，文章的结构安排是：第二部分是对现行土地政策及其实施的梳理和评价，重在揭示政策实施结果与政策目标的巨大反差和矛盾冲突；第三部分介绍和讨论了几个实际案例，旨在说明基层和地方创新所展示的制度变迁和政策改革方向；第四部分是在政策评价和实际经验讨论的基础上，提出了完善政策和修改法律的具体建议。

二、现行土地政策及其实施：效果与评价

（一）土地政策的演变 中国的土地政策由一系列国家法律、政府法规条例和部门规章组成，形成了一个繁复的体系。但其特征却非常明显，这就是土地转用的国家垄断和政府管制，农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地4 城市化背景下土地产权的实施和保护 的严重分割和二元体系。两类土地隶属于不同的权利体系，由不同的机构管辖和不同的规则规制。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权力。现行土地政策的实施过程及其效果和问题，都是在这个基础上产生和发展的。因此，考察中国的土地政策，需对农地政策和农地非农化政策分开讨论，并给以综合评价。

1、农地政策 农地是农村土地和农业土地的简称，按照《农村土地承包法》规定，所谓农地，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。由于集体所有的农地占有绝大的比重，所有的农地政策都是针对集体土地制定的，因而以下的讨论均指农村集体土地。中国现行的农地政策有两个基本点：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度，二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。现行农地政策经历了一个演变过程，其集体所有制的产权形态自上个世纪 50 年代确立以来，基本上没有变化，但经营方式却从改革前的集体经营变成现在的家庭承包经营。近20 多年来，随着经济增长、粮食供求和土地形势的变化，土地管理和家庭承包经营的有关政策也有很大变化。概括起来主要有以下几个方面。――承包权的权利性质。土地承包权是使用权，在《土地管理法》5 城市化背景下土地产权的实施和保护 中一直作为债权对待。从《土地承包法》开始，土地承包权从债权向物权转化。《物权法》的公布和实施，承包权真正具有了物权的性质。――承包期限不断延长。从开始时数年延长到 15 年，后又进一步延长至 30 年。《土地承包法》第 20 条规定，“耕地的承包期为 30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。这有利于稳定农户预期，增加对农地的长期投入。――对承、发包方的权利和义务做出了明确规定，其立法意向是限制发包方的权力，保证承包方的权利。特别是规定，承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”，限制了过去发包方随意撕毁承包合同，收回承包地，以及三年一小调，五年一大调的行为。此外，2005 年发布《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，使农户的权利主张可以诉诸于法律。――确立了承包经营的实施程序，启动了承包经营权的登记发证程序。这是为建立土地产权基础设施所做的重要工作。――明确了承包方享有土地承包经营权流转的权利。1984 年 1号文件开始允许土地承包权流转，2001 年发布《关于土地承包经营权流转的规定》，提出了依法、有偿、自愿的原则，并明确流转的主体是农户。《土地承包法》第 32 条规定，“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，关于流转的原则，一方面规定要遵循“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，另一方面又严格限定 6 城市化背景下土地产权的实施和保护 “不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。从以上的梳理和概括来看，农地政策变化的方向基本上正确的，是向着地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化的方向进的，主要是加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护，并使之逐步变成一种可以主张的法定权利，农民对于农村集体和国家工作人员侵犯土地承包权而受到的损害能够得到法律救济和补偿，但是，对于农地流转特别是用于非农业经营权利的限制，在一定程度上加强和固化了土地权利的二元分割。

2、农地非农化政策 农地非农化政策是农地政策的另一面。从 1982 年发布《国家建设征用土地条例》，到1999年实施《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策，特别是2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号文）和2006年8月31日颁发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（以下简称31号文），具体规定虽有很多变化，但基本精神变化不大：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。特别是最近几年，面对农地转为非农地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面实施严格的计划控制的地步。农地转为非农地的政策主要有以下几点。――对农地转用实行指令性计划管理。《土地管理法》第三章规定，编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制，把村庄和集7 城市化背景下土地产权的实施和保护 镇的土地转用纳入规划管理；实施《基本农田保护条例》，建立基本农田保护区，实行基本农田保护制度，严格控制耕地转为非耕地。28号文决定对“农用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。――严格土地转用的行政审批。《土地管理法》第44条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。28 号文规定，“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”。具体审批权限规定是：省、自治区、直辖市政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县政府批准。对于征收基本农田超过35公顷、基本农田以外的耕地超过70公顷，由国务院批准。此外，《建设项目用地预审管理办法》规定，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。甚至 2003 年曾经一度冻结了土地指标审批。――农地转为非农业用地的政策。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农业用地必8 城市化背景下土地产权的实施和保护 须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。这一规定的实质，就是通过土地转用缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化。在这一条中设置了例外条款，规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。这一例外条款非常重要，它为村集体实施农地转用开了个后门。但这不仅不符合《土地管理法》的立法精神，而且与其中的很多条款相抵触，更重要的是它有悖法理。既然是村集体使用自己的土地，为什么还要“依法批准”？依什么法？由谁批准？严格说来，就此而论，《土地管理法》是一部侵权法。近几年，由于农地过度征用，中央政府在加强行政控制的同时，开始提出集体建设用地的流转问题，28号文规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但 31 号文又把“以租代征”1视作违法，严加禁止。足见政策本身的矛盾和冲突。――土地征用的补偿政策。《土地管理法》第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。这就是说，土地转用的增值收益归征用者所有，土地所有者不能分享。这是现行土地政策根本缺陷之一。征收耕地的补偿费用包括

土

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补据新华社2007年３月２０日讯，国土资源部执法监察局局长张新宝指出，地方政府主导、“以租代征”仍是当前主要的土地违法形式。“村组集体非法出租土地、变相买卖土地现象增多，有村组集体自己出租，有企业到村组租赁，也有政府从农民那里租地后再出租给企业”。据张新宝介绍，去年，全国共查处村组集体土地违法案件7316件，涉及土地面积9100多公顷，同比分别上升51.1%和119.8%? 9 城市化背景下土地产权的实施和保护 助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为耕地被征收前三年平均年产值的6－10倍。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，需安置农业人口等于被征收的耕地数量除以征收前被征收单位平均每人占用耕地的数量；每人的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的 15 倍。如果依照以上补偿安置标准，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，经省、自治区、直辖市政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。28号文提出“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有；而安置补助费则谁安置归谁。――建设用地的供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式，采取划拨方式的有，国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点建设的能源、交通、水利等基础设施用地和法律、行政法规规定的其他用地。除此而外的建设用地均采取出让等有偿使用方式。划拨和出让本来是供地的方式，但在现行政策中却成为决定征地补偿的依据。按说，不论土地征用后用于何种用途，其补偿应当是一样的，应当是土地未来收益的贴现值。用于基础设施的划拨土地按原用途补偿，实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本，而出让土地也参照划拨土地按原用途补偿，则是10 城市化背景下土地产权的实施和保护 剥夺了农地所有者分享土地转用的增值收益。这是现行土地问题日益严重的症结之一。――土地有偿使用费的分配和使用政策。国家依法实施土地有偿使用制度，建设单位需交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。鉴于土地使用费较低造成土地的无效使用，2006 年国家把土地有偿使用费标准提高了1倍，同时把城镇土地使用税提高了2倍，并将外资企业纳入城镇土地使用税的征税范围。新增建设用地的有偿使用费 30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，专项用于耕地开发。耕地占用税 50%上缴中央财政，50%留地方分配。这一政策加剧了中央和地方之间的收入争夺，是土地行为扭曲的重要原因。从以上的概括和简述可以看出，我国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征用的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府间分配。可见，同是土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。中国的土地问题就是从这里产生的。

（二）土地政策实施的制度框架和组织体系 11 城市化背景下土地产权的实施和保护 与土地权利二元分割相适应，中国土地政策实施的制度框架和组织体系也是双重的。其核心就是“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”（《土地管理法》第四条）。可见，这种土地用途管制的对象并不是国有土地和建设用地，而是集体土地和农业用地及其非农转用。因此，该制度的实质就是国家对集体土地和农业用地的政府管制和计划控制。为了实施对集体土地和农业用地的政府管制，我们制定和实施了两套不同的土地法律和土地管理规则。一套是《土地承包法》及其司法解释，还有国务院和农业部门的有关文件，如很多年份的一号文件。这些法律和规则只适用于集体土地和农业用地，对国有土地和建设用地没有规范作用和约束效力。另一套是《土地管理法》及其《实施条例》，随着土地问题的日益尖锐，国务院和国土资源部还颁发了大量红头文件，诸如前述《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，国土资源部的《建设项目用地预审管理办法》和《土地利用年度计划管理办法》等。这些法律和规则不涉及农地本身的管理和使用，也不涉及已有的国有土地和建设用地，只涉及新增的国有土地和建设用地，也就是说只对农地转用于非农建设具有规范作用和约束效力。表面上看，我国现行土地用途管制的制度框架根源于现行的两种土地公有制度，即“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即12 城市化背景下土地产权的实施和保护 全民所有制和劳动群众的集体所有制”（《土地管理法》第二条）。其实，从法理上讲，既然同是社会主义的土地制度，其产权主体就具有同样的土地权利，国有土地可以用于非农建设，集体土地同样可用于非农建设；国有土地可以有偿转让，集体土地也可以有偿转让；国有土地的使用由其权利主体国务院和各级政府做主，集体土地的使用也应当由其权利主体村集体及其成员决策。这样，土地的全民所有制和集体所有制依然保持，而“土地用途管制制度”则失去了合法性基础。为了加强和实施分割的土地权利，我国土地政策管理的组织机构也是双重设置的：农地与农地非农转化和建设用地分别由不同的政府部门管理。农地由农业部及各级农业厅、局、办管理，土地转用和建设用地由国土资源部及地方国土厅、局、办管理，并负责耕地保护。国土资源部原系 1987 年成立的国家土地管理局，为加强土地管理，1998年升格为部级单位。现行土地管理机构框架如下。城市化背景下土地产权的实施和保护 国

务

院 农业用地 土地转化和建设用地 农业部 国土资源部省农业厅 省国土厅 县农业局 县国土局 乡镇农业办 乡镇国土办村委会

从上图可以看出，农地管理系统与农地转用和建设用地管理系统是严格分离的，农地管理系统严格限定于农地的承包和使用，而国土资源管理系统，只负责农地转用和建设用地的管理，不介入农地承包和使用活动，但却负有从总量上保护农地和耕地以及管理宅基地的任务。可见，同样的土地仅仅由于用途不同，就承受着不同部门的不同管理方式和管理强度。这是二元分割的土地政策得以实施和执行，并不断强化和再生的组织保证。此外，在土地管理上，不同部门也存在着机构重叠和职能交叉。农地管理有农业部和林业部两个部门，城市建设用地和农民建房用地管理，也有国土部和建设部两个部门。地方的情况也与此类似。不论是两个部门分管，还是两套机构共管，在现行体制下都为部门间争权夺利创造了条件。城市化背景下土地产权的实施和保护

（三）土地政策的实施效果 中国现行二元分割的土地政策，有其历史的缘由和演化过程，有其必然性。改革开放前，在传统的国家单独实施的工业化过程中，曾经起过重要的保证作用，在近几年快速的城市化进程中，也有某些积极作用，不能一概否定。但是，即使不管现行政策的一般缺陷，比如，重一般原则，轻具体细则，下位法大于上位法，政策条文模棱两可，含糊不清等，二元分割的土地政策本身实际上是一种相互矛盾的政策。由此而产生的社会关系和利益矛盾错纵复杂，有国家和集体的矛盾，政府和农民的矛盾，集体和农户的矛盾，中央和地方的矛盾，部门和部门的矛盾，地方和地方的矛盾等。这种政策违背了激励约束相容的基本原则，扭曲了各个地权主体和利益相关者的土地行为，造成了激烈的利益争夺和尖锐的社会冲突，不仅导致了土地资源的巨大浪费，而且有可能引发严重的经济金融危机。

1、农民土地权利的侵害和保护 现行土地政策的实施，严重地侵害了农民的土地权益。这种侵害是广泛的，多方面的。首先，农地承包权是农民唯一的和基本的财产权利，受到《宪法》和《土地承包法》的保护。有了土地承包权，农民才能将自己的劳动与土地等生产资料相结合，进行劳动生产，从而实现自己的劳动权利，并取得经济收入，以养家糊口，维持生计。按照现行土地政策进行征地，主要不是公益用途，而是商业目的，不仅没有合法性基础，而且15 城市化背景下土地产权的实施和保护 是政府权力的滥用，其结果首先剥夺了农民的财产权和劳动权，使农民既失地又失业，变成一无所有、无依无靠的游民。据估计，到目前为止，失地农民有四、五千万，既失地又失业的占相当大的一个比例。因为按照现行政策征地，通常是不与农民协商的，更不允许争议的。要知道，征地者既有《土地管理法》为据，又依仗政府强权，因而，在征地问题上，农民是既无力，也无法，个人产权对抗不了地方政权。从权利人无以表达和主张自己的权利的意义上来说，征地无异于剥夺，《土地管理法》实质上是土地剥夺法，不仅大于《土地承包法》和《宪法》，而且与后者是相矛盾的。剥夺农民的土地承包权，把农民从世世代代为生的土地上赶了出来，对农民的影响是严重的和多方面的。这种影响不仅是失去了生活的来源和依靠，没有了生活保障，而且剥夺了参与权，阻断了其参与社会生活的机会和可能，把农民抛在了城市化和工业化的进程之外，其身心都会受到很大伤害。其次，《土地管理法》明文规定，征用农地要给农民以经济补偿和生活安置；法律不仅规定了按照土地原用途补偿安置的原则，而且规定了补偿安置的标准和限额。据此，不能把征地看成是剥夺。这话有一定道理。但有一点需要指出，补偿安置原则、标准和数量是政府规定的，而不是权利人平等谈判和自由交易的结果。因此，这一过程也不能看成是权利主体自由意志的表达，而是强制服从。不仅如此，顾名思义，“补偿”是损失的对价，并未考虑失地农民的生存和发展问题。这里的关键在于，按照土地原用途补偿安置，补偿是严重不足16 城市化背景下土地产权的实施和保护 的。因为土地变性转用以后会有很大的升值收益，按照现行土地政策，这部分升值收益全部被征地者和用地者拿走，农地所有者是得不到的。这中间的差距是巨大的。即使按征地前三年平均年产值 30 倍的最高限额计算，一般农地每亩地也不过两、三万元。据上海市社科院提供的数据，长三角农地征用价格为37.5万～45万元／公顷，农地出让价格为 210 万～525 万元／公顷（一级市场），农地市场价格为1125万～2250万元／公顷（二、三级市场）。由此可见，农村集体及农民得到的农地征用价格大概为出让价格的1／10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的 1／5。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的 1/50。按照土地学会专家的计算，每年全国被征地农民相当于放弃的土地财产权至少有30万亿之巨2。再次，按照现行法律规定，征地补偿费给集体经济组织，安置费给安置主体，只有地上附着物和青苗费给农民个人。在现行制度安排下，集体经济的负责人既是集体地权的人格化的代表，又是国家政权在农村的代理人，他们掌控着巨大的权力，往往不与农民商议，背地里与征地者合谋，再加上贪污、私分、挪用、无效投资和其他浪费，农民实际拿到的征地补偿安置费就更少了。尽管农民依据《土地承包法》可以通过法律手段主张自己的权利，但最高法院的司法解释明确规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。有鉴于此，国务院发文规定，土地补偿费基本上要全部给失地农民。但在政策操作和实践中，事情远

不

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这

2见《21世纪经济报道》，2006年6月22日。17 城市化背景下土地产权的实施和保护 个样子。由于农民的财产权利、人身权利和经济利益受到很大的侵害，再加上，改革开放以来的社会进步，农民的权利意识开始觉醒。因此，农民行动起来，主张、争取和保护自己的土地权利。由于法律救济不可获得，农民大规模上访。在全部农民上访事件中，因征地补偿上访居第一位。由于上访制度不是一种有效的制度安排，就征地事件进行上访，无异于请求侵害者开恩，由于官官相护，层层压制，威逼利诱，阻拦劫持，能够解决的九牛一毛，除非由国务院和总理直接出面。浙江省龙泉市征地事件行政复议案在媒体和律师参与下的成功3，就是最好的证明。由于通过上访解决问题的概率非常小，集体维权就成为一种重要的维权方式，于是暴发了大量群体事件。据前年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%。这就严重地危害了安定团结，阻碍和破坏了和谐社会的建设。

2、中央和地方的土地目标矛盾和利益博弈 围绕着农地转用和征地补偿，中央和地方之间发生了严重的目标冲突，进行着广泛的利益争夺。这是现行土地政策的必然结果。中央政府土地政策的目标是多重的，其顺序如下：第一是保护耕地，保证粮食安全；第二是维护农民利益，保持社会稳定；第三是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。这三个目标既有一致之处，也见“浙江农民告赢省政府”，《中国网》2007年7月11日。18 城市化背景下土地产权的实施和保护 存在着矛盾的地方。比如，粮食安全是国家目标，既非地方政府目标，亦非农民个人目标，保护耕地在一定意义上等于只能让农民务农，与其参与工业化和城市化的利益相悖；再如，保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾，为了保持一定的经济增长，中央政府往往对扩大耕地占用睁一只眼闭一只眼，也会削弱甚至牺牲其他目标。地方政府的目标是双重的，第一是增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，第二是财政目标和利益目标，增加地方收入和地方融资规模。这两个目标又是高度一致的。加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。因此，就土地政策目标的取向而论，中央政府和地方政府是矛盾的和冲突的。不仅如此，如果不考虑目标本身的正当性和合理性，而从其有效性和可实现性来看，地方目标优于中央目标。从实现土地政策目标的手段来看，中央政府又不及地方政府。中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理，包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。由于这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，其有效性与其说取决于中央，不如说取决于地方，取决于中央目标和地方目标的一致性，取决于中央的控制能力和地方的忠诚度。如果说在传统计划经济条件下，以上三个条件基本上能够得到满足，这些手段基本上是有效的，那么，在目前的分权化和市场化的条件下，上述三个条件都不能满足，中央控制手段的有效性就大打折扣。人常说，县官不如现管，地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，直接负责19 城市化背景下土地产权的实施和保护 农地转用的具体操作，地方政府和官员可以采取多种办法规避中央的行政控制和计划限制，使政策实施结果向自己一方倾斜。诸如，移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情，隐瞒信息，用说未用，多用少报，此用说成他用，此处用说成彼处用。更何况，中央政府要面对全国30个省市区、70个大中城市，600多个市、2000 多个县、几万个乡镇。因此，在土地政策的博弈中，中央政府斗不过地方政府，其土地政策目标往往落空，而地方政府的土地政策目标通常都能实现，除非倒霉碰在枪口上。这就使得中央的监管和控制成为一种偶然事件。在现行土地政策实施的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的威胁又往往不可置信，因而造成的另一个严重后果是农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。据调查，一些省份五年用完了10年的计划指标，有的省份2000年就用完了2010年的指标。从1997－2010年，中央给东部某省农地转为建设用地指标100万亩，而2000－2004年该省每年平均使用建设用地50万亩，最高达70万亩。西部某省会城市的农地转用和建设用地指标是13.5万亩，到2003年已经用去了17.13万亩。与此相伴而生的是开发区遍地开花。到 2005 年止，全国共有各类开发区 6866 个，规划占地 3.86 万平方公里，占全国国土面积的1.1%，超过了全国现有城镇建设用地 3.15 万平方公里的总面积。经过整顿，国家和省级开发区还有1568个，规划面积1.02平方公里。在现有的土地政策实施中，地方政府其所以千方百计与中央博20 城市化背景下土地产权的实施和保护 弈，不仅在于这样做可以增加建设用地供给，促进经济增长，提高和扩大官员政绩，而且对增加地方财政收入有着多重重要作用。政府征地和供地的具体操作有三种，一是行政划拨，从 1998－2003 年，浙江有 35%建设用地采取了这种方式，陕西则占到 50%。二是“协议”出让，两省同期均占45%。三是通过市场和半市场机制拍卖，浙江省同期占20%，陕西省仅占5%。对增加地方利益和收入的作用也表现在三个方面，一是可以增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省土地开发成本9.88万元/亩，有些达20万元/亩，而工业用地平均出让价格8.83万元/亩，有1/4园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。二是可以用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境；三可以垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。通过拍卖方式供地比例虽然不高，但收益却相当可观。2000－2003年，全国土地出让金收入9100亿元，2005年一年就达5500亿元，不少地方的土地出让金占预算外收入的60%。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。如果以1999年为基数，2003年西安市长安区的建筑税收和房地产业税收分别增长了5倍和19倍。由于把农民排除在土地增值收益之外，这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。据估计，从 1987－2002年，各级财政从农民手中获得的土地净收益在14200亿元以上。这样21 城市化背景下土地产权的实施和保护 一来，它的另一个严重后果就是造成了大量的寻租机会，产生严重的腐败现象。不仅如此，由于土地一头连着财政，一头连着金融，土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占 10%，土地出让金约占 30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区更高，2000年以来，陕西省咸阳市已经完工和正在施工的15个项目，实际投资9.53亿元，银行贷款占76.7%。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款。这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。然而，对此却缺乏必要的警惕。

3、耕地保护和城市化用地的冲突 中国人多地少，保护耕地是一项基本国策；中国正处在快速城市化的过程中，城市的扩展是一个必然现象，城市用地的增加也不可避免。但是，现行土地政策的实施不仅进一步加剧耕地保护和城市化用地的冲突，而且造成了土地无效使用和巨大浪费。从前面的讨论可以看，现行土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。从成本收益来看，在这个过程中，农村集体和农民是净损22 城市化背景下土地产权的实施和保护 失者，地方政府是净得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不偿失。由于农村集体和农民的弱势、无权和利益受侵占地位和处境，中央政府无法依靠集体和农民去约束地方政府，集体和农民也无力对抗政府的侵占行为，因而在中央和地方的土地博弈中，保护耕地的目标落空，城市化也被扭曲。这是现行政策的必然结果。一方面是耕地被大量侵占，加速减少和流失。从1996－2002年，农田以每年 1027.5 万亩的速度在减少和流失，近几年中央采取了一系列严厉的控制措施，流失的速度不仅没有减缓，反而加速。全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩，减少到2006年的18.29亿亩，人均耕地从1.59亩下降到1.39亩，相当于世界平均水平的40%。另一方面是城市的过度扩张。由于建设用地的获得成本很低，激励了用地单位的多占和超占行为，由于农地转用的低成本和高收益，导致城市建城区超常扩张。从 1998－2005 年，我国城市建成区面积从2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，扩大了一半以上，年平均以6.18%的速度扩张。各个地方都通过县改市、县改区、建新城、建新区等行政区划调整的办法，扩大城市规模，一些县级市的城区面积也以每年5、6平方公里的速度向外扩展。据664个城市统计，2005年城镇居民人均用地面积已达133平方米。比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出 33平方米。要知道，美国人均土地面积是我国的10倍，而其城市居民人均占地面积112平方米，欧洲一些国家城市人均占地面积只有 82.4平方米，而他们的城市化水平比我们高得多。城市的外延发展和过度扩张使得我国城市土地的利用效率非常低23 城市化背景下土地产权的实施和保护 下，土地浪费惊人。我国城市的容积率只有 0.33，而国外的一些城市则达到和超过了2.0。据400个城市调查，城市建城区闲置土地占建成区面积的1/4。我国城市到处都是超大型的广场、绿地、宽广的马路，甚至一些县城也要四车道、六车道。至于政府的办公大楼也是各个城市中最豪华、最漂亮的，郑州市惠济区政府占地250多亩、投资数千万元修建的白宫式办公楼只是一个样板，很多县政府的办公区都是一个非常美丽的景观。

4、农地转用的两种方式和变迁方向 现有的农地转用和增加建设用地的实施方式有两种，其性质不同，效果相反，需要分开讨论。最主要的一种方式是政府征用农地然后转用于非农建设，其法律依据是《土地管理法》第四十三条第一款的前半段。这种方式主要由地方政府主导，政府借助权力通过征地成为真正的“地主”，又通过对一级市场的垄断而直接占有了农地转用的增值收益。这是地方实施土地政策的主要方式，也是问题最多、矛盾最大、冲突最尖锐的一种方式。上述严重后果都是由此而造成的。通过这种方式实现的工业化仍然是传统的国家工业化，借此推进的城市化也是政府的城市化或者官员的城市化，而非农民和农村的城市化。这是城市化和工业化的扭曲。与地方政府垄断农地转用的征地和供地方式不同，另一种方式是农村集体经济组织和农民群众通过农地制度创新，自主进行农地转24 城市化背景下土地产权的实施和保护 用，直接参与工业化和城市化过程。这种方式的依据是《土地管理法》第四十三条第一款的例外条款。这一方式其所以能够实施，一方面是面对巨大的商机和创新激励，农民和集体对这一条款按照自己的理解加以解释和运用，另一方面是地方政府的默认、允许、支持和鼓励。虽然这一方式中有合法和非法两种，一时还很难分清。但它却代表着农地制度和政策变迁的方向。本报告第二部分提供的正是这方面的一些案例。从今后土地政策的演变方向来看，由于地方政府征地的方式造成了严重的后果，中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。其结果只能进一步加剧中央和地方之间的土地博弈，形成一种管制和征地的恶性循环，由于管制而扩大管制，即土地管制－扩大征地－加强管制－更多地征地。在这种恶性循环中，地方政府一方面合法争取，另一方面非法行政，严控土地转用使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。自《土地管理法》实施以来，从 1999－2004 年，全国共发生土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，比2004年全国新增建设用地总量402万亩多近100万亩。近两年土地违法仍大量发生，2006年上半年共发生2.5万多起，涉及土地面积25万亩，今年上半年分别为24245起和22万亩。在土地有偿出让中形成了地方政府、银行和开发商三方合谋，无风险套利。可见，加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深。好在，土地问题的尖锐矛盾和激烈冲突，使决策者开始反思现行25 城市化背景下土地产权的实施和保护 政策，并出现了一些新的迹象，国务院 28 号文提出了农村集体建设用地的流转问题，广东省率先出台了促进集体建设用地流转的地方法规，再加上全国各地的大量制度创新，我们有可能走出一条新的农地转用的市场化道路

三、地方经验与政策创新：个案调研与分析

（一）概述 改革开放打破了传统单一国家工业化模式，中国出现了一个快速城市化、工业化和市场化的过程，盈得了经济的高速发展。从 1978－2005 年，城市化率从 18%提高到 43%，乡村人口从 82%降为 43%；第一产业增加值比重从27.9%下降到12.6%，而GDP增长却保持了年平均9%以上的速度。中国正在由传统农耕社会走向现代工业社会。土地和劳动力是农村人口的两大初始禀赋。在中国农村和中国社会的转型过程中，7亿农村人口和广大基层组织充分利用现有的环境条件，积极参与，创造了多种多样的组织和方式，一方面化解了这一进程中遇到的制度障碍和技术困难，另一方面，参与了工业化的过程和分享了经济发展的成果，更重要的是为中国农村的未来发展和变迁指明了方向。归纳起来，参与的方式有四种：第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍，我们称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业，发展工业和旅游等非农产业，我们称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展，毗邻的乡村人口不26 城市化背景下土地产权的实施和保护 断地融入城镇，我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者，通过合作发展农业的产业化，借以加入国内外专业化分工（市场）体系，我们称之为“乡村自主型”参与。如果以90 年代前半期为界分为两个阶段，那么，前两种是第一阶段的参与方式，目前仍在继续，后两种是后一阶段的创造，正在很多地方实施。农民所走的每一条道路都会遇到一些新问题，并对公共治理提出了新的要求。在“劳力迁徙型”中，农民是以自身的劳动力要素分散参与市场过程。到目前为止，全国已经有1亿多农村劳动者进城务工经商，估计还有2亿人将在未来20年中陆续转移。但是，进城务工者的权益维护成为一个尖锐的社会问题。比如，大规模地人口流动和小规模的人口迁移问题，社会保障问题，欠薪欠保问题，留守儿童问题，携带子女的入学、就业和医疗问题等。在“产业发展型”中，土地转用一般不会遇到什么阻碍，能否成功取于产业的选择和技术水平的提升，如果具有独特的自然和人文景观等旅游资源，或者产品有市场，技术能够提升，不会发生严重的污染，产业能够发展，农民能够就业和增加收入，否则，也会陷入困难境地。近几年因市场变化，特别是污染治理而关闭的乡镇企业不在少数。鉴于本报告的主题是有关土地产权的实施和保护问题，这两种方式不予涉及。以下案例仅涉及“城镇辐射型”和“乡村自主型”两种方式下的农地产权制度问题。在“城镇辐射型”中，农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙，参与了土地要素的市场交易，把土地产权变成他们的永久物业，从而使农村融入城镇，耕地转为非农27 城市化背景下土地产权的实施和保护 用地，农民变为市民和准市民，告别了原有的生产方式，创造着新的生活方式。在“乡村自主型”中，那些看上去远离都市大工业的乡村居民，勿须背井离乡，也不必抛弃农业生产，就能加入工业化和市场化进程。宏观地看，城市化并不意味着所有农村居民都要进入城市，一边是都市大工业，另一边是农场大农业。工业化并不排斥小块土地和分散农业，只要改造传统的农业耕作方式，就能够有效地规避市场风险和自然风险，解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索，其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

（二）广东南海以土地为中心的农村工业化模式 南海市地处珠江三角洲腹地，东接广州，环抱佛山，是一个县级市。从20世纪90年代初开始，南海陆续在全市农村范围内推行了以土地为中心的股份合作制，大大地促进南海市经济发展。据统计，2000年全市国内生产总值338.7亿元，比建社之初的1992年增长3.4倍，年均递增23%；全市农村经济收入超亿元的行政村有163个，农村集体经济纯收入超千万的行政村有82个，分别占全市行政村总数的66%和32.8%；全市农民人均纯收入6764元，比1992年增长1.7倍，年均递增13%，南海市的经济综合实力居全国县（市）前列。所谓以土地为中心的农村工业化，就是在大量外资和外地企业到当地投资设厂的情况下，县、乡两级政府除通过国家征地参与工业化和城市化外，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，28 城市化背景下土地产权的实施和保护 对土地统一规划，然后以土地或厂房出租给企业使用，从而，创造了以集体土地启动工业化的模式。一方面使集体经济组织和农民分享农地非农化的土地级差增值收益。2004年，南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。此外，南海 1992 年撤县建市前, 许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地，只要不占农田，大部分没有报批。农民不愿讲, 集体也不愿报。以平洲区为例, 该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩, 而实际保有量达8000亩。其他19个区镇, 情况类似。同时，地方政府在国有征地过程中, 每征一亩地都要留给农民10-15%的土地面积。另一方面降低了工业化的门槛，在南海，办国有工业征地，农田为13万元／亩，综合用地22万元／亩，房地产达25万元／亩。按一个企业的平均占地规模200亩计算，需要支付的土地使用费高达900万元。而采用租地方式，岗地每亩0.8元／月，农地1.5元／月，路边地是２.5 元／月。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根, 形成我国珠三角著名工业带。以土地为中心推进工业化，首先需要改变现存农地农用的农地制度。90 年代初, 南海少数几个村开始尝试通过土地股份制的方式推行新的农地制度安排。1993年，在市委、市政府的总结和推动下, 土地股份制遍及全市农村。其基本的做法有两条。一是进行“三区”规划, 按功能把土地划分为农田保护区、经济发展区和商住区，以利于保护农田和实施城镇规划，使土地资源重新得到有效的利用。二是将集体财产、土地和农民承包权资本化，折价入股，制定股权设置、29 城市化背景下土地产权的实施和保护 股红分配和股权管理章程，一切经营活动按章办理，农民称之为“村宪法”。通过农地制度创新，集体只经营土地，不经营企业，既保障了集体土地级差收益的增值，又避免了因集体办企业所导致的企业产权制度模糊和社区集体资产流失。与此同时，农民将土地承包权变成可以永久享受的股票分红权，实现了土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民“洗脚上田”和向二三产业转移。2002年非农化程度已经达到92%。南海的土地制度创新集中到一点，就是用集体土地股份制替代原来的农户家庭承包制。具体办法是将集体财产及土地折价入股，把全村或全社的土地集中起来，由管理区（现行政村）或经济社（现村民小组）实施统一规划、管理和经营，配股对象以社区户口为准确定，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。这样，就通过股权证交换了农民手上的承包权证，实现了土地的股份合作和集体经营。南海土地股份制的成功，其关键在于，在置换农民土地经营权的同时，既实现了农户的收益权，又保证了农民的成员权。比较变革前后两种产权的权益性质就会发现，其最大差别表现在土地的使用上，当农户通过承包权来获取收益时，他是承包土地的直接使用者和处置者；变为股权以后，农民把土地使用权让渡给了集体经济组织。后者不仅承认土地农用时农民对土地的收益权，而且认可了农民作为股权持有者也有权享有土地非农使用的级差增值收益。同时，股权的分配是终身的，可以继承，也延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而30 城市化背景下土地产权的实施和保护 有保障的土地权利。南海进行的土地制度创新既没有脱离集体所有制的基本框架和制度内涵，又保障了土地非农化后集体组织成员对土地增值收益的分红权。问题在于，新制度强化了社区农民对土地成员权的观念，形成了股权的社区化倾向：一是它的封闭性。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。二是它的福利性。土地股份合作后，由于大都实行股权无偿配给，一方面使农民只关心股份分红的数量，形成刚性增长的惯性，只想行使参与分红的权力，不愿付出应尽的义务，只有追求收益的要求，没有任何的风险意识。这就违背了股权的基本属性，为进一步推进股权的资本化、社会化流转带来极为不利的影响。

（三）山东德州开发区的物业补偿和产权置换模式4德州开发区1992年设立，1998年进入成长期，大量企业开始入驻，开发面积从启动时的1平方公里扩大到23平方公里。到2006年，共征地1.9万亩，占农地面积的67%，人均耕地面积只剩下0.56亩。人均耕地不足0.3亩的失地农民8644人，人均耕地不足1亩的半失地农民5616人，合计占农民总数的84%。在开发建设的过程中，德州开发区采取了货币补偿和留地

补

偿

相德州案例资料由综合开发研究院刘宪法教授提供，其评论为笔者实地考察所得。31 城市化背景下土地产权的实施和保护 结合的物业补偿方式。货币补偿为 3 万元/亩，相当于当地年平均每亩价值的 30 倍，达到了《土地管理法》规定的最高补偿标准。与其他地区不同，德州开发区土地补偿费和安置补助费全部支付给村集体经济组织，用于发展集体经济，没有分配给个人和农户。与此同时，开发区还采取了留地补偿的方式，并将留地补偿与货币补偿巧妙结合在一起，创造了物业补偿的方式。区内20个村镇共留地2440亩。然后按照“征十返一”计算货币补偿，即，征十亩土地只能得到九亩地的补偿款。这部分补偿款只能用在所预留的非农建设用地的开发上，建设工业厂房、商业街铺和市场设施。留用土地暂不进行土地变性，让村集体先建物业，然后再办转地手续。这就大大降低了村集体物业的开发成本。等到集体物业建成并取得收入后，再通过补交各种税费变性为国有土地，使村集体取得了国有土地使用权，从而变成拥有完全产权的“活资产”。土地变性后，一方面可以作为抵押品从银行获得贷款，以补充物业开发资金的不足，另一方面便于资产流通，有利于稳定村民预期。对于留用的集体建设用地，德州没有像广东和浙江等地那样让村集体自行开发建设，而是将其纳入开发区整体规划，由开发区专职招商机构统一招商，统一安排，由村集体按照租用方的规划和设计要求建设。现在，已有8家企业通过招商局的引荐推介，租用村集体的工业厂房落户开发区。这样，集体建设的工业园和工业厂房与国家建设的完全一样。在实施货币补偿和留地补偿的同时，德州开发区又把征地补偿与32 城市化背景下土地产权的实施和保护 旧村改造恰当结合起来。对旧村改造中征收的集体所有的宅基地，按一定比例返还经营性商品房进行补偿。这些经营性用房由负责旧村改造的政策性开建公司建设，并由政府协调，把一些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。目前，区内各村集体已经投资3.53亿元，建成物业面积达61.44万平方米。如，十二里庄和宋官屯村的沿街经营性物业，每平方米月租高达 12 元。再如，刁李贵村与明皇太阳能集团合作，刘集村与金光集团签订协议，按照后者的规划和标准建成的工业厂房，年租金60元/平方米。这样，德州开发区就走出了一条“把土地补偿金变成不动产，依靠不动产收益安民富民”的集体经济发展模式，既保证了土地补偿金的保值增值，又解决了失地农民的长期受益问题，并为失地农民提供了基本生活保障。在旧村改造中，德州开发区采取了“动迁上楼”的方式，即先建新社区，安置农民上楼，再拆除村民原来的宅院式住房，对原村落实行整体改造。其具体做法不仅符合国家政策规定，完成了土地变性、收储、招标出让等规定程序，而且把土地增值收益通过新房价格优惠让予农民。80年代中，开发区内的一些村庄曾经搞过“新村规划”，每户划定了（18*20＝）360平方米的标准庭院，一般有标准住房建筑面积100平方米左右。若按照德州市房屋拆迁进行货币补偿，每个农户的补偿费只能购得 30平方米的商品住宅。开发区采取让利给村民的方针，制定和实施了“按院补偿”的方案，补偿标准每户 15 万元。实际补偿高出货币补偿8.5万元。德州开发区的旧村改造补偿安置采取了产权调换的方式。基本作33 城市化背景下土地产权的实施和保护 法是，按户和每户人口确定上楼安置的建筑面积。经村民反复讨论，第二代分配方案为每户40平方米，每人40平方米。村民按每平方米680 元的成本价购房，用旧宅拆迁补偿款支付购房款，并略有节余（150000元－680元*200）。这样，每户大体可以得到两套住房，获得（2000 元*200＝）40 万元的房产。两套住房一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。旧村改造项目运作和资金平衡的关键是“以地平衡”，即开建公司取得旧村改造节约的土地（约占原面积的4/5）和增加的商品住宅，用地来平衡项目资金，保证项目运作。德州模式尚处在发展中，目前存在的主要问题是村集体经济组织的产权不够明晰。这里，村集体经济组织属于集体合作制性质，企业与村行政组织合一。随着资产规模的扩大和集体经济的发展，分红问题的出现，村集体经济组织产权不清、主体不明、分配机制不畅、缺乏经营者制衡等问题就会暴露出来。出路在于组建农村股份合作组织，进行股份化改造，明确经营主体，按公司化运作。从德州的案例中可以得到以下几点启示： 首先，把货币补偿和留地补偿、征地补偿和旧村改造结合实施，实现了征地拆迁过程的动态补偿和足额补偿。德州开发区起步较晚，基础较差，追求“超高速、跨越式”增长是一个必然选择。一方面，开发区面临的首要问题是如何集中力量解决发展问题，另一方面，在开发建设启动初期，土地增值收益尚未显现。因此，按土地原来用途实施的货币补偿显然是不充分的。给集体留地发展物业，用物业收入不仅可以增加补偿，而且可以永续利用，为村民生产和生活提供了可34 城市化背景下土地产权的实施和保护 靠的保障。到旧村改造时，土地的增值收益已经显现，再让利给村民，使实际补偿超过拆迁房屋的货币价值。这样，补偿不足和超额补偿在动态过程中结合起来，相互抵消，实现了充分补偿。其次，通过产权置换，使农民直接了参与工业化和城市化过程。德州实施货币补偿和留地补偿相结合的关键，是把货币补偿的资金用于在留用地上开发建设物业。从形式上看，这是经济补偿，但实质却是资产置换，即用土地资产置换物业资产。这种转换是一种资产交易，农民让渡了农用土地资产和庭院住宅，交换取得了可以参与工业化和城市化的资产，即工商物业和商品住宅。虽然仍然保留着村民身份，但却分享了工业化和城市化的好处。再次，在征地、拆迁、补偿和资产置换的过程中，德州开发区采取了政府规划、村镇实施、农民参与的运作方式。政府的主要任务是制定规划，提出政策，招商引资。特别是把集体留用地的开发建设纳入开发区统一规划，统一招商，统筹安排，使集体物业开发成为整个开发区建设的有机组成部分。一方面防止了村民的随意开发和私建乱占，另一方面，避免了村集体由于知识、信息、渠道和能力的不足在招商引资中可能出现的失误。而招商以后物业的开发建设和经营管理则由村集体具体负责实施。征地拆迁补偿安置的具体方案则由村民大会充分讨论决定。在这个过程中，不仅发展和巩固了村民自治，而且充分利用了传统社区资源，形成了合作共赢的局面。最后，德州开发区的作法赋予了所有权和使用权以新的意义。在征地拆迁中，货币补偿款的所有权是村集体的，开发区实施征地补偿35 城市化背景下土地产权的实施和保护 款“一级所有，三级管理”中的“一级所有”是也，在没有用于物业开发以前，村集体也确实得到了这笔资金的利息。但“三级管理”却使其使用权发生了变化，村集体不能随意支用这笔资金，而且在用于集体物业开发前，这笔资金实际上成为开发区基础设施建设融资的来源。而发展村集体物业的决策也不是村集体单独决定的，而是由开发区管委会、镇政府（经管站）共同决定的，开发区不仅进行规划，这是政府职能，而且代为招商，这是行使产权主体的职能。在不发达地区，这种作法也许是有意义的。一是有利防止村集体领导人贪污私分，二是避免了村集体自办工业的失误，三是保证了村集体物业开发的资金供应，四是保证了集体物业的成功运营。

（四）江苏昆山的三种农民合作社 2006年，昆山市的农民人均纯收入10508元，是江苏的1.5倍、全国的 2.4 倍。其中，40%来自财产性收入，45%是工资性收入，15%是财政转移性收入。在这里，农民合作经济组织功不可没，通过土地合作分红达3407.6元/人。昆山的合作经济组织有三种：富民合作社，农村土地股份合作社，社区股份合作社，入社农户占总农户的1/3，近1/4农户达到了政府提出的“家家有股份”目标。

1、富民合作社 昆山靠近上海。上世纪 90 年代，大量外资、台资和国内资本落户昆山，大量外地劳动者涌入昆山。这些生产线需要厂房，这些打工者需要住房。这就出现了一个巨大商机：厂房和公寓房租赁市场。36 城市化背景下土地产权的实施和保护 昆山市陆家镇车塘村党支部书记沈慰良看准了这些商机，决心联合起来，抓住和利用这些商机。2000 年，经多次与村民商讨，沈慰良和村里的一些农户成立了陆家镇车塘村首家“农民投资协会”。其经营项目主要是建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等。运营方式为出租房屋或店铺，收取租金，年底分红。一开始既无执照，也不缴税。因经营风险小，投资回报高，许多农民纷纷要求投资入股。后来“投资协会”改为“富民合作社”。在江苏省被统一称为“农村专业经济合作社”。在合作社的发展中，市领导的态度有重要意义。当时，一位副书记在车塘搞“三讲”蹲点，发现了这个协会，即向市里推荐。2002年2月25日，昆山市在陆家镇召开现场会推广车塘经验，提出合作社必须由农户“自愿投资入股”，“民办、民管、民受益”，不得强行集资、不得许诺分红、不得贴款分红；有章程、有登记；以建设标准厂房和“打工楼”为主；统一规划、统一建设、统一出租、统一管理，市政府提出规划。厂房开工前就有招商对象，按需建设。现场会之后，富民合作社在全市范围内迅速发展。从 2002 年的48家，发展到2006年的178家，入社股金5亿元。合作社经营涉及土地面积2465亩，其中租用集体建设用地1973亩，征用土地492亩。合作社已建成打工楼 31 万平方米、标准厂房 41 万平方米、店面房13.5万平方米、农贸市场5个，占地面积38万平方米。

2、社区股份合作社 社区股份合作社是将农村集体所有的经营性、仍能够盈利的资产37 城市化背景下土地产权的实施和保护 量化分配到有土地承包权的个人，采取股份制企业的治理模式，年终按股分红。建社目的是为了保护集体财产，保障农民拆迁补偿资金的安全，并保证让老百姓对村集体事业能够参与决策。建社的前提：一是村集体有净资产，二是这些资产有收益。社区股份合作社需制定《合作社章程》，并按章程规范运作。其成立需确定村级集体资产评估基准点和每个村民户籍关系截止基准点。这样，确定个人的股份就需要如下“三个认定”： 一是认定折股量化的集体资产净值。由镇、村农村经营管理机构和民主理财小组联合组成专门的清产核资小组，对村经济合作社所有的各类资产进行全面清查核实，搞实资产家底，依法界定所有权归属关系。清产核资结果由村经济合作社召开全体成员大会或成员代表大会予以认可，并报市农村工作办公室审核。大多数成员要求由中介机构评估资产的，可以聘请具有法定资格的评估机构进行评估。二是认定村民、社员和股民资格。村民是指户籍截止日之前关系在村的农民；社员是指能享受1股基本股的村民，凡满18周岁不论户口是否在村一并进行考虑，同时兼顾一部分因征地及其他客观原因造成的人在村而户口不在村，或者户口在村而人不在村的特殊人员；股民是指享受基本股以外的属于照顾的人员，根据不同对象，划分不同股权，档次从0.09股至0.5股不等。三是认定股权。股权设置分两大类：一类是集体股，占总股权的30%；另一类是个人分配股，占总股权的 70%。个人股分基本股和享受股，社员享受基本股，股民获得享受股。在职村干部与社员一样，38 城市化背景下土地产权的实施和保护 只享受基本股。社区股份合作社从 2002 年的 3 家试点，发展到 2006 年中期的24 家，涉及农户 11957 户，享有股份的社员 42332 人，合作社总资产3.36亿元，经营性净资产2.28亿元，设置总股数6.58万股，其中社员个人分配股5.7万股，集体股1.18万股，每股净资产0.35万元。

3、土地股份合作社 土地股份合作社是按农业产业化、规模化要求，依托镇、村土地流转服务站，结合农产品基地、农业园区建设和农业招商，坚持“依法、自愿、有偿”原则，引导农民组建以土地承包经营权入股、农产品种养业为主的经济合作组织。这种合作社多在昆山南部和北部农用地较多的地方推行。只要符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值，就可按规定注册登记为土地股份合作社。昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。农户承包的土地每亩折算为1股，同时设有现金股，每1000元为1股。在30年承包期内，股权可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。入股土地每年每亩保底分红300元。市政府制定了针对土地股份合作社的规范措施。第一，农民以土地承包权入股，集中土地，实现农业规模化经营。第二，围绕农地使用制度改革，探索在农业种养殖的基础上，组建二、三产业的土地股份合作社，拓宽经营领域，提高土地产出率和承包权入股的分配水平。39 城市化背景下土地产权的实施和保护 现有入社农户1668户，涉及人数5225人，入股土地面积4832亩。主要从事农副产品和花卉苗木的生产和销售。当地政府对农村经济合作组织采取了一系列鼓励和扶植政策。主要有财政奖励，规费减免，土地使用，分红奖励等。到 2005 年底，上述三种合作社的入社农户平均增收1700元，人均增收570元。其中：全市80家富民合作社实现收入9755万元，上交各种税金986万元，财政奖励710万元，社员分红2500万元，分红奖励460万元；24家社区股份合作社分红562万元，平均每股104元；10家土地股份合作社实际分红207万元，平均每亩428元。关于昆山的三种农民合作社，有三点需要讨论： 第一，土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。在城镇辐射型工业化路径上，农村劳动力要变为产业工人，农民要变为市民，耕地的一部分要变为城镇土地，剩余部分也需要实现规模化耕作。这实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。一方面，原来法律赋予农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产，有利于农民共享土地要素增值收益，为他们进入城市工业领域提供了社会保障，另一方面有助于劳动力要素的流动，农民不再受由集体成员身份所决定的土地承包权束缚。昆山本地农村劳动力已有65%转入城市。第二，地方政府的政策取向，决定于其对财政负担和治理代价的衡量。在城市化进程中，土地转用是采用征用补偿方式，还是采用农民直接参与市场交易方式，对农民的权益影响极大，但决定权不在农40 城市化背景下土地产权的实施和保护 民手中，而主要在各级政府手中。像在昆山发生的故事里，维护农民的这种资产权利，政府要做的是制定相关规则，并加以实施和保护，而不要投入太多的资源。但若否定农民土地承包权的资产价值，改为土地征用方式，那么为补偿农民的失地和安置就业，地方政府的财政负担不小，公共治理的成本也十分高昂。仅就经济代价而言，昆山市对农民的社会保障形成了所谓“五道保障线”5，其中有两项属于拆迁和征地引起的。其他社会保障中，养老保险也与拆迁、征地和由此引起的就业安置有关。这些保障标准大致内容是：1）农村最低生活保障2200元/人·年。2）农村基本养老保险每人每月100~130元。3）农村医疗保险每人每年筹资标准为200元，其中市、镇两级财政各拿出65元，村集体拿出20元，农民个人拿出50元。4）工业征地中“以土地换保障”，城乡养老保险并轨，7000名到龄农民领取城镇养老金，每月超过500元。5）农民动迁“拆一还

一、货币补偿”，平均每户可获补偿 25 万元左右，足以购买原面积的动迁房。可见，像昆山这种“城镇辐射型”工业化过程中，一旦对失地农民的社会保障标准与城市居民的一致，即全部算上对农民征地拆迁的直接补偿和后续的就业安置和社会保障，政府的负担将大大增加。这是大部分地方承担不起的。第三，农民要行使土地要素的定价权，在排除土地私有制以后，集体合作是一种必要的制度保障。在昆山的三种农民合作社中，处于核心地位的因素有二，一是农民对于土地的法定权利；

二

是

农

民的集

5这五道保障线是指农村最低生活保障、农村养老保险、医疗保险、拆迁补偿和征地补偿。41 城市化背景下土地产权的实施和保护 体成员身份。可以设想，在富民合作社的做法中，如果农民单个而不是以集体合作的组织方式将土地改变用途或对外出租，地方政府肯定不会认可，更不可能扶持。在一个严禁土地私有同时又要保障农户土地承包权不受侵犯的制度框架里，农户私下单干可能遇到的就不仅是规模收益问题，而首先是合法性问题。采用合作社可能是这一制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求，又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。况且，专门规范农民合作组织的法律，《中华人民共和国农民专业合作社法》已于2006年10月31日通过，2007年7月1日施行。

（五）辽宁海城东三道的社区型企业 东三道村，位于辽宁省海城市八里镇东部山区，距海城市 15 公里，三面环山（千山山脉），一面临水（海城河）。现有农户880户，3100人，17个村民小组，面积24平方公里，耕地3100亩，林地10000亩，果园1.2万亩；村办企业12家，固定资产1.3亿元。1994年东三道注册成立了“海城市东鑫实业公司”。1996年经海城市政府批准，成立“辽宁省海城市东三道农业产业化示范区”。在当地村民和干部中，东三道村、示范区和东鑫公司区别不大。2005 年，村级集体财力752万元，上缴税收150万元，农民人均实际现金收入8000元。在东三道村，实施土地承包权入股分红，创办大型商品蔬菜基地，有两次大规模的制度变革和生产经营活动。第一次是创建5000亩商品蔬菜生产基地。42 城市化背景下土地产权的实施和保护 2001 年 7 月，香港一家经营蔬菜的公司，得知东三道村集体组织动员规划的能力较强，带头人讲信誉，前来签约定购西兰花、奶白菜。村集体先从村民手中有偿租用了 96 亩耕地进行试验，确定蔬菜对当地土壤、气候的适应性，结果超出港商的技术要求。2001年底，双方签订了价值1.5亿港元的蔬菜购销协议。要大规模地组织供货，必须有相应规模的耕地。村支部书记、东鑫实业公司董事长马玉盈（人称“一把手”）挨家挨户说服，召开全体党员、两委班子成员、村民代表会议动员。最后东鑫公司与农户签订了为期 3 年的合作协议：农户以耕地承包权入股，每亩保底分红260 元，由公司在播种前一次付清（2004 年后逐渐提高，现在是350~400元。如果农户自己耕种，每亩净收入大约180—200元），还可以做农工挣工资（每个劳动力平均一年工资收入超过3000元）。如果农户不愿入股，为了统一规划，村集体将划出另一片相同面积的耕地进行置换。这样就把本村农户的3000亩耕地集中起来。与此同时，还按同样的条件吸收了附近两个村的近2000亩耕地入股。蔬菜基地建成后，村集体确定各个地块分别种植的蔬菜品种，制定出地块轮作倒茬顺序，并从深圳聘请了 28 名技术人员，统一支付工资。村里留用了500亩作为试验田。基础设施则由村里统一投资建设，包括修路、修桥、打井等，投资达600多万元。为达到蔬菜的无公害标准，集体统一购买肥料、农药、种苗。蔬菜的种植管理通过公开招标，确定由 12 个农户承包。这些人被称为“二老板”。“二老板”没有向东鑫公司支付承包费或押金，但43 城市化背景下土地产权的实施和保护 要先行垫付水电、农药、化肥、种苗和农工工资等各种费用作为投资。蔬菜收获后，公司“论质、按量、从价”进行收购。收购价与（对港商）卖出价之差用于公司的保底分红、技术人员工资、真空预冷、包装运输费以及蔬菜处理的损耗等各项开支。结算后，村集体几无所剩。因此“一把手”说，他“不过是为大伙张罗张罗”。“二老板”从本村招用农工，按天付酬，并组织近似大集体时的生产队劳动。他们同时上工，能够看得到农工们是否努力。在乡村熟人社会，用现代经济学术语说，每个个体面临的都是长期的多次博弈，一次偷懒可能会受到下次不再雇佣的长期处罚，得不偿失。有了订单，种植蔬菜的风险主要来自自然因素。比如，由于一段时间内气温偏高，按港商要求本应收缩的西兰花蓬松发散，达不到质量标准，损失严重。这时“二老板”们感到自己是在赌，不过，“一把手”也在赌，他们相信村集体不会“亏待”他们。“一把手”表示，像这种前期的“学费”，村集体应该承担，也有能力承担。2002年终算账，按合同约定“二老板”每人得1~2万元的纯利，承包权入股的农户既得到了每亩保底分红，又挣得了按日计发的工资。东鑫实业公司亏损近40 万元。此后年度，通过加工和出口，公司可以做到保本经营。但这个5000亩商品蔬菜基地，在当地辐射面积达1万亩，带动农户1200户，解决农民就业600余人。第二次是跨区兼并创建3000亩商品蔬菜基地 2004 年，韩国一家叫“金河企业株式会社”的蔬菜商与东鑫公司签约，每年收购1000吨“金塔椒”，韩方提供种子、育苗期肥料、44 城市化背景下土地产权的实施和保护 药物和种植技术，培训员工。为此，东鑫公司投资200万元建了一条速冻生产线，将收获的辣椒速冻后运送到韩国。2005 年合同总金额为320万美元。要保证履约，东三道周边村庄的耕地显然不够。东鑫公司到营口、本溪等地，分别以每亩280元、300元的保底分红，吸引当地村民加入辣椒种植基地，合计面积 2000 亩左右。公司负责提供种子、肥料和种植技术，收获时派技术人员指导储藏、运输。与此同时，东鑫公司到韩国开拓市场，扩大辣椒出口规模，已经投资100多万元引水上山，希望改造出8000多亩山地用于种植。辣椒种植和管理仍通过订立合同进行承包。公司从村里请了四个懂行的农民当“二老板”。他们都是在村民中有一定威望并且是管理经验丰富的好手。其经营管理与西兰花方式相同。东三道的经验可以从以下几个方面加以讨论。

1、市场的扩展是导致土地制度变迁的基本诱因。东三道地处山区，远离城市，如果没有香港和韩国对商品蔬菜的巨大需求，也就不需要创建大规模的商品菜生产基地，改变原来的家庭承包制度也就缺乏诱因。正是市场的扩展出现了巨大的商机，而要抓住这一商机，除了集中土地和集体经营以外，没有别的替代办法。因此，通过承包权入股分红，变家庭承包制为股份合作制，组建一种“社区型企业”就成为必然选择。东三道的案例表明，在乡村自主型工业化的道路上，市场强大的发现功能，可以实现特色农产品的产业化。也许在中国农村，特色农业可能比粮棉等种植更有比较优势。重要的是要尊重农民45 城市化背景下土地产权的实施和保护 作为市场主体的发现和选择。

2、农户合作是其得以主导要素定价权的必由之路。在中国农业领域，由于规避风险和规模经营的需要，市场里分散的农户是继续独立经营还是进行要素组合参与队生产，是个理性决策过程。随着市场的扩展，现行的家庭制不一定是一种稳态模式。在村级经济中，只要能改善福利状况，中国农民可以采用多种形式的集体行动。这些不同的制度设计形成了一个竞争的市场，最有效率的制度将会胜出。东三道的社区型企业只是其中的一种。这些组织探索，包含了传统的社区文化、现代市场需求和现行法律制度在内的丰富信息。就是说，在土地制度方面，中国农民有智慧使传统、市场和当下的政策巧妙地对接起来，为自己的利益服务。

3、在农村社区，一个有效率的社区企业，是村社自主型工业化之路得以成功的重要条件。东三道村以其拥有的三重角色，实现不同的目标：

一、作为行政组织发挥着治理、规划和动员的功能，行使的是法律规定的集体土地所有权或国家赋予的行政管理权。

二、作为分散的农户联合体发挥着社会保障和提供公共服务的功能。

三、作为利益主体发挥着市场发现、风险规避和资源配置功能。这一职能非常重要，是履行前两种职能的后盾。上述身份和职能表明，村集体与其说是上级政府向基层的延伸，还不如说是一个“社区型企业”：在社区内有明确的产权边界，对外有开拓市场、代理签约的企业家；对内有统一调配资源、组织管理的“经理层”，他们的权力来源于内部成员的同意，而基本不受上级政府的干预；成员把一部分决策权让渡出去46 城市化背景下土地产权的实施和保护 接受监督，并取得固定收入——这些都是典型的企业特征。不同的是，它所创造的财富被用来履行着传统意义上的政府职能，村干部们既是企业家，又承担社区治理者的角色，是农户通向市场的桥梁。那些有长远眼光、有经营头脑而又廉洁奉公的农村基层干部，显得尤为重要。如何为这类农村企业家“定价”，使这类资源在广大农村不再稀缺，是农村经济社会发展的关键问题之一。

（六）小结 从以上几个案例可以得出以下几点结论

1、在发展土地市场和进行农地非农化流转和交易的过程中，上述地方都坚持了土地的集体所有制，发展了集体经济，实现了中央、地方和农民共赢。由此可见，发展土地市场和地权交易不仅与两种土地公有制不相矛盾，而且是实现两种土地公有制的一种可行方式。

2、发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。

3、通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的作法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护。47 城市化背景下土地产权的实施和保护

四、政策完善和法律修改建议

（一）制定统一的土地法律，改变土地政策二元分割格局。

1、坚持土地公有制度，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。《宪法》规定，我国实行社会主义公有制，城市的土地“属于国家所有”，农村和城市郊区的土地“属于集体所有”。土地的国家所有和集体所有只是财产归属主体的不同，而不是土地权利的差异。也就是说，两种土地公有制是两种平等的土地制度，具有平等的权利。鉴于人们理解上的偏差和实践中的错误相当普遍和严重，人大常委会需要对此做出明确解释，并据以制定统一的土地法律，保障其落实和实施。改变目前集体土地基本上只能用于农耕，农地变为建设用地，先要经过政府征用，从集体土地变为国有土地的运作机制。赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化和城市化的同等机会和权利，做到“同地、同权、同价”，避免和防止工业化和城市化进程中集体和农民丧失土地所有权。尽快制定集体建设用地流转和交易的法律法规，允许集体建设用地以多种形式直接进入市场，可以转让、出租、抵押和以其他形式流转。

2、修改与土地有关的法律，建立保护农民土地产权的制度基础。《土地承包法》的立法目的在于保护农民土地权利，但是，与之平行的《土地管理法》使这种保护只限于农地范围，使农民的土地财产权变成一种残缺的产权；集体所有权的内涵规定不清，造成集体所有权48 城市化背景下土地产权的实施和保护 侵犯农民的土地财产权；对农民土地财产权保护的基础性工作薄弱。当务之急是，尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，让农民享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和转让权。在农村内部，要进一步明确集体所有权就是社区成员的成员权，杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。政府应着力提供保护农民土地权益的制度性基础设施，包括颁发有物权含义的土地长期使用权证，进行农民土地的登记、四至划定、土地流转的信息登记，建立保护农民土地权益的土地法庭。主要修法建议具体如下： ――修改《土地承包法》第十七条，删去“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”； ――将《土地承包法》第三十三条第二款：“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”修改为，“不得改变土地所有权的性质”； ――修改《土地管理法》第四条，删去“国家实行土地用途管制制度”。――修改《土地管理法》第十二条，将“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，修改为“依法改变土地权属的，应当办理土地变更登记手续；改变土地用途的，应当办理备案手续。” ――将《土地管理法》第十四条的中的“ 承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”一句，修改为“承包经营土地的人有保护和合理利用土地的义务”。――将《土地管理法》第四十三条第一款修改为：“任何单位和49 城市化背景下土地产权的实施和保护 个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地和集体土地；农村集体经济组织有权依法使用本集体所有的土地兴办商业性建筑和村民建设住宅，或者用于乡（镇）村公共设施和公益事业建设”。

――将《土地管理法》第四十七条中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，修改为“征用土地的，按照被征用土地的市场价值给予补偿”。――修改《物权法》第一百五十三条，将“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，改为“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”。

3、总结地方和基层经验，探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律。集体建设用地流转可以惠及农民，但由于处于法律禁止范围，尽管有地方政府默许，其隐忧十分明显：第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期。第二，形成竞相压价，利益流失，造成土地市场不规范。第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。在法律禁止和中央政策没有明确规定的前提下，为了加强农村集体建设用地管理，安徽、江苏、山东、福建及部分大城市郊区的一些地方政府进行了积极的探索，出台了一些规范集体建设用地健康、有序流转的政策。国土资源部在江苏苏州、安徽芜湖、浙江湖州、河南安阳等地的试点，也为法律的修改和土地使用制度的改革做了一定的50 城市化背景下土地产权的实施和保护 政策准备。尤其值得关注的是，广东省政府下发了《关于试行农村集体建设用地

第二篇：保利地产背景

保利地产雄厚背景

保利地产雄厚背景

[简介]：保利房地产（集团）股份有限公司是中国保利集团控股的大型国有房地产企业，是中国保利集团房地产业务的主要运作平台，国家一级房地产开发资质企业。2006年7月31日，公司股票在上海证券交易所挂牌上市，成为在股权分置改革后，重启IPO市场的首批上市的第一家房地产企业。自2007年1月起，公司入选“上证50”、“上证180”、“沪深300”和“中证100”指数样本股。截至2008年12月31日，公司总资产已达536.32亿元，比上年

末增长31%。

十七年来，保利地产保持了高速与稳定的发展态势，公司现已进入规模化发展阶段，形成了广州、北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、长春、杭州、长沙、南昌、青岛、包头、佛山等十八个城市的全国战略布局，拥有78家控股子公司。2008年9月，“中国房地产TOP10研 究组”发布《2008年中国房地产公司品牌价值研究报告》，保利地产以60.41亿元的最新价值，连续四年荣膺“国有房地产企业品牌价值”第一名、“中国房地产央企领先品牌”。

“保利”一名的由来

1983年，解放军总参谋部、中国国际信托投资公司（简称中信公司）联合组建一家对外贸易公司，时任中信公司总经理徐兆龙为公司起名“保利”，取保卫胜利之意。英文前缀词POLY恰与中文“保利”一词发音相同，故取之。王军、贺平等公司创始人都是这一历史的见证者。

保利公司的司徽P，取英文“PLA‘（中国人民解放军缩写）、“POLY”、“POWER”之含义，变形的英文字母P，由赖维武、王小朝于1987年设计，象征拳头，代表信心和力量。

P中心的空间，喻意把握现在，放眼未来。

1993年保利公司成立十周年庆典之际，贺平总经理邀请书法家启功先生书“中国保利集团公司”，有简体和繁体两个版本。1994年11月，保利公司正式注册“P”和“保利”

两个商标，并取得国家工商局颁发的商标证书。

中国保利集团成立背景：

1998年，为响应联合国“百万大裁军”的号召，经中共中央、国务院、中央军委联合批准，以中国人民解放军三总部为背景，成立三家集团。

总后勤部：中国新兴集团

总参谋部：中国保利集团

总装备部：中国新时代集团

贺

平: 中国保利集团公司副董事长、总经理，总参装备部少将（少将贺彪之子，邓公女婿，邓

榕之夫）

姬

军：中国保利集团公司副董事长（原副总理姬 鹏 飞 之子）

邓

榕: 中国国际友好联络会副会长、中俄友好、和平与发展委员会副主席（邓公之女）

王小朝: 中国保利集团公司董事、副总经理（杨 尚 kun 女婿，杨李丈夫）

叶选廉: 解放军总参、中国保利集团公司负责人之一（曾 国 荃 的五世外孙，叶 剑 英之

子）

王

军：中国保利集团公司前任老总（王震之子、中信老总）

陈洪生：中国保利集团公司董事、常务副总经理（原江西省委书记陈正人幼子）

管理层简介：

姓名

任职期间

简

介

──────────────────────────────────

李彬海

2006.2-2009.2 男，1950年生，大专学历，经济师。曾任广州军区司令部参谋、科长、技术局后勤部部长，广州保利房地产开发公司总经理。兼任保利南方集团有限公司董事、广州科学城保利房地产有限公司董事长、上海保利房地产开发有限公司董事长、沈阳盛兴图书

城投资开发有限公司董事、北京政泉置业有限公司董事长等。

──────────────────────────────────宋广菊 2006.2-2009.2 女，1961年生，本科学历，中山大学EMBA，工程师。历任国防科工委31训练基地司令部宣传处干事，广州军区技术局参谋，广州保利房地产开发公司常务副总经理。兼任广州科学城保利房地产有限公司董事、上海保利房地产开发有限公司董事，保利广州物业管理有限公司董事，广州富利建筑设计有限公司董事长。

──────────────────────────────────

王旭 2006.2-2009.2 男，1959年生，历任广州军区特运办事处处长、深圳保华公司总经理、保利南方集团有限公司常务副总经理，保利南方集团有限公司总经理。现任中国保利集团董事副总经理、保利南方集团有限公司董事长，兼任深圳市保利城实业有限公司董事、广州保利网络科技有限公司董事长、湖南保利房地产开发有限公司董事、上海保利房地产开

发有限公司董事。

──────────────────────────────────

张克强 2006.2-2009.2 男，1960年生，澳大利亚梅铎大学工商管理硕士。曾任广州军区联勤部军官，创建广州华美英语实验学校并担任董事长。现任广东华美教育投资集团有限公司总裁、广东海外留学培训学校董事长、天津英华教育投资管理有限公司董事长。此外还兼任广州市侨商会副会长、广州市专业市场商会副会长、广州市政协侨事顾问、广东省教育

国际交流协会副秘书长、全国民办教育工作者联谊会副主席等职。

昨天下午，以1593余万港币的大手笔，中国保利集团公司从香港佳士得拍卖行买回了被英法联军掠夺的圆明园文物——青铜猴头像和青铜牛头像。令为此揪心已久的国人长出了

一口气。

今天上午，记者从保利集团有关人士处获悉，自从香港苏富比拍卖行和佳士得拍卖行要拍卖1860年被英法联军掠夺的圆明园珍贵文物的消息传出后，立即引起了国人的关注。国家文物局上月29日已正式要求这两家拍卖行立即停止拍卖，香港民众也对此表示强烈抗议，但这两家拍卖行却对此置若罔闻，如期举行拍卖。昨天下午，十多名抗议者因不满佳士得公司而到会场抗议。由于有人企图冲入会场，酒店需要关门，引起牛股者和在场的警卫发生冲突。眼看国宝遭此噩运，保利集团毅然出击，分别以818．5万港币和774．5万港币的天价将青铜猴头和青铜牛头两件国宝买下。“这两件国宝是属于全体中国人民的，保利此举完全

是出于爱国情结”。

保利集团拥有自己的艺术博物馆，里面收藏了多件保利从海外购回的珍贵青铜器。据悉，此次从香港购回的这两件国宝有可能在保利艺术博物馆内展出。

另据介绍，明天，香港苏富比拍卖行将按计划拍卖另外两件圆明园国宝——乾隆款酱地

描金粉彩镂空六方套瓶和乾隆錾花铜虎首，保利集团将继续予以关注。

注: 圆明园国宝牛首、虎首、猴首和猪首四件兽首铜像是圆明园内海晏堂前水力钟构件，是十二生肖中的四种，与鼠、兔、龙、蛇、马、羊、鸡、狗按规律交错排列构成一组喷泉，实为海晏堂前一个别致的水力时钟，在国际上具有极高的艺术价值和鉴赏价值。因1860年英法联军劫掠而流失海外，其中猴首、牛首、虎首于 2000年春由中国保利集团公司在香港以总价3000多万港币拍得，猪首于2003年9月由澳门著名实业家何鸿燊捐赠给保利艺术博物馆，四件国宝从此得以永久性珍藏在保利艺术博物馆内。其他因战争流失在海外的另外8

件国宝现或藏于其他国家，或下落不明。

感觉保利不只国家队概念，甚至有中央背景，否则哪个企业会有闲钱收购国宝？

再看看合作伙伴: 李嘉诚、李泽楷

巨头抢先拿到海棠湾“入场券”电讯盈科—和黄地产、保利集团、上海联合体与三亚签

署170亿元合作意向

备受社会各界瞩目的三亚海棠湾开发，今天在上海率先落下第一锤，对海棠湾志在必得的三巨头———李嘉诚、李泽楷父子的电讯盈科———和黄地产、中国保利集团、上海联合体，今天同时与三亚市正式签署海棠湾合作开发意向，意向投资额达170亿元，其中李嘉诚、李泽楷父子拟投50亿元，另外两家分别投资60亿元。

在签约仪式上，海棠湾的开发也成为媒体关注焦点。省委常委、三亚市委书记于迅在签约仪式上表示，由于海棠湾是海南目前最大的项目之一，也是省委省政府最为关心和重视的项目，前期已经进行国际招标进行概念设计。三亚将按照统一规划，政府主导，企业参与，市场运作，滚动开发，分批建设的原则开发海棠湾，目前已有很多企业报名开发海棠湾.参加签约的三亚市市长陆志远在接受本报记者采访时表示，海棠湾的开发模式与博鳌不同，没有主开发商，各开发商将在总体规划的指导下，分别进行相关区域的开发建设。

已经取得第一批入场券的中国保利集团则信心十足，该公司副总经理王小朝说，三亚是我国唯一的热带海滨旅游城市，具有得天独厚的自然条件和富饶的自然资源，海棠湾的开发已经列入省市政府的发展计划，并已拟制概念性总体规划，这一开发将对省市经济社会发展起到带动作用。同时表示，将把该集团在文化、旅游、地产的互动发展方面积累的一些经验，运用到海棠湾的开发中，高水平做好海棠湾的开发建设。

江泽民总书记为保利集团题词：“团结奋进，办好保利。”

...........中国保利集团公司是1992年经国务院批准成立的国家计划单列企业集团，现为中国169家

国有重要骨干企业之一。

1994 年6月，保利公司成立十周年之际，江泽民总书记为保利公司题词“团结奋进，办好保利”，李鹏总理的题词“博采众长，开拓进取”，李岚清副总理题词“坚持质量第一，信誉

至上，积极开拓进取，为发展对外经济贸易合作事业作更大贡献”，军委刘华清副主席题词“艰苦创业结硕果，再接再厉创新绩”，国防部长迟浩田的题词是“艰苦创业，无私奉献”。

第三篇：城市化背景下的法制建设

试论城市化背景下的法制建设

上世纪80年代以来，经过三十多年的改革开放，我国城市化建设取得了令人可喜的成绩，成为了亚洲经济发展的重要组成部分。但随之而来，很多地区也逐渐出现了一些因拆迁补偿、人员安臵、劳动就业等原因而引发的上访、静坐等群体性事件，造成了严重的不良后果，成为该地区构建和谐社会进程中的不利因素。城市化进程，站在社会型态的角度来说，是从农村向城市的转变；站在人的角度来看，是从“农民”向“市民”的转变。鉴于城市化进程中的诸多法律问题，对于在法治轨道上推进城市化建设进程具有极强的现实意义，笔者试从房屋拆迁、城管执法、社区法制三个方面进行分析研究，现综述如下：

一、关于房屋拆迁问题

城市化进程的加快，城市规模的不断扩大，不可避免地要对房屋进行拆迁。

（一）公共利益是否需要明确界定

笔者认为，《宪法》、《物权法》等法律在明确规定公共利益是征收的前提的同时，未对公共利益概念作出界定，此即实践中普遍存在“以公共利益为名，大行商业利益之实”情形的法律根源，为此主张法律应明确界定公共利益的概念，以便在确保公益拆迁能更好地得到贯彻和实施的同时，最大限度地保护被拆迁人的权益。但也有些学者如浙江大学光华法学院陈信勇教授，认为法律之所以不对公共利益进行明确界定，并非如有些学者所说的是出于“官商勾结”的方便，而是因为如果法律明确界定了公共利益，严格区分了基于公共利益的拆迁（公益拆迁）和非基于公共利益的拆迁（商业拆迁），则由于公益拆迁的拆迁补偿费用明显低于商业拆迁的拆迁补偿费用，就会导致大量的被拆迁户更愿意选择商业拆迁，进而在实施公益拆迁时产生更多的矛盾和冲突，他同时基于公共利益范畴内涵本身具有不确定性等理由，主张不明确界定公共利益的概念。

（二）房屋拆迁的性质问题

国内法学专家学者对房屋拆迁的性质进行了阐释，表达了各自的观点，但分歧较大。第一种观点认为，房屋拆迁是民事法律关系。持这种观点的学者同时认为：拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，拆迁关系是平等主体之间的财产关系。房屋拆迁纠纷仅仅是作为平等民事主体双方的拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，政府并不应直接参与，而只能在纠纷发生之后中立地进行裁决。第二种观点认为，房屋拆迁是行政法律关系，具体又分为行政合同说和行政征收说两种。持行政合同说的学者认为，在拆迁关系中，拆迁人是受法律法规（如《城市房屋拆迁管理条例》等）授权的授权性行政主体，在拆迁时运用行政权力，负责处理拆迁安臵补偿事宜，并独立承担由此所产生的法律责任；在此，拆迁人与被拆迁人虽然通过合同的方式签订拆迁补偿协议，但拆迁双方地位不对等：拆迁人对被拆迁人不履行、不完全履行以及毁约行为有制裁权，并享有强制执行权。而持行政征收说的学者则认为拆迁是行政主体依据行政法律、法规的规定，为了执行特定的公共任务，全部或部分剥夺行政相对人财产并给予全部或部分补偿的行政行为。另有学者认为，房屋拆迁的性质，当依是公益拆迁还是商业拆迁而定。鉴于公益拆迁是政府做出的行政决定，拆迁人只是受政府委托具体从事拆迁事宜的组织，并不与被拆迁人发生直接的关系，因此本质上是一种行政法律关系。而在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，他们通过合同的方式自愿、平等地具体协商补偿标准、拆迁相关事宜等。其拆迁关系属于平等主体之间的民事财产关系。

（三）房屋拆迁的补偿标准问题

房屋拆迁的补偿标准问题是拆迁中的核心问题，有学者就此进行了深入探讨。大家普遍认为，当前的房屋补偿标准过低，不利于被拆迁户利益的保护，因此，建议应引入市场机制，通过市场评估机构进行评估来确定补偿标准。个别学者甚至提出拆迁补偿应高于市场标准。

（四）强制拆迁问题

从网络、报刊中，国内有些学者们列举了“重庆、深圳最牛钉子户”等实例，具体探讨了强制拆迁在现实中的适用情况。有学者认为，首先应明确强制拆迁只应该存在于公益拆迁中，因为商业拆迁实质上是平等主体间的民事法律关系，主体地位的平等性决定了拆迁方不能对被拆迁方实施强制拆迁。其次应统一强制拆迁的主体，目前各地做法不一，有的地方是行政强制拆迁，即由行政主体直接实施强制拆迁，有的是司法强制拆迁，只能由司法机关实施强制拆迁。还有学者提出，应停止行政强制拆迁，而全部交给司法机关实施强制拆迁，但这又会引入新的问题，比如司法机关有无能力判定公共利益，司法机关是否有足够的人力和财力实施强制拆迁等。

除上述问题外，针对现实生活中拆迁双方信息严重不对称，拆迁方的信息不够公开，以至被拆迁方不能有效地参与到拆迁程序中，不能很好地保护被拆迁方的权益的情形，有学者建议在拆迁过程中应加强信息的公开化、透明化，主张广泛地引入听证程序，让拆迁户更多地参与到拆迁过程中来。

二、关于城管执法问题

自《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以来，诸多地方探索设立城管执法机构，将原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分揽于其身。学者们专门分析和探讨了城管执法体制所存在的弊端：

一是城管执法机构职权划分不明。有学者列举了现实生活中城管执法单位的各种表现形式：有的地方城管是独立的单位，具体名称有市容办、城管办、执法局、联合管理办等；有的地方城管并非独立单位，而是挂靠在城乡建委或城建局下、还有的挂靠在环卫局或由环卫负责监管等。另有学者对部分城管与相关单位的职权划分进行总结，指出：侵占道路的处罚权划归城管执法部门，而公安交警部门继续行使其他的公安交通行政处罚权；对于环境噪声管理权，社区里的噪音由城市管理执法局监管，建筑工地的噪音由则由环境保护部门监管，噪音的技术检测则又要由环境保护部门完成；对无照商贩的占道经营由城管执法部门管理，而工商行政管理部门则继续行使其他方面工商管理行政处罚权。这种划分方式不够科学也不够明确，导致实践中有时会出现几个单位的交叉管理，而有时又会出现无人管理的情况。

二是执法依据不统一。学者们认为，城管的职责范围包括市容、环卫、交通、规划、工商等，囊括了我们生活的方方面面，其执法依据主要有《城市规划法》、《城市绿化条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》等，执法依据的不统一给执法工作带来了许多困难。为此，许多学者呼吁尽快出台一部《城市管理法》，对城管的地位、职责、执法程序和监管机构等进行明确规定。

三是城管执法方式落后。有学者以“六八加一”归纳城管执法工作的现状，即：对于城管执法一方，80％精力集中在常年的摊贩整治，80％的查处案件归为违法设摊，其中又有80％属于屡教不改，80％的摊贩整治遭遇程度不同的执法对抗冲突，80％以上摊贩处罚难以申请人民法院强制执行，80％以上的摊贩整治实际效果不尽人意；只要稍有机会，摊贩100％会卷土重来。而对设摊人员一方，每个游动摊点背后，往往维系着一张嘴甚至整个家庭的基本生计来源。80％的人来自非本地区，80％属于以此为生养家糊口的职业流贩，80％的人不止一次被城管执法查处，80％认为即使被罚仍有获利空间值得继续设摊，80％反映城管执法粗放野蛮不文明，在触犯人格尊严或可承受底线时80％的人会选择抗拒执法，只要有可能100％会将设摊进行到底。这一总结形象地说明，实践中城管工作的重心大部分放在了整治流动摊贩上，随着摊贩的流动而流动，执法方式单一且被动。这种执法方式在社会上产生了极其不良的影响，直接导致了群众对城管地位和工作性质在认识上的误区。

经过讨论，学者们对于今后的城管体制和机制改革重点达成了如下共识：首先，要理顺城管体制，统一执法机构的名称和职权，科学、明确地划分城管与相关单位的职能界限；其次，抓紧制定《城市管理法》，规定城管的地位、执法权限、执法程序等，作为执法的统一依据；再次，改变被动执法的方式，今后城管工作不应局限于整治流动摊贩，而是应广泛行使法律所赋予的其他职能；最后，在执法过程中，要改进执法方法，执法人员一方面要避免暴力执法的形式，另一方面执法人员也应维护自身的人身安全。

三、关于社区法制建设

沿海发达地区农村在实践中的探索有许多成功经验可以借鉴：在现阶段，城市化的方式基本是农村人口进入城市，被动地实现城市化，今后可借鉴浙江舟山经验，在农村建社区，主动地实现城市化，在农村建社区时，舟山渔农村所探索出来的单村建社区、联村建社区以及并村建社区的模式具有很好的借鉴意义。

对于城市社区法制建设，学者们分别从社区法制教育和社区矫正制度等角度展开了讨论。关于社区法制教育，有学者指出，目前社区法制教育存在着工作者素质不高，缺少专门机构，工作流于形式，发展失衡的问题。针对这些问题，有学者提出要构建三位一体的社区法制教育体系，即以社区工作者为切入点，以社区居民为支撑点，以社区住民为突破点，使社区在街道办事处综治中心指导下，通过开展一个活动、建立两个平台、落实三项措施、采取四种形式的这种“1234”工程来确保“三位一体”的教育体系落到实处。关于社区矫正制度，有学者重点介绍了社区矫正的理论基础——差别交往理论的犯罪观，认为：犯罪是习得的，因而是可以矫正的，通过摆脱越轨文化的束缚，是矫正的有效途径，社区具备这种矫正环境，因此应予推广。还有不少学者强调社区矫正的重要作用，主张将犯罪情节轻微、主观恶性不大的罪犯广泛地纳入到社区矫正的体系中。

房屋拆迁、城管执法和社区法制工作是城市化进程中最典型、最突出，也是暴露问题最多的三大块，但城市化是一个复杂的过程，在城市化过程中还会引发许多其他的问题。因此，笔者认为应从以下几方面入手，进行解决：

一要继续推进基层普法教育，切实增强干部群众依法办事的意识。要继续坚持不懈地开展全民普法教育，重点放在增强法制观念上。普法教育的内容和形式要力求贴近实际，易于为群众理解和接受。深化普法教育，是预防和减少不安定因素的有效措施之一。

二要坚持依法行政、依法管理，各项工作严格依法按章运行。一方面要坚持政府依法行政，把政府对社会生活的管理纳入依法运行的轨道，既要加强管理、严格执法，又要防止和减少公务人员违法或不当行政造成对公民、法人合法权益的侵害；另一方面基层各单位也要做到依法和规范化管理，依据国家法律制定和完善单位内部的各项规章制度，使管理者和被管理者明确各自的权利和义务，并自觉履行。

三要强化司法工作，把矛盾纠纷的处理纳入法制的轨道。我国已经制定出《民事诉讼法》、《行政复议法》、《仲裁法》等一系列解决民事、经济、行政争议的法律法规。这些年来，法院受理的民事、行政案件数量虽然不断增长，但人们仍然习惯于有了问题找政府，这种状况不利于纠纷的及时有效处理。因此在调处矛盾的过程中，对于因合同争议、债权债务、政府不当行政等引发的纠纷，在调解无效时，要积极引导当事人依法申请裁决、复议或仲裁、诉讼。司法机关对符合条件的要及时受理，特别是对一些涉及面广、社会影响大的群体性案件，审理和裁决时力求公开、公正、及时，在全社会逐步形成一种服从法律、信赖法律、愿意通过法律途径解决矛盾纠纷的氛围。

四要建立健全矛盾纠纷调解队伍和信息网络。一是坚持把加强基层基础建设和增强基层调委会的整体功能放在重要位臵上，不断加强组织网络建设。二是要大力加强对从事不安定因素调解人员的业务培训，提高他们对各类社会矛盾和纠纷的调处能力。三是要继续完善行之有效的不安定因素调处制度，定期开展各类纠纷排查活动，层层梳理辖区内的纠纷苗头和隐患，把纠纷解决在基层。集中时间和力量，有计划、分步骤地对常见、多发、带有倾向性的纠纷进行专项治理。

总之，城市化进程中的法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且，由于我国国情和城市化问题成因的特殊性，因而从国外的治理举措中（相对于我国现实问题的解决）并没有多少可以值得借鉴的经验。我们只有立足于本国的实际情况，去探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程，而泱泱大国，法治先行，时代赋予我们的重任，我们也必将沿着这条路一直向前。

第四篇：企业房、地产权证明

企业房、地产权和使用

证明的场地在 2，该房屋的产权属所有，土地使用权属所有。或由和签订协议书，租赁使用。房屋间，使用面积2，其中：生产经营用房 面积M2；仓库用房间，面积M2； 其他用房间，面积M2；土地使用面积M2。

该房屋非生活居住房屋，可作生产经营用。

（仅供工商、税务设立、登记证明）

证明单位公章产权单位公章

年月日年月日

第五篇：新房地产市场背景

（一）、2014年徐州市社会经济发展状况

1、强化改革创新，发展动力明显增强

政府职能转变和行政体制改革加速推进。大力实施简政放权，取消和下放市级行政审批项目73项；出台市级行政审批事项目录清单及管理办法、加强事中事后监管意见，审批事项精简30；编制完成行政权力清单、行政事业性收费项目目录和政府性基金目录。实施卫生计生部门整合、食品药品监管部门重组和工商质监部门管理体制调整。第一批492家事业单位分类工作全面完成。市级机关社会化服务综合改革持续推进。主城区街道办事处管理体制改革及扩权强镇改革、经济发达镇行政管理体制改革试点稳步推进。政府收支和政府性债务全部纳入预算管理，政府性债务规模适度、结构趋优、成本趋降、风险可控。

2、经济社会领域改革有序实施

实施注册资本登记制度改革，正式启动“三证合一”登记改革，新登记各类企业15602户，注册资本总额624.2亿元，同比分别增长39.2和130。积极推进国有企业分类改革。“营改增”试点范围进一步扩大。政府购买公共服务试点拓展至20个领域，在全省率先推行政府购买第三方绩效评价服务。2个县(区)、5个镇农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作进展顺利。稳妥推行“单独二孩”政策。15家县级医院全面实施价格综合改革。27所学校开展名校托管试点。

重点领域创新进一步深化。放大政府资源、资产、资本、资金乘数效应，打出系列融资创新“组合拳”；率先探索政府和社会资本合作机制，2项工程入选财政部首批30个PPP模式示范项目；发行全国首单保障房资

产证券化产品，设立总规模近百亿元的股权基金和产业基金；非信贷融资工具融资108亿元，市平台公司融资总规模同比增长72.3%。大力推动企业上市，新增主板、创业板首发上市企业3家，总数达10家；新增场外市场挂牌企业53家，总数翻一番。全力破解用地瓶颈，盘活存量土地8276亩，黄河故道流域土地综合整治、工矿废弃地复垦利用试点等工作成效明显，节约集约用地机制初步建立。积极探索不动产登记工作，徐州被列为全国不动产统一登记基础技术研究四个试点城市之一。全面启动“智慧徐州”建设，时空信息云平台方案通过国家测绘局专家评审，获批国家信息消费试点城市。社会信用体系加快构建。引进高层次创新创业团队13个、双创人才325人，新增国家级科技企业孵化器2家、国家高新技术企业67家、省级以上研发机构31家、江苏名牌产品22个，科技研发投入占地区生产总值比重提升到1.9。

3、力推转型升级，经济发展稳中有进

主要指标实现平稳增长。全市完成(预计，下同)地区生产总值4900亿元、增长10.5以上；公共财政预算收入472.3亿元、增长11.7，税收收入占比81.8、提高1.1个百分点；固定资产投资3672亿元、增长18.8，其中工业投资1977亿元、占总投资的53.8；社会消费品零售总额1664亿元、增长13。进出口总额61亿美元，其中出口48亿美元。经济运行保持在合理区间，主要指标增幅连续九年高于全国全省平均水平。

4、结构调整出现积极变化

服务业完成增加值2150亿元、增长11.5，占比达到43.5、提高1个百分点；服务业投资增速高于总投资3.5个百分点。规模以上工业实现增

加值2514亿元、增长11.2；高新技术产业、新兴产业产值占规模以上工业比重分别达到34.7和37.1。粮食生产实现“十一连丰”；新增设施农业面积14.7万亩，总量、占比均居全省第一，新建4个千亩以上丘陵高亢地区设施农业示范基地；黄河故道综合开发取得阶段性成效，全长197公里的中泓疏浚贯通，“一带九区十四园”建设初具规模。民营经济发展态势较好，增加值增速高于地区生产总值增速0.8个百分点。徐州经济技术开发区获批国家级生态工业示范园区。

项目建设力度不断加大。实施的180项重大项目完成投资920亿元，铁路履带底盘、徐工建机塔机技改、中宇光伏黑硅电池片、考伯斯煤焦油一体化等49个项目竣工投产，徐工重型汽车、中能技改、必康新医药、雨润物流中心等重大项目有序推进，中电投风力发电站等前期项目提前开工建设。先后举办十七届投资洽谈会、徐交会以及香港、台湾、日本、新加坡等10余项重大招商活动，实际到帐注册外资17亿美元、增长13左右，超额完成目标。

5、统筹城乡建设，新型城镇化扎实推进

中心城市功能日益增强。完成城市总体规划修改报批和交通发展战略、市区快速路系统、绿地系统、公共服务设施布局等专项规划编制。8大类258项城建重点工程开工232项、竣工116项，开工率90。三环东路高架快速路建成通车，城市轨道交通1号线、三环西路和三环北路高架快速路、观音机场二期、徐明高速开工建设，郑徐客运专线建设、徐宿淮盐铁路前期工作进展顺利，徐州综合交通枢纽地位进一步凸显。中心商圈、高铁生态商务区二期、新城区“四轴一片区”等重点片区开发，以及八里家

居博览中心、淮海文博园二期、铜山万达广场、徐州保税物流中心等项目扎实推进。刘湾水厂改扩建工程建成通水，骆马湖水源地及第二水厂动工兴建。实施棚户区改造项目52个，总面积1005万平方米、是前三年改造总量的1.5倍。

城市管理水平全面提高。全力开展国家卫生城市和生态园林城市创建活动，老旧小区、背街小巷、“六小行业”等10项专项治理成效显著，城市长效化网格化管理机制进一步完善，顺利进入国家卫生城市公示名单。周密部署非法营运电(机)动三(四)轮车集中整治，城区交通秩序明显改观。城区生活垃圾日产日清、无害化处理率达到100。“外创示范道路，内创幸福家园”活动深入开展，新增5条省级示范路、2个省级示范社区，幸福家园创建获得省人居环境范例奖。

新型城镇体系加快形成。五县(市)累计完成征迁面积900万平方米，开工建设安置房700万平方米。30个重点中心镇和特色小城镇规划全面完成，命名第三批7个创建达标中心镇和首批13个管理示范镇。完成村庄环境综合整治4103个，创建三星级“康居乡村”59个、新农村示范村51个。建成农村公路493公里、桥梁105座。改造农村危房6300户。完成农田水利投资10.5亿元。实施农村饮水安全工程，新增受惠群众59.9万人。

6、坚持绿色发展，生态建设迈出坚实步伐

大气和水污染防治持续强化。完成77项大气污染防治重点工程，淘汰4.1万辆老旧机动车，秸秆禁烧与综合利用取得明显成效，全市环境空气质量二级以上天数238天、比去年增加46天，PM2.5平均浓度下降

12.6。投资13.5亿元实施水环境治理，推行城镇河道保洁养护市场化。京杭运河沿线190家非法码头整治全部到位。全市污水集中处理率89，功能区三类以上水体占比76.6。南水北调国控断面实现稳定达标。

绿色徐州建设成效明显。“二次进军荒山”计划全面完成，新增造林15.8万亩，林木覆盖率达到

32、高于全省平均水平10个百分点；市区新增绿地110公顷，300亩以上大型开放式园林达到27个，人均公园绿地超过17平方米，建成区绿化覆盖率提高到43。云龙湖风景区通过国家5A级景区资源景观质量评审，新增国家4A级景区8家、省级生态旅游示范区3家。徐州城市形象明显改观，呈现出“一城青山半城湖”的新景象。

节能减排和生态市创建进展良好。依法关停小钢铁企业57家，整合替代城区热电企业3家，主城区化工企业全部实现退城入园，年耗能3000吨标准煤以上企业的节能改造全面完成。单位GDP能耗下降4以上，完成节能减排任务。我市入围国家节能减排财政政策综合示范城市。沛县通过国家生态县技术评估，铜山、贾汪两个区通过省级生态县(区)命名，43个镇成为国家级生态镇。

7、突出民生为先，和谐社会建设取得新的成效

100项民生实事工程基本完成。新建社区居家养老服务站点235个、城市小型托老所12个、农村老年关爱之家54个、妇女儿童之家100个；各类养老机构达250家，总床位数4.2万张。为主城区10万名60周岁以上老人集体购买意外伤害综合保险。救助特殊困难残疾群众41万人次。建设残疾人托养机构146个，市级残疾人康复中心竣工。徐州殡仪馆有序搬迁，殡葬整治稳妥实施。更新公交车辆200辆，新增出租汽车465辆，城区公共交通出行分担率达26。农贸市场改造、便民早餐工程等项目顺利推进。

居民收入和就业稳定增长。城乡居民收入分别提高到26100元和13350元，增长10和11.5。新增城镇就业11.7万人，失业人员再就业8万人，农村劳动力转移6.4万人，城镇登记失业率1.91；城乡劳动者职业技能培训7.8万人、创业培训3.5万人；建成大学生创业园19个、培育创业企业5100余家。扶贫开发取得阶段性成果，27万低收入人口实现脱贫。

社会保障水平持续提高。全市社会保险参保人数650万人，社保卡持卡人数310万人，社保基金收支总额363亿元，主要险种参保覆盖率均超过95。新农合参合率100，筹资标准和财政补助标准进一步提高。城镇居民、职工医保政策范围内住院报销比例分别达到72和83。市级大病保险制度和大重病患者长效补助机制基本建立。城乡低保标准分别提高到每人每月558元和320元，城市“三无”老人保障标准提高到每人每月1223元。开工建设保障性安居房6926套、建成7914套，超额完成省定任务。

各项社会事业协调发展。教育“三区同建”加快推进，以市为单位在苏北率先全面通过“全国义务教育发展基本均衡县(市、区)”国家级验收；新建改建中小学40所、幼儿园102所，加固重建中小学校舍72万平方米。完成33个社区卫生服务中心提档升级，创建国家级示范社区卫生服务中心3个、省级示范社区卫生服务中心21个、省级示范乡镇卫生院51所，全市三级医院增至16家。举办首届徐州文化博览会，广播电视户户通等文化惠民工程扎实开展。成功承办第十八届省运会，夺得赛会金牌、奖牌、总分三项第一；晋身省体育强市和全国武术之乡。出生人口性别比进一步

降低，人口自然增长率控制在6‰以内。第三次经济普查全面完成。人防、双拥、国防动员、民族宗教、档案、外事、侨务、台湾事务、审计、物价、新闻出版、应急管理、住房公积金管理、无线电管理、淮塔管理、防震减灾、气象、青少年、妇女儿童、关心下一代等各项事业都取得了新进步。

（二）、2015年徐州市目标任务和工作重点

今年经济社会发展的主要预期目标是：(1)地区生产总值增长10%左右；(2)一般公共预算收入增长10%左右；(3)固定资产投资增长17%左右；(4)社会消费品零售总额增长13%左右；(5)实际到帐注册外资、进出口总额保持增长；(6)全体居民人均可支配收入增长10%左右；(7)居民消费价格涨幅不高于全省平均水平；(8)科技研发投入占地区生产总值比重达2%左右；(9)城镇登记失业率控制在4%以内；(10)节能减排完成省定任务；(11)人口自然增长率控制在6‰以内。将重点抓好六个方面的工作：

1、千方百计增进民生福祉，顺应人民群众生活新期待。坚持尽力而为、量力而行，深入实施民生幸福工程，办好11大类90件民生实事，不断提升群众幸福感和满意度。

2、坚定不移推进改革攻坚，释放经济社会发展新活力。围绕解决发展面临的突出问题，深化重点领域的改革，最大限度激发各方面的积极性和创造力。

3、全力以赴转方式调结构，增创徐州科学发展新优势。在努力保持稳定增长的同时，加快经济结构战略性调整，积极培育新的增长点，打造徐州经济“升级版”。

4、扎实推进新型城镇化，构筑城乡一体发展新格局。高水平规划建设现代城市、完善城镇体系，打造区域性“八大中心”，促进城乡共同繁荣。

5、加快农业现代化步伐，推动农业农村工作迈上新台阶。在稳定粮食生产的同时，大力提高农业综合效益、组织化程度、科技进步贡献率、农产品竞争力，让徐州的农业更强、农民更富、农村更美。

6、坚持不懈抓好生态文明建设，彰显美丽徐州新形象。以“五大行动计划”为抓手，强化污染防治和生态修复，全力争创国家生态园林城市。

（三）、2014中国楼市政策

1、央行放松首套房认定

2014年9月30日，央行下发通知，对于贷款购买首套普通自住房的家庭，贷款最低首付款比例为30%，贷款利率下限为贷款基准利率的0.7倍。此次信贷调整基本上是之前信贷政策的全面松绑。必然会加速市场回暖的趋势。虽然短期来看楼市整体成交可能不会有太大波动，但长期来看，回暖趋势会越来越明显。中国房地产业已进入了深度调整期。

2、二三线城市纷纷取消限购

2014年截至目前，除了北京、上海、广州、深圳四个一线城市和三亚之外，46个限购城市当中41个已正式取消或变相放松限购，落实今年“双向调控”的思路，楼市进入“后限购时代”。限购松绑对市场成交的刺激并不明显，多数城市依旧低迷，仅个别调整限购城市成交量回升，但这些城市的成交量几乎都无法回避一个现实：冲高回落。在“双向调控”的思路指导下，2015年一线城市也很难取消限购。

3、央行下调存贷款基准利率

2014年11月21日，中国人民银行决定下调金融机构人民币贷款和存款基准利率。金融机构一年期贷款基准利率下调0.4个百分点至5.6%；一年期存款基准利率下调0.25个百分点至2.75%。降息后，百万房贷每月少还234元，对于购房者来说，这种直接的信贷刺激影响非常大。但由于北京限购政策还没退出，加之楼市低迷已持续相当时间，预计本轮降息并不会像以往刺激房价大涨。

4、《不动产登记暂行条例》将执行

2014年12月22日，酝酿7年的《不动产登记暂行条例》终于公布，全文共含三十一条。明年3月1日起执行。《不动产登记暂行条例》公布为遗产税和房产税铺路，严控产权侵犯也被解读成为反腐利器，对房价的影响是较为有限。只有尽快编纂可操作实施的细则，条例才能作为指导性的规则来适用。

5、公积金缴存异地互认

2014年10月9号，住房城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》。为适应职工流动性需要，《通知》要求，各地要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务，即职工可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。公积金异地使用，将合并计算两地的房产、贷款次数。

6、互联网思维：全民营销

2014年的楼市行情逼仄下行，迫使营销中介在创新中保生存求发展，于是房产电商，基于互联网大数据时代的一种房地产全新盈利模式出现。

自媒体的丰富更让这一年楼市营销花样百出、热闹非凡。“全民营销”是一种“人人皆兵”的营销模式，普通市民、房产中介与分销机构，只要推荐客户或朋友成功购房，推荐人即可获得丰厚佣金。互联网新技术一定会对房地产带来持久深远影响，营销领域只是突破口，虽然目前的房地产电商更多的是噱头和摸索。相信房地产业界会不断地去寻找与互联网具有革命性的思维和影响的结合点。

（四）、2014年徐州市房地产基本情况及房价走势

2014年，徐州市房地产市场新增商品房供应量72579套、6689223.15㎡，折合约10033.94亩。其中住宅面积4885285.61㎡，折合约7328.01亩；非住宅面积1803937.55㎡，折合约2705.93亩。相较于2013年不论是获取预售楼盘还是预售房源和面积均有所减少。

2014年徐州商品房区域新增供应量位居首位的为泉山区，新增供应18043套，占据总供应量的24.86%；其次为鼓楼区，新增供应14164套，占据总供应量的19.52%；铜山区新增供应量最少，占据总供应量的8.04%。

2014年万科城一年共取得14批预售许可证，位居首位，其次为澳东印象城、润金城项目，均取得9批预售许可证；美好汇邻湾、绿地高铁东城项目均取得8批预售许可证，位居第三位。

2014年徐州商品房新增供应包括10种物业类型，分别为住宅，商办，商住，商办住，商业，商服，车库，工业，综合楼，商业、办公房源。

2014年徐州商品房新增供应量最多的为12月份，新增商品房供应882211.8㎡，其次为4月份，新增商品房供应872425.7㎡。

2014年徐州市商品房成交量为402.95万㎡，同比2013年下降26.35%，成交量大幅下降。住宅成交331.43万㎡，同比2013年下降15.93%。

数据显示，2014年徐州商品房市场新增供应量为668.92万㎡，新增成交量为402.95万平方米，可以看出，供求比达到1:0.62，成交均价为7630元/㎡。具体来看，住宅市场中，新增供应量为507.21万㎡，新增成交量为331.43万㎡，供求比达到1:0.65，成交均价为6750元/㎡；商业市场中，新增供应量为94.73万㎡，新增成交量为32.36万㎡，供求比达到1:0.34，成交均价为17128元/㎡；而办公市场方面，新增供应量为67.36万㎡，新增成交量为23.8万㎡，供求比达到1:0.35，成交均价为7183元/㎡。

据中国房地产指数系统对100个城市的全样本调查数据显示，2014年徐州房价呈现出先抑后扬的走势，最终停留在5861元/㎡。具体来看，1-12月份徐州住宅均价分别为：6178元/㎡、6231元/㎡、6149元/㎡、6211元/㎡、6180元/㎡、6175元/㎡、6103元/㎡、6034元/㎡、6003元/㎡、5969元/㎡、5937元/㎡、5861元/㎡，涨幅分别为：-0.02%、0.86%、-1.32%、0.01%、-0.50%、-0.08%、-1.17%、-1.13%、-1.51%、-0.57%、-0.54%、-1.28%。综合来看，2014年的成交均价6086元/㎡。

（五）、2015年房地产趋势分析

2014年底，政府对于楼市稳健发展有比较大的调控手腕，包括“稳定住房消费”的字眼提出，近期央行降息等利好政策的出台，进入房地产市场的资金流会更宽裕，包括公积金按揭贷款的提取和使用等方面会逐渐变

得更便利。某种程度上对房地产市场在宏观经济中的重视程度没有改变。尤其是各大城市限购政策放松下，到2015年第一季度房价可能反弹。

再从楼市供求变量角度看，2014年总体呈现了供大于求的态势，这是房价持续低迷的最根本原因。不过据专家分析，2015年25岁至49岁年龄段的中国人口数量将达到大约5.68亿的峰值，这部分人群也是购房的主力军，适龄的购房者对明年的房地产有一定的消化作用，所以月度新增供应依然有加大的可能。而且从库存去化角度看，目前去化速度在持续加快，2015年第一季度房价止跌反弹的可能性极大。

预计2015年徐州市新城区房地产市场行情不会有明显的改观，市中心老城区及铜山新区房地产将会出现明显反弹上升。