粮食准公共产品属性与国家农业政策

第一篇：粮食准公共产品属性与国家农业政策

粮食准公共产品属性与国家农业政策

陆福兴

（湖南省社会科学院、湖南省农村发展研究院，湖南长沙 410003）

［摘要］粮食准公共产品属性在世界经济竞争中越来越凸显，表现在其生产条件的准公共产品性、粮食国家调控的公共安全性、公民粮食产品消费的非竞争性、公民粮食产品消费的非排他性和粮食产业的公共多功能性等。它决定国家农村政策的重心、加快国家农村政策的创新、影响对粮食政策的效率评价、造成国家农村投入的政策支持不足和影响地方各级政府对粮食的公共投入政策。按照其属性要明确地方各级政府粮食公共产品供给的责任；完善农民公共产品需求的表达机制；合理引入市场机制拓展筹资渠道；改革农村公共产品供给的方式。

［关键词］粮食准公共产品属性；国家农业政策；粮食安全粮食准公共产品属性的理论阐释

准公共物品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。“民以食为天”，粮食生产历来是国家经济政治稳定的基础，粮食不仅提供人类生存所必需的食物，也为国家的稳定奠定了战略基础，粮食生产独特的功能是别的部门所无法替代的，因而，粮食是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，粮食不能是完全的私人物品。事实上，中国对粮食市场的严格调控，就是粮食是准公共产品的证明。

1.1 粮食生产条件的准公共产品属性

粮食生产条件包括自然资源、农业机械、农田基础设施、技术培训和农业科研创新、大江大河治理等。粮食生产设施特别是水利和交通的建设，公共属性很强。而由于粮食只能来自于农业生产，极大的受到自然风险的约束，并且粮食产业属于基础产业，其比较效益相当低下，单纯依靠粮食产业本身的产出效益无法有效提供或改善这些生产条件。有些生产技术条件如大江大河的治理和农业科研创新，是单独的粮食生产者或粮食生产区域无法独自提供的，因而必须作为公共物品由公共部门协调提供。“财政投资支持粮食主产区发展的投资决策依据应该是资本产出比率最小化和促进就业创造”［1］。国家对于粮食生产条件的投入，具有很强的外部性，不是为了粮食生产的效益，而是国家的粮食安全和社会和谐稳定。

1.2 国家粮食调控的公共安全性

粮食安全是一国统治者的统治根基和前提，只有确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食物，国家才能稳定发展，因此政府必须通过对粮食的干预来保障国家的粮食安全。古今中外的实践表明，国家一般都对粮食以公共安全的理由进行调控，前苏联战时粮食共产主义政策、中国古代的粮食军事储备、解放后国家的“深挖洞、广积粮”政策等，都说明粮食不仅关系到日常生活，而且关系到社会稳定与公共安全。因此，所有国家都会根据公共安全的需要，对粮食进行宏观调控，绝不会让粮食在市场中放任自流。同时，从粮食的特征可以判断，粮食在国民经济体系中的基础产业性质导致其具有极强的外部性特征，粮食产业天然的产业缺陷又决定了在市场机制下其正外部性成本无法获得弥补，其负外部性成本亦无法自动消除。因此，粮食领域不可能依靠市场机制自动实现资源配置的帕累托最优，政府必须借助公共财政工具予以适当干预。

1.3 公民粮食产品消费的非竞争性

在现代社会里，随着生活水平的提高，人们对食物的要求不仅是必须的，而且是平等的。粮食是公民不可或缺的日常用品，具有消费的刚性，这种刚性正像人们需要国防保护安全一样，形成了公民粮食消费的非竞争性。粮食消费的非竞争性是指粮食消费的必须性、平等性和道义性。众所周知，饮食是人类生存的第一需要，任何人都不可能不吃饭，也不可能通过任何手段来独占粮食，不让别人消费。现代农业科技的广泛应用和粮食生产能力的空前提高，为粮食的平等消费和足量消费提供了生产力的保障，国家对粮食消费的干预机制为这种平等消费权利提供了制度保障。如果这一维持生命的基本需要得不到满足，往往演变为社会的动荡。

1.4 公民粮食产品消费的非排他性

当社会进入现代文明时，人们消费粮食维持基本生存具有非排他性。一个人的粮食消费量是一定的，不可能大量的占有和消费，也就是说，不会因为一部分人多享受粮食，而另外一部分人就少享受或不能享受，粮食对每个人都是不可缺少的。当粮食短缺时，国家会动用行政手段保障其粮食的分配，以维持社会的稳定。因此，就一个国家内部而言，基本农业产品的消费本质上是不具备排他性的。在当代文明社会，国家为了公民的基本粮食消费，会动用公共财政进行调节，比如进口、保护价收购、粮食补贴等多种手段，保证国家公民粮食需求的稳定，正像国家提供其他公共产品一样，国家对公民粮食的消费也会花大本钱，这也是当前西方国家花大钱亏本投资粮食生产的原因。因此，作为国家粮食安全的农产品不能像其他商品那样“物以稀为贵”随意涨价，当食品供不应求时，国家会采取进口、调拨、限制消费等措施，以此来保障粮食的最低需求。

1.5 粮食产业的公共多功能性

生产粮食的农业随着社会的发展也日益扩展其功能。当前，农业不只具有经济功能，而且日益凸显其生态功能、社会功能和政治功能，成为多功能性的人类活动。农业的社会功能如增加就业，减轻社会就业压力；消除社会的单一性和不稳定性，保持社会的创造性、多样性、稳定性和永续性；提供社会交流和身心娱乐的休闲空间，感受劳动的创造性，提高国民素质的教育功能以及人性回归的体验，等等。同时，农业也传承社会文化，保障社会的延续发展。粮食生产的这些社会功能，其本身是公共性的。日本学者祖田修将农业定义为：“通过保护和活用地域资源，管理和培育有利于人类的生物来实现经济价值、生态价值和生活价值的均衡与和谐的人类的目的性社会活动［2］”。农业的这些多元化价值和综合性的公共功能，凸显了其社会公共功能。粮食准公共产品属性对国家农业政策的影响

粮食的准公共产品属性表明，粮食生产与国家公共产品供给具有密切的相关性，粮食生产能力的提升必须依赖于国家的调控，需要国家对粮食生产进行公共投入，抵消粮食生产者的外部性损害，以保证粮食生产者的合理利益。因此，国家农村政策必须以粮食准公共产品性为基石，必然深受粮食准公共产品性的影响，也必然适应粮食的准公共产品属性。

2.1 决定国家农村政策的重心

国家农村政策的核心问题是粮食安全，三农问题的焦点是粮食生产的投入产出综合效益。中国曾经把粮食作为一种战略，形成了“深挖洞、广积粮”的政策，这主要是基于粮食的准公共产品属性。当前，国家农村政策还必须以粮食为基础，密切关注国家的粮食安全。一方面为了保证国家的粮食安全和整个国家的社会稳定，为国家其他产业发展提供基础支撑；另一方面，因为粮食作为一种准公共产品，它需要国家对粮食生产的公共财政投入，国家对粮食进行支持也是其责任和义务。因此，近些年来，中国农村政策变迁中不仅取消了农业税，而且加大了农业基础设施投入，开展了多种补贴，如粮食直补、良种补贴和农机补贴等。这说明国家的农村政策以粮食为重心，遵循粮食的准公共产品属性。

2.2 制约国家农村政策的创新

中国在长期的城乡二元结构下，形成了传统农业农村政策的诸多扭曲，在当前全面小康建设的重要时期，国家大力推进新农村建设，并且把三农问题作为非常重要的问题，连续8 个中央一号文件都是关于三农问题。但是，由于三农问题的重要问题是粮食，而粮食又具有准公共产品属性，因此，一方面，由于粮食公共投入的需求特别大，国家无法在短时期内满足这种需求，因而三农问题的解决也不能一蹴而就；另一方面，粮食具有私人产品性质，粮食政策必须从市场规律出发，但农村市场的不完善缺陷日益显露，“政府之手”调节有限，国家粮食政策还需要寻求科学合理的对接政策，因此，粮食准公共产品属性永远推动着国家农村政策的完善和创新。

2.3 影响国家农村政策的效率评价

粮食的效率不仅仅是经济效益，而要考虑它的综合效益，诸如生态效应、社会效应、政治效应等。因此，对于国家粮食公共投入效益的评价，不能以经济效益为标准。对于经济效应而言，由于粮食的低需求弹性、低供给弹性和政府对粮食市场的必然干预，农民经常只能得到补偿性的工资性收入，甚至有时还出现连货币成本也不能得到补偿的“伤农”情形。但是，粮食的生态效益保证了社会系统的良性碳交换，有益于生态循环而净化城市环境，粮食生产的社会效益不仅保障了农民生活安全，而且保障了整个人类的粮食安全；粮食的政治效益不仅保证了政治稳定，而且促进了政治文明。因此，对于国家的农村政策，不能够完全凭借经济效应进行考查，而应该综合性地进行评估。

2.4 造成国家农村投入的政策支持不足

在粮食不能满足人们基本生活需求的情况下，国民经济的健康运行需要政府干预粮食市场，否则，在完全的市场经济下，就会出现“因为支付能力不足而带来的饥饿和死亡”。因此，国家对农村的基本投入必须保障，这是粮食公共产品属性的一种意义。但是，国家农村供给政策的公共性，决定了其供给效益的低水平性。由于粮食公共产品投入是一种低效率供给，国家只是为了粮食安全而进行勉强供给，国家对粮食的公共产品供给是为了公共利益而不是为了效率，由于效益不足而积极性不高，这种供给使得粮食公共产品的国家供给永远只是勉强满足，而不会出现丰足。因为根据经济规律，公共产品供给只要勉强达到饱和便缺乏供给动力，粮食公共产品的供给也是这样，国家只要能够达到勉强的粮食安全，就会把剩余的公共产品供给转移到其他部门和地区，取得更高的经济效益。

2.5 影响地方各级政府对粮食的公共投入政策

公共产品供给的效益永远是一种公共效益为主的效益，粮食准公共产品性决定其投入的效益外部性较大。对于各级地方政府来说，对国家层面的粮食问题关注的兴趣并不大，只有对于GDP 等能够产生地方效益的事情，或者事关政绩的事情，他们才感兴趣。因此，各级地方政府对于国家的粮食政策，甚至对整个农村投入政策，大多有一种事不关己的态度。事实上，一些地方对于农村发展的事情，一直是两眼向上依靠中央政府，这就造成了国家政策的贯彻被阻和地方农村政策支持不足的状况，地方各级政府对农村粮食产业投入的消极态度，影响了国家新农村建设的进程，也造成了中央一号文件的效应递减。基于粮食准公共产品属性的国家农业政策的制定

要解决粮食问题，只有找到“病因”，才能对症下药，少走弯路。粮食的准公共产品属性要求国家对农村公共产品的投入要遵守其属性要求，同时要合理运用其特性完善相应的政策，推进农村发展，确保国家的粮食安全。

3.1 明确地方各级政府农村公共产品供给的责任

粮食安全是一种国家责任，如何把地方目标与国家责任结合起来，需要明确国家与地方各级政府之间的公共产品投入责任。要按照各地农业生产状况，明确划分各级地方政府农村公共产品供给的任务，用法律和制度规定其公共产品投入责任，防止“搭便车”和“消极怠工”的现象发生。同时要相应地扩大地方政府的财政自主权，特别是改革完善政府间财政转移支付制度，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设。此外，要改革政府政绩评价机制，把地方公共产品投入纳入地方政绩评价。

3.2 完善农民公共产品需求的表达机制

当前，中国公共产品国家供给机制与农民需求机制没有很好衔接，造成需求者与供给者之间的信息不对称。一方面，大量的需求不能满足，另一方面又存在供给剩余和供给浪费。粮食准公共产品属性要求，农民的需求必须让农民自己决定，而不是被供给来决定。因此，要完善各种农民合作经济组织，推进农村专业合作组织的发展，建立国家与农民合作组织的信息沟通体系，完善国家粮食公共产品的有效供给机制。此外，要强化村民自治组织，提高村民自治组织的公共服务能力和信息供给能力。村民自治作为国家沟通民众的自治性团体，关键在于村委会要增强其代表农民的组织能力，成为农民的公共服务代言人。

3.3 合理引入市场机制拓展筹资渠道

“从目前的情况看，粮食综合生产能力主要取决于农业基础设施建设水平和生产环境条件［3］。”准公共产品的供给规律受公共产品规律和市场经济规律双重制约，因此农村准公共产品供给不能忘记使用市场规律调节。可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收费。目前，在农村公共服务体系不健全、服务市场秩序混乱、服务效率低下就与缺乏公共服务性质的界定机制，政府没有对服务的性质进行明确区分具有密切的关系。西方经济学家认为，公共产品非排他性、非竞争性的基本特征，决定了在公共产品供给领域政府提供的必要性。因此，对于农村纯公共产品必须由政府公共财政提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供，以拓展筹资渠道。

3.4 改革农村公共产品供给的方式

现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度，改革农村公共产品供给的方式，形成多方面、多渠道的农村公共产品资金供给新机制。对于粮食等准公共产品，要建立多渠道、多方式、全方位的供给体系。要在粮食公共产品供给中引入公开招标、公示和竞争制度，以有利于集中农民的需求，防止暗箱操作，杜绝权力寻租等现象，从而在有限的财政规模下，最大限度地降低公共服务和公共产品供给的成本，提高财政资源使用效率。此外，要创新农村公共产品供给的社会组织保障制度，扩大民间组织的公共产品供给能力，特别是对于准公共产品的供给，要调动民间组织和各种社会组织的积极性，改善国家独自供给的状况。

当前，世界各国之间的经济竞争激烈化，经济竞争日益集中在具有战略性的产业上，粮食产业是世界发达国家的主要目标。因此，粮食安全不仅成为了世界性的问题，也是一些发达国家贸易战争的战略武器，粮食的准公共产品性越来越突出，国家粮食政策也越来越显示其战略性。如何遵循粮食准公共产品属性，完善农村公共产品供给政策，是确保国家粮食安全，存进社会和谐稳定，科学解决三农问题的重要前提。

参考文献

［1］张颖华.论清代农业政策对中国传统政治经济的影响［J］.湖南社会科学，2008（1）.［2］姜长云.改革开放以来我国历次粮食供求平衡的回顾与启示［J］.中国农村观察，2006 ［3］何忠伟.中国农业补贴政策效果与体系研究［D］.北京：中国农业科学院，2005.［4］卜蓓，龙方.湖南粮食发展方式转变的现实困境与对策探讨［J］.粮食科技与经济，2010 ［5］朱希刚.中国粮食问题研究［M］.北京：中国农业出版社，1998.［6］黄季焜.迈向 21世纪的中国粮食经济［M］.北京：中国农业科技出版社，1998.(本文刊发于《粮食科技与经济》2011年第4期)

第二篇：出租汽车行业属于准公共产品（范文模版）

辩论题：出租汽车行业是私人产品还是准公共产品（注：公共产品理论部分摘自互联网，结合出租车行业论述部分纯系个人观点，仅供参考。鉴于张总提出是准公共产品，因此，采纳此观点，以使论文过领导关。）

出租汽车行业属于准公共产品

公共产品理论，是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。合理界定出租汽车行业性质，是正确发挥公共财政职能，处理好政府与出租汽车行业关系的理论基础。

从公共经济学理论上看，社会产品分为公共产品和私人产品。按照西方学者萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的“三个特征”：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。

按照公共产品的“三个特征”，具体分析来看，可以得到下面观点：

（一）出租汽车服务具有公共产品的第一个特征，即具有效用的不可分割性特征。出租汽车行业是城市交通的重要组成部分，这种服务的需求对象是社会公众，而出租汽车经

营线路在城市如何规划，线路上的具体数量如何分配，出租汽车站点如何设置，道路修建和拓展计划，交通秩序如何维护等，属于出租汽车行业整体发展的必备内容，这些内容如果互相分割和不相配套，出租汽车行业就不能算是一个完整的能够为公众接受的服务。因此，从公众需求和消费角度看，出租汽车服务就不只是“一台车＋一个司机”的服务，而是一个公共交通的问题，功能和效用具有不可分割性，具有公共产品的第一个特征。

（二）出租汽车不具有公共产品的第二个特征，即不具有“消费的非竞争性”特征。从边际生产成本看，一个城市在现有的出租车服务规模基础上，也就是在现有供给水平上，如果新增消费者，即打车的人数量增加，包括出租车和司机等供给成本需要同时增加才能满足公共需求，否则就可能出现一部分人能够打到车，而另一部分人打不到车的情况，同时出租汽车之间也会产生彼此“争客”的竞争现象，因此，出租汽车服务的边际生产成本不等于零。从边际拥挤成本看，“纯公共产品”特征是任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。而从前述出租汽车运营看，在现有车辆规模下，一部分人能够打到车可能会影响另一部分人打不到车，这是经常出现的现象，每个人都可能有这种体会。边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准公共产品的重要标准，由于出租汽车服务的边际拥挤成本不为零，因此，出

租汽车不具有“消费的非竞争性”特征，不属于“纯公共产品”。

（三）出租汽车不具有公共产品的第三个特征，即不具有“受益的非排它性”特征。出租汽车是“门到门”的一种便捷的服务方式，通常情况下，出租车是由个人出资购买的，车主可能就是司机，或者车主可以租赁给他人，而个体的乘客是按照招手停车、里程付费原则消费的，在这种服务方式下，并不会出现“白搭车”现象，实际上又是按照“谁付款、谁受益”原则，受益的乘客只能是付款者，而不交车费的乘客自然被排除在出租车服务之外，因此，从个体的出租车服务看，并不具有公共产品的第二个特征“非排它性”。而是属于私人产品的特征。

综上所述，出租汽车服务并不是纯粹的公共产品，不是人们可以随意“搭便车”的服务。个体的出租车是按照“谁付费谁受益”原则经营的，具有私人产品特征。同时，出租汽车服务又是公共交通的一个重要组成部分，缺少出租车基础设施建设等又不成为一种能够为公众消费的服务。因此，出租汽车行业只具有公共产品的部分特征，同时也具有私人产品的部分特征，理论上将其界定为“准公共产品”比较合适。

按照政企分开原则，对出租车这种“准公共产品”并不适于由政府直接经营，政府可以成立出租汽车公司，将这一公共交通资源――出租汽车经营权交由出租汽车公司经营，政府可以收取公共资源收入，作为财政收入的一

种来源。而出租汽车公司又可以将经营的出租汽车视为个体经营者，按照依规经营，依法纳税，独立核算，交纳一定的管理费方式组织经营。

而从财政政策角度看，财政对出租汽车行业带有“公共”性质的那部分服务，如建设出租汽车道路、设立出租汽车站点、培训出租汽车司机、加强出租汽车治安管理、建立出租汽车管理信息系统等等，可以使用纳税人的钱作为“公共支出”；而对出租汽车具有私人产品特征的那部分领域，如个体车辆购置，司机的确定等，财政不应当使用公共资金对其投入，但可以在车辆购置、司机个人所得税等方面实行税费优惠政策，以促进出租汽车行业快速发展。

第三篇：浅析农村公共产品投入与农民增收问题

浅析农村公共产品投入与农民增收问题

论文摘要：随着我国社会主义和谐社会的建设，“三农”问题日益成为我国经济发展的瓶颈。在“三农”问题中，如何提高农民收入则是重中之重。无论从理论分析还是国内外实践看，公共产品的有效供给与农民的增收呈正相关关系，公共产品有效供给不足已成为当前制约农民增收的瓶颈。因此，针对公共产品供给存在的问题而采取相应的对策是当前促进农民增收的理性选择。

论文关键词：三农问题 农民增收 农村公共产品

一、我国农民收入现状

改革开放以来，我国农民人均纯收入较以前有很大程度的提高，但这种提高不是沿着直线上升的，而呈现出上下波动的情况。总体看来，农民收入变化可以分为四个阶段：第一阶段：1978～1984年，农村经济体制改革开始与深化时期，在这个时期，农民长期被压抑的劳动积极性被调动起来，农民收入迅速增长，年均增长速度达到了16.5%；第二阶段：1985～1989年，农民的收入增长减缓，并在1989年跌落到谷底，这一年扣除物价因素，实际收入增长为负增长；第三阶段：1990～1996年，这个阶段农民收入增长速度有所提升，由1990年的2%上升到1996年的9%；第四阶段：1997年至今，农民收入增长率徘徊在2%～7%之间，且非农收入比重急速上升。当前我国农民收入存在以下特点：

（一）与城镇居民的收入差距不断扩大1997年，农民的人均收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，二者的收入差距为1：2.47；2003年，农民的人均收入为2622元，城镇居民的人均可支配收入为8472元，差距已经扩大到1：3.23；2004年，这一数字达到1：3.21.从以上数据可以看出，农民与城镇居民的收入差距不断扩大，这对整个经济社会生活都造成了不利影响。

（二）以粮食生产为主的纯农户收入增长日益困难由于农产品市场的供过于求，农产品价格下跌，农民来自农业的收入额减少，使得以农业生产为主要经济来源的纯农户收入增长尤为困难。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，但1998～2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平。

（三）仍有相当农民生活徘徊在温饱区间改革开放以来，尽管我国在缓解贫困方面取得了很大进展，但由于长期形成的社会经济发展不平衡，仍有相当农村居民生活仍处于低水平的温饱型消费区间。从20%低收入农户消费水平与全国平均水平比较，2000年20%最低收入农村居民人均生活消费支出为977元，只相当于全国平均水平的58.5%，其他各项支出与全国平均水平比较均存在较大差距。因此，要继续注重改善和提高低收入农户的消费水平。

二、农村公共产品投入不足是农民增收趋缓的重要原因农民增收问题是一个社会系统问题，造成农民增收趋缓的因素有很多，涉及到社会生活的很多领域。如何提高农民收入，已经成为近年来政策制定者和经济学者所关注的焦点。提高农民收入有两种方式：一种是提高农民在土地上的收入，另一种是将农民从土地上转移出来，让他们从事非农产业。前一种方式主要是国家试图通过对粮食生产的直接补贴及产业结构调整来提高农民收入。产业结构调整有利于中国农业应对WTO所带来的冲击。但是，粮食直补的可持续性值得怀疑。后一种方式则是将发展非农产业及改善农村移民在城市的生活和工作环境作为农民增收的重要手段。然而，我国有9.2亿农业人口，占全国总人口的70%多。过高的农业人口比重决定了农业剩余劳动力的转移任务艰巨，不可能在短时间内予以解决。因此，我们必须为农民增收开辟一条新的途径，即增加农村公共产品的投入。

根据公共经济学理论，农村公共产品（Countryside Public Goods）是指在农村范围内，满足农村居民生产生活需要的，消费上具有非竞争性、受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、社会福利、公共服务等各个领域。农村公共产品投入水平直接关系到农民的生产及生活品质，与农民收入呈正相关关系。当前我国农村公共产品投入存在诸多问题，已成为农民增收的主要障碍。第一，农村基础设施薄弱是农民增收趋缓的硬件因素我国作为一个农业大国，在农业基本建设的投资上数额一直偏低。上世纪80年代中后期用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，从国家财政农业支出来看，虽然农业支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重却一直呈下降趋势，远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，基础设施的供给不足也影响了生产发展。迄今，全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路……可以看到，新农村建设是在农村基础设施严重匮乏的基础上进行的。在这样的状况下，要实现“生产发展、生活富裕”的目标，任重而道远。公共服务的供给不足还可能影响新农村建设的可持续性。

第二，农村公共产品供给结构失调，不能真正解决农民需求一方面，农民亟需的生产性公共产品供给（如大型的水利灌溉设施）、农村可持续发展的公共产品（如教育、医疗保障）及农村的环境保护等严重不足；另一方面，政府供给层面却又存在无效供给过剩，一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好，通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品，热衷于投资见效快、周期短的公共项目，造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足，而不需要的服务却供给过剩，这样，使得本来有限的公共产品投入得不到合理的利用，农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的，公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。

第三，农村公共产品供给体制不合理，从根本上影响农民收入的增加农村公共产品表现为制度外供给和政府供给缺位，村委会村民自治组织的性质决定了其向农民提供的公共产品供给具有私人性质，而乡镇政府提供的公共产品多属纯公共产品，本应由中央和地方政府承担，但目前仍由农民税外负担。农村公共产品供给责任不合理，基层政府要承担供给任务却没有对应的财权，只能通过向农民摊派等方式来完成。由于公共产品供给决策机制的“自上而下”性以及基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件目标不尽一致，使政府对农村公共产品的供给难以准确，有时会偏离农民的真正需求。结果不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担，为农民增收制造了重重障碍。

二、大力加强农村公共产品投入

农村公共产品供给中的问题已经引起了广泛的关注和重视。加强这些公共基础设施投资和公共服务体系建设，有助于从根本上构建新农村的稳定和谐社会，提高农民生活水平，提高其生产的积极性，提高农业生产要素生产率，同时也是解决农民增收问题的关键所在。

第一，转变发展观念，创新农村公共产品供给形式加快增加农村公共产品的供给，是贯彻科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品问题的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”“重城轻乡”城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立

正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。第二，制度上要有创新和改革公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化有重要影响。增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。有效提供农村公共产品的前提是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变，使农村公共产品的供给真正符合农民的需求。应合理划分各级政府的公共产品供给职能，明确中央和地方支出责任和支出范围。建立城乡一体化的公共产品供给体系，并适当引入市场机制。好的体制机制，不仅可以更好地推进社会主义新农村建设，更重要的是可以巩固社会主义新农村建设取得的成果。改革现有财政体制，加大农村公共产品投入力度，自觉地调整国民收入分配格局，更大幅度地调整政府财政支出结构，政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜，重点支持农村小型基础设施建设，加快实行免费义务教育，改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平，完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。

第三，加大农村科技和教育投入，为农民增收提供智力支持人力资源理论的实证研究证明，凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的综合能力，对生产起重大的促进作用，是经济增长的主要因素，而人力资源的素质主要来源于教育。世界银行《1991年世界发展报告》指出：劳动力受教育的平均时间增加一年，GDP就会增加9％。美国经济学家舒尔茨认为，教育投资是人力资本投资的核心，美国1929～1959年的经济增长有29%～56%来源于教育。教育与农民增收有更直接的正向关系，农民受教育程度越高，收入也越高。但是我国农民的受教育程度却很低，截至1998年底，全国100个农村劳动力中，文盲、半文盲为9.56%、小学文化程度为34.49%、初中文化程度为44.99%、高中文化程度为9.15%、中专和大专以上文化程度分别为1.46%和0.37%，平均受教育程度为7.4年，而发达国家则达12年以上。许多农民不仅劳动技能低，而且市场知识缺乏，不能根据市场的变化调整农业产业结构，不能按照现代管理方式降低生产经营成本。可见，素质低也是制约农民增收的一个重要的客观因素。加大农村公共产品中教育与科技的投入力度，是我国农村实现快速发展、农民实现增收的重要现实途径。

第四篇：公共产品与国有资产的评价诠释论文

【摘要】由于存在国有企业所有者缺位,企业法人治理机制不完善等问题,对国有资产管理进行绩效评价一直是国有资产管理体制中难以解决的问题。如果对国有资产管理绩效无法进行有效的评估,就难以对国有资产的管理者建立有效的激励机制。本文将从公共产品角度来探讨国有资产管理的绩效评价问题。

【关键词】公共产品;国有资产;绩效评价

一、公共产品与国有资产的形成公共产品是指消费中具有非排斥性和非竞争性的产品,它的效用不可分割。它有三个基本特点,一是效用不可分割性,是指公共产品本身的效用是为整个社会成员所共享,在技术上不可分割成若干部分,分别归个人享有,它具有联合受益和共同消费的特点。二是非排斥性,就是在消费过程中所产生的利益不能为个人独享,要是排斥他人,在技术上做不到成本也很高。三是非竞争性,就是一个人对公共产品的享用,不会排斥他人同时享用,也不会因此减少他人享用的数量和质量。

自然垄断和外部性为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释。市场经济条件下,资源配置主要是通过市场来进行的。市场是一种有效的运行机制,但市场的资源配置功能不是万能的,市场机制也具有本身固有的缺陷,即经济学所说的“市场失灵”和“市场缺陷”。尤其是由于自然垄断和外部性的影响,市场在资源配置中的某些方面是缺乏效率的甚至是无效的。正是由于“市场失灵”的影响,在市场经济条件下,在以市场为主要的资源配置方式的同时,也需要财政配置作为弥补市场缺陷的手段,即需要政府的宏观调控。政府的资源配置和宏观调控,主要是通过提供公共产品来进行的,政府要提供公共产品,就需要投入资本,从而形成国有资产。

二、公共产品与国有资产管理的范围

根据公共产品理论,政府应主要承担提供纯公共产品或准公共产品和服务的责任,而将大部分的私人生产和提供交由市场和企业去进行。因此,国有资产管理的范围主要应是对提供公共产品和准公共产品所必需的资产的管理。从政府维护社会公平、有必要对社会财富进行再分配的角度出发,国有资产的管理还应包括一些由国家集中起来用于平均社会收益分配的资产,如养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金等。为了提高国有资产管理的经济效率,政府必须使国有资产通过各种途径逐渐退出竞争性领域,并使之转化为社会公共需要领域中的国有资产增量,最终使国有资产管理体制的重心放在对满足社会公共需要所必需的国有资产管理上。国有资产专门管理机构的绝大部分工作职责不再是对盈利性国有企业的管理,而应转为对非盈利性的国有资产的管理。

三、公共产品与公共领域中国有资产管理的绩效评价

在现实的国有资产中,有相当一部分是为了满足社会的公共需要而存在的,这部分资产既包括诸如国家用于提供司法、行政、国防、环境保护等纯公共品所必需的资产,也可能包括诸如公园、道路等准公共品所需的资产。毫无疑问,管理好这些国有资产并使之发挥最大的效用,理应是国有资产管理的题中之意。那么,应该如何确立一个基本的体系,对这些资产管理的绩效进行有效的考核呢?公共产品理论在此给出了基本的原则。

(一)纯公共品领域中的国有资产管理绩效评价

对于纯公共品领域提供中所必需的国有资产管理的绩效评价,公共产品理论给出了一个原则性的判别标准,也就是当公共品提供的边际成本等于边际效益时,公共品的提供达到了最理想的状态。在现实中,对于该类国有资产管理的绩效评价应遵循这一原理是毫无疑问的,但在实际操作中如何对成本和收益进行确认,并给出评价,这也是国有资产管理绩效评价的难点所在。

1.从收益确定和评价的角度来看,公共项目资产管理收益的确定比之于一般企业资产管理收益的确定要困难得多,因为一般企业的收益都是可以货币计量的,而公共项目因为其固有的收费的困难性,尽管其社会经济效益可观,但却很难以货币价格进行量化。为了克服这一问题,我们可以将公共项目的收益通过某种类比的方法转换成可以货币计量的收益。比如对于绿化造林的收益,可以通过一定的统计处理,计算由于绿化造林引起的农业环境改善从而农作物增产的收益以及空气质量改善导致的呼吸疾病减少而节约的医疗费用等等。这些计算尽管不可能是非常完整的,但无疑有助于我们更好地了解国有资产管理的真实收益。

2.从成本确定和评价的角度看,公共领域中国有资产管理绩效评价的困难主要在于对事后成本大小的评价要远困难于对企业成本的评价,因为企业处于一个与其他企业相竞争、相比较的环境中,而它的收益又是明确的,这样,当发生长期收益不抵成本的情况,或成本收益大幅度高于同行业其他企业水平时,就可以比较明确地判定该企业的成本管理是不理想的。而从客观上来讲,即使不作主观的评判,在激烈的市场竞争环境中,那些成本管理不利的企业也将会遭到市场的淘汰,即市场将会自动地对企业资产管理的绩效作出评价。

(二)准公共品领域中的国有资产管理绩效评价

准公共品是指那些具有不完全的非竞争性和非排斥性的物品和服务。正是因为不完全的非排斥性和非竞争性,所以准公共品的提供既可能采取政府的方式来进行,也可能采取市场的方式来进行。在考察准公共品领域中国有资产管理绩效时,首要的问题是将公共提供与市场提供作一比较,只有当确信公共提供的效率较高时,国有资产管理活动才应介入这一领域,否则应尽可能地不介入。根据公共产品理论,在具体的实践中,究竟是采取公共提供为好还是市场提供为好,取决于这两种方法各自产生的净收益的对比。

需要强调的是,公共产品理论在准公共品提供上的原则标准,显然不能把收费的多少作为评价国有资产管理好坏的标准,固然收费可以使消费者在消费准公共品时客观地衡量其自身的效益和成本,从而避免过度消费造成的浪费,而且还有助于减轻税收的负担和税收引起的效率损失,但是过高的收费标准同样将导致效率的极大损失,特别是在某些行政垄断的场合,不受控制地乱收费将会给经济带来极大的损害。因此,我们决不能认为收费越多,国有资产管理的绩效就越好。

【参考文献】

[1]毛程连.国有资产管理新论[M].上海:上海财经大学出版社,2001.[2]叶振鹏.公共财政与国有资产经营财政[J].财经文摘,1999(6):27.

第五篇：试论农村公共产品供给体制的改革与完善

东北农业大学学士学位论文

学号：

由土地利用状况引发的思考 Caused by land-use status of thinking

学生姓名：张惠强 指导老师：杨凤海

所在院系： 资源与环境学院 所学专业： 土地资源管理

东 北 农 业 大 学 中国·哈尔滨

2009年12月

由土地利用状况引发的思考

摘要

土地是生产资料的重要组成部分，中国是社会主义公有制国家土地所有权必须归国家占有。要使土地作为一种生产要素充分发挥作为稀缺资源的作用，必须使土地的经营和使用通过市场来配置。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的发展阶段。在这个阶段“要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除生产力发展的体制障碍，为经济发展注入新的活力”。随着时代的演进和改革的深入中国以前的土地政策已不再适应当前新的形势。本文首先通过对产权理论和产权制度的具体分析，然后具体分析城市和农村土地利用存在的问题和与经济发展的关系，并且指出了土地制度中存在的问题，并从制度和经济角度分析其原因，提出规范土地产权制度，改进现行土地流转制度，使土地资源进一步市场化,由市场进行统一配置,而政府只是作为制度的建立者和监督者起宏观调控的作用。

关键字： 农村

农民 城市 土地 产权 制度

由土地利用状况引发的思考

ABSTRACT Land is an important part of the means of production, China is socialist public ownership of state land ownership must be turned over to national appropriation.Make the land as a factor of production into full play the role as a scarce resource must be the operation and use of land through the market to configure.In this paper, through a detailed analysis of property rights theory, and then a specific analysis of urban and rural land resources, the use of the present situation of problems existing in the land system, and from institutional and economic point of view of the reasons put forward norms of land property rights system to improve the existing land transfer system so that land resources in the further market-oriented, unified by the market allocation, and the Government only as a system is established and the supervisor played the role of macro-control.At present, China has entered the building a moderately prosperous society and accelerating socialist modernization construction stage of development.At this stage “is necessary to improve the socialist market economic system as the goal, continue to promote market-oriented reforms, to fundamentally eliminate the institutional obstacles to development of productive forces, in order to inject new vitality into the economic development.” As time evolution and the deepening of reform in China prior to the land policy is no longer adapt to the new situation, this paper respectively in urban and rural land use conditions for the analysis of an object from an economic point of view of the performance of its irrationality, and tried to system analysis from unreasonable but there are reasons.Keywords: Rural Farmers Urbanland Property System

由土地利用状况引发的思考

目

录

摘要..............................................................................................................................................1 ABSTRACT......................................................................................................................................2 目

录.............................................................................................................................................3 1 前 言...........................................................................................................................................4 2 从土地产权和制度方面进行理论分析.......................................................................................5 2.1 土地产权的含义........................................................................................................................5 2.2 土地产权制度..........................................................................................................................5 2.3 产权的性质..............................................................................................................................5 3 农村土地利用现状的分析.........................................................................................................6 3.1 农村土地制度情况..................................................................................................................6 3.2 土地制度与农村经济发展的问题..........................................................................................7 3.3 农村土地纠纷............................................................................................................................8 4 对现行城市土地利用中存在问题的.........................................................................................8 4.1 城市土地利用存在的问题......................................................................................................9 4.2 土地制度与城市经济发展关系................................................................................................9 4.3 对土地制度存在问题的深层次分析....................................................................................10 5 土地利用问题的解决办法.......................................................................................................13 5.1 关于农村土地利用问题的解决办法....................................................................................13 5.2 我国城市土地利用问题的解决办法....................................................................................13 6 总结...........................................................................................................................................17 参考文献.........................................................................................................................................18 致

谢............................................................................................................................................19

由土地利用状况引发的思考 前 言

土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。

近年来，党和政府高度重视土地问题，把土地资源定位为参与宏观调控的主要手段，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确土地管理和耕地保护的责任文件精神，明确各级政府是土地管理和耕地保护的第一责任人。各级地方政府和国土资源管理部门加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，执法部门也加大了对违法用地的查处力度，对农村土地管理尤其是耕地保护作出了巨大努力。在农村中，违法用地，乱占、滥用耕地建房的现象虽然得到了有效遏制，农民建房也正在走上依法管理的道路。但是，随着农村经济的发展，农民生活观念的逐渐变化，特别是在中央惠农政策的大环境下，农村农民住宅建设空前活跃。由于全国各地的地理位置、自然条件不尽相同，导致目前农民建房还存在着不少的问题，破坏、闲置浪费耕地现象随之大量出现。

我国土地资源稀缺，根据国土资源部2004全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地只有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6。并且改革开放以来，我国城市化和工业化快速发展，城市人口急剧增长，城市用地规模不断扩大，人地矛盾更加突出。城市化进程中凸现土地问题。

在城市化过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地，由此产生了土地征用和农民安置问题。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，征地安置成为“三农”问题中的一个焦点。

由土地利用状况引发的思考 从土地产权和制度方面进行理论分析

2.1 土地产权的含义

土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。

2.2 土地产权制度

土地产权制度是指一切经济主体与土地的关系。由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度。前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度。其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。

2.3 产权的性质

产权的内在要求是流动性，即产权要流畅的在各个自然人和法人之间流动，就要有完善的资本市场涉及到经济体制的各个方面。在市场经济条件下，当劳动力成为商品后产权也随之转化为资本，产权的所有者可以利用所拥有的产权资本支配劳动力创造剩余价值，也可以将自己拥有的产权整体出卖或部分（一定时期一定范围的使用权、经营权出卖）实现产权的资本化和市场化。从这个意义上说，产权市场的性质属于资本市场，它是实现产权整体交易和部分交易的市场，是通

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过产权市场交易实现资产重组、结构调整和资源配置的市场是我国资本市场的重要组成部分。

产权流动的外在性要求要对产权有明确的界定和完善的制度支持和保障。经济学奖得主诺斯认为：制度是一个社会的规则游戏，是人为设计出来的行为准则，因为制度决定着个任何组织行为的激励性，限制他们的生产效率和对经济增长有着根本性的影响。政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的；产权和合同是由政治决策或实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则相一致，如果其中一个生变，另一个也发生变化上述假定引出政治市场和经济市场、政治交易和经济交易、政治交易成本和经济交易成本的问题。诺斯政治制度和经济制度相互作用的视角，有益于认识余地市场的政治经济制度供给。在此，我们可以充分得看到制度对市场机制的健康发展的决定性作用。农村土地利用现状的分析

3.1 农村土地制度情况

现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其经济主体是社区性集体经济组织。统一经营的权利主要表现为对农村土地的所有权和处置权是一种“土地集体所有农民分散经营”的经营制度和土地共有制度，是一种多元产权格局。由于这种所有权与承包权相分离的制度安排适应了当时农业生产的需要，因此这次制度变迁是一次典型的帕累托改进。从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效。该制度安排既坚持了土地生产资料的公有制又通过与生产资料的紧密结合赋予了农民生产经营的主权调动了农民的积极性。目前农村土地产权制度既模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实保护。普罗斯曼对中国七个省市240家农户的119次访谈发现农民是土地的准所有者，至少在三个方面农民的所有权不确定：

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（1）使用期限不足不确定

（2）存在因人口分化而调整土地使其失去土地的危险（3）存在着因非农征地而失去土地的危险。

这说明农户的土地使用权不是明确而永久的，据此普罗斯曼指出∶土地使用规则的不明确是土地制度不稳定的原因。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法规都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，从这一点上看农村土地产权是明确的，但是，“集体”实质是哪一级，法律规定又不很明确。如在宪法中笼统规定“集体所有”，在《民法通则》被界定为乡（镇）村两级集体，而在《农业法》《土地管理法》中则是乡（镇）或村内集体经济组织。大量调查也表明，多数农民对土地所有权归属模糊不清，相当多农民甚至认为，农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地所有权存在很强的不稳定感，即而对土地的长期投入预期不足直接影星对土地的经营热情和农业生产的发展。另外国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”在这种征定过程中存在大量的寻租现象，农民的利益被大量掠夺。根据有关资料统计，目前，在城市建设征用土地过程征地收入分配的比例大约为，农民5~10%，集体25~30%政府及其机构60~70%，农民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地产权的市场化方面，土地使用权与流通制度、市场化程度都很低。市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这使得农民通过土地获得经营性收入和服务性收入的机会大大降低。《土地管理法》虽然规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行通知”。到目前为止国务院只对城镇土地如何依法进入市场问题制定了条件（仍存在缺陷），但对农村集体所有的土地如何进入市场尚未制定出相关法规。这样规定土地制度下除了国家地价征用国有土地（这实质上是对土地的一种经济掠夺，是对集体使用权的一种侵犯）是不能通过市场而流动的。

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3.2 土地制度与农村经济发展的问题

就现阶段的土地制度来看对于农村经济的发展极为不利，不论是在经营目标上还是在经营方法上，都已无法再适应市场经济和农业本身发展的需要。农村土地制度对农村经济发展起着重要的先决条件作用。土地制度不仅影响到现有生产技术下生产潜力的发挥，也影响到生产主体的投资能力和投资意愿，进而影响到生产技术和生产组织形式的进步及政府农业政策的效果。在我国当前的经济发展过程中，如何解决好历史遗留下来的“三农”（农业、农村、农民）问题已成为经济是否能够持续稳定发展的关键。虽然今天的“三农”问题与20世纪上半叶的中国农村问题在外部环境和影响因素方面已有很大不同，但农村土地制度问题仍是其中最重要的影响因素之一。“农业、农村、农民”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会、实现现代化的一个重大问题,其核心问题就是土地问题。土地家庭承包责任制的实施虽然促进了农村经济的繁荣和农村社会的稳定,然而农村土地制度在经济社会发展中却出现了一定程度的不相适应，已凸现了制约农村经济发展的趋势。因此，进一步完善农村土地制度，推进城乡经济社会的协调发展，无疑是有益于农村经济发展的一项重要措施。

3.3 农村土地纠纷

近几年来中国农村社会发生了大量的土地纠纷在纠纷中人们引用不同的合法性依据说明自己的正确性。一些人援引土地《承包合同》承包合同认为“土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其价值应当属于承包户”另一些人援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的共同财产，其价值应当由所有村民共同分享。还有一些人援引一般的公有制理念，认为土地是国有的，应当国家机构人员或政府来处置。这些纠纷的焦点在于使用土地产生的价值应该如何分配，显然不同的人分配的规则不同。对现行城市土地利用中存在问题的

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4.1 城市土地利用存在的问题

国务院在2001年颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理通知》，提出要严格控制建设用地供应量和严格实行国有余地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权转让管理，规范土地审批的 政行为。虽然整个规定在一定程度上对土地的流转和利用创造了较以前宽松的环境，但是（除以上农村土地产权仍不能流转外）城市土地的利用方面也存在不容忽视的问题，具体问题如下：

(1)土地呆滞难以盘活：多年来我们在计划经济体制下对于城市土地施行 政划拨土地的流转管理，而忽略了对行政划拨的存量土地的管理，致使大量划拨存量土地难以盘活，使得一面划拨土地闲置，一方面不断扩张建设用地市场吞噬越来越多的耕地资源。

(2)城乡结合部集体用地非法流转亟待规范化：随着市场经济的发展和城市化进程的推进，城市不断扩张，城市接合部集体土地的非法流转愈演愈烈。但是，如何保护集体土地资产，确保土地所有者的正当权力目前国家还没有系统的政策法规可依。在这种情况下大量的集体建设用地擅自转让、出租转让、联营联建、私下交易政府部门不了解当地群众不知情对集体土地资产的随意外治造成了集体土地资产的流失，侵害了集体土地产权人的利益，在一定程度上还冲击了国有土地市场。

(3)城市土地流转过程中存在土地寻租行为：城市土地使用权出让普遍采用协议出让的方式。这为官员进行城市土地寻租提供了温床。这是因为以协议方式进行城市土地使用权出让，基本上不经过一个市场竞价过程，只是交易双方一对一抬价还价的结果。客观上，交易双方对统一城市土地价值的判断，很难有一个准确的标准。虽然有一些地方限制自由裁量权约束出让方的行为，引入基本地价或者标定地价作为参照系，规定出让的最低控制价格，但对但受让方由于未来收益还没有发生，还只能是主观预期。因而与出让方的价值判断是不同的。协议出让

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土地使用权的价格出让方尽量报高，受让方尽量压低。如果再有一个第三者，又会有第二种价值判断，如此等等。城市土地使用权特别是经营性用地以协议方式出让没有引入较充分的竞争机制，交易对象和交易价格的确定售出让方的主观因素影响较大，这种地租实际上是不完全的市场地价，不能完全体现城市土地的市场价格。

4.2 土地制度与城市经济发展关系

首先由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。

其次与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。

土地制度还关系到城市的建设规划。土地规划与建设规划一直存在严重的矛盾，建设规划的拓展和土地规划指标的不协调，使这两个规划一直处于相互对立状态。

4.3 对土地制度存在问题的深层次分析

艾尔温.来施认为中国土地利用规则出现自身矛盾的情况反映了“未能确定土地所有制度的最终目标”，他列举了土地制度的基本目的有“提高产量，保护小农和自然资源，保持土地的农用和费农用之间的平衡，保护生态环境，根据不同目

由土地利用状况引发的思考 的设计 的土地制度有所不同由于土地是个人行为的动力源泉，为追求利益又可能忽视公共效应，资源、生态、社会公正等并阻碍经济的长期发展，他建议建立并兼顾私人劳动和公共需要的土地所有制度是当务之急”。

中国为什么会出现规则的自相矛盾？在政治和法律各自的运动领域及经济原则未经区分的安排下，不存在确定性原则和限定型合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以供选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法行性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择使法律条件政治化，它不是根据确定的法律规则确定正当权益，而是根据利益竞争进入法律程序，经过各利益集团的博弈，通常力量大者有影响力，但是由于各利益集团的实力不断变化，博弈的结果也不断变化，因此土地规则随着力量的变化而不确定。

新制度经济学另外两位代表人物科斯和威廉姆森认为，所有的制度和游戏规则的建立，都要消耗资源，是有成本的所有交易市场的信息获取和处理，所有合同的谈判、监督和实施都要消耗资源也有成本，政治体制改革的目的，是节约交易成本，实现社会经济利益最大化。土地制度的交易成本按新制度经济学的定义应包括所有由于制度或组织的建立或变迁、使用相关的成本。由上面的分析我们看出中国土地市场存在着极高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在现行地方政府成为利益当事人的体制下，建立资源—资产效用函数调整偏好的制度选择，则实际是政府从成本，规则收益的比较考虑。从成本看，首先设计制定成本，其次涉及实施成本，再次涉及监督成本。从收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社会收益，或者还有政府收益。但是选择什么土地市场制度是有制度供给条件及其成本和制度供给需求及其收益预期决定。社会制度经济形态文化传统改革奉献的约束及其成本；土地产权的激励国家机制土地产权的承租及各自形成的政治组织和经济集团、联盟的游说和谈判能力，土地社会利益和公共利益，社会力量的“博弈”中央和地方关于制度变迁的收益预期的和相互作用，经实现制度

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供给雪球制度供给条件间的纳什均衡。新的市场制度安排最终会分离政治市场和经济市场，分离行政权和产权，但其创新的质量和速度主要由市场力量而不是由行政力量决定。

由土地利用状况引发的思考 土地利用问题的解决办法

5.1 关于农村土地利用问题的解决办法

关于我国农地产产权制度的改各我国一些经济学家做出了一定的研究和提出了相关建议。张培刚就主张根据我国的国情实行“田面权”（土地使用权）“田底权”（土地所有权）的彻底分离，使“田底权”属于国家而使“田面权”商品化。我国农地产权制度的变迁具有多样性和渐进性 根据以上的关于产权的论述，必须引入市场机制，才能在明确的土地产权制度下使交易成本最小，才能加速我国农地产权制度的诱导性创新，我国农地产权模式的搬迁和发展，在很大程度上是农民个体或农民经济组织、地方政府和国家利益主体在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。根据科斯第二定理，在交易成本为正等情况下，最初的产权安排影响最后的均衡结果。因此，为了使我国农地产权市场形成比较高的均衡结果我们必须对最初的或正在形成过程中的产权安排做出一定的调整，调整的基础是给予各个相关利益者平等的竞争地位。为此我们可以从如下方面入手。

(1)建立严格私有农地使用权制度，严格界定农地产权是农地产权要素及其产品进入市场交易的必要前提，我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”。弱化所有权与强化承包是相辅相成的，只有弱化了所有权才能把所有权的一部分赋予承包权才能强化承包权，具体而言就是在承包期内，变单一的经营权为占有权、使用权、收益权和有条件的处置四权统一的承包权约束，为此必须在稳定已形成的土地承包关系的基础上通过建立弱化和替代农村保障的农村社会保障体系逐步缩小农地调整的范围，尽快制定相关法规，以法定形式确保农村土地承包长期稳定的法律法规。在允许农在不改变土地用途的前提下永久或暂时转让农地承包

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合同中的使用权，并允许在流转过程中取得合理补偿。只有强化农民家庭微观经济主体的地位以减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，最大限度的降低因所有权主体给农业发展带来的负面影响，还要建立和完善与农地产权制度配套的市场安排，如农地要素流动制度、使用权转让制度、土地使用权入股上市制度，土地使用权证券化制度等。

（2）改革农村基层组织：现存的以村为单位的农村基层组织，集体经济组织、村民委员会、党支部为一体的行政村，是人民公社制度破产后的产物，是当时家庭联产承包责任制的一种有效实现形式。但是，这并不是唯一形式，随着农村经济的深入发展，行政村日益表现出其集权惰性，并不是所有的行政村都能作为一种有效的经济组织参与市场竞争和合作。家庭联产承包责任制的基础是家庭，不是行政村，家庭之间的互助合作形式有很多种，除了通过行政村来实现外，还可以通过家庭、农场、企业、协会等各种组织形式来实现，而且这后面的形式正被广大的实践所证实。因此，有必要实现农民家庭联产承包责任制实现形式的多样化，使家庭经营与互助合作实现最优的结合。如果众多农户之间通过其他的组织形式，如企业订购、行业协会等能够实现家庭经营与互助合作的有效结合，而行政村名存实亡或有大的负面效果的话，可以考虑取消行政村的设置，相应的行政职能转交由乡镇的职能机构。行政村保留或撤销的原则依据制度成本与收益的大小比较而定，农民合作组织应该在保护农户的权益、谋求农户收益的最大化、为农户的经营活动提供服务方面发挥重要作用。

5.2 我国城市土地利用问题解决办法

城市土地是城市政府掌握的最大资产之一，城市政府通过有效运作城市土地资产，以市场化手段土地资产价值保证城市土地市场的公开、公平和公正。通过完善城市土地的规划条件，扩大城区规模，优化土地利用结构，实现城市土地的规模化开发利用，增加国有土地资产的总量，提高资产质量。在完全竞争的市场

由土地利用状况引发的思考

中，一切具有同等生产力的单位面积的不同城市土地具有相同的均衡价格。而均衡价格的高低和均衡土地使用量则由城市土地的供给和与需求曲线的交点来决定。这样便可以通过市场来决定土地价格。另外城市政府可以通过控制城市土地的供给量，调整土地价格水平，实现宏观调控。

城市土地本身就是城市经济制度产生出来的资本品资本的本质是在于给所有者带来未来收益其市场价值就是未来时期内的预期受益者限制的总和。城市土地的预期收益通过城市产业活动去实现。城市产业活动对土地的引致需求要按边际成本和边际收益相等的原则去实现。城市政府以平均方式配置土地资源达不到优化的目的，靠主观预期确定土地价格不利于城市产业活动的持续发展。发挥市场机制载体地资源配置中的基础作用这是城市政府工作的必然趋势城市土地资本华运营的目标就是在实现城市土地的市场价值的过程中合理配置土地资源城市土地的资本化运营就是按土地的所权与土地使用权相分离的原则将城市土地资产市场化为资本，实质是土地使用权流动的市场化，这是城市土地使用权公开交易的战略运用。城市土地使用权的交易方式主要包括以下三种方式：(1)招标出让城市土地使用权是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，按照一定的规定和程序：有符合规定的公民法人或其他经济组织（投标人）在规定的期限内竞投土地使用并确定土地使用者（中标人）的行为

(2)拍卖出让土地使用权，是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定的时间、地点在公开场合，按照一定的程有符合规定的公民法人或其他组织（竞买人）公开竞价，根据出价结果确定最高出价者为土地使用者（竞的人）的行为。

(3)城市土地使用权的挂盘出让，实质是城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定地点发布挂盘公告，公布出让地块的出让条件，并在规定期限内接受公民法人或其他组织（竞买人）的报价申请、更新挂盘价格根据挂盘期限截止时的出价结果确定土地使用者（竞得人）的行为。

由土地利用状况引发的思考

城市土地资本化运营，提高了土地资源的利用效率。以招标、拍卖、挂盘出让城市土地使用权，城市政府能够获取、积累城市土地的需求信息。对城市信息的正确反应，是城市政府能几乎额定城市土地供给，防止出现城市土地供给过渡自由化现象和土地价格的过渡波动。通过市场化手段，利用竞争的办法，城市政府将土地资源配置给最合适、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按边际收益与边际成本相等的原则取得城市土地使用权并按照生产可能性边界使用城市土地，土地资源得到合理和制约利用。

必须指出的是，开展城市土地的资本化经营，要注意防止出现市场失灵。这就需要政府的宏观监管，在城市土地使用权的招标拍卖挂盘出让中，必须设置合理的底价，必要时应有最高限价。超过最高限价仍有两个或两个以上意向性城市土地使用者时，可以随即方式确定土地使用权。

由土地利用状况引发的思考 总结

土地是一种供给弹性非常小的资源，中国是一个人口大国，我们对土地资源的利用更有别于别国，对于中国人民来说（特别是农民）土地是他们的安身立命之基，可以说如果没有了土地数以万亿的人将一无所有。因此，我们国家每一项土地制度的出台，都将关系到广大人民的切身利益，影响到社会的长治久安。我们改革的目的是为广大人民谋幸福，所以我们的土地制度改革必须在保证广大人民生活水平稳步提高的基础之上进行。然而，土地资源的市场化运作是一个历史的必然，因为只有这样才能达到社会总的效益的越升。市场也必须是一个统一的市场，资源自由流动的市场，但是由于中国现阶段的特殊国情，我们决不可能达成土地资源市场的统一。因此，笔者不得不把城市和农村土地市场分开论述，所论问题也只是现行体制中存在的表层问题。至于土地制度进一步创新中可能出现的问题是深刻的有些甚至是不可预见的，由于本人学识有限，对于相关问题的进一步探讨还希望关心我们民族未来的有识之士提出宝贵的意见，本文旨在抛砖引玉。最后用中国学者杜维生的话结束全文“中国需要这样一条土地制度：产权结构具有法律保护的稳定性，既利于从充分发挥市场配置资源的充分效应，又可借助行政适当干预手段保持土地的社会福利功能的适当分配，既能满足当前建设和消费须要又可保证可持续发展战略的实施”。

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参考文献

①《对城市土地经营若干问题的探讨》——《经济问题》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辞典》中对于产权的概念的定义是“亦称财产所有权，实质存在于任何课题之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权，转让权、用尽权、消费权和其它财产有关的权利”——光明日报出版社、1988

③《产权经济学》 斯委托扎尔.平乔维奇著，蒋琳琦译 经济科学出版社 1999, 29页

④A.A.阿尔钦《产权：一个经典注视》载《财产权与制度变迁》上海三联书店 1994、161页

⑤艾尔.温来施 《保证农业土地稳定法律制度——西方国家的实践及其重要性》

⑥《我国农村经济发展制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

⑦成思危 主编《中国城正住房制度改革——目标模式与实施难点 》 1999、85页

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致

谢

本毕业论文在选题及设计过程中得到杨凤海老师的悉心指导，杨凤海老是多次询问论文进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。杨凤海老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给以我终生受益无穷之道，对杨凤海老师的感激之情是无法用言语表达的。

2009年12月

张惠强

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