城市化背景下的法制建设

第一篇：城市化背景下的法制建设

试论城市化背景下的法制建设

上世纪80年代以来，经过三十多年的改革开放，我国城市化建设取得了令人可喜的成绩，成为了亚洲经济发展的重要组成部分。但随之而来，很多地区也逐渐出现了一些因拆迁补偿、人员安臵、劳动就业等原因而引发的上访、静坐等群体性事件，造成了严重的不良后果，成为该地区构建和谐社会进程中的不利因素。城市化进程，站在社会型态的角度来说，是从农村向城市的转变；站在人的角度来看，是从“农民”向“市民”的转变。鉴于城市化进程中的诸多法律问题，对于在法治轨道上推进城市化建设进程具有极强的现实意义，笔者试从房屋拆迁、城管执法、社区法制三个方面进行分析研究，现综述如下：

一、关于房屋拆迁问题

城市化进程的加快，城市规模的不断扩大，不可避免地要对房屋进行拆迁。

（一）公共利益是否需要明确界定

笔者认为，《宪法》、《物权法》等法律在明确规定公共利益是征收的前提的同时，未对公共利益概念作出界定，此即实践中普遍存在“以公共利益为名，大行商业利益之实”情形的法律根源，为此主张法律应明确界定公共利益的概念，以便在确保公益拆迁能更好地得到贯彻和实施的同时，最大限度地保护被拆迁人的权益。但也有些学者如浙江大学光华法学院陈信勇教授，认为法律之所以不对公共利益进行明确界定，并非如有些学者所说的是出于“官商勾结”的方便，而是因为如果法律明确界定了公共利益，严格区分了基于公共利益的拆迁（公益拆迁）和非基于公共利益的拆迁（商业拆迁），则由于公益拆迁的拆迁补偿费用明显低于商业拆迁的拆迁补偿费用，就会导致大量的被拆迁户更愿意选择商业拆迁，进而在实施公益拆迁时产生更多的矛盾和冲突，他同时基于公共利益范畴内涵本身具有不确定性等理由，主张不明确界定公共利益的概念。

（二）房屋拆迁的性质问题

国内法学专家学者对房屋拆迁的性质进行了阐释，表达了各自的观点，但分歧较大。第一种观点认为，房屋拆迁是民事法律关系。持这种观点的学者同时认为：拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，拆迁关系是平等主体之间的财产关系。房屋拆迁纠纷仅仅是作为平等民事主体双方的拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，政府并不应直接参与，而只能在纠纷发生之后中立地进行裁决。第二种观点认为，房屋拆迁是行政法律关系，具体又分为行政合同说和行政征收说两种。持行政合同说的学者认为，在拆迁关系中，拆迁人是受法律法规（如《城市房屋拆迁管理条例》等）授权的授权性行政主体，在拆迁时运用行政权力，负责处理拆迁安臵补偿事宜，并独立承担由此所产生的法律责任；在此，拆迁人与被拆迁人虽然通过合同的方式签订拆迁补偿协议，但拆迁双方地位不对等：拆迁人对被拆迁人不履行、不完全履行以及毁约行为有制裁权，并享有强制执行权。而持行政征收说的学者则认为拆迁是行政主体依据行政法律、法规的规定，为了执行特定的公共任务，全部或部分剥夺行政相对人财产并给予全部或部分补偿的行政行为。另有学者认为，房屋拆迁的性质，当依是公益拆迁还是商业拆迁而定。鉴于公益拆迁是政府做出的行政决定，拆迁人只是受政府委托具体从事拆迁事宜的组织，并不与被拆迁人发生直接的关系，因此本质上是一种行政法律关系。而在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，他们通过合同的方式自愿、平等地具体协商补偿标准、拆迁相关事宜等。其拆迁关系属于平等主体之间的民事财产关系。

（三）房屋拆迁的补偿标准问题

房屋拆迁的补偿标准问题是拆迁中的核心问题，有学者就此进行了深入探讨。大家普遍认为，当前的房屋补偿标准过低，不利于被拆迁户利益的保护，因此，建议应引入市场机制，通过市场评估机构进行评估来确定补偿标准。个别学者甚至提出拆迁补偿应高于市场标准。

（四）强制拆迁问题

从网络、报刊中，国内有些学者们列举了“重庆、深圳最牛钉子户”等实例，具体探讨了强制拆迁在现实中的适用情况。有学者认为，首先应明确强制拆迁只应该存在于公益拆迁中，因为商业拆迁实质上是平等主体间的民事法律关系，主体地位的平等性决定了拆迁方不能对被拆迁方实施强制拆迁。其次应统一强制拆迁的主体，目前各地做法不一，有的地方是行政强制拆迁，即由行政主体直接实施强制拆迁，有的是司法强制拆迁，只能由司法机关实施强制拆迁。还有学者提出，应停止行政强制拆迁，而全部交给司法机关实施强制拆迁，但这又会引入新的问题，比如司法机关有无能力判定公共利益，司法机关是否有足够的人力和财力实施强制拆迁等。

除上述问题外，针对现实生活中拆迁双方信息严重不对称，拆迁方的信息不够公开，以至被拆迁方不能有效地参与到拆迁程序中，不能很好地保护被拆迁方的权益的情形，有学者建议在拆迁过程中应加强信息的公开化、透明化，主张广泛地引入听证程序，让拆迁户更多地参与到拆迁过程中来。

二、关于城管执法问题

自《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以来，诸多地方探索设立城管执法机构，将原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分揽于其身。学者们专门分析和探讨了城管执法体制所存在的弊端：

一是城管执法机构职权划分不明。有学者列举了现实生活中城管执法单位的各种表现形式：有的地方城管是独立的单位，具体名称有市容办、城管办、执法局、联合管理办等；有的地方城管并非独立单位，而是挂靠在城乡建委或城建局下、还有的挂靠在环卫局或由环卫负责监管等。另有学者对部分城管与相关单位的职权划分进行总结，指出：侵占道路的处罚权划归城管执法部门，而公安交警部门继续行使其他的公安交通行政处罚权；对于环境噪声管理权，社区里的噪音由城市管理执法局监管，建筑工地的噪音由则由环境保护部门监管，噪音的技术检测则又要由环境保护部门完成；对无照商贩的占道经营由城管执法部门管理，而工商行政管理部门则继续行使其他方面工商管理行政处罚权。这种划分方式不够科学也不够明确，导致实践中有时会出现几个单位的交叉管理，而有时又会出现无人管理的情况。

二是执法依据不统一。学者们认为，城管的职责范围包括市容、环卫、交通、规划、工商等，囊括了我们生活的方方面面，其执法依据主要有《城市规划法》、《城市绿化条例》和《城市市容和环境卫生管理条例》等，执法依据的不统一给执法工作带来了许多困难。为此，许多学者呼吁尽快出台一部《城市管理法》，对城管的地位、职责、执法程序和监管机构等进行明确规定。

三是城管执法方式落后。有学者以“六八加一”归纳城管执法工作的现状，即：对于城管执法一方，80％精力集中在常年的摊贩整治，80％的查处案件归为违法设摊，其中又有80％属于屡教不改，80％的摊贩整治遭遇程度不同的执法对抗冲突，80％以上摊贩处罚难以申请人民法院强制执行，80％以上的摊贩整治实际效果不尽人意；只要稍有机会，摊贩100％会卷土重来。而对设摊人员一方，每个游动摊点背后，往往维系着一张嘴甚至整个家庭的基本生计来源。80％的人来自非本地区，80％属于以此为生养家糊口的职业流贩，80％的人不止一次被城管执法查处，80％认为即使被罚仍有获利空间值得继续设摊，80％反映城管执法粗放野蛮不文明，在触犯人格尊严或可承受底线时80％的人会选择抗拒执法，只要有可能100％会将设摊进行到底。这一总结形象地说明，实践中城管工作的重心大部分放在了整治流动摊贩上，随着摊贩的流动而流动，执法方式单一且被动。这种执法方式在社会上产生了极其不良的影响，直接导致了群众对城管地位和工作性质在认识上的误区。

经过讨论，学者们对于今后的城管体制和机制改革重点达成了如下共识：首先，要理顺城管体制，统一执法机构的名称和职权，科学、明确地划分城管与相关单位的职能界限；其次，抓紧制定《城市管理法》，规定城管的地位、执法权限、执法程序等，作为执法的统一依据；再次，改变被动执法的方式，今后城管工作不应局限于整治流动摊贩，而是应广泛行使法律所赋予的其他职能；最后，在执法过程中，要改进执法方法，执法人员一方面要避免暴力执法的形式，另一方面执法人员也应维护自身的人身安全。

三、关于社区法制建设

沿海发达地区农村在实践中的探索有许多成功经验可以借鉴：在现阶段，城市化的方式基本是农村人口进入城市，被动地实现城市化，今后可借鉴浙江舟山经验，在农村建社区，主动地实现城市化，在农村建社区时，舟山渔农村所探索出来的单村建社区、联村建社区以及并村建社区的模式具有很好的借鉴意义。

对于城市社区法制建设，学者们分别从社区法制教育和社区矫正制度等角度展开了讨论。关于社区法制教育，有学者指出，目前社区法制教育存在着工作者素质不高，缺少专门机构，工作流于形式，发展失衡的问题。针对这些问题，有学者提出要构建三位一体的社区法制教育体系，即以社区工作者为切入点，以社区居民为支撑点，以社区住民为突破点，使社区在街道办事处综治中心指导下，通过开展一个活动、建立两个平台、落实三项措施、采取四种形式的这种“1234”工程来确保“三位一体”的教育体系落到实处。关于社区矫正制度，有学者重点介绍了社区矫正的理论基础——差别交往理论的犯罪观，认为：犯罪是习得的，因而是可以矫正的，通过摆脱越轨文化的束缚，是矫正的有效途径，社区具备这种矫正环境，因此应予推广。还有不少学者强调社区矫正的重要作用，主张将犯罪情节轻微、主观恶性不大的罪犯广泛地纳入到社区矫正的体系中。

房屋拆迁、城管执法和社区法制工作是城市化进程中最典型、最突出，也是暴露问题最多的三大块，但城市化是一个复杂的过程，在城市化过程中还会引发许多其他的问题。因此，笔者认为应从以下几方面入手，进行解决：

一要继续推进基层普法教育，切实增强干部群众依法办事的意识。要继续坚持不懈地开展全民普法教育，重点放在增强法制观念上。普法教育的内容和形式要力求贴近实际，易于为群众理解和接受。深化普法教育，是预防和减少不安定因素的有效措施之一。

二要坚持依法行政、依法管理，各项工作严格依法按章运行。一方面要坚持政府依法行政，把政府对社会生活的管理纳入依法运行的轨道，既要加强管理、严格执法，又要防止和减少公务人员违法或不当行政造成对公民、法人合法权益的侵害；另一方面基层各单位也要做到依法和规范化管理，依据国家法律制定和完善单位内部的各项规章制度，使管理者和被管理者明确各自的权利和义务，并自觉履行。

三要强化司法工作，把矛盾纠纷的处理纳入法制的轨道。我国已经制定出《民事诉讼法》、《行政复议法》、《仲裁法》等一系列解决民事、经济、行政争议的法律法规。这些年来，法院受理的民事、行政案件数量虽然不断增长，但人们仍然习惯于有了问题找政府，这种状况不利于纠纷的及时有效处理。因此在调处矛盾的过程中，对于因合同争议、债权债务、政府不当行政等引发的纠纷，在调解无效时，要积极引导当事人依法申请裁决、复议或仲裁、诉讼。司法机关对符合条件的要及时受理，特别是对一些涉及面广、社会影响大的群体性案件，审理和裁决时力求公开、公正、及时，在全社会逐步形成一种服从法律、信赖法律、愿意通过法律途径解决矛盾纠纷的氛围。

四要建立健全矛盾纠纷调解队伍和信息网络。一是坚持把加强基层基础建设和增强基层调委会的整体功能放在重要位臵上，不断加强组织网络建设。二是要大力加强对从事不安定因素调解人员的业务培训，提高他们对各类社会矛盾和纠纷的调处能力。三是要继续完善行之有效的不安定因素调处制度，定期开展各类纠纷排查活动，层层梳理辖区内的纠纷苗头和隐患，把纠纷解决在基层。集中时间和力量，有计划、分步骤地对常见、多发、带有倾向性的纠纷进行专项治理。

总之，城市化进程中的法制建设是一项系统工程，并非朝夕而就，并且，由于我国国情和城市化问题成因的特殊性，因而从国外的治理举措中（相对于我国现实问题的解决）并没有多少可以值得借鉴的经验。我们只有立足于本国的实际情况，去探索出一条适合我国的切实可行的法治化的道路。这应该说是一个长期而又艰难的过程，而泱泱大国，法治先行，时代赋予我们的重任，我们也必将沿着这条路一直向前。

第二篇：城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策

城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策

——以拉萨市堆龙德庆县柳村为例

摘要城市化是人类文明进步的必然趋势，也是我国现代化的一大战略，是解决三农问题的根本出路之一。在城市化的过程中，由于基础设施建设、城市住房等非农用地需求的增加，必然造成一定数量的农民失去土地。由于征地制度的设计不合理，对被征地农民的安置办法单

一、安置费用低加上社会保障制度的不健全等原因，失地农民的劳动就业、社会保障等问题都没有解决好。只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。之中西藏也不例外，西藏的部分农牧民为青藏铁路建设和城市化发展献出了他们最宝贵和赖以生存的基本生产资料即土地或草场,成为失地或无地农牧民.本文以因拉萨火车站的建设和柳梧新区建设而土地被征用的拉萨市堆龙德庆县柳梧乡柳梧村为例,分析了青藏铁路通车对柳梧村失地农牧民的影响,并对西藏失地农牧民的就业及可持续发展问题进行了初步探讨。

关键词 城市化 失地农民社会保障

一 拉萨市堆龙县柳乡城市建设失地农民现状

（一）柳乡城市建设失地农民现状描述

柳梧乡是位于拉萨市堆龙德庆县，是青藏铁路最重要的火车站——拉萨车站所在地，是以农牧业结构为基础的一个乡镇，全乡下辖4个行政村，即：达东村、德阳村、桑达村，桑达村为乡政府所在地，与拉萨市区约有13公里路程。全乡共有22个自然村，4所小学。据村调查，全村居民445户，约为1565人，其中1561人是藏族，其他4人是汉族(其中3人是四川人，因与村里的藏族女孩结婚而入赘)。因拉萨火车站和新区建设，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面积5368.78亩，其中被铁路建设征用1870.45亩，被新区建设征用2820.2亩，目前全村仅剩678.13亩土地。柳梧村分为由于火车站建设搬迁的柳梧新村和原来的老村。我调查的主要对象是因火车站建设而搬迁的柳梧新村作为调研对象，柳梧新村共129户、502人，原土地面积为1784.43亩，其中被铁路建设征用1615.92亩，被新区建设征用168.5亩。目前所有土地被铁路和新区建设征用，已经没有土地。

（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况

一是按照相关规定对失地农民进行合理的土地补偿。因开发区享受国家的优惠政策，按照《中

华人民共和国土地法》规定，需上缴上级土地行政主管部门的资金全部返还，直接兑现给农民。同时，对

每户每亩地的提留资金留于村委会发展第三产业，壮大集体经济。

二是对当年的地上附着物实行青苗补偿费，最大限度满足农民利益。

三是建立健全失地农民的社会保障机制。保障资金将由政府、农民集体组织、安置补偿费中共同出资筹集。在最低生活保障方面，对无地、少地的农民实行城镇人口低保制度；对耕地占用人均不足0.6亩的农民，收入城镇户籍，并享受一定数量的差额低保补助；在养老保障方面，将建立农民养老保障制度，按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金；在医疗保障方面，实行农村新型合作医疗制度。建立完善以农民大病为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。

四 是建立失地农民的再就业培训机制。堆龙德庆县为切实解决失地农民的工作问题，详细统计劳力，由市、县两级政府协调安排，职能部门付诸实施，组织劳动力向工厂、城市、建设工地等方面有序转移；在引进工业项目时附加安置失地农民的条款。

五是提供优惠政策，加大扶持力度。部分失地农民土地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，为此，为自愿学习驾驶等技术的失地农民，政府出面与有关职能部门协调，减半收费培训各类技术；由县政府投资扶持失地农民从事种养殖业，对饲养优质奶牛的农户每头奶牛补助600元，对种植蔬菜的农户每亩补贴2000 元；政府对失地农民贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其是放宽了信贷条件，降低了贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高“造血”功能，增加农民收入。

六是合理规划，加快社区建设，引导失地农民住宅向公路沿线、集中村转移。对搬迁户的民房改造，实行地方各级政府、援藏地区两级资金配套；实行统一管理，专门成立新区管理委员会，对小区实行日常综合管理；加强新区配套设施建设，改善文化生活。、现在，开发区整天机器轰鸣，建设场景热火朝天。总投资9311 万元、建筑面积达78121.93平

方米，配套齐全的江苏省小康示范村、岗德林、和平路新村已投入使用，成为搬迁农户的乐园和拉贡公路、和平路上一道亮丽的风景。

（三）造成农民失地的原因分析

（一）城市化和市场化。城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。从历史上看，任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化以及大量农业人口和土地的分离。英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子，正是由于圈地运动造成的大量失地农民为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。可以说，没有圈地运动就很难出现工业革命，也就没有英国现代经济制度。[2]一方面，大工业的建立迫切需要大量的自由劳动力；另一方面，农业生产力的提高和现代农业的发展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。这样，必然使得广大农民与土地分离，流向城市自由劳动力市场，从而加速城市化和市场化的进程。

（二）征地制度的设计不合理，导致征地的程序不民主，漠视农民的意志。我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。赋予国家征用土地的权力，“任何组织或者个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，规定农村土地转化为建设用地，必须通过国家征收。本来，只有农民和村集体才是农村集体土地的所有者，享有对土地的占有、使用和转让等处置权，可以买卖土地。但是这一规定使得在事实上只有国家才是买卖土地的合法主体，农民和农民利益代表者的村集体却无权享有对土地买卖处置权，农民无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是公用事业用地，还是商业用地，都必须先由国家征收变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，政府通过低价补偿或强制征地之后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地使用权有偿出让、转让给土地使用者。但征收后转让所得却远远高于补偿价格，政府可以获得垄断利益，并长久形成制度租金。据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些巨额收益悉归政府所有，对于农民极不公平。在巨额利益驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，低价征之于民，高价卖之于商，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。但目前还没有一种法律能为农民土地提供有力的保护，使土地集体所有权能够成为农民对抗政府滥用职权，维护自己合法利益的保障。

（三）安置办法单一，补偿费用低，且支付方式不合理。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币支付，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理办法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，而不是直接归农民。这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织，在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。

（四）城乡二元体制下的社会保障制度不健全，使得失地农民成为“网”外人。长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构成了城乡之间难以逾越的障碍。目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大的失地农民。如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障范围之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民）又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。

（四）当前面临的主要问题 土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。当前失地农民的问题主要表现为“四难”：

一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足

10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。

三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。

四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至赌博。

（五）解决农民失地问题的对策

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，做到既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。

（一）改革现有土地征用制度

第一，控制农业用地转为非农业用途，将经营性用地与公益性用地分开，缩小政府征地范围。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下。“基本农田”，即国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，未经国务院批准，不得转为他用。但是，中国现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府行政命令代替市场机制。按照有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。随着工业化城市化的加速发展，大量的农业用地转化为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担失地农民的社会保障。这不仅增加了政府的压力，而且也难免出现大量的盈利性项目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我们应把经营性用地与公益性用地分开，公益性用地可以启动国家征地权，经营性项目用地不得启动国家征地权，这样就必然会缩小政府征地范围，也可一定程度上遏制耕地减少的趋势。

第二，明确土地的集体所有权，让农民代表成为委托人。从法理上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。然而就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地的占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。但是，由集体土地转变为国家土地的过程，绝不是一个简单的行政过程，而是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。所以，首先必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。必须让作为集体每一分子的农民享有对集体土地的所有权，给其以产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。其次，土地的产权明确之后，还要让农民在他们当中通过民主选举，选出自己信任的代表来代理他们行使关于经营、出售土地所有权的事项。因为农民集体代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉过程中会全力听取农民的要求和建议，为集体利益着想。农民可以在征收土地的过程中，主动要求提供目前或附近地区的土地市场价格、以及未来可能的价值来确定出让土地所有权的价格。这样就让农民直接参与到和政府的交易中来，真正成为这项交易事项的委托人，而避免了由于代理人的错位，导致地方政府为自身利益着想产生由于业绩和权利驱使的权力寻租的发生。

第三，改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按照土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了切实保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民的利益为代价降低建设成本。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。现行征地补偿费中国家和集体截流的太多，个人的比例太少，应适当提高征地补偿费中个人的补偿比例。另外，还要考虑到其补偿是否能产生持续性的保障功能，现行的一次性补偿措施有时不但不能保障失地农民今后的基本生活，有些地区甚至连刚刚失去土地的安置问题都得不到解决。因此，还可以尝试改变一次性补偿的手段，采用连续性按损失程度补偿。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。

（二）建立健全农民的教育培训和再就业机制。

其一 对进城入镇失地农民的教育培训保障 主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。这样才能够保证其将来作为新市民的竞争力。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。其二，在引导失地农民就业方面，政府可以在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶植失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并保证其在一定年限内享受城镇下岗职工的税费待遇。

（三）建立失地农民社会保障制度。从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题才是保障失地农民权益的治本之策。

其一，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。其二，建立医疗、养老社会保障机制。应逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。由于失地农民受教育程度一般较低，在就业和社会竞争力上处于弱势地位。在操作上，政府应当从土地补偿金和土地征收后的经营性收益中拿出一部分注入失地农民的就业、养老保障基金账户。此外，政府也应从土地补偿费中列支部分资金，依托集体经济组织和社区，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院贵的问题。结束语农民失地问题已成为威胁社会安全稳定的重大隐患。必须改革现有土地征用制度，解决失业农民的就业和社会保障问题，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中。

参考文献

第三篇：新型城市化背景下小城镇规划新理念

2011年论文竞赛参赛论文

新型城市化背景下小城镇规划新理念

【摘要】 小城镇是城市与乡村联系的桥梁与纽带，是区域经济社会发展的重要载体，在新型城市化背景下将成为城市与城市、城市与农村之间的重要节点。基于新型城市化背景下，提出了小城镇规划应对的新理念。

【关键词】新型城市化；小城镇；城乡统筹；可持续发展；空间管制；循环经济

1、引言——新型城市化的内涵以及与小城镇的相互关系

新型城市化就是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐、可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城市化，全面提升城市化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化路子。

小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，是推动“乡村城市化”的桥梁。其地位位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农村工业化和农业产业化的载体。城镇化是现代化的一个标志，又与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾，是区域经济的增长点。小城镇建设将从根本上改变乡村社会内涵，消除城乡二元社会差别，为新型城市化道路提供必要准备。

2、对象的界定

小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围的理解存在分歧。这些分歧主要有2个方面：①是否包括小城市；② 是否包括没有设镇建制的乡集镇。由于该文主要涉及对总体规划思路的研究，在总体规划中小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇。因此，该文将小城镇界定为对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市、没有设镇建制的乡集镇。

3、传统规划思路

3.1、重镇区，轻镇域

传动小城镇总体规划主要以镇区为规划重点，在规划内容上侧重于镇区定位，基于机械的城市化与人口增长的理论来测算用地规模，以及用地布局、道路交通组织、市政设施的安排等方面，镇域规划方面仅仅为“三能一化”，即村镇体系的规模、等级、职能及相应的社会化服务设施规划。而忽略了对镇区与周边农村地域联系以及与周边城镇的关系的分析，城乡二元结构日益明显，镇区并没有起到规划预期中的对周边农村地域的扩散带动作用，与总体规划的预期目标相违背。种种现状表明，目前的规划思路不能满足，新的时代需求，对乡镇的发展也具有一定的制约性。

3.2、重规模、轻成效

小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。一些基层官员受政绩的利益驱动，不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外延”，求“大”求“高”，导致出现了小城镇的规模过度扩张，镇区脱离实际，规模过大，突出表现是占用大量耕地以及动则几个平方公里的工业园的出现，导致土地、资金等资源的浪费和闲置，农村生态环境遭受严重破坏。

3.3、重利益，轻环境、轻规划

随着经济的快速发展，小城镇招商引资工作搞的如火如荼，一些基层官员受政绩的利益驱动，只要项目有利可图，统统都一律红灯，先引进进来再说，不管是否对环境有影响，是否符合国土、村镇规划。导致项目正式引进后，擅自修改村镇规划，项目遍地开花，尤其是对于城镇配套的公共服务设施的侵占，污水自由排放、毁坏林木、破坏耕地，自然生态环境破坏严重。

4、小城镇规划新理念

4.1、区域城乡统筹策略

长期以来，小城镇规划主要以镇区规划为重点，小城镇规划只注重本镇区范围内的用地功能布局，就“城市论城市”，使上下层次严重脱节，不能发挥小城镇在农村与城市之间应有的作用，对影响区域的产业、基础设施、生态敏感地带等缺乏统筹考虑，导致规划出现真空地带。

4.1.1、从单纯注重城镇本身走向区域统筹

制定好坚持好小城镇规划，一要从区域发展的整体出发，全面规划小城镇发展的方向、布局、规模、结构，使小城镇的发展同区域经济、社会的发展融为一体。二要加强小城镇自身发展与规划决策的科学性。现在，把小城镇建设纳入区域性的发展战略规划的还不是很多，通常情况下多是规划小城镇自身的建设与发展。这种做法，必然导致小城镇在区域空间分布

上缺乏合理的定位，梯次分布上缺乏发展的层次，城镇功能、经济功能、带动功能、辐射功能不能有效发挥。缺乏区域规划的控制和引导，缺乏小城镇自身规划执行的严肃性和连续性。

4.1.2、从单纯的注重城镇建设区走向区域统筹

区域统筹是指以行政单元为规划基本单元，统筹安排本行政区域内的建设区、非建设区的布局及控制要求，实现区域的可持续发展。要重点发挥空间管制的作用，对其红线、绿线、黄线、紫线以及基础设施、公共服务设施等强制性要求必须严格执行，特别是上层次规划所圈定的，土地利用必须按照适宜建设用地、可建设用地

4.1.3、从单纯注重镇区建设走向区域统筹

在规划内容上，规划的内涵，尤其是空间布局、空间管制、生态环境等方面，以及镇区与周边农村地域的联系，要求总体规划对整个镇域空间资源配置起到调控作用。合理安排农村居民点，产业、公共服务设施、基础设施按层次要求布置。

4.2、可持续发展策略

4.2.1、统筹因地制宜与因时发展的关系

小城镇建设一定要从本地实际出发，规模适度，注重实效，着眼长远。制定规划，观念要新，思路要宽，眼光要远，坚持前瞻性与可操作性的有机统一。既要立足当前实际，使规划具有可操作性，又要充分考虑发展的需要，使规划具有一定的超前性。处理好近期与远期、生产与生活、经济发展与环境保护等方面的关系，确定不同的城镇化模式和重点，围绕特色产业，以点带面，长期坚持。特别要按照循序渐进、节约土地、集约发展、科学布局的原则，对用地范围进行全面规划，努力把握小城镇建设的发展脉搏，给未来发展留有余地。尤其要树立大局意识，从整体考虑区域经济发展一体化的要求，以便实现跨行政区域基础设施的共建共享。

4.2.2、统筹基础设施建设与其他建设的相互促进

完善的基础设施是小城镇持续健康发展的重要保障，是小城镇经济发展的硬件支撑。我国的城镇化进程不能只重视“速度”，更不能拔苗助长，其必须与经济社会发展的总体水平以及城镇的承载能力相适应。而基础设施建设必须与城镇建设水平同步，必须能够满足就业、环保、社会保障、产业发展的需求。目前，一些地方出现的能源紧张、人口膨胀、交通拥堵、生态环境恶化等虚假城镇化现象，基本上都与小城镇建设规划忽视以人为本，不重视人居环境，基础设施薄弱，承载能力弱有关。这些问题，将严重制约小城镇的健康发展。因此，在基础设施规划设计时,可以把目光放远一些，在区域规划及较大范围的规划中统一配置。

4.4.3、统筹保护地域文化特色与坚持时代创新相结合在我国小城镇建设中，传统特色在逐渐淡化是一个值得注意的问题，一些地方不重视千百年来形成的各自独特的景观和风貌特色，盲目建设。山地城镇模仿平原城市，平原追求水乡风格，与山比高低，与水比深浅，喧宾夺主，抢人视线，导致景观风貌破坏。小城镇的风格，不仅仅是一种景观，而且是一种民族传统和历史文化的象征。因此，小城镇的规划，一定要充分考虑环境的可承载能力，因地制宜，突出自己的特点，继承优秀传统文化，借鉴中小城市建设中的优秀经验，结合具体情况加以创新，规划出具有时代特色、民族特色、地方特色和文化历史传统特色的小城镇。要坚决避免照搬大城市规划的技术标准和方法，盲目跟风，搞一刀切，导致小城镇建设千镇一面，万屋一统，毫无特色和活力。同时，也要坚决杜绝脱离实际、违反民意、劳民伤财、大拆大建现象，搞所谓的形象工程、政绩工程，不注重自然资源、历史文化资源的保护。

4.3、发展循环经济、特色产业策略

把小城镇作为一个有机的复合体进行研究，立足于提升小城镇经济的整体竞争力，统筹考虑空间布局、交通连接、资源整合和环境建设，实现优势互补，共同发展。小城镇经济要实现由分散、小型、无序的状态逐步向集中、规模、有序过渡。首先，必须要科学定位小城镇经济。各小城镇要根据自身发展过程中内外条件的演变相应调整其定位，小城镇的发展要根据自身的交通、区位、资源、经济特点以及与大中城市的关系来定位，扬长避短，发挥优势。其次，必须合理布局小城镇。小城镇的发展，不仅要使自身城镇的经济得到发展，实力增强，而且还要充分发挥作为连接城乡的桥梁与纽带的作用，承上启下，在实现服务城市功能的同时，将直接接受的城市的科学、技术、人才、先进的文化和理念向农村传播，对周边地区产生示范、带动和辐射作用。同时，处理好与邻近小城镇的关系，在产业选择上遵循经济规律，形成规模效应与聚集效应，同时避免产业结构趋同，产生恶意竞争。

加大产业结构调整力度，积极引进培育高新技术产业，建立起“低消耗、低污染、高效益”的产业结构和产品结构，发展无公害、少污染企业，推行清洁生产，通过优化产业结构来降低污染物排放量。转变粗放型的经济增长方式，依靠技术进步，改造传统产业，并通过建立环境监测指标体系，严把环境影响评价关，将对环境保护的工作重点从事后治理转移到事前监督上来。

4.4、空间管制策略

在城乡规划法中提出了一些强制性内容，为编制单位在编制城乡规划的过程中提供了行为规范。因此，编制城乡规划要依法明确强制性内容要求。以控制用地规模与发展方向，有

效保护现有生态资源可持续发展。

城乡地域空间管治，是一种可持续的空间管治模式，起着协调区域空间发展、保护生态与资源、引导城乡建设、优化资源配置等作用，并且通过对规划区不同类型空间的划分，分区比例结构的提出和相应管制策略的制定，最终使城乡达到一种和谐的态势，实现城乡统筹发展。

空间管制分区划分为三类，具体为类型Ⅰ生态敏感、严格保护或禁止开发的区域，类型Ⅱ农业开敞、控制开发或限制开发区域，类型Ⅲ城乡发展建设、优先发展或引导调控区域。

更加重视镇域规划，尤其是空间管制规划，将广大农村地区、自然生态区纳入规划范畴，建立在视城乡为一种相互依赖、共生共存的空间管制规划更加注重统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展。

5、结束语

小城镇规划是建设、管理城镇的基本依据，也是确保城镇空间资源有效配置和土地合理利用的前提和基础。因此要转变规划编制思路与理念，适应时代需求，不断探索建立适应中国特色城镇化的规划新理念。

参考文献：

“城乡统筹发展”与小城镇总体规划的应对王维成百度文库

面向城乡统筹的空间管制规划金继晶、郑伯红《现代城市研究》2009 年02期

发展循环经济 实现小城镇可持续发展董自光苏州大学中国特色城镇化研究中心 电子期刊 2007年春夏

社会主义新农村建设背景下小城镇规划新思路——以六合区新篁镇为例孙敏，杨山安徽农业科学，Joumal ofAnhui ．Sci．2OO8，36(25)：10838—1083

浅谈可持续发展的小城镇梨树县规划勘测设计院：赵宇百度文库

第四篇：城市化背景下中国农村土地流转制度研究

城市化背景下中国土地承包经营权流转制度研究

【内容摘要】 我国城市化进程中伴随着大量的农村劳动力向城市流动，加之家庭农业小规模效益低下，导致我国农地利用率存在严重问题。加强土地承包经营权的流转是解决该问题的重要途径。这要求国家明确土地承包经营权的流转方式，通过税收政策引导资金和企业流向农地流转市场，在此基础上培养扶植一个繁荣的农地流转市场。

【关键词】土地承包经营权 流转 转让 农村经济

城市化是中国经济发展的必然之路，它同时伴随着城市对农村土地的侵蚀和农业人口向城市的迁移。对于中国这样一个人口大国，农业生产地位之重要毋庸置疑。在城市化的进程中，中国农业一方面受到大量的农业用地被建设用地所侵蚀的威胁，另一方面农村青壮年劳动力向城市的迁移也在极大程度上危害着农村土地的使用效率。据统计，四川省2006年农村向城市输出的劳动力达1874万人，占整个四川省劳动力总数的49.3%，农民人均劳务收入1386元，占农民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面积的同时，如何保障有足够的劳动力在现有的土地上从事生产是当务之急。市场导向使得进城的农村劳动力不可能在短期返乡，并且农村青壮年劳动力将会继续减少。因此改变和完善我国现有的农地流转制度是保障农地得到充分利用的一项基本措施。

一、我国现行农地流转制度及农地流转现状

组成我国现行的农地流转制度的法律法规有：《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等。上述立法构建了我国农村土地承包经营权流转制度。

1、土地承包经营权的流转

土地承包经营权被《物权法》界定为用益物权，其地位与建设用地使用权一样，按其在物权法的先后顺序，其重要性应该高于建设用地使用权。土地承包经营权期限为耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建设用地使用期限为，居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。从上述规定看出，虽然农村的土地承包经营权期限最低期限为30年比商业用地少10年，但是也足以保障权利人对土地利益的稳定性，以便于其长期规划。因此土地承包经营权的流转成为可能。

按照《物权法》的规定，土地承包经营权可以转包、互换和转让；其中互换、转让的以登记得以对抗善意第三人。建设用地的流转方式有转让、互换、出资、赠与或者抵押，且以登记作为物权变动生效的要式。从法条规定上看，似乎土地承包经营权的流转方式少于建设用地的流转方式，实际上，如果一宗土地可以转让，当然就可以出资、赠与、抵押、出租。2002年的《农村土地承包法》所规定的流转方式比《物权法》要宽泛，其第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。其中的其他方式，应当包括出资、赠与或者抵押等方式。1 中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。

从上述的分析可见，依据现行的立法，我国农村土地承包经营权的流转方式和城市建设用地流转方式实质上是没有区别的。农村土地承包经营权的流转相对于于城市建设用地流转的重要的不同在于，其一，农村土地承包经营权在流转中，不得改变其农业用途的使用目的；其二，本集体经济成员享有优先权；其三，采取转让方式流转农地的要经过发包方的同意。由此可推断，只要最终可能导致转让的流转方式，如赠与、抵押、出资等都应当经过发包方的同意。

2、土地承包经营权流转现状

虽然法律构建了一个相对完善的土地承包经营权流转框架，但是实际上在农村土地流转

2率不高。根据四川省委农办课题组的考察报告，截至2006年底，四川省农村土地承包经营权流动率为总耕地面积的9.1%。其中转包的方式占49%；租赁占25.5%；转让占12.6%；互换占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是经济发达地区的土地承包经营的流动率较高。以宁波为例，截至2008年底慈溪市土地流转总面积达31.4万亩，占全市耕地总面积的48.3%。该市农地流转中政府起来很大的引导作用，因此流转方式不限于转包和出租。其主要的流转方式有土地股份合作经营、季节性土地流转以及四统一型规模经营。所谓季节性流转，指的是在当地水稻生产区季节性抛荒现象严重，于是政府组织规模经营大户，在水稻季节临时租赁被抛荒的农田，等水稻收割后再返还给原农户。所谓四统一规模经营指的是政府组织农业购销大户、农业龙头企业和专业合作社，围绕特色产品，统一布局、统一供种、统一管理、统一购销。4

从上述调查分析可以初步得出以下结论：1）农民自发性的土地流转率低下，而政府引导的土地流转率高；2）经济发达地区土地流转率高，而经济欠发达地区的土地流转率低；3）自发的土地流转主要表现为代耕、转包和租赁的方式，政府引导的流转则注重规模经济综合采用，入股、转让租赁等方式。

二、我国土地承包经营权流转存在的问题分析

虽然2002年的《农村土地承包法》以及2007年的《物权法》明确规定了土地承包经营权可以依法流转，但是农村土地流转的增长速度仍然低于农村青壮年劳动力向城市迁移的速度。这一趋势在很大程度上对我国的农村土地的利用效率构成危害。从目前各地关于土地承

5包经营权的流转状况的调查研究文献看来，我国的土地承包经营权流转主要存在以下问题： 2

熊绪进，肖淑兰，《农村土地流转存在的问题及对策研究》，载《中国集体经济》2010年4月下。中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。4 袁国文等，《宁波市农村土地流转与浙中、浙西地区之比较分析》，载《经济丛刊》2009年第6期。5 本文参考的各地农村土地流转问题的资料如下：李琳、张竟竟，《城市化背景下河南省农村土地流转问题研究》，载《科技信息》2010年第11期；王雪峤，《从英国圈地运动看我国当代农村土地流转及经营问题》载《太原城市职业技术学院学报》2010第4期；张建军、陈永宁，《对甘肃酒泉市农村土地流转情况的调查》载《西部金融》2009年第12期；中共四川省委农办课题组，《对我省农村土地流转情况的考察》，载《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肃推进农村土地承包经营权流转》载《中国国土资源报》2009年9月4日第002版；方立明，《规范农村土地流转推进新农村建设———以温州市龙湾区农村土地流转为个案》载《中共浙江省委党校学报》2008年第5期；韦云凤，《基于特色农业产业化的农村土地流转模式——关于广西富川农村土地流转实践的调查》载《农村经济》2009年第8期；倪锦丽，《吉林省农村土地流转问题及对策研究———基于对吉林省农村土地流转的调研》载《经济视角》2010年第二期；陈俊良《加快农村土地流转，推进规模农业发展———怀化市鹤城区农村土地流转调查与思考》载《经营管理者》2010年第五期；袁国文等，《宁波市农村土地流转与浙中、浙西地区之比较分析》，载《经济丛刊》2009年第6期；杨明基，《农村土地流转：实现农业集约化经营的现实选择——甘肃省农村土地流转问题调查》，载《发展》2010年第四期；浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组，《农村土地流转:新情况、新思考———浙江农村土地流转制度的调查》，载《中国农村经济》2001年第十期；刘国学，《农村土地流转“转”出后劲———贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》在《当代广西》2009年第四期。

1．土地承包经营权流转率低。我国农村土地承包经营权的流转率相对于农村人口的流动要低。即便是在浙江这样的经济发达省份从2001年的统计数据看也只有13.1%（流转农地占总承包土地比例）6。这么低的土地流转率，相对于我国当量农业人口向工业的转移比例，必然会导致大量的耕地的闲置。究其原因主要有以下几种：

1）农民思想观念的保守。7尽管土地承包经营权并没有表明农民就是土地的所有者，但几乎所有的农民都会用“我们家的土地”来描述自己和土地的关系。因此多数农民从思想上不能接受将自己的土地“出卖”给别人。这可以解释为什么农地的流转多数情况下都采取是转包、出租、代种等方式。而后几种方式都是短期的临时的流转，土地的长期“所有者”（承包户）对土地不能实施管理，而土地的“继受者”因为只是短期的、临时的经营土地，因此必然会过度利用土地，而不管土地的长期管理和投资。这种情况也是导致农村土地利用效率低下的原因之一。

2）农民对土地的依赖性尚不能解除。虽然我国已经开始在农村实现社会保障，但这样的保障体系无论从制度上还是从人们观念上都是不成熟的。我国建立一个稳定健全的农村社保制度可能要有一段很长的路要走。因此，那些已经被“城市化”的进城农民，无论其在城市工作多久，无论其收入多高，仍然感到生存得不到保障，继续依赖土地。

3）政府引导土地流转的方式不健全。由于意思形态、传统观念、教育水平等因素导致我国农民的市场观念不强，尚不能自发的通过土地的流转以实现自己利益的最大化。依靠政府是我国农民的习惯性思维，而政府尚缺乏健全的土地流转方式供农民选择。有些地方政府为了一时政绩而组织荒地农民流转土地，当多半是样板工程，不能形成一个规范的长期的流转市场。

2.转让方式流转需要经过发包方同意。2002年的农村土地承包法规定，如果以转让的方式流转土地承包权必须要求发包方同意。这样，所有以转让为最终方式的流转都要经过发包方同意，如赠与、抵押、投资等都需要经过发包方的同意。但是这一规定，在2007年的《物权法》中，并没有体现出来。转让需要经过发包方的同意在一定程度上阻碍了转让方式成为土地承包经营权的流转方式，因为大多数人会认为这种选择的成本很高，而且还有可能受到农村基础组织（发包方）的各种阻碍。如果转让需要经过发包方的同意，那么赠与、抵押和投资等最终需要通过转让承包经营权的流通方式都应当通过发包方的同意，这样就会阻碍农民以承包经营权融资和投资。

3.流转的方式简单。这里所谓的流转方式的简单指的是，多数流转都是农户简单的零星的通过租赁、代种、转包等方式，那些具有融资和投资意图的流转方式较少。法律对抵押没有规定，使得很多人误认为土地承包经营权不能抵押。再者即便农户知道土地承包经营权可以抵押，一般农村信用合作社或者村镇银行是否愿意接受土地承包经营权的抵押也是个问题。另外即便是银行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相应的市场会接受土地承包经营权。笔者认为，如果能够将土地承包经营权进行抵押，可以在很大程度上解决农民融资的难题。而且金融机构手上囤积的大量的土地经营权，可以实现农业的规模化经营。

虽然法律规定了土地承包经营权可以入股，但所入股的企业多指农村股份合作企业。农业合作社在国内学界讨论已久，且理论趋于成熟。但实际上由于农民缺乏市场和经营的意思靠农民自发形成合作经营至少在未来的十几年之内很难有太多的农村合作经济组织的出现。有些地方政府通过行政力量的介入或强行要求或利诱农民组成合作经济试点也不过是政府官员为了政绩而为的短期行为。笔者认为真正意义上的合作经济尚须通过国家的统一的政策引导整个市场的资金和力量向农业流动。6 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心、浙江省农业厅联合调查组，《农村土地流转:新情况、新思考———浙江农村土地流转制度的调查》，载《中国农村经济》2001年第十期张建军、陈永宁，《对甘肃酒泉市农村土地流转情况的调查》载《西部金融》2009年第12期。

法律没有明确规定土地经营权可以作为出资的方式向有限责任公司或者股份有限公司投资，但是既然土地承包经营权可以转让当然就可以作为出资投向有限责任公司和股份有限公司。其实大量的生产农产品深加工的企业，完全可以将产业链延长而涉足农业生产。如经营肉制品、奶制品的企业可以建立自己的农场。其所需的土地完全没有必要通过国家征用，而从国家手中获得国有土地。让农民以土地承包经营权投资入股，该方法不失为一种更为简便和低成本的途径。

三、完善我国农村土地承包经营权法律制度和流转市场的对策

本文上述分析的农村土地承包经营权流转的三个问题之间是相辅相成的。因为法律对流转方式的规定态度不明朗，导致农民在流转承包经营权时层次低下方式简单，此二者共同作用导致流转率不高。因此笔者认为解决上述问题，第一就是从立法上进一步明确土地承包经营权的流转方式。在此基础上，国家应当从法律和政策上向农业倾斜，而不是向农民倾斜。这样可以引导市场中的资金和经营管理人才向农业流动。再次就是逐步完善农民的社会保障制度解除农民对土地的最后的依赖。

1.明确土地承包经营权的流转方式。如上所述，虽然《物权法》、《土地承包经营法》规定了土地承包经营权的流转方式，但是由于历史原因，关于我国农村土地承包经营权到底能通过哪些方式流转不是十分明朗。按照笔者对现行法律的理解，土地承包经营权至少可以通过下列方式流转：转让、租赁、互换、入股、抵押、投资。其中转让、出资和抵押无需经过发包方的同意。

分析立法的动机，转让之所以需要经过发包方的同意，第一可能是因为在2002年《农村土地承包法》中，仍然将土地承包经营权视为一种债权。其实即便是债权在转让时也没有必要经过债务的同意，只需通知债务人便可。关键问题是，2002年时农民在承包经营的过程中还需要缴纳各种各样的税费，因此那时的土地承包经营权的转让实际上是土地承包经营合同的权利义务一并转让。既然存在义务的转让当然就需要权利人的同意了。如果这种解释成立，那么笔者认为现在农村土地承包经营权的转让就完全没有必要经过发包方同意了。其理由如下：第一，按照《物权法》的规定，土地承包经营权是一项物权，物权具有对世性，不再是一项相对性权利。9同时是一项支配性权利，而不是像债权一样只是一个请求性权利。因此在该物权转让时既没有必要通知债务人，更没有必要征得债务人的同意；第二，我国农民不再因为承包经营土地而承担各种税费的负担，因此也不存在所谓的债务的转让的问题。对2002年《农村土地承包法》要求转让须经过发包方同意的第二种理解是，将该种同意视为一种发包方对农民的一种行政管理行为，而不是普通的民事行为。这样理解可以破除上述民法原理对“须经发包方同意”的责难。但是在土地承包合同中，发包方只是农村集体经济组织，而不是行政管理部门，作为一个民事主体，集体经济组织何来行政管理的“权力”呢?因此第二种解释也是没有法律依据的。据此，笔者认为，在《物权法》颁布以后，土地承包经营权的转让无论从实践上还是在法律上都不应该需要经过发包方的同意了。这样无疑增加了当事人对该种流转方式的选择。

2.税收政策向农业倾斜。农业的规模经营、大农业是我国农业发展的必然方向。我国是农业大国，农业人口占总人口比例达56%。11国家通过财政补贴的方法扶植农业无法从根本上解决农业发展的资金问题，如果国家能对从事规模经营的农业企业进行税收方面的减8

9810 张璐，《农村土地流转的法律理性与制度选择》，载《法学》2008第12期。王利明，《物权法研究》，中国人民大学出版社，2002年5月版，第9页。汪小红，《制约我国农业规模经营的因素分析》，载《现代农业》2010年第5期。11 资料来源，上海农业网：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日访问。

免，则可以引导大量的资金和人力资源向农业流动。一些大型的需要直接依靠农业作为自己原材料供应的企业必将会将自己的市场延伸到农业。从而带动农业的规模经营。

3.培育扶植土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转市场可以分为4个部分：第一是农户自发的零散的流转市场；第二是农户之间自发的或者政府引导的合作经营市场；第三是农业大户和农业相关的龙头企业参与下的规模经营市场；第四是通过土地承包经营权的抵押而形成的金融机构参与下的规模经营市场。上述4个市场中，第一个市场完全依赖农民自发形成，第二个市场则需要政府的引导和扶植。最重要的是关于农村合作经济的法律制度目前我国法律尚缺乏相关的立法。法律应当明确的规定农村合作经济的法律地位、纠纷解决机制等问题。第三个市场则需要国家通过税收政策的倾斜来引导市场中的资金和大的企业向农业流动。第四个市场应当是最能促进农地流转的市场。它需要有一定经营农业经营的金融机构的介入以及一批有从事规模农业的企业的参与。笔者认为后三个市场的建立应当坚持以市场为主的原则，在建立初期政府应当给予必要的政策倾斜和技术上的指导。如建立和完善农地流转的登记备案制度，使得农地流转合同规范化。组织流转的有形市场，让农民和土地的需求者能在一个统一的规范的有形的市场中流转自己的土地。

第五篇：新课改背景下（范文）

新课改背景下

摘要：本文从教学资源、师资水平、教学观念和方式等几个方面对农村小学语文教学作了再次思考，并提出了初步的建议。

关键词：小学语文；语文教学；农村教育

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确强调：要进一步强化教育改革发展的保障措施。特别是继续增加教育投入，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。要完善体制和政策，不断扩大社会资源对教育的投入。健全教师管理制度，改善教师地位待遇，提高教师素质，倡导教育家办学，鼓励优秀人才长期从教、终身从教、到艰苦贫困地区从教，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。这说明国家高度重视国民的教育以及农村教育问题，笔者深感欣慰，同时也很忧虑，目前农村的教育教学依然还存在着不少的问题，笔者从事的是小学语文教学，现就目前农村小学语文教学的现状与存在的问题作出以下分析。

一、教学资源不足问题

笔者在调查中发现，大多数农村小学的语文教师采用的教学方式：一本教材、教参，一只粉笔，除了这些根本没有其他的辅助教学设备。学生除了课本就是几张简陋的课桌，有些学校这些桌椅还是城镇用了几年更换赠送过来的，说起教学设施，农村的小孩根本不知道什么是多媒体教学，信息化教育是怎么一回事？什么远程教室，图书馆更是离他们很远。尽管近些年来国家投入的大量教育资金，遗憾的是却不能面面俱到，真正落实下来。

二、师资水平问题

据调查和了解，发现很多学校的语文教师的基本素养都没有具备：

第一，很多小学语文老师都不太会讲普通话，我们大家都知道，普通话是我们国家的标准语言，更是学校的基本教学语言，是我们教师必备的基本素质之一，特别是在小学语文教学中。现在是我们很多老师怕讲不好，他们就索性用方言，而且认为反正学生也听得懂，很难想象一篇文笔优美的文章在老师一口家乡话的教学下是什么样的情景？更不知道学生对祖国语言文字的热爱从何而来？又怎么身临其境地体会文章所表达的思想感情，对语文兴趣的培养又从何开始？

第二，语文教师不会学习目前流行的“知识折旧律”是：一年不学习，你所拥有的全部知识就会折旧80%。因此，适应变化是知识时代对人类提出的挑战。美国知识管理学家德鲁克（Drucker）说，知识社会要求其所有成员学会如何学习，因为知识的本质是经常发生变化的。在知识社会中，“有教养的人”是学会了学习的人。在知识时代，学会学习和终身学习成为人类生存与发展的必需。据我调查发现，大多数教师除了备课、上课、批改作业之外，就是在忙自己的家务事情。据我了解很多小学语文教师都没有看过相关教育方面的著作与论文或者报刊杂志等等，对一些教育改革和教学理念也关注极少，作为一位新时代的小学语文教师如果平时不利用各种方式不断地给自己充电、每天都不刷新自己的信息，不更新知识结构，不及时的补充学术养就很难跟上时代发展步伐以及适应当代教育改革的发展和需要，无法给学生带来不一样的课堂环境和帮助他们建构知识以及改变他们的认知方式。

三、教学观念及方式问题

农村小学语文教师的教学观念相对都比较滞后，大多数教师都认为小学语文教学就是让学生学会认字、学会写字以及学习一些基础知识，而忽略了对学生的语文相关能力的培养，比如听说读写能力，还有更重要的是忽视了语文教学中的方式方法、情感态度以及价值观的引导。体现在以下几个方面：

1、教学思路公式化。很多老师不与时俱进，依然在原地踏步，语文教学中仍然是按“熟悉生字―给课文划分段落―归纳总结中心思想”这三个步骤进行教学。并且认为一篇课文的教学只要是完成了这个三步骤，自己的教学任务便是达标了。

2、教学方法的模式化。调查发现，在语文教学的语文课中，“通常只是读课本，听老师讲解词语、概念，而很少有机会让学生动手操作或进行有意思的讨论。”这种教学方式，无疑忽视了学生的主体性作用，所谓的教学活动是单向的、独断专行的活动。

3、教学手段原始化。农村很多学校依然还是黑板、粉笔这样的简单教学手段，一些相关电教设备和辅助教学的教学仪器基本是没有。

四、学生的阅读问题

苏霍姆林斯基的著作中有这样一段话：“无限相信书籍的力量，是我的教育信仰的真谛之一。”书籍是传承文明的桥梁，是延续文化的中介。充实而有意义的人生，应该伴随读书而发展。农村的学生除了几本干巴巴的教科书，学生几乎没有或不再读其他的书籍，很少学校有相应的图书馆，可想而知，他们的知识视野有多么的狭窄，在语文课上，老师的导语知识背景又不够，我都不知道他们怎么去理解中国灿烂的文化，看着他们的精神世界逐渐枯萎，他们的人生色彩逐渐暗淡，想想都令人心痛，发人深省。

五、评估标准问题

多元智能理论的评价观，所倡导的是多样化的评价观，主张通过多种渠道、采取多种形式，在多种的实际生活和学习情景下进行的、切实考查学生解决实际问题的能力和创造出初步精神和物质的能力的评价，是一种以评价促进发展的积极评价观。素质教育的呼唤，并没有改变农村的小学语文教学评价标准。面对农村小学语文教学存在上述的种种问题与现状，应该引起广大农村小学语文教师的足够重视。然而，怎样改变当前农村小学语文教学当前的状态？本人认为可以从以下几方面着手考虑：

首先，通过教师培训，提高整体师资水平。针对农村小学教师的培训，主管教育部门应加强农村教师的相关能力的培训力度，最好能通过制定相关的奖惩制度来提高教师参加培训的积极性。

其次，实施多元化的评价。根据多元智能理论（Multi-Intelligence）认为，人的智力包括一系列解决问题的能力、获取新知识及创造新成果的潜力。每个人至少有八种能力，但每个人的优势智力各部相同。评价是教师对学生的学习加以认同和激励的重要手段，教师要善于利用评价来促进教学。所以教学评价的准则不应该是一维的，而应该是多元化的。第一、教学评价应该强调个性化。对学生的评价应根据他们各自的个性特点，采用不同的评价方式，以促进学生积极有效地学习，从而最大限度地发展学生的个性，为每个学生的个性发展提供促进条件。第二、教学评价应该体现全面性。不仅仅要评价学生的学习情况，还要以学生的其他各个方面（德、体、美、劳等）为评价对象。所以教学评价不仅仅是关注学生对知识的掌握，更要促进学生的学习兴趣、爱好、意志等个性品质的形成和发展。

最后，教学教法千篇一律的问题。教师的教学教法直接影响教学的质量，作为祖国未来的培育者，要勤于思考，从自己的教学实践中学习和总结，虚心听取学生、家长、领导的意见，可以请别的老师观察和点评，在互相学习中提高教学水平。同时，紧跟科研步伐，从中吸取改善教学的最新研究成果。根据素质教育主体性特征，一切的教育或教学活动都必须以学生为中心，教师的主要作用就是创设外部条件，激发学生的兴趣和学习动机，调动学生积极参与教学活动的兴致，引导学生朝预定的教学目标前进，时刻不忘一切都是为了学生。

总之，在小学语文新教材的教学中，教师要时时处处渗透新的教学理念，灵活使用新的教材，关注学生的内心需求，真正地让学生变被动接受为主动探索，使学生在亲身实践的过程中，掌握知识，获得成功体验，实现知识与能力的同步发展。