城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策

第一篇：城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策

城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策

——以拉萨市堆龙德庆县柳村为例

摘要城市化是人类文明进步的必然趋势，也是我国现代化的一大战略，是解决三农问题的根本出路之一。在城市化的过程中，由于基础设施建设、城市住房等非农用地需求的增加，必然造成一定数量的农民失去土地。由于征地制度的设计不合理，对被征地农民的安置办法单

一、安置费用低加上社会保障制度的不健全等原因，失地农民的劳动就业、社会保障等问题都没有解决好。只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。之中西藏也不例外，西藏的部分农牧民为青藏铁路建设和城市化发展献出了他们最宝贵和赖以生存的基本生产资料即土地或草场,成为失地或无地农牧民.本文以因拉萨火车站的建设和柳梧新区建设而土地被征用的拉萨市堆龙德庆县柳梧乡柳梧村为例,分析了青藏铁路通车对柳梧村失地农牧民的影响,并对西藏失地农牧民的就业及可持续发展问题进行了初步探讨。

关键词 城市化 失地农民社会保障

一 拉萨市堆龙县柳乡城市建设失地农民现状

（一）柳乡城市建设失地农民现状描述

柳梧乡是位于拉萨市堆龙德庆县，是青藏铁路最重要的火车站——拉萨车站所在地，是以农牧业结构为基础的一个乡镇，全乡下辖4个行政村，即：达东村、德阳村、桑达村，桑达村为乡政府所在地，与拉萨市区约有13公里路程。全乡共有22个自然村，4所小学。据村调查，全村居民445户，约为1565人，其中1561人是藏族，其他4人是汉族(其中3人是四川人，因与村里的藏族女孩结婚而入赘)。因拉萨火车站和新区建设，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面积5368.78亩，其中被铁路建设征用1870.45亩，被新区建设征用2820.2亩，目前全村仅剩678.13亩土地。柳梧村分为由于火车站建设搬迁的柳梧新村和原来的老村。我调查的主要对象是因火车站建设而搬迁的柳梧新村作为调研对象，柳梧新村共129户、502人，原土地面积为1784.43亩，其中被铁路建设征用1615.92亩，被新区建设征用168.5亩。目前所有土地被铁路和新区建设征用，已经没有土地。

（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况

一是按照相关规定对失地农民进行合理的土地补偿。因开发区享受国家的优惠政策，按照《中

华人民共和国土地法》规定，需上缴上级土地行政主管部门的资金全部返还，直接兑现给农民。同时，对

每户每亩地的提留资金留于村委会发展第三产业，壮大集体经济。

二是对当年的地上附着物实行青苗补偿费，最大限度满足农民利益。

三是建立健全失地农民的社会保障机制。保障资金将由政府、农民集体组织、安置补偿费中共同出资筹集。在最低生活保障方面，对无地、少地的农民实行城镇人口低保制度；对耕地占用人均不足0.6亩的农民，收入城镇户籍，并享受一定数量的差额低保补助；在养老保障方面，将建立农民养老保障制度，按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金；在医疗保障方面，实行农村新型合作医疗制度。建立完善以农民大病为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。

四 是建立失地农民的再就业培训机制。堆龙德庆县为切实解决失地农民的工作问题，详细统计劳力，由市、县两级政府协调安排，职能部门付诸实施，组织劳动力向工厂、城市、建设工地等方面有序转移；在引进工业项目时附加安置失地农民的条款。

五是提供优惠政策，加大扶持力度。部分失地农民土地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，为此，为自愿学习驾驶等技术的失地农民，政府出面与有关职能部门协调，减半收费培训各类技术；由县政府投资扶持失地农民从事种养殖业，对饲养优质奶牛的农户每头奶牛补助600元，对种植蔬菜的农户每亩补贴2000 元；政府对失地农民贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其是放宽了信贷条件，降低了贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高“造血”功能，增加农民收入。

六是合理规划，加快社区建设，引导失地农民住宅向公路沿线、集中村转移。对搬迁户的民房改造，实行地方各级政府、援藏地区两级资金配套；实行统一管理，专门成立新区管理委员会，对小区实行日常综合管理；加强新区配套设施建设，改善文化生活。、现在，开发区整天机器轰鸣，建设场景热火朝天。总投资9311 万元、建筑面积达78121.93平

方米，配套齐全的江苏省小康示范村、岗德林、和平路新村已投入使用，成为搬迁农户的乐园和拉贡公路、和平路上一道亮丽的风景。

（三）造成农民失地的原因分析

（一）城市化和市场化。城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。从历史上看，任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化以及大量农业人口和土地的分离。英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子，正是由于圈地运动造成的大量失地农民为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。可以说，没有圈地运动就很难出现工业革命，也就没有英国现代经济制度。[2]一方面，大工业的建立迫切需要大量的自由劳动力；另一方面，农业生产力的提高和现代农业的发展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。这样，必然使得广大农民与土地分离，流向城市自由劳动力市场，从而加速城市化和市场化的进程。

（二）征地制度的设计不合理，导致征地的程序不民主，漠视农民的意志。我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。赋予国家征用土地的权力，“任何组织或者个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，规定农村土地转化为建设用地，必须通过国家征收。本来，只有农民和村集体才是农村集体土地的所有者，享有对土地的占有、使用和转让等处置权，可以买卖土地。但是这一规定使得在事实上只有国家才是买卖土地的合法主体，农民和农民利益代表者的村集体却无权享有对土地买卖处置权，农民无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是公用事业用地，还是商业用地，都必须先由国家征收变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，政府通过低价补偿或强制征地之后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地使用权有偿出让、转让给土地使用者。但征收后转让所得却远远高于补偿价格，政府可以获得垄断利益，并长久形成制度租金。据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些巨额收益悉归政府所有，对于农民极不公平。在巨额利益驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，低价征之于民，高价卖之于商，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。但目前还没有一种法律能为农民土地提供有力的保护，使土地集体所有权能够成为农民对抗政府滥用职权，维护自己合法利益的保障。

（三）安置办法单一，补偿费用低，且支付方式不合理。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币支付，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理办法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，而不是直接归农民。这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织，在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。

（四）城乡二元体制下的社会保障制度不健全，使得失地农民成为“网”外人。长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构成了城乡之间难以逾越的障碍。目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大的失地农民。如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障范围之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民）又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。

（四）当前面临的主要问题 土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。当前失地农民的问题主要表现为“四难”：

一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足

10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。

三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。

四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至赌博。

（五）解决农民失地问题的对策

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，做到既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。

（一）改革现有土地征用制度

第一，控制农业用地转为非农业用途，将经营性用地与公益性用地分开，缩小政府征地范围。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下。“基本农田”，即国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，未经国务院批准，不得转为他用。但是，中国现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府行政命令代替市场机制。按照有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。随着工业化城市化的加速发展，大量的农业用地转化为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担失地农民的社会保障。这不仅增加了政府的压力，而且也难免出现大量的盈利性项目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我们应把经营性用地与公益性用地分开，公益性用地可以启动国家征地权，经营性项目用地不得启动国家征地权，这样就必然会缩小政府征地范围，也可一定程度上遏制耕地减少的趋势。

第二，明确土地的集体所有权，让农民代表成为委托人。从法理上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。然而就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地的占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。但是，由集体土地转变为国家土地的过程，绝不是一个简单的行政过程，而是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。所以，首先必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。必须让作为集体每一分子的农民享有对集体土地的所有权，给其以产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。其次，土地的产权明确之后，还要让农民在他们当中通过民主选举，选出自己信任的代表来代理他们行使关于经营、出售土地所有权的事项。因为农民集体代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉过程中会全力听取农民的要求和建议，为集体利益着想。农民可以在征收土地的过程中，主动要求提供目前或附近地区的土地市场价格、以及未来可能的价值来确定出让土地所有权的价格。这样就让农民直接参与到和政府的交易中来，真正成为这项交易事项的委托人，而避免了由于代理人的错位，导致地方政府为自身利益着想产生由于业绩和权利驱使的权力寻租的发生。

第三，改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按照土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了切实保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民的利益为代价降低建设成本。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。现行征地补偿费中国家和集体截流的太多，个人的比例太少，应适当提高征地补偿费中个人的补偿比例。另外，还要考虑到其补偿是否能产生持续性的保障功能，现行的一次性补偿措施有时不但不能保障失地农民今后的基本生活，有些地区甚至连刚刚失去土地的安置问题都得不到解决。因此，还可以尝试改变一次性补偿的手段，采用连续性按损失程度补偿。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。

（二）建立健全农民的教育培训和再就业机制。

其一 对进城入镇失地农民的教育培训保障 主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。这样才能够保证其将来作为新市民的竞争力。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。其二，在引导失地农民就业方面，政府可以在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶植失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并保证其在一定年限内享受城镇下岗职工的税费待遇。

（三）建立失地农民社会保障制度。从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题才是保障失地农民权益的治本之策。

其一，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。其二，建立医疗、养老社会保障机制。应逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。由于失地农民受教育程度一般较低，在就业和社会竞争力上处于弱势地位。在操作上，政府应当从土地补偿金和土地征收后的经营性收益中拿出一部分注入失地农民的就业、养老保障基金账户。此外，政府也应从土地补偿费中列支部分资金，依托集体经济组织和社区，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院贵的问题。结束语农民失地问题已成为威胁社会安全稳定的重大隐患。必须改革现有土地征用制度，解决失业农民的就业和社会保障问题，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中。

参考文献

第二篇：城市化 失地农民 社会保障

城市化论文：失地农民的社会保障问题研究

【中文摘要】随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程的加速推进,城市的土地不断扩张,越来越多原本属于农村集体的土地被国家征收,导致越来越多的农民失去了他们赖以生存的基础。在我国,土地对农民来说不仅仅是生产资料,也是承担农民最低生活保障、就业保障、养老保障的重要载体。失去了土地的农民,也就失去了最基本的生活保障,成为游离于城市和农村的弱势群体,严重阻碍了农村的经济发展,也给整个社会的稳定和谐增添了不安全因素。因此失地农民的社会保障问题已经成为了全社会共同关注的热点问题。本文从失地农民的概念和产生原因入手,分析我国目前针对失地农民实施的社会保障制度存在哪些问题,着重阐述对失地农民施行社会保障的迫切性,并结合国内几种典型的失地农民社会保障模式进行实证分析,最后得出完善我国失地农民社会保障制度的总体思路和政策建议。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【关键词】城市化 失地农民 社会保障

【英文关键词】banization landless peasants social security 【索购全文】联系Q1：138113721Q2：139938848

【目录】失地农民的社会保障问题研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致谢5-61.绪论

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的内容12

1.2 研究意义1.4 研究方法13-19

2.1 国内相关

2.国内外研究综述及评价

文献综述13-1414-19

2.2 国外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英国土地征收及保障制度14-15

美国土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 国外土地征收制度对我国的借鉴意义3.我国失地农民的基本情况概述19-23

3.1 失

地农民的概念和产生原因19-2020

3.2 失地农民的基本情况

3.3.1 失去稳定的3.3.3 再

4.3.3 失地农民的生活现状20-23

生活来源20-21就业困难21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社会保障制度不健全22-23

失地农民社会保障的必要性23-30障存在的主要问题23-24

23-28

4.1 我国失地农民社会保

4.1.1 农村土地所有权主体虚位

4.1.3

4.1.2 农村土地征收制度存在缺陷24-25

征地补偿存在问题26-27

25-264.1.4 就业保障存在不足

4.1.6 中央政府责

4.1.5 司法保护欠缺27-28

任承担不到位2828-30

4.2 失地农民社会保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于维护社会公平正义28

28-29

于统筹社会保障体系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于构建社会和谐安定

5.国内不同失地农民保障模式的比较分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重庆模式

5.4 不同模式的比较分析

6.失地农民社会保障问题解决的思路及具体办法6.1 失地农民社会保障问题解决的总体思路6.1.1 公平优先,兼顾效率

35-36

6.1.2 城乡一

6.2 失

体,有机结合366.1.3 因地制宜,逐步发展36

36-42

地农民社会保障问题解决的政策建议范围,完善征地程序36-37理补偿机制37-38失地农民的基本生活民的竞争力40障40-42历44-46

6.2.1 严格征地

6.2.2 提高征地补偿标准,建立合6.2.3.建立失地农民社会保障体系,保障38-40

6.2.4 加强教育培训,提高失地农

6.2.5 做好司法救济,为失地农民提供法律保

参考文献43-44

作者简

7.结语42-43

学位论文数据集46

第三篇：城市化进程中失地农民社会保障问题探析

城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。

根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。

一、失地农民的就业状况

农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安臵，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安臵大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安臵的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。

二、失地农民的社会保障状况

在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失

衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障

部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇

参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进

比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费

用来看，城市居民是农民的20倍以上。

随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立

社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质

是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对

社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民

还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居

民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等

社会保险。

三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议

(—)深化农村土地产权制度改革

当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明

确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理

好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失

地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证

各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资

源的合理流动和优化配臵，提高农地的产出率和利用率。重构后的农

村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地

产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经

济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金

字塔的塔底。

(二)完善征地补偿制度

1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律

尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对

村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民

最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征

地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因

此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征

地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有

严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相

关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评

估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额

及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行

裁决。

2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》

规定的土地补偿费、安臵补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平

均产值的6~lO倍，安臵补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安臵补

偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制

下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性

和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位臵、地区经济发展

水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这

种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方

政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源

价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确

定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容

上，除了补偿土地价值、劳动力安臵、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损

害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项

目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要

确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安臵，区

别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为

导向的多种途径安臵，建立复合式征地安臵模式或对征地安臵补建费的分配考虑综合捆绑使用。

3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方

式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种

补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国

家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采

用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将

被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及

土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分

享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工

资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展

生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安臵。政府

按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土

地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留

用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地臵

换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用

土地臵换的方式。在失地农民要求以土地臵换的情况下，可以采用由

征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代

形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土

地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式

时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)

增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范

性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到

经营城市过程中土地增值部分的收益。

(三)加强对失地农民安臵政策的创新

我国失地农民的安臵政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年

-1993年的“货币安臵政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区

兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相继在不同

地区实行。但是也要看到，“货币安臵”为主和“土地换保障”等做

法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维

护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项

决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分

农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护

失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策

运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土

地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”

逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。

2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体

会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本

生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将

会成为推动失地农民市民化的重要政策。

2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行

办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自

身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后

权益得到保障。这不失为对旧的安臵模式的一种突破。

(四)解决失地农民的再就业问题是关键

在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方

式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之

以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失

地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。

1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是

大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强

壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农

村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农

务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。

因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一

定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城

市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需

求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产

业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品

加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以

为更多的农民创造就业机会。

2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安臵问

题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗

进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和

收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲臵资金发展农村产业。

3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。

第四篇：城市化进程中失地农民社会保障问题探析

城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。

根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。

一、失地农民的就业状况

农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安置，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安置大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安置的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。

二、失地农民的社会保障状况

在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。

随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。

三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议

(—)深化农村土地产权制度改革

当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资源的合理流动和优化配置，提高农地的产出率和利用率。重构后的农村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金字塔的塔底。

(二)完善征地补偿制度

1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行裁决。

2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》规定的土地补偿费、安置补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平均产值的6~lO倍，安置补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安置补偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安置，区别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为导向的多种途径安置，建立复合式征地安置模式或对征地安置补建费的分配考虑综合捆绑使用。

3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之

农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安置。政府按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地置换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用土地置换的方式。在失地农民要求以土地置换的情况下，可以采用由征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到经营城市过程中土地增值部分的收益。

(三)加强对失地农民安置政策的创新

我国失地农民的安置政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年-1993年的“货币安置政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相继在不同地区实行。但是也要看到，“货币安置”为主和“土地换保障”等做法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。

2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将会成为推动失地农民市民化的重要政策。

2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后权益得到保障。这不失为对旧的安置模式的一种突破。

(四)解决失地农民的再就业问题是关键

在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。

1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以为更多的农民创造就业机会。

2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安置问题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲置资金发展农村产业。

3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。

第五篇：浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

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浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

作者：粟琪 姜泽芳

摘 要 20世纪80年代以来，伴随着我国城市化进程的快速发展，产生了一个失去土地却又无法真正融入城市生活，从而游离于城市与乡村之间的新的社会困难群体——失地农民，而当今社会的快速发展以及对土地需求的快速增长使得失地农民这一特殊群体越来越庞大。作为弱势群体，失地农民社会保障问题正逐步受到社会关注，成为我国维护社会和谐稳定和长治久安的重要因素之一。本文通过对城市化进程中我国失地农民社会保存在的主要问题进行分析，提出了健全我国失地农民社会保障体系的具体措施，以期能为解决我国失地农民社会保障问题提供一些切实可行的方法和对策，维护失地农民的合法权益。

关键词 失地农民 社会保障 问题 对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，大量的农业用地被征用为建设用地，产生了大批的失地农民。当前中国失地农民的总数已经超过了4000万人，在“十一五”期间每年新增的失地农民约200万，“十二五”期间失地农民的规模还将继续增加。有学者测算，预计到2020年，失地农民将突破一亿人，成为一个庞大的特殊群体。但当前，对于这个庞大的特殊群体的保障制度并不完善，作为农民，他们失去了基于土地产生的经济收入作为生活来源，又不能享受到城镇职工的社会保障体系带来的后续保障，他们的合法权益得不到有效维护，使他们逐渐成为边缘化的弱势群体，由此产生了诸多的社会问题，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。在这种背景下，如何将被失地农民的利益考虑进来，切实使失地农民的生产和生活得以妥善安置，成为一个艰巨而任重道远的使命。

1失地农民概念界定

失地农民这一词汇是现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变过程中产生的新词汇，目前，学术界对失地农民这一概念并没有形成统一明晰的认识。一般意义上来讲，失地农民泛指失去土地的农民。白呈明（2003）认为，农民在失地过程中，不仅失去了土地、就业、生活的保障，还失去了政府对他们的技术、资金、农资等方面的支持的机会，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现也会受到极大的限制。所以，从这个角度上讲，失地农民指的就是这样一类弱势群体，他们因为失去了土地而失去了与土地相关联的一系列权益和利益。其与土地相关的权利包括财产权利、就业机会、基本生活保障以及与土地相关的政治、文化、教育和发展的权利等。

2我国失地农民社会保障存在的主要问题

现阶段，土地的社会保障功能，这一对农民来说最为重要的功能正在逐步消失。农民失去了土地就意味着失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这一系列的问题让他们面临着来自生活、就业和社会保

障多方面的困境，同时也暴露出了失地农民社会保障存在的一些问题。

2.1补偿标准偏低，方式单一且费用分配不当

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6—10倍，安置费为4—6倍。西部城市土地补偿费和安置补偿费平均标准为每人18000元（不含青苗和地上附着物补偿），按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持6年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年的生活。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，大部分被中间商或地方政府所获取。另外，在实践中，其实有多种安置方式可供选择，比如留地安置、住房安置、就业安置、投资入股安置、社会保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是货币安置，其它安置方式却很少采用。

2.2尚未建立完善的社会保障体系，覆盖范围窄

从严格意义上说，目前各地的失地农民社会保障政策并未形成一个体系。有些地区实行的保障政策只能称为“基本生活保障”制度，其与社会保障相去甚远，更不具备社会性、福利性、公平性和互助性这些社会保障的基本特征。而一些地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，但社会保障的内容不够全面。从目前各地的实施情况看，最主要的保障方式是养老保障，而医疗保障等其它保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也是在极个别地方实行。另外，目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。

2.3资金筹集困难，就业培训不到位

失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主。有的地区专门成立了第三方社会保险经办机构，当地政府要求征地单位一次性将为失地农民补缴的保险费从征地补偿费和安置补助费中扣除，并直接拨付到社会保险经办机构；有的地区则由地方财政、村集体及失地农民个人共同负担失地农民的社会保障。但是由于我国《土地管理法》的补偿标准较低，而失地农民个人大部分缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。另外，没有稳定的资金来源，也使得针对失地农民所进行的就业培训工作难以开展。失地农民由于受自身知识水平和科学文化素质的局限，缺乏主动寻找出路的意识，在当前激烈的就业竞争中处于劣势，因此其中的相当一部分农民处于失业和半失业状态。

2.4保险费用缺乏精算且监管缺失

在实际运作中，社会保险部门没有充分考虑诸如资金的时间价值、平均余命、工资增长率等因素，缺乏对保险费的缴纳与待遇支付水平精算。目前许多地区的保险费缴纳直接根据土地补偿费的一定比例确定，而支付水平则以城镇最低生活保障标准为依据，对保险待遇的调整也存在着极大的随意性，没有考虑失地农民的需求，也没能适应社会经济的发展。另外，对于保险资金具体的运营、管理以及监督，各地方在试行的过程中都没有明确的、具体的规定，加上监管方面的缺失，都增加了保险资金的风险。

3完善我国失地农民社会保障的对策

3.1坚持分类实施，逐步提高补偿标准

我国各地区经济、社会发展水平差异性较大，在构建失地农民社会保障制度的过程中，要考虑各地区的具体情况，分别进行，循序渐进。首先可以从经济基础雄厚，经济发展较快的地区着手，建立起具有当地特色的失地农民社会保障制度。对于经济相对落后和相对贫困的地区，可以根据当地实际情况，以当地实际经济发展水平为基础，可以逐步提高保障的标准。另外，在明确并逐步提高失地农民社会保障的水平的同时，应该进一步确立合理的征地补偿标准，以土地的市场价值为基础，提高征地补偿的规范性和公开性，从而真正维护农民的合法权益。

3.2完善社会保障体系，扩大覆盖范围

由于各地的具体条件不同，所以在建立社会保障体系方面也不能搞一个标准一刀切。而是应该在考虑到地区差异的情况下，分类型分层次的扩大对失地农民社会保障的覆盖面，建立健全一系列的配套措施，解决失地农民的可持续生计和权益保护问题。具体可以从以下几个方面入手：第一，实行不同于农村社会保障和城镇居民社会保障的保障体系，使其界于两者之间，既为失地农民失去工作退回农村留有退路，又为其农转非纳入城镇居民保障体系过度衔接。第二，分层推进，逐步完善保障项目。首先建立失地农民的养老保险和再就业保障体系，因为养老保险是社会保险最重要的保障；其次是医疗保险；接着是工伤、生育、失业保险等，逐步与城镇职工社会保障体系相衔接。第三，坚持低水平、广覆盖的原则。让各种保障项目能够在各地得到普遍实行，尤其是经济不发达的地区，从而提高保障水平，扩大社会保障覆盖范围。

3.3畅通资金筹集渠道，增加资金投入

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决，从而增加失地农民社会保障资金的投入。

3.4构建就业保障机制，引导失地农民再就业

由于我国农民长期缺少接受教育和培训的机会，文化素质和就业技能水平低下，在当今竞争激烈的市场经济中处于不利地位，容易成为城市中新的弱势群体。

为此，我们要加快建立城乡统一的劳动力市场网络，实现用工信息共享；在发挥市场基础性调节作用的同时，逐步建立一种劳动者自主择业、平等就业的新型就业机制，实现在劳动力市场中统一、公平竞争的就业格局。构建失地农民就业保障机制应当做到以下几点：一是要建立被征地农民就业专项资金，保证失地农民就业培训工作能顺利展开和进行。二是劳动保障部门要建立培训基地，充分利用各类技工学校和职业学校的资源，帮助失地农民再就业。三是加大对失地农民就业培训力度，通过落到实处的就业培训，引导失地农民自主择业和勇于创业，使失地农民能在激烈的就业竞争中占得一席之地。

3.5引入社会保障精算，健全监管机制

在社会保障领域，精算在制度建设、政策评估、财务预算、风险预警等方面都发挥着重要的作用。在建立新的社会保障制度时，通过精算，可以测算在给定的社会保障资源下可能提供的社会保障水平，或者为了实现一定的社会保障水平必须具备的经济能力，从而为社会保障制度的建立提供依据。通过长期精算评估报告，反映制度未来的发展方向，为及时发现问题和解决问题提供依据。可见，引入社会保障精算对于评估失地农民社会保障制度可持续性，评价失地农民社会保障相关政策是否能有效提供保障发挥着重要作用。另外，在健全监管机制方面要做到以下几点：首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。参考文献

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