关于做好失地农民社会保障费用问题

第一篇：关于做好失地农民社会保障费用问题

关于做好失地农民社会保障费用问题解释工作的通知

沈阳、北京、呼和、郑州、武汉、西安、上海、南昌、南宁、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐局，广铁集团、青藏、投资公司：

关于审计组关注的失地农民社会保障费用问题，按照国家有关政策文件规定，是由地方政府统筹负责安排的，有关说明后附。此涉及到是否执行国家政策问题，请相关建设单位根据被审项目实际情况认真做好解释工作。

附：失地农民社会保障费用相关说明

失地农民社会保障费用相关说明

一、国家的有关规定

1．国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

根据国发„2004‟28号：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

2．国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）

根据国土资发„2004‟238号文： 1．统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。

2．统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

3．征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

4．土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

3．国务院办公厅《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）

根据（国办发„2006‟29号：开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。

政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨。各地政府要严格执行各项财务管理规定，加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。

4．国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）

根据国办发„2006‟100号：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让收入使用范围的第三条规定：支出范围包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。

建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

5．劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）

根据劳社部发„2007‟14号：各地在制订被征地农民社会保障实施办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件、国办发„2006‟100号的规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施前，被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。

综上，失地农民社会保障费用由个人、集体和地方政府共同承担，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。新的区片综合地价已考虑失地农民社会保障费用因素。

二、铁路建设项目实施情况

铁路建设项目征用土地执行各省（自治区、直辖市）公布或批准的征地补偿标准，地方政府在制定补偿标准时已按国家有关要求考虑了失地农民社会保障因素。铁路工程为线性工程，所征耕地多为减少农民的耕地数量，可进行相应地调整，也有部分农民达到失地标准。实际执行中，铁路建设项目按地方政府公布或批准的标准对土地补偿后，由地方政府按照劳社部发„2007‟14号的有关要求，统筹考虑，建立被征地农民社会保障体系。

第二篇：我国失地农民社会保障问题研究

我国失地农民社会保障问题的研究

摘要：随着经济的发展和城市建设的需要，大量土地被征用，必然导致大规模失地农民以及相应问题的产生，因此针对失地农民的社会保障制度的建立刻不容缓。本文分析了现阶段失地农民存在的问题，论述了建立和完善失地农民社会保障制度的重要性和必然性，并提出了解决问题的基本思路。

关键词：城市化；失地农民；社会保障；对策

随着城镇化的发展，必然大规模征用农民的土地，使越来越多的农民正在或即将失去土地。如果征用土地与农民市民化同步发展，农民在失去土地的同时能及时被纳入城镇体系，享有市民的各种权利，失地农民就不会形成一个严重的社会问题。但实际情况却不是如此，在城市化进程中农民失去土地的同时，却成为一个介于农民和市民之间的特殊群体--“三无”人员（上班无岗、种田无地、低保无份）。失地农民问题已成为我国城市进程化进程中令社会各界都十分关注的一个问题，因此研究解决失地农民的社会保障问题成为推进城镇化过程中一项紧迫任务。

一、失地农民社会保障中存在的问题

1.安置方式单一，征地补偿偏低，政府“低征高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。土地巨额差价刺激政府官员寻租，滋生腐败。我国实行征地补偿办法，补偿费虽然在每个地区存在一些差异，但从整体看，现金形式的补偿标准仅在每亩1.5-3万元之间。我国现行的土地管理法规定：征地补偿由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的6-10倍来计算；二是青苗及其他地上附着物补偿费，按成本或市价补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的4-6倍来计算。在实践中，按法定标准算出来的补偿标准太低，不能解决失地农民的长远生计。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，出现了低征高卖现象，而农村的土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。

2.征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用收益权，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配。但有些县乡政府也参与补偿收益的分配，使得

农民获得的补偿收益减少。留村的补偿费用份额较大，但缺乏严格的监督管理机

制，使一些村干部任意霍霍，不当的使用和管理使得农民的所得进一步减少。据

国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。

3.失地农民的生活保障问题比较突出。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，只要从事一些技术要求低的体力劳动。随着经济的发展，劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技能型逐

步转变，低素质的失地农民就业难度大。同时，由于政府的社会保障制度和就业

制度的短缺，导致不少农民失业失地。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得

不到妥善解决，生存风险极大。

4.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇。大量农民失地失业，使其成为

典型的弱势群体，丧失了基本的“国民”待遇。一是他们失去了土地，不再是原

来意义上的农民，没了土地这个基本的生活保障；二是失地农民并未成为真正的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，不能与城镇居民一视同仁。

二、构建失地农民保障制度的必要性

1.有利于减少征地矛盾和纠纷，促进各项政策落实。近年来，由征地引发的矛盾和冲突不断出现，很多失地农民的合法权益得不到保护，进而导致失地农民

与政府、开发商之间矛盾加深，纠纷不断，形成社会不安定因素。因此，建立失

地农民保险制度，切实维护失地农民的合法权益，在征地过程中做到公平、公正、公开，减少矛盾就封的产生，促进政府各项政策的落实。

2.为失地农民建立社会保障，是实现城乡社会保障一体化的突破口。长期以

来，由于我国城乡二元分割的现实状况，农民一直未被纳入社会保险制之中，客

观上造成城乡社会保障制度发展的不均衡。按照统筹城乡经济发展、推进城乡一

体化的总体要求，建立失地农民社会保障制度，为失地农民提供不同的制度安排，将失地农民逐步平稳的吸纳入社会保障体系，消除城乡人员两种身份制度的差

别，使失地农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的社会保障待遇，促

进城乡一体化的进程。

3.建立和完善失地农民社会保障制度是城乡协调发展、构建社会主义和谐社

会的必然要求。在“三农”问题已经成为制约我国经济社会发展的根本问题，成为政府各项工作的重中之重，建立和完善失地农民的社会保障制度有助于缩小城

乡差别，促进城乡协调发展，维护社会稳定，实现社会和谐。

三、针对失地农民社会保障制度中存在问题的解决对策

随着经济的发展，农村走向城镇化是必然趋势，但在这个过程中，决不能牺

牲农民的利益，必须给他们基本的社会保障，使其也能享受到发展带来的成果和

利益。因此，针对失地农民社保制度中存在的一些问题，提出以下几个解决对策。

1.改进补偿方式，加强社会保障基金管理制度。为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理的补偿标准，以

市场的价值为基础，按市场经济规律进行补偿。社会保障基金是建立社会保障制

度的关键和核心，其资金主要来源于所征用土地的补偿费用，可由政府、集体和

个人三番反共同出资来承担该基金的筹集。同时，由国家劳动部门设立专门的社

会保障基金账户。

2.改革土地征用制度，切实维护失地农民的合法权益。按照现行的土地征用

制度，农用土地再转为城市建设用地前必须先征为国有，具有强制性和垄断性。

政府通常以很低的土地补偿费将集体土地变成国有土地，在以市场价格将土地转

让出去，从中获取丰厚的经济利益，而失地农民却不能享受到利益分配，使农民的权益受到严重损坏。因此，必须改革现行的土地征用制度，维护农民在土地征

用过程中的合法权益，应该坚持征地收益分配向农民倾斜的原则，让失地农民拿

大头，政府的中头，集体拿小头，这样不仅可以有效的解决征地产生的矛盾，保

护农民的利益，而且可以和谐干群关系，为建立失地农民社会保障制度奠定良好的基础。

3.促进失地农民再就业，增强其养老保障能力。重新就业是改善失地农民家

庭经济状况的根本途径。然而，在以技术知识为重的今天，失地农民由于文化水

平低，缺乏在城市谋生的技能，且他们市场意识浅薄，缺乏资金积累。在促进失

地农民在就业的过程中，当地政府应为失地农民提供受教育和培训机会，一个有

效的措施就是建立再就业培训基金。

4.分层次、分重点建立失地农民社会保障制度。现阶段，失地农民的社会保

障制度建设可以先从失地农民最低生活保障制度、基本养老和基本医疗社会保险

制度建设入手，待经济发展到一定程度后再发展完善社会保障体系中社会救济、社会保险和社会福利等其他内容，为失地农民提供适度的社会保障替代模式，充

分发挥社会保障在经济发展和社会稳定方面的“稳定器”、“安全网”作用，对解

决失地农民问题具有重要现实意义。

参考文献：

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[3]鲍海君，吴次方.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002.[4]蒋和胜，涂文明.解决城市进程化进程中失地农民问题需要新思路[J].农村经济，2005，（02）.[5]郑功成.中国社会保障改革与制度建设[J].中国人民大学学报，2003，（1）.

第三篇：失地农民的社会保障问题的探讨

失地农民的社会保障问题的探讨

摘要:工业化和城镇化进程的加快，促使许多农民成为失地农民，使得他们成为一个边缘体，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律规范的滞后、程序不完善、补偿标准较低。使得失地农民的未来生活保障问题日益严峻。因此，我们不但要试图解决以上问题还要建立与之相适应的配套措施：风险预警措施与争端解决机制。

关键词:失地农民社会保障补偿救济

一、失地农民的概念

失地农民是指在工业化过程中，尤其是在工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化成非农业用地。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊的称谓—失地农民。

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体

二、建立失地农民社会保障问题的重要性

据统计，每征1亩地，造成1.4个失地农民。根据这个比例，全国失地农民达4000万人左右。随着今后城镇化进程的推进，失地农民的数量将会不断增多。目前中国非农建设占耕地每年约为250-300万亩。按一人一亩，每年大约产生250-300万的失地农民。据专家估计，2000-2030年，国家计划占耕地将超过5450亩，这还不包括非法占用的土地，虽然中央政府实行严格的土地保护政策，但违法占用土地的行为仍屡禁不止。失地农民不断增加，建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。在没有失去上地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得一定的生活保障，但

是当失去土地时，他们也就失去了基本的生活保障。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿很难解决他们长期的基本生活问题。因此，我们现在必须试图建立和完善失地农民的社会保障，减缓失地农民与社会之间的矛盾，减轻他们的心理压力。

三、失地农民社会保障中存在的问题及分析

（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益扩大到所有的经济建设中，所有市场主体的商业投资也看作是公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具体怎样使用，具有很大的随意性。正是由于农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。

（二）土地征收的法律规范滞后，损害农民的权益

1、土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，使得财产权益得不到保障。

2、土地补偿标准极不合理，补偿费过低且欠缺一定的理论基础。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水

平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

（三）土地征收法律程序的不完善

1、缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。

2、土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，司法部门对理论界的这种征收批准不具有可诉性的认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。

（四）失地农民获得的补偿标准较低

依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费。其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。而在在实践中，这个标准是偏低的。再加之土地征用和补偿程序冗长，关联部门多、涉及的金额大、存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位也没有及时将补偿款发放到失地农民手中等等。

(五)失地农民未来生活保障问题日益严峻

失地农民保障问题日益突出。首先，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单

一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，就更没有发展可言。其次，农民失地后他们的生活方式发生根本变化，货币大幅增加，生活成本上升造成他们的压力很大，保障问题十分突出。

三、失地农民社会保障的政策措施 社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和

国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。

（一）严格政府责任，明确“公共利益需要”的范围，建立行政监督 具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完的，这就导致很难避免形式上打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的的征地。或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。

（二）规范征地程序 提高补偿标准

1、征地要有严格限制。要最大限度地维护农民的利益和保护可耕地资源。首先国家应完善法律制度。明确公有产权、集体产权、私有产权应该有平等地位；保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，并且应对公共利益有明确的解释和严格的界限，政府不能运用征地权为一般营利企业去取得土地。

2、规范征地程序，履行征地告知、确认和听证程序；提高征地补偿标准，从目前的不足%10到不低于%30。

3、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制

为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。

应当进一步加快落实国土资源部《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以期解决当前征地过程中补偿标准偏低，同地不同价随意性较大等问题，维护被征地农民的切身利益。

（三）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权是个笼统的概念，不能使农民真正成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。

权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

（四）由政府引导失地农民参加各种保险建立失地农民社会保障体系

1、建立失地农民最低生活保障制度，失地农民及既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民享有的社会保障，但最低生活保障是全体国民享有的基本权利。

2、建立基本养老保险制度。是我国社会社会保障中最重要、最基本的部分，养老保险对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系。

3、推行农村合作医疗制度。为切实防止农民尤其是失地农民因病致贫、因病返贫，从根本上解决农民就医问题，大力推行农村合作医疗试点工作。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决广大农民“看病难、就医难”的问题。

（五）进一步完善失地农民社会保障法律体系

有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志。尽管改革开放以来，一系列关于社会保障的法律制度应运而生，《宪法修正案》规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的根本原则，《劳动法》专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定，涉及养老保险、失业保险、医疗保险等领域的法律制度也日渐丰富。劳动和社会保障部2006年也出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，但迄今为止也没有关于失地农民社会保障的法律专门予以明确，只有在与其相关的社会保障立法中零星地有所体现，失地农民社会保障还是主要依靠地方政府规章和规范性文件，立法层次较低，适用范围有限，缺乏较强的约束力，这种法律体系设置是不健全的。

（六）建立失地农民社会保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的风险预警机制，用以识别失地农民社会保障基金的风险以及检测、控制因失地农民社会保障问题处理不当而可能导致的社会问题的基本要素，机制中关于要素标准的分析判断可以是显性，也可以是隐性，但都可能诱发一些不利的偶发事件甚至导致群体性的、突发性的、暴力性的动荡。

2、要建立失地农民社会保障的争端解决机制，失地农民社会保障从一开始就具备了权利救济的角色，面对不好的权利救济结果，失地农民还需要进行二次救济，二次救济的过程其实就是运用争端解决机制的过程，一般而言，主要包括司法控诉权和行政申诉权的行使，这也是对他们获得社会保障权利所采取的最后保护。以弥合失地农民社会保障法律制度不完整为目标，将配套政策与法律制度共同作为一项系统工程来实施，强化相互之间的关联性，这必定能够实现“大多数人的最大幸福”。

参考文献:

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第四篇：关于做好失地农民社会保障工作的建议

关于做好失地农民社会保障工作的建议

近年来，我市掀起新一轮开发热，征地拆迁项目增多，规模扩大、范围拓宽，失地农民越来越多，已形成一个社会群体，他们的生存保障问题解决不了，就进入不了“全面建设小康社会”。

随着城市城镇化、工业化发展进程的加快，我市广大农民失去了赖以生存的土地。如何解决好失地农民的生存、养老问题，保管好他们的“养命钱”，创造一个稳定的、安全的失地农民的养老制度平台，为政府分忧解难？最关键的问题是：思想认识不到位；社会保险覆盖面窄；就业形势依然严峻；岗前培训存在缺陷。

根据衡阳市失地农民的现状，现提出以下建议：

一、失地农民的基本情况

参照雁峰区情况，目前共有被征地农民9980人，截止2010年12月底，共有参保人数1600人（基本养老保险972人，养老生活保障628人），按2009年缴费标准（实缴41904元），达到退休年龄的失地农民一次性缴28495元，享受政府8年补贴13409元，退休待遇为418.7元/月；按2010年缴费标准（实缴49032元），达到退休年龄的失地农民一次性缴纳33342元，享受政府补贴15690元，退休待遇为447.04元/月。

二、增强失地农民的参保意识

被征地农民在不断增多，但参保比例却非常小，必须不断增加被征地农民参保人数。一是加强宣传和引导，让失地农民从依赖土地生存、依赖政府救济的惯性思维转变到自主就业、自找出路的积极意识，使其适应由“纯农民”向城镇居民的角色转换。二是社保机构和基层政府，要利用各种有效方式向失地农民宣传参加社会保险的意义、作用及重要性，提高农民自我保障的认知度；加大对失地农民社会保障相关政策、法规的宣传，增强透明度。

三、提高失地农民的退休待遇

根据衡政发[2008]28号文件规定，参加被征地农民基本养老保险可享受政府8年补贴，退休待遇与城镇居民相同。而有些村组征地所得的钱只够缴纳养老保险费，若参保，家里就没有多余的资金用来开资，只能靠每月的退休工资来维持生计。按2010年的缴费标准，退休费只有447元每月，实在难以维持一家人的生活。建议是否可以增加补贴年限或者提高失地农民退休待遇。

四、明确失地农民土地补偿费的征收标准

按文件规定，参加被征地农民社保必须做到凡征必缴，即有征地就必须缴纳土地补偿费，由于各个村组征地时间和征地面积不同，所缴纳的土地补偿费也不一致，导致土地补偿费较高的村组不理解，认为同样是一个地区，为何土地补

偿费收取不一样，建议统一规范土地补偿费的征收标准，甚至可以取消土地补偿费的征收，给失地农民以真正的实惠。

五、加大失地农民的就业扶持力度

一是安臵就业。对失地农民实行“开发性安臵”，即以土地换就业。推荐失地农民到用地企业就业，鼓励用地企业把合适的岗位优先安排给被征地农民。对多招收失地农民的企业给予一定的优惠或补贴。二是自谋职业。免费为全征地户办理农转非手续，建立全征地户的劳动力档案，统一进入城镇劳动力市场。加大失地农民的就业指导服务和就业培训力度，广泛与省内外用人单位的联系，积极引导失地农民外出务工经商。三是自主创业。应该鼓励失地农民自主创业，支持他们发挥农业生产技能，继续从事种养业，承包经营农业园区，发展农产品加工业，解决生活出路。建立失地农民创业援助制度，在政策和资金方面给予扶持和倾斜，让他们享受下岗职工再就业优惠政策。

六、推广失地农民医疗保障体系

一是推行农村合作医疗制度。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，开展新型农村合作医疗试点工作，有效解决广大农民“看病难”的问题。二是对失地农民试行城镇医疗保障制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，引导农民在征地补偿中拿出部分资金购买医疗保险，实行被征地农民个人缴费、村集

体扶持、政府支持和社会各方筹资相结合的办法，建立以住院大病统筹为主的失地农民医疗互助共济制度，对农民的大额医疗费用或住院费用进行补助。

七、拓宽失地农民养老保障范围

2007年7月24日以前征地的失地农民不能享受到现行的养老保障政策，他们本来征地的补偿标准较低，又不能按现行的政策参加养老保障，这对他们极不公平。建议不分时间限制，只要符合参保条件，都可参保。

八、完善失地农民8年补贴操作办法

失地农民社保工作刚启动时是让符合条件的失地农民先享受8年补贴参保，年底由各县市区社保局与市劳动局结算，现市劳动局规定必须先补贴到位才能参保，建议参照以前办法，让有意愿参保的失地农民先享受8年补贴参保，之后再由县市区社保局与市劳动局进行结算。

第五篇：关于失地农民的社会保障

关于失地农民的社会保障

2010-12-29河南城建学院李海洋

摘要随着城镇化进程的加快,越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地,他们的生存、发展和就业的权利受到了严重的威胁，而目前的安置模式普遍存在补偿数额低，风险不确定等因素不能很好的解决失地农民面临的问题，只有通过“土地换保障”的思路才能妥善的安置失地农民，让他们分享工业化、城镇化带来的一系列成果。

关键词失地农民、土地换保障、社会保障

随着国家加大对“三农”的支持力度，如何妥善解决失地农民的社会保障问题显得日益紧迫。失地农民由于失去土地，在生活上如果得不到合理的保障，不仅会造成社会隐患也会阻碍城乡一体化的进程。

一、失地农民的现状

随着我国城市化、工业化的进一步发展，城市空间迅速扩大，为保证城市经济发展对土地的需求，大量的土地被征用。目前，我国已有被征地农民4 000多万(章安友，2004）。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国还需要安排非农建设占用耕地1 850万亩，其中90%以上为集体土地需要征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约造成1.4个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1 850万亩，将有近2 600多万被征地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民260万人左右。

农民失去土地后就失去他们赖以生存的基础，随之也流失了与土地相关联的一系列权利。因为土地被征用之前，农民主要靠土地来养活自己，土地是他们的立命之本，失去土地就相当于失去了生活的基本来源；而且农民一直是以土地为劳动对象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一笔财富，如果农民利用的好是可以为他们带来增值的，这就意味着农民失去土地后也就失去了一项经济价值极高的财产权利；最后，农民失去土地后，就失去了参与村民自治的积极性，这会间接导致村级干部的寻租行为。可见，土地的丧失会对农民带来不利的影响，如果不及时有效地安置好这些失地农民将会阻碍国家工业化的进一步发展，甚至会引起社会的动荡不安。

二、建立失地农民保障制度的必要性;

1、保证失地农民的基本生活：

失地农民失去了土地后，就失去了可以获得较稳定的收入来源，未来生活存在极大的不确定性。尽管在征地过程中，政府给予农民一定的补偿，但是从实际的分析来看，这种补偿并没有取得很好的保障效果。政府给予农民的补偿往往不高，并且由于集体分配中的一些不合理，农民实际能够拿到手的补偿很少。另外农民缺乏一些专门的技术，很难在城镇找到合适的工作，因而建立合理完善的失地农民保障制度显得十分必要。

2、有利于推进城乡一体化：

在“二元经济”结构下，农民与城镇人口的社会保障呈现出巨大的差异。农民对社会保障的需求得不到满足，最低生活保障水平远远低于城镇人口。而失地农民处于农民与城镇人口之间的地位，恰恰可以起到一个过渡的作用。通过对失地农民建立社会保障制度可以使得农民在城乡一体化的进程中享受到社会福利，有利于提高农民参与城乡一体化进程的积极性，为城乡统筹打下了铺垫。

三、目前失地农民社会保障中存在的问题

尽管建立和完善失地农民社会保障制度十分的重要，但是，目前我国还没有形成一套完备的保障制度。这样使得这些农民的社会保障水平怎么样很大程度上依赖于当地政府的政策。政策好，失地农民也许会得到更多的利益，反之，他们也可能基本的生活水平都达不到。

1、农民没有争取保障的权利：在整个征地过程中，政府往往起主导作用，而土地的另一方农民处于谈判的弱势。农民对政府给出的土地价格没有否决的权利，自己日后的社会保障也完全由政府决定如何。而且对政府的政策和实施效果也没有监督的权利。农民在征地过程中和政府的交易地位不平等是当今失地农民社会保障制度中存在的突出问题。

2、目前保障水平低，且项目单一：就目前各地政府给予失地农民的社会保障水平来看，基本上属于低水平。并且大部分只是给予基本的养老保险，但是对于医疗保障却很少涉及，能够积极解决失地农民就业问题的就更少了。因而总体水平偏低，且不能多层次给予社会保障，给失地农民日后的生活留在了很大的隐患。

3、政府的执行力度不够：尽管在法律上有规定，政府要给予农民一定的补贴，并且中央也强调要妥善解决失地农民的生活问题，然而，往往地方政府对农民采取“拖”的态度，没有足额地支付补贴。另外，大部分的地方政府对失地农民的其他保障关注度也不够，比如帮助农民解决就业问题显得很不积极等。总体概括就是政府的执行力度不够，一些政策没有很好地贯彻下去。

4、保障资金不足：政府财政资金不足以兼顾失地农民的社会保障问题。由于历史及现实国情等原因，我国一直都将重心放在城市的发展与稳定上，没有给予失地农民国民待遇，没有筹集足够的资金来建立一套失地农民社会保障制度。这与我国的财力有关，同时也体现出我国筹集社会保障资金的方式比较单一。

5、社会保障安置模式的覆盖面窄，体系不完善：失地农民中有一部分已经完成了非农户身份转换，他们理应享受和城镇居民一样社会保障待遇，可是据统计，失地农民加入城镇社会保障系统的人数只占总人数的5%左右。这部分人群主要集中在经济发达地区，他们的社会保险费是主要从土地出让金，土地补偿费和安置补偿费中筹集的，保险费直接列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。

四、构建失地农民社会保障制度

安置失地农民的过程实质上就是一个土地换保障的过程，因为在征地前,农民的生活、就业、创业和社会保障都是以土地为依托的。农民失掉土地从某种意义上讲是为了城市的进一步发展，因此随着城市化规模的扩大，失地农民应该随之分享城市化所带来的一系列成果，在市场经济下就表现为，农民可以用土地换回他们生存、就业、发展和获得社会保障的实际社会安置成本。只有失地农民用土地换回了生存权，就业权、发展权和享受社会保障的权利，才能真正的实现城乡一体化的发展，才能逐步实现共同富裕。

1、从短期来看—要使失地农民获得的补偿足以弥补失去土地带来的损失在市场经济时代，土地应该按照市场价格进行交易才能真正体现土地的价值,农民失去土地后暂时最希望得到就是与土地进行转让后所带来的收益相一致，也就是失地农民要在最大程度上分享土地出让带来的利润分配。因此“土地换保障”

首先应该体现在土地换取的利益补偿上，而且这种补偿应该根据国家征用土地后用途的不同而有所区分，因为土地价格是由土地收益直接决定的，土地收益又往往取决于土地的用途。由于工业具有相对较高的劳动生产率，工业所能创造的价值远远高于农业。因此，当土地从农业用途更改为非农业用途，从农村土地转为城市用地时，同劳动相结合的土地所能吸收的价值带来的利益会迅速增加,从而发生明显的土地增值。而当土地还是用于农业发展时，土地增值相对工业就会逊色很多。目前，国家给予失地农民的补偿金仅仅只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。补偿标准并没有参照土地用途进行区分，随着农民意识的增强，这种补偿标准不能合理的安置失地农民，因此制定合理的补偿机制迫在眉睫。

2、从长期来看—要为失地农民构建完善的社会保障体系

农民暂时的需求是获得合理的补偿，那么从长远来看呢？失地农民和其它的农民一样渴望得到诸如养老、医疗、就业等各方面的保障。因此“土地换保障”的第二步就是要为失地农民建立完善的社会保障体系。

（1）、加快建立和完善失地农民的养老保障体系

随着城市化进程的加快，失地农民中有一部分年轻的劳动力流向了城市，这就使得农村人口老龄化的速度加快。调查表明，目前被征地农民50岁以上的比例大约占30%。这部分人群的再就业能力低，如果不能很好的解决这部分人群的养老问题，对这部分人群家庭中的年轻成员来说也是一种很大的压力。由此可见，建立失地农民的养老保障体系已成为重中之重。但由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此要使失地农民享有完善的养老保障体系，可以参照城镇养老保险体制，采取统账结合的方法。社会统筹账户可以从农民的土地补偿费以及土地增值受益部分划拨，个人账户可由参保人自行缴纳，养老保险费的交纳标准和养老金的发放应随经济发展水平做适当的调整。由于被征地农民的年龄结构复杂，必须根据各自的特点，分门别类地将其纳入养老保险计划。

（2）、加快完善失地农民医疗保险体系的建立

我国农村生产力水平普遍低下，经济水平普遍较差，失地农民更是如此，他们小病拖着，大病看不起，长此以往致使因病致贫、因病返贫现象不断攀升，因此给予失地农民尤其是中老年人群实施医疗保险及其必要。由于失地农民大多居住在城市郊区、城乡结合部，他们的生产生活方式已经开始城镇化，而且收入稳定，这部分人群应统一纳入到城镇医疗保险体系。其它经济欠发达地区的失地农民，由于支付能力有限，如陕西、云南农民人均纯收入不足2 000元，将其纳入城镇医疗保险体系无疑是增加他们的负担，对他们应该实施新型合作医疗体系。2003年1月国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部三部委《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2到3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。可见国家对农村合作医疗的高度重视。由于失地农民缴纳合作医疗的资金数额较少，可从土地补偿费中扣除。

（3）、政府为失地农民投保

最好法律上能够明确规定，政府征地的时候要为失地农民统一办理各类保险，多方面保障农民日后的生活。为了解决资金问题，可以采取多渠道筹集。一部分是政府可以用转让土地后得到的收入为失地农民办理保险，这样也让农民真正地分享了土地增值的收益。一部分可以建立专门的失地农民保险基金，从社会多方面筹集，保证了资金的充足。另外，也可以适当让农民支付一定的保险费用，建立个人保险帐户，从而解决资金不足的问题。

（4）、积极促进失地农民再就业

我国人口众多，劳动力的就业和创业问题，始终是我国城镇化进程中首要的根本问题，是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。对失地农民的安置，要以提供长期可靠的基本生活保障为目的，以提供就业和创业机会为重点，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的就业和创业途径。政府要为农民开展就业培训，让农民掌握基本的技术和知识，提高在人才市场的竞争力。另外可以为失地农民多提供就业信息，让农民能够及时了解市场对劳动力的需求情况。最后，对有工作的农民宣传劳动法的知识，保护农民的合法权益。

（5）、其他保障制度配套

住房安置是解决失地农民生存与发展问题的又一剂良药。其具体的做法是：集体土地变为国有后，建立现代化的城市小区；根据每户获得土地补偿金的比例，确定应分配房屋的套数和面积。这样既可以解决失地农民的居住问题，又能使其依靠出租多余房屋而有相对稳定的收入。另外，对于那些想投资或者创业的失地农民要给予技术和政策上的支持，同时提供一定的风险保险，从长期上保障农民的财产收益。

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