谈农村公共产品供给效率的影响因素分析与路径构建

第一篇：谈农村公共产品供给效率的影响因素分析与路径构建

[论文关键词]农村公共产品 供给效率 影响因素 路径构建

[论文摘要]在新农村建设和和谐社会背景下，农村公共服务供给效率与均等化问题日益成为政府和学界关注的重要议题。农村公共产品的供给总量不足和结构失衡问题的本质是效率问题。影响农村公共产品供给效率的因素主要有制度因素、管理因素和财政因素，因此，改善农村公共产品供给效率的系统路径是：制度效率改进是前提，管理效率提升是核心，财政效率提高是保障。

在新农村建设和和谐社会背景下，农村公共服务供给效率与均等化问题日益成为政府、学界和农民关注的重要议题。改革开放以来，随着国民经济的快速增长及人民生活水平的提高，农村公共产品的绝对数量与质量得到较大提高。统计数据显示，国家财政用于农业支出从1994年的532.98亿元提高到了2003年的1754.45亿元，1998年至2003年中央直接用于“三农”的支出累计达9350多亿元，2004年、2005年、2006年，中央财政各项支农资金分别为2626亿元、2975亿元、3397亿元，增长速度迅速。但是，农业支出占国家财政支出的比重却由1994年的9.20％下降到了2003年的7，12％(转引自陈祖海，汪陈友，2006)。总体而言，公共产品在供给方面存在低效率问题，有限的资源达不到合理配置，影响了人们物质和文化生活水平的提高。

本课题组在对广东、江西、安徽三省部分农村地区进行调查时发现，大多数农村地区的基础设施、义务教育、卫生医疗、社会保障等公共产品供给存在总量不足、供需结构不匹配等效率不高的问题。这种状况不但制约农村综合生产力的提高和农村经济的可持续发展，还直接减缓了建设社会主义新农村的进程。我们认为，造成农村公共产品供给总量不足和结构失衡的核心原因在于农村公共产品供给效率低下，因此，了解和分析农村公共产品供给效率的影响因素并提出相应的对策路径，从而改善农村公共产品供给效率，对推进新农村建设和和谐社会有着重要意义。

一、农村公共产品供给效率影响因素分析

农村公共产品的有效供给是和谐社会背景下进一步有效扩大公共产品覆盖面，增进农民福利的核心途径之一，也是我国在现代化进程中推动社会主义新农村建设的重要保障和必须要解决的重要课题。当前，农村公共产品供给模式是一种政府单一供给模式，农村公共产品产权界定不明晰，供给主体职责边界不清晰，供给或管理机构设置不合理，政府组织存在X低效率，这种状况对农村公共产品供给效率具有极大的消极作用。现实和研究表明，影响农村公共产品供给效率的因素较多且复杂，既有制度层面的因素，也有管理体制和运行机制层面的因素，还有财政方面的因素。在借鉴已有研究的基础上，根据本课题组的调查与访谈，我们认为影响农村公共产品供给效率的核心因素有以下几方面： [1][2][3][4]下一页 首先。制度或产权安排是影响农村公共产品供给的制度效率或产权效率的重要因素。从广义的制度角度而言，制度因素具体体现在：正式制度，如政策、体制安排、法规等；非正式制度，如社会资本、惯例、风俗等。新制度经济学的理论表明，制度，而非技术，是经济增长的核心要素，技术进步是制度作用的外化结果或表象，受制度制约和导向。制度的核心作用在于激励生产性努力、提供确定性预期和节约交易成本。但是，本课题组2008年在广东、江西等部分农村地区的调查和访谈发现，农村公共产品供给存在极大的制度缺失和制度约束“软化”问题，例如，江西QJ镇在农村公共服务供给中缺乏应有的制度安排，如农田水利建设和农村垃圾处理等，更为严重的是，即使有相应的、统一的公共产品供给制度安排，镇政府却以财政困难等各种原因不供给公共产品。在一定意义上可以说，农村农民的消费之所以难以启动或“繁荣”，根本原因是公共产品供给不足或缺失造成的。因为公共产品，如社会保障、农田水利建设投入等缺失，导致农民倾向于自我储蓄和自我投资从而实现公共产品的“自我供给”。[!--empirenews.page--] 总的来看，由于制度缺陷引起的效率问题有：一是由产权制度不健全或严重缺失(如缺失私人产权的制度安排)引起的供给低效问题；二是由政府产权与私人产权分工界定不明以及政府产权结构不合理引起的供给低效问题；三是由私人产权界定不清且缺乏保障以及由此而来的收费制度失当引起的供给低效问题；四是政府的市场准入制度往往限制了愿意进入者的行为选择，提高了交易成本，从而影响供给效率；五是制度变迁影响公共产品的供给效率，但这种影响具有不确定性，如市场化改革减少了财政负担，降低了市场准入门槛，从而促进了公共产品供给效率的提高，而家庭联产承包责任制改变了原有的公共产品供给结构，集体的供给主体地位沦为次要地位，甚至曾经一度出现“空项”，影响了公共产品的供给效率。六是农民的需求表达制度或机制缺失或不完善，需求偏好信息难以显示，这种信息不对称将导致政府供给出现偏差或“失灵”，从而影响公共产品供给效率。七是财政分权制度对农村公共产品供给效率具有极大影响。张召娣和贺忠厚(2005)认为，地方政府更了解本地居民的偏好，因而所提供公共产品的质和量更符合本地居民的需要，更具有针对性和高效性，所以，地方政府提供地方性公共产品有利于资源的有效配置和经济效率的提高。但是，如果地方政府由于财政压力、寻租、X低效率而供给不足或不供给公共产品，结果也是造成效率损失。

其次，管理因素对农村公共产品供给效率有重要影响。根据现代管理学理论，管理也是生产力。政府管理体制和具体管理机制对农村公共产品供给效率的影响主要表现在：一是政府，尤其是基层政府，尚未完成从管理控制型到管理服务型的职能转变。龙兴海(2007)认为，县乡两级政府的管理模式依然是行政控制型的，而不是为农村的经济社会发展和农村居民的生活提供各种有效服务的服务型政府，致使公共产品的投入力度大为减弱，从而影响服务供给效率。笔者在对江西部分农村进行调查时发现，基层政府对农村公共服务的投入严重不足，尤其是对环境治理、农业基础设施建设、乡村治安、农业技术服务等，造成供给效率低下；二是缺乏公共资源配置的科学管理制度。现实表明，中国农村基层政府掌握的公共资源(其中特别是财力资源和物力资源)是非常有限的，这些公共资源的分配使用权往往掌握在少数政府官员手中，并往往由他们主观地决定这些有限资源的分配和使用，因此，公共资源的分配决策过程往往缺乏专家论证和公众意愿表达与监督。结果是，公共资源配置因科学管理制度的缺失而导致公共资源的滥用与浪费，造成公共产品供给效率的低下；三是政府缺乏支持市场供给或支持社会力量参与供给农村公共产品的激励支持制度与监督管理制度。本课题组成员的调查表明，广东的一些农村出现和存在社会组织参与供给公共服务的现象，打破了由政府和村集体垄断供给公共产品的单一状态。例如，在湛江市的上能村、河源市的欧村、云浮市的麦坑村等地，许多村庄都有很多人外出打工或经商，他们挣钱以后在老家修建了楼房，添置了家具和家电，但村里却是道路难行、水电不通、治安恶化。在政府和村集体无力解决的情况下，农民们自己组织起来进行自我服务，当地农民自愿组织成立了一个名为“公益事业协会”的组织，它接受外出打工或经商乡亲的捐款，为村里提供公共服务，如架设路灯、为孤寡老人发放补助、资助村里的文娱活动、成立治安队等。但是，这个组织提供公共产品的资金来源、产品总量与质量、日常管理由于外界环境的变化日益受到挑战。总的来说，政府在产权保护、资源配置和财政补贴等方面如何支持社会组织和市场主体，以及如何规范市场收费和监督市场供给行为等，缺乏相应的激励支持制度与监督管理制度，导致政府供给、社会组织供给和市场供给间边界不清，职责不明，抬高了交易成本，造成社会组织和市场提供公共产品出现效率偏差和扭曲；四是政府组织内部存在x低效率。由于缺乏竞争机制、激励机制和管理机制，政府内部存在效率损失。特别是政府的垄断性使得政府内部缺乏提高供给效率的动力；五是农村公共服务管理主体的专业化程度不高，供给管理人员的专业能力不足和效率意识淡薄，也就是说，管理主体的人力资源存量不足。人力资源理论表明，人力资源存量是推动经济增长或生产效率的重要因素，因此，农村公共服务管理主体人力资源存量不足也会造成供给效率低下；六是“寻租”行为对农村公共产品的供给效率有重要影响。[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4]下一页 最后，财政制度安排是影响农村公共产品供给效率的关键因素。在市场经济环境中，资本是一种稀缺的生产要素，其价值和力量已有共识，可以说，基层政府公共财政资金不足或匮乏是造成农村公共产品供给效率低下的关键原因。在研究农村公共产品供给效率的文献中，许多学者从公共财政的角度进行分析，比较倾向一致的看法是，投入不足、中央和地方的事权和财权不匹配影响了农村公共产品的供给效率。据有关资料显示，地方政府承担着70％以上的公共产品的供给，而其通过“地方税”为其支出融资的比重还不到20％。乡镇财政承担了一些在全社会范围内受益、本应由中央政府提供的公共产品，如义务教育、执行计划生育的经费等，但却未能相应得到合理的补偿。根据国务院发展研究中心的调查：义务教育经费78％由乡镇承担，9％左右由县级财政承担，省级财政承担11％，而中央财政只承担2％。对于财源稀缺的农村来说，承担近80％的义务教育投资是不可能的，结果就是公共产品供给不足或质量低下。

财政制度安排是如何影响农村公共产品效率的呢?其影响主要表现在如下几个方面：一是政府对农村公共产品投入严重不足造成供给总量不足，尤其是财政困难的基层政府；二是财政资金的分配往往由于少数人控制决策或博弈异化而不能按最有利于农民生存与发展或公共产品的需求度或稀缺度序列来分配，造成资金分配使用效率低；三是财政资金的监管缺失导致难于专款专用，往往是“哪儿急往哪儿用”，影响使用效率；四是财政资金的使用过程缺乏监督，结果也往往缺乏绩效评估，造成财政资金的预算软约束，导致预算前后资金使用变动率较高，影响公共产品供给效率。

二、改善农村公共产品供给效率的路径选择

许多学者对如何改善农村公共产品供给效率提出许多有价值的观点，如马晓河(2004)认为，应该建立公共财政体制，增加对农村基础设施建设的投资数量和比重；程又中(2005)主张构建政府、企业和社会团体多元主体参与并共同生产和提供产品的农村公共服务组织体系等。在借鉴学者已有成果的基础上，笔者认为，制度路径、管理路径和财政路径的多元组合可以有效改善农村公共产品供给效率，提高供给总量，促进供给结构均衡，增进农民福利。

1、制度或产权效率改进是改善农村公共产品供给效率的前提：一是引人公共服务供给的社会化、市场化供给机制，建立多元化供给的产权制度体系，如，建立界定不同主体供给公共服务的范围与职责的制度安排，即确定哪些服务主要由政府供给，哪些服务主要由市场供给，哪些服务由社会组织或民间组织供给，哪些服务由政府、民间组织与市场合作供给；根据公共服务的性质和社会需要，建立政府支持社会组织供给和市场供给的制度安排，如确定支持范围、支持力度和支持方式等方面的制度安排；建立农村公共产品分级供给体制，确定哪些服务主要由中央政府供给，哪些服务主要由地方政府供给，体现财权和事权的一致性，确保农村公共产品供给资金来源的充足。二是建立规范市场供给的制度体系，节约交易成本，如，市场准入制度、社会组织供给公共产品的制度、服务收费制度、服务方式制度以及市场竞争制度等。这套制度的建立和实行必将有利于充分发挥市场力量和社会组织的积极作用，增进公共产品的供给效率。[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3][4]下一页

2、管理效率改进是改善农村公共产品供给效率的核心：一是改革政府行政管理体制，转变政府职能，强化激励，抑制机构膨胀，并消除寻租和腐败现象，提升服务水平；二是在政府机构中引进竞争机制，强化生产预算约束，对生产同一种公共产品的部门应打破绝对垄断，允许存在多个生产主体，引进公平竞争机制，提高生产效率；三是加大对公共服务或产品的公开招标，规范合同双方权利和义务，深化与完善政府采购制度，引入成本效益分析法，最小费用选择法等科学决策方式，完善财政资金的激励和约束机制；四是加强监督管理，尤其要强化人民群众的监督，充分发挥人民代表大会及其常务委员会的职能。同时，加大惩治力度和违规成本，尽量减少资源浪费，提供尽可能多的公共产品，更好地满足人们的需求。五是建立民主表达机制，充分反映农民对公共产品的偏好，优化农村公共产品供给决策。要充分发挥村民大会(村民代表大会)的作用，由他们对社区公共资源的筹集和公共产品的供给实行表决并对社区公共资源的使用实行监督；六是构建政府支持市场供给或支持社会力量参与农村公共产品供给的完善管理制度。如，在产权保护、资源配置和财政补贴等方面如何支持市场主体，以及如何规范市场收费和市场供给行为等，建立起相应的科学管理制度。

3、财政效率改进是改善农村公共产品供给效率的保障：一是不断扩大对农村公共产品供给的财政投入，从总量上保障农村公共产品的供给；二是根据农村公共产品的稀缺度、农民对公共产品的需求度和满意度排序，优化用于农村公共产品预算资金的分配结构；三是健全农村公共产品供给的审计监督机制。如：推进经济责任审计，强化财政审计，实施农业工程投资审计等；四是建立规范的转移支付制度，平衡地区间财政提供公共产品的能力上的差异，从宏观层次提高农村公共产品的供给效率。在我国取消农业税以后，许多县乡基层财政面临资金困境，有限的财政资金必须维持政府运转，提供农村公共产品的投入不足并呈现下降趋势。目前，国家转移支付一般以基数为分配基础，对乡镇财政的转移支付以专项转移支付为主，加上透明度不高，操作的随意性，现行的转移支付制度不能有效确定转移支付数额，难以达到均等化城乡和区域公共服务的目的。

[参考文献]

1、徐小青主编：《中国农村公共服务》，北京：中国发展出版社，2002。

2、刘文勇等：《我国农村公共产品供给效率的实证分析》，《贵州财经学院学报》，2008年第5期。

3、[美]登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004。

4、程又中：《论国家在农村公共服务中的作用及其实现》，《江汉论坛》，2005年第12期。

5、熊巍：《我国农村公共产品供给分析与模式选择》，《中国农村经济》，2002年第7期。

6、林万龙：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，北京：中国财经出版社，2003年。

第二篇：影响作业效率因素分析报告

影响作业效率因素分析报告

受董事长讲话发言稿启发，并结合近期煤炭市场不景气、港区生产作业量及作业效率较正常水平差距较大等原因，遂将生产业务部所统计的数据加以筛选、提炼、分析，撰写此报告。

该原因分析主要分为两大部分：一是公司内部因素（以下简称内因），二是公司外部因素（以下简称外因）。通过内因与外因相结合的方式充分分析影响公司作业效率因素的起因、构成、及初步解决方案。对于公司内因的分析主要以公司各个部门为单位进行因素讨论，从生产业务部组织、调度生产为出发点进行分析。对于公司外因，本着客观、实际的原则进行因素列举与分析。同时将内因与外因相结合进行较为全面的论证。

一、操作一部因素分析：

操作一部因素列举：

操作一部主要负责我公司的翻车——堆料的生产作业。责任区域内负责的主要设备为：翻车机房、定位车、推车机、翻车机、振动给料漏斗、翻堆线皮带机（共24条）、堆料机等。

该部门生产人员构成主要为：值班长、翻控员、平台巡视、摘正钩人员（外委员工）、堆料机司机（外委员工）、技术员等。

对外接触的单位为：朔黄铁路神港站、运销公司采样部门、皮带沿线巡视、部分外委分派人员等。

1、设备因素分析： 自公司开港以来，设备故障与设备固件检修与更换在该部门设备因素中占据大多数比例。

该部门现有四套翻车系统，其中三套（CD1、CD2、CD3）为德方设计建设，一套（CD4）为我方设计并自行建设。根据目前投产情况来看四套翻车系统运行状况基本良好，主要影响效率的表现为：

1．设备固件正常损耗：例如定位车钩掌、钩销，各大型设备的液压油管、润滑油管，各种线缆老化，以及其他易损配件等。在对损耗固件进行检修和更换过程中，会发生由于配件并非原装配件，发生机能或负载能力与设备不匹配，从而导致设备维修频繁以及维修时间较长，进而影响生产业务部安排为后续船舶备货。

2．设备运转过程中的故障：设备故障在生产作业过程中极为常见，主要表现为作业流程运转过程中因某一单机或皮带故障急停而导致整条流程或部分流程中断。大多数状况为平台巡视、值班电工维修，或皮带沿线巡视进行故障复位，该情况下维修时间与单机或皮带电机保护时间（10分钟）重叠，故影响较小，但如果故障频发则会严重影响作业效率。少数状况为设备严重故障需要技术员进行现场检查，利用电脑程序检测故障，主要表现为需要进行封点处理或进行设备的拆卸与更换，该种情况下故障影响时间一般较长，对业务部组织生产会造成较大影响。

3．设备配套设施设计不科学、配置不合理：对于为主要作业设备而配套的辅助作业设备的设计不太科学，以致于虽然有辅助设施，但是无法正常运转，或者因配置不合理运行效率低下，久而久之不但无法起到应有的辅助提高作用，在某些较特殊的情况下还会影响正常作业。

4．设备临时维修：该种情况通常出现于周一至周五工作日，维修大班人员会对临时发现的设备损坏进行更换或维修。虽然可随时撤离但是会对中控调度员安排流程造成较大影响。且由于维修人员的原因导致原本申请的维修时间不够，需要延长维修时间，或者由于疏忽以致同一设备需要进行反复维修。该种情况一般会造成压车现象。

2、人为因素分析：

1．翻控员：该岗位为翻堆线作业最前线岗位，主要负责操作翻车机房的各种作业设备。

翻控员人为因素主要表现在个人工作思路和模式上。每位翻控员对于工作有着不同的理解，由于经验或者能力原因导致对于处置突发事件或特殊作业的情况所采取的方式、方法不尽相同。

这种情况的主要表象为对待同一种特殊作业情况有的翻控员需要通过停止流程进行处置，有些翻控员只需要在线处置，目前看来很难说清楚具体哪种类型更好。

启停一次流程利在中断了作业的连续性和完整性，换来了设备的单位时间利用率，弊在增大了设备和电能损耗。在线处置利在保持流程连续作业，保护设备节省电能，弊在往往由于在线时间过长而导致流程空转，效率低下。

2．平台巡视：人为因素主要表现在对故障判断和维修能力上。因平台巡视人员个体差异而造成的对设备认知不同、技术水平不同、处理方法不同，而导致的维修时间或长或短、维修效果或好或坏。

比如，有些平台巡视本身专业所学就是机械、电气或自动化专业，这些员工对于设备的认知就要更好，对于排查和解决故障会更快更好。有些平台巡视本身并非科班出身，且在工作中没有做到很好的学习、培训、总结，这样就导致维修过程需要耗费较多时间。

目前平台巡视岗位都会遇到的难点在于没有人懂德语，或者是只有少部分人懂英语，这就导致了在查看设备说明书时看不懂、吃不透，对于设备的认知一知半解，看一半猜一半。

3．堆料机司机：主要表现在对于因能力不同导致对垛位的利用率不同和对垛型的把握不一致。

比如有些能力较强的司机可以充分利用垛位空间，最多可将单一垛位堆存7列车，而能力较差的司机可能只能堆存6列乃至更少。而堆存后的垛型也不一样，这样就会给取料作业造成困难，从而造成取料效率低。

4．摘正钩人员：主要表现在于人员数量在极限作业情况下稍显不足。某些时候由于列车集中到港，导致需要四台翻车机同时作业，而目前摘正钩人员数量只能满足三台翻车机同时作业，这样会发生有一台翻车机虽然具备作业条件，但是由于摘正钩人员数量不足而只能等待其他翻车机流程，造成设备利用率下降。

5．技术员：因技术员不随班组倒班，导致在遇到复杂和特殊故障时，平台巡视和值班电工无法解决，通过手机等通讯设备联系技术员，在技术员指导下仍然无法解决，必须等待技术员进港维修，浪费了宝贵的维修和作业时间。

3、外单位因素分析：

1．铁路系统：主要表现在于列车集中到港，导致积压重车，且由于只能三台翻车机同时作业导致港前重车过多。

空车线满：铁路不能及时排空车，导致即使重车已经交付翻车机，但是翻车机出端有空车未排，从而不能作业的现象。

列车自身各种因素：例如风管断裂、或者放风人员摘错风管、车体本身变形、损坏，导致设备不能正常识别信号而无法作业。车厢内煤高度过高导致无法正常作业。

对重、排空、作业信号紊乱导致的无法正常作业情况。2．运销采样：因人员较少，采样时间过长。保护措施不齐全，属危险作业。

3．皮带沿线巡视：总体表现较好，但会存在错拉拉绳造成流程非正常停止、对讲机讲话和用语不清晰，影响沟通等问题。

4．外委人员：总体表现不够理想，经常存在清扫设备不通知中控，私自、频繁触碰拉绳或其他开关导致流程非正常停止，清扫设备时野蛮作业，不注重对设备的保护。

二、操作二部因素分析：

操作二部因素列举：

操作二部主要负责我公司的取料——装船的生产作业。责任区域内负责的主要设备为：取料机（6台）、装船机（3台）、取装线皮带机（共12条）等。该部门生产人员构成主要为：值班长、取料机司机、装船机司机、技术员等。

对外接触的单位为：运销公司采样部门、皮带沿线巡视、部分外委分派人员等。

1、设备因素分析：

1．在线生产设备故障：该部本此项故障在日常生产过程中占绝大多数比例。由于取装作业是连续性作业，因此在线故障是影响作业效率的最主要原因。

比如，双线作业某船舶，其中一条流程某一设备故障导致该条流程无法正常作业，如果在线维修速度较快（较快的概念为15分钟以内），对作业影响不大，基本可以忽略。如果维修时间较长，或需要停流程维修，会造成单机作业效率明显下降。更严重时会直接影响船舶的连续作业（表现为

1、双线变单线

2、结舱必须使用的装船机或流程无法作业）、船舶动态兑现率、作业总量等。

2．设备配件更换：由于该部门单机机型较大、机构较复杂，设备部件的拆卸及更换、保养需要较长时间，一般更换维修时间基本上会≥3小时，给调度员安排作业造成较大困难。

2、人为因素分析：

1．取料机司机：该岗位员工的水平对作业效率影响较为明显。比如，固定作业量单位时间内，有些员工的作业效率可以达到4000t/h，而有些员工的作业效率可能只有2200-2600t/h，这样造成的直接影响就是在保证船舶双线作业的前提下，效率高的作业流程需要刻意控制流量，或完工后等效率低的流程，造成了流程空转时间较长，或在作业一段时间后需要重新更换流程。无形中降低了平均作业效率。

工作思想问题也是较为突出的问题。公司开港以来，随着作业工龄的增长逐渐产生了消极怠工的惰性思想。主要表现为“能少干就少干、能不干就不干”，怕工作、躲工作、推脱责任。能一次干完的工作会分成两次乃至三次，直接影响设备利用率和作业效率。

2．装船机司机：装船机司机的工作强度对于取料机司机而言相对较小，但是对作业效率的影响依然不容忽视。主要表现在于，工作过程中精神不集中，在移舱作业过程中发生忘记呼叫舱口指挥，或者自己本身忘记移舱指令，导致移舱过程占用时间过多，无形中导致流程空转时间过长，直接影响作业效率。

3．技术员：技术员的技术能力决定了设备维修和在线故障排查所需时间的多少。由于技术员能力原因导致故障维修时间过长，或者故障并不严重但是由于误判造成小故障频繁出现或逐渐演变为大故障。

同样于操作一部技术员，该部门技术员也是不随班组倒班，以至于夜间发生故障时所需的维修时间会延长更多。

3、外单位因素分析：

该部门外单位主要影响因素在于外委队伍，目前外委队伍对该部门的影响主要在于外委员工整体素质不高，对于整体生产作业不重视。“想做什么就做什么”，清扫经常无故触碰拉绳、设备临时清扫不报中控，随意动作开关，待中控需要使用时不及时撤离，使得需要用到的设备不能及时启用。

三、操作三部因素分析：

操作三部因素列举：

操作三部主要负责我公司的生产服务等辅助性生产作业。责任区域内负责的主要设备为：装载机（6台）、泵房、蓄水池、堆场洒水系统、清扫车辆、洒水车、静电除尘系统等。

该部门生产人员构成主要为：值班长、库场员、流机司机（外委职工）、泵房人员（外委职工）、现场清扫人员等。

对外接触的单位为：外委服务队、需要回收压舱水的靠泊船舶等。

1、设备因素分析：

该部门设备因素对生产作业影响较小，主要以堆场辅助作业为主。最为常见的辅助作业设备为装载机，主要用途用于攒垛、清垛等辅助工作。

影响作业效率的主要方面为：清攒垛、处理高温煤、着火煤的速度和实效。

2、人为因素分析：

人为因素在该部门影响效果较弱，主要表现为攒垛时间忽长忽短，使中控调度不易把握时间。或者各班组之间对是否符合清垛的条件标准不一，容易造成原本符合清垛条件的垛位需要重新再取，造成取料效率低下。

3、外单位因素分析： 该部门管理的外委人员较多，普遍表现为装载机司机和泵房控制人员工作较稳定。清扫队人员水平参差不齐，经常会发生在上述操作一部和操作二部外委清扫人员所常见的情况。虽然某一次对生产影响不大，但是频率较高，会对作业效率造成影响。

四、生产业务部因素分析：

生产业务部因素列举：

生产业务部主要负责我公司的生产计划制定、组织生产、现场调度、保持与外单位联系等作业任务。

责任区域内负责的主要设备为：中控室各项电子电气设备等。该部门主要生产岗位构成为：计划员、值班主任、中控调度员、装船指导员、卸车指导员等。

对外接触的单位为：外理公估、神华调度指挥中心、天津港局调度室、天津港海事局、天津港引航站、天津海关、天津南疆边防检查站、朔黄铁路神港站、运销公司、锚地及在港船舶等。

1、设备因素分析：

业务部所涉及的机械设备较少，主要用于生产的监控系统、PLC柜、工控机以及各台计算机运行均较为稳定，极少出现故障情况。但是由于中控室电子设备较多，容易引起信号干扰，经常会发生对讲机跳台或突然无信号的现象，虽然不严重但是会轻微影响作业。

大机间防碰撞信号的影响：目前港区内涉及到的防碰撞单机主要有堆料机——取料机、取料机——取料机，单机相距较近时会有防碰撞报警信号。由于单机间防碰撞警报距离较大，且由于操作一部和操作二部将单机防碰撞报警采取了急停的处理方法，因此导致了单机间一旦发生防碰撞报警就致使单机无法动作。此处理方式看似安全，但由于单机无动作而后续流程依然运转，故会对后方运转的流程造成较危险的状况。同时由于无法动作导致流程空转，会对效率造成较大影响。

建议可将防碰撞距离缩短，且出现防碰撞信号后单机可做小范围动作，等待中控临时调度避让。

2、人为因素分析：

员工思想状态问题。很多员工在公司这几年的生产运营过程中，在积累了丰富工作经验的同时，也助长了懒惰思想的蔓延。这种思想导致很多员工在生产作业过程中，能省事就省事，能偷懒就偷懒，铸成了做一天和尚撞一天钟的懒惰思想。并且由于种种原因导致公司生产任务不饱和，这就更导致了大部分员工工作积极性不高，工作状态不稳定，致使工作效率较低。

中控调度员交接班未进行全面及时的交接，导致该换垛的取料机未及时换垛，该换舱的装船机未及时通知换舱，造成流程空转。

交接班前后作业两班组中控调度员思路不统一，导致流程更换，作业准备工作不充分。各班组在交接班时不同程度存在生产暂缓阶段，不能及时对（换）舱、对（换）垛、清（攒）垛。

调水尺之前指导员未将船舶保持正杆，船方要求看外杆水尺，影响流程空转。

装船指导员交接班时作业思路未达成一致，交接班时遇到装船机频繁换舱，造成作业延误。

调水尺期间用时过长，影响效率。

3、外单位因素分析：

1．天津海关、天津南疆边防检查站、靠泊船舶对作业产生影响： 边检检查外轮人员需要消耗一定时间，该段时间内我公司指导员不能登轮，主要会影响了解船舶各项数据。海关主要需要签发外轮放行许可，只有该许可通过后，公司才能开展外轮作业。

靠泊船舶的影响因素较多，主要有：操作三部回收压舱水、船舶老旧排压舱水时间较长、特殊船体。

回收压舱水和船舶排水时间长主要影响泊位利用率，而特殊船体会对作业效率产生较大影响。

特殊船舶类型1：船舶自有吊杆较高。该种船舶具备自卸吊杆，主要影响装船机换舱，因吊杆高装船机在换舱过程中需要将大臂涨到较高角度（大约30°）整个换舱需用时20～30分钟不等，换舱期间流程处于空转状态，致使作业效率降低。

特殊船舶类型2：船舶舱盖高。该种船舶舱盖呈前后立式开启，舱盖打开后造成装船机移舱时耗时较多（15～25分钟不等），换舱期间流程处于空转状态，致使作业效率降低。

特殊船舶类型3：船舶较小，各舱舱容小。该种船舶由于舱容较小，导致每轮作业上料基数小，取料机还未达到作业的最佳流量时就已经到数，因此效率低下。

特殊船舶类型4：舱内具备自卸皮带的船舶。该种船舶舱内有自卸皮带，作业过程中不能单舱一次性装载，需要将舱盖来回开关（等同于同一个舱作业四轮），导致换舱次数翻倍且每次上料基数很小，极为影响作业效率。

特殊船舶类型5：船舶配载发生变化或者百吨变化量不准确，导致调水尺参数不准影响装船指导员对调水数据的计算，导致等待流程空转。

2．外理公估、运销公司对公司作业的影响： 外理公估的影响较弱，主要是出外签吨快慢的问题。

运销公司的影响较大，主要在于两点：一是临时更改作业煤种和配煤比例。二是在外理公估出外签吨后和船方有水尺争议，导致有上限船舶需要等运销数据再继续作业，或影响船舶离港动态。

3．天津港局调度室、天津港海事局、天津港引航站对公司作业的影响：

以上三个单位主要是对公司进出港船舶有限制，比如因环境因素影响而导致的封航，或者由于交通管制以及引水员的原因导致的船舶完货后不能按时离港，后续船舶不能如期进港。直接影响了业务部安排备货和组织作业。

五、天气、堆场因素分析：

1、天气因素分析：

影响公司作业的天气因素主要有：潮水、大雾、大风、暴雨、雷电、大雪、风暴潮等。主要影响：装船机流量、取料速度、停工、封航等。

2、堆场因素分析：

堆场因素主要有：堆场维修、限高、轨道维修、管道施工、高温煤、现场喷淋洒水系统等。主要影响：堆料机、取料机正常作业及保证垛型。

六、提升作业效率的建议：

1、解决人为因素的建议：

绩效管理作为现代企业最根本的管理手段，应充分发挥其激励作用。建议将作业量和作业效率的因素作为KPI指标纳入绩效考核范畴，并适当提升其所占比重，从根本上激发员工的工作积极性。在这方面生产业务部一直在做，但是作为影响作业效率最直接的操作一、二部做的相对薄弱一些。

例如：

生产业务部分为翻堆和取装两方面考核，分别对应的岗位如下：取装（取装线中控、装船指导员）；翻堆（翻堆线中控、卸车指导员）。分月度进行轮换，实现绩效工资与自身作业状态的同步。当然这是抛开作业计划安排的影响（根据作业计划的安排，可能各班组在某个月的作业量有所差异，但上升到作业量上，各班组基本是持平的，保证了此项目的可行性）。充分体现了业务部作为生产一线主导部门，对提升作业量和作业效率所作的努力。

如果操作一部、二部同样采取积极手段，将作业量和作业效率考核到每一位员工身上，相信将从根本上改变现有员工的作业状态，大大提升工作积极性。在工作时间一样的背景下，多劳者多得、少劳者少得，在权重合理得情况下，我想更多得人会选择前者。毕竟作为一个企业，抛开工资待遇去谈激励是不现实的。

但是，这样的考核也会带来一个突出的矛盾，就是生产与安全之间的矛盾。考核力度的加大，必将造成员工拼抢作业量，从而给安全生产带来许多不确定因素，也是此项目弊端的体现。

总而言之，由于能力和认识上的局限性，这只是我们的一个不够成熟的建议，具体的可行性还需要领导您加以权衡。

2、解决设备因素的建议：

影响作业效率的设备因素解决，重点当然是保证设备的完好率及正常的使用状态，如何做到这一点，最好的办法还是“以养代修”，加强设备的日常维护保养及检查，利用作业间隙不断查找、发现和解决设备故障，消除作业隐患，保证运转的正常，最大限度的降低在线故障率，从而切实提升作业效率。完善从发现故障、分析原因、维修解决、如何避免和记录备案的闭环管理，从根本上避免类似故障的反复发生。

第三篇：影响旋风除尘器除尘效率的因素分析

影响旋风除尘器除尘效率的因素分析

影响旋风除尘器效率的因素有：二次效应、比例尺寸、烟尘的物理性质和操作变量。

1、二次效应

在旋风除尘器操作中得到的实际效率曲线与理论操作曲线是不一致的。造成差异的原因主要是二次效应，即被捕集粒子重新进入气流。在较小粒径区间内，理应逸出的粒子由于聚集或被较大尘粒撞向壁面而脱离气流获得捕集，实际效率高于理论效率。在较大粒径区间，实际效率低于理论效率，是因为理论沉降入灰斗的尘粒随净化后的气流一起排走，其起因主要为粒子被反弹回气流或沉积的尘粒被重新吹起。通过环状雾化器将水喷淋在旋风除尘器内壁上，能有效地控制二次效应。

2、比例尺寸

2.1 进气口

旋风除尘器的进气口是形成旋转气流的关键部件，是影响除尘效率和压力损失的主要因素。切向进气的进口面积对除尘器有很大的影响，进气口面积相对于筒体断面小时，进人除尘器的气流切线速度大，有利于粉尘的分离。

2.2 圆筒体直径和高度

圆筒体直径是构成旋风除尘器的最基本尺寸。旋转气流的切向速度对粉尘产生的离心力与圆筒体直径成反比，在相同的切线速度下，简体直径D越小，气流的旋转半径越小，粒子受到的离心力越大，尘粒越容易被捕集。筒体总高度是指除尘器圆筒体和锥筒体两部分高度之和。增加筒体总高度，可增加气流在除尘器内的旋转圈数，使含尘气流中的粉尘与气流分离的机会增多，但筒体总高度增加，外旋流中向心力的径向速度使部分细小粉尘进入内旋流的机会也随之增加，从而又降低除尘效率。

2.3 排出管

排出管的直径和插入深度对旋风除尘器除尘效率影响较大。排出管直径必须选择一个合适的值，排出管直径减小，可减小内旋流的旋转范围，粉尘不易从排出管排出，有利提高除尘效率，但同时出风口速度增加，阻力损失增大；若增大排出管直径，虽阻力损失可明显减小，但由于排出管与圆筒体管壁太近，易形成内、外旋流“短路”现象，使外旋流中部分未被清除的粉尘直接混入排出管中排出，从而降低除尘效率。

3、烟尘的物理性质

3.1 气体的密度和粘度、尘粒的相对密度、烟气含尘浓度 在流量不变的情况下，下式可估算它们的影响：(100―ηa)/(100－ηb)=（μa/μb）½

(100―ηa)/(100－ηb)= [（ρb－ρgb）/(ρa－ρga)] ½(100―ηa)/(100－ηb)=(ρ1b－ρ1a)0.182 压力损失与含尘量之间的关系为： ΔPd=ΔPc/[0.013﹙2.29ρ1＋1﹚½] 式中：ΔPd——随含尘浓度变化而变化的压力损失； ΔPc——干净空气的压力损失；ρ1——入口含尘浓度，g/m ³。

3.2 尘粒的大小

粉尘颗粒大小是影响出口浓度的关键因素。旋风除尘器捕集下来的粉尘粒径愈小，该除尘器的除尘效率愈高。离心力的大小与粉尘颗粒有关，颗粒愈大，受到离心力愈大，除尘效果愈好。气体中的灰分浓度也是影响出口浓度的关键因素。粉尘浓度增大时，粉尘易于凝聚，使较小的尘粒凝聚在一起而被捕集。但由于除尘器内向下高速旋转的气流使其顶部的压力下降，部分气流也会挟带细小的尘粒沿外壁旋转向上到达顶部后，沿排气管外壁旋转向下由排气管排出，导致旋风除尘器的除尘效率不可能为100%。

4、操作变量

4.1 烟气入口流速

旋风除尘器是利用离心力来除尘的，离心力愈大，除尘效果愈好。在圆周运动(或曲线运动)中粉尘所受到的离心力为F=ma 所以，F=mVT/R。可见，在旋风除尘器的结构固定(R不变)、粉尘相同(m稳定)的情况下，增加旋风除尘器人口的气流速度，旋风除尘器的离心力就愈大。旋风除尘器的进口气量为Q=3600AVT

第四篇：政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径（范文）

政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径

2014年06月23日 16:36 来源：《探索》2013年5期 作者：张海/范斌字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量

【英文标题】The Way Government Purchasing Public Services from Social Organizations:

Influence Factors and Optimization Paths

【作者简介】张海(1987-)，男，华东理工大学社会与公共管理学院社会学系博士研究生；范斌（1961-），女，华东理工大学社会工作系主任，社会福利与社会政策研究所所长，教授，博士生导师（上海 200237）。

【内容提要】 文章考察了自上世纪八十年代以来，我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程，提出了以契约化程度以及竞争程度为标准的政府购买社会组织公共服务方式的分类标准。同时，针对目前多种购买方式并存的实际情况，从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系三个方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素。在此基础上，对不同购买方式的特点进行了比较，并就如何进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式提出了具体建议。

【关 键 词】政府购买服务/社会组织/公共服务

政府购买社会组织公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]。随着2012年中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，政府购买服务正在逐渐发展成为我国在公共服务供给中一项制度性共识。但是，在购买方式等诸多技术性问题上还没有形成一致的意见。鉴于购买方式在提高财政资金使用效率、改进公共服务质量，以及形塑政社关系的重要意义[2]，本文试图通过对我国政府购买服务方式的历史性观察，来分析购买方式选择的核心影响因素，以及进一步优化的实践路径。

一、我国政府购买社会组织公共服务方式发展的历史脉络

我国政府购买社会组织公共服务的发展历史几乎与我国政府推进职能转变的历史和我国社会组织兴起的历史是等长的。在这段历史中，政府购买服务的方式经历了一系列的转变，而每次转变都在一定程度上反映了当时历史条件下，我国对政府与社会组织关系的定位，对公共服务供给问题的思考。鉴于此，本文在追溯这段历史时，主要以政府购买服务的典型方式作为阶段划分的依据。

(一)隐性购买时代(20世纪80年代至20世纪90年代中期)

20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会，以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立[3]。社会组织承接部分政府公共服务职能也由此悄然兴起。而这一承接过程以及与之伴随的公共服务经费的转移，也意味着政府购买服务的行为已经发生。但值得强调的是，在这一时期，购买的概念以及购买关系并没有得到强调，购买服务并没有明确的服务标的，购买双方主体并不完全独立，购买过程并不是以公开竞标作为一般原则。这也是我国大部分学者并没有将这一时期纳入到我国政府购买服务历史的主要原因之一。根据这一时期政府购买服务方式的特点，本文将这一时期称之为政府购买服务的隐性购买时代。

所谓的隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。在这种购买方式之下，承接公共服务的社会组织与作为委托方的政府部门之间隐含着科层制中的上下级关系。此外，由于购买关系的建立并不是通过契约来实现的，因此，双方之间在合作过程中并不存在明确的公共服务标的。社会组织承接的公共服务并不具有较强的计划性和系统性，政府部门也往往可以利用自身的权力来影响社会组织实现自己的意图。虽然这种隐性购买由于竞争程度低，社会组织不完全独立等原因，导致由社会组织提供的公共服务与政府原来提供的公共服务差别不大，但是其极低的交易成本，也帮助政府能够在由体制转型所引发的公共服务需求激增而传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。

(二)显性购买时代之非竞争性购买(1995年至2005年)

进入上世纪九十年代中期，对民生需求的现实关怀，以及隐性购买在改善公共服务质量和效率上的无能为力，使得政府购买服务方式改革的迫切性日渐提高。与此同时，民间社会组织的兴起，也为这项改革奠定了重要基础。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心(罗山会馆)的日常运营服务，标志着政府开始采用契约的形式向民间社会组织购买公共服务。2003年，这种政府购买服务方式的规模和力度得到了进一步升级。上海市政法委牵头组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后，在深圳、广州、北京等经济发达地区，这种政府购买服务方式得以普及[4]。

这一时期，我国政府购买服务的方式已经进入显性购买时代，具有明显的非竞争性购买的特征。显性购买与隐性购买最大的区别在于公共服务的标的，以及双方之间的购买关系是否通过契约化的形式得以确立。尽管仍有相当数量的政府购买服务，还难以严格地称之为政府与社会组织的平等互惠合作，但是，至少政府与社会组织通过契约的方式形成了形式上的分离。在这一时期，政府在购买过程中，并没有较为完整地引入竞争机制，购买方式主要是非竞争式购买，购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为。指定、委托的对象可以是官办的社会组织，也可以是真正民间意义上的社会组织[5]。值得强调的是，随着政府开始向民间组织购买公共服务，在特定的公共服务领域内，官办社会组织与民间社会组织之间，已经开始存在隐含的竞争关系。

(三)显性购买时代之竞争性购买(2005年至今)

非竞争性购买并没有得到学界的普遍认可，有学者就指出，依赖关系下的非竞争性购买，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求；而独立关系下的非竞争性购买则存在委托内容混淆、政府责任混淆的问题[6]，采用竞争性购买方式的呼声也由此越来越高。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是我国首次试点通过公开招标、评标等规范程序选择NGO作为项目合作伙伴的实例[7]。在这一时期，询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式相继被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。随后，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012至2013年，中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买服务进入了竞争性购买时代。

所谓竞争性购买是指政府在购买社会组织公共服务的过程中，采用公开询价、招投标等方式，引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求，在多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买服务方式。可见，竞争性购买最大的特点在于在公平公正的环境下，政府决策和选择范围的扩大。而根据决策和选择范围的大小，竞争性购买又可分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。竞争性购买方式被视为政府提高公共服务质量，降低公共服务成本，提高公共服务效率的一种最为理想的购买方式。在竞争性购买之下，政府与社会组织之间的关系更为独立与平等，合约精神得以更为完整地贯彻。当然，随着选择范围的扩大，竞争性购买也意味着政府购买服务的交易成本的上升。这使得扩大竞争能否真正实现公共服务资源的最优配置成为值得思考的话题。

综上所述，在过去的三十多年间，政府购买服务方式发生的主要变化有：(1)从隐性购买向显性购买的发展，即在购买过程中契约化程度得以提高，随之，政府的购买行为及政府与社会组织之间的购买关系也日渐显化。这也在一定程度上影响了我国政府与社会组织之间平等互利关系的形成。(2)从非竞争性购买向竞争性购买的发展，其本质是政府从原来指定特定社会组织完成某项公共服务，向在多家社会组织的多个公共服务方案中进行择优转变。这些变化对于政府购买服务的规范化和社会组织的健康发展都具有重要意义。

二、影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素分析

尽管显性购买相较于隐性购买，竞争性购买相较于非竞争性购买存在诸多进步意义，但是，我们也可以清楚地看到，隐性购买和非竞争性购买仍然是我国政府，特别是基层政府购买服务的重要方式之一。这说明目前我国各级政府在购买公共服务方式的选择上还没有形成一致性的意见，我国社会在存在推动购买方式演变的结构性潜力的同时，也存在着较强的结构性制约。

(一)刺激竞争与控制交易成本——从公共服务质量与效率改进的角度

政府购买服务的根本宗旨是削减公共服务成本，提高公共服务质量与效率。这项改革的核心内容是将公共服务的供给划分为“供应”与“生产”两个环节，形成公共服务的多中心供给体制[8]。V.奥斯特罗姆认为，供应与生产的分离从另一个视角，重新界定了公共服务中的经济职能。在物品供应方面，可以根据绩效标准维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的组织机构之间发展越来越多的竞争[9]。对于供应主体和生产主体的职责，罗纳德·J.奥尔森认为供应的职责是对以下事项作出集体选择：(1)需要提供的产品和服务的类型。(2)需规制的私人活动的类型，规制程度和类型。(3)需要筹措的收入数量，筹措方法。(4)需要提供的产品的数量和质量标准。(5)产品和服务的生产方式，即如何将供应和生产连接在一起。供应面临的问题可分为三大类：偏好的表达、财政平衡、问责制度。与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品和提供某种服务。因此，它更多的是出于技术层面的考虑，而与生产的效率相关的因素是合作生产的模式、规模效益和在生产中的协调成本[10]。

根据多中心供给理论的基本理路，政府购买服务是通过公共服务供应与生产的分离，为主体间建立平等关系，使主体充分享有选择权而建立条件，从而通过刺激竞争来克服公共服务供给中存在的市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题，进而提高公共服务的质量和效率[11]。然而，供应与生产的分离，以及刺激竞争措施的加大，使得公共服务供给的交易成本开始上升。根据E.奥斯特罗姆的研究，交易成本主要包括供应与生产环节中的协调成本、信息成本和策略成本，以及转换成本[12]。在我国，相较于政府垄断式供给，政府购买服务使得交易成本显性化。此外，为了更好地促进竞争，就需要制定更为严密和规范的购买程序，而购买程序越复杂，公共服务供给的交易成本就越高。还需要指出的是，在我国社会组织力量整体还很弱小的情况下，政府寻找合作伙伴过程中还面临诸多风险，这会进一步提高政府购买服务的交易成本。因此，在公共服务效率改进过程中，政府在刺激竞争与控制交易成本之间的平衡十分重要，而在这一问题上的侧重点不同，就会直接影响政府购买服务方式的选择。

(二)改革创新与路径依赖——从政府行政体制改革的角度

在我国，政府购买服务是作为推动政府职能转变，建设服务型政府过程中的一项重要改革创新而提出来的。服务型政府更加强调公民本位、社会本位的指导理念[13]。培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动也因此成为服务型政府建设的重要内容之一[14]。政府不再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务[15]。可见，服务型政府体现了政府职能转变的方向[16]。为了践行以公民为本位，服务型政府不仅需要根据公众的意愿和偏好来提供公共服务，也要通过创新公共服务体制，通过规范和优化购买方式，支持社会组织参与社会管理和公共服务[17]。

然而，政府在通过理念创新、机制创新来推动职能转变的同时，政府的行为又会表现出一种路径依赖。这种路径依赖的基础在于，政府决策过程中的有限理性，他们会诉求已有的习惯、模仿或者试验来形成他们的战略。这些战略的成功最终决定于制度环境所形成的选择机制[18]。由于政府购买服务在我国仍属于新生事物，因此，我国政府，特别是基层政府面临较大的知识约束，即政府缺乏向社会组织购买公共服务的相关知识与经验。在这样的条件下，虽然政府可以选择试验来形成他们的战略，但政府官员更多地会出于决策安全的考虑，诉求已有的习惯，即采用传统的方式和方法与社会组织进行合作。这种路径依赖成为我国政府购买服务方式演进的一个重要制约。

(三)独立自主与官民二重性——从我国政府与社会组织关系的角度

根据多中心理论，造成公共服务质量与效率低下的最主要原因是官僚制政府组织成为了公共服务生产主体。尼斯凯南认为其弊端主要是：官僚制组织只能利用其信息优势，通过调整成本变量和组织规模扩张来获得超额预算，这使得“所有官僚机构的预算将大于使出资者的尽值最大化的预算”[19]，多中心理论认为：“多中心供给模式赋予了生产主体更多的权利。具体表现在：生产主体具有项目的自主选择权，它可以不接受认为不会给自身带来利益或利益少于其他机会的项目；它可以在与供给者关于价格、质量等利益谈判中掌握一定的话语权。这说明供应与生产的分离反映出了供应主体与生产主体之间的一种相对平行关系。但是，在供应与生产不相分离的机制中，这种平行关系并不存在，作为生产组织只能刚性地接受任何来自于代议制政府组织的有关公共物品产出的政令。”[20]因此，在公共服务的多中心供给体制中，政府与社会组织建立起的是独立自主、平等互利的“公私合作伙伴关系”[21]。

然而，我国社会组织所特有的官民二重性，使得我国政府与社会组织在公共服务生产中的合作，很难如多中心理论所言。所谓的官民二重性，简单地说，就是社会组织所具有的半官方半民间的特征。官方性是社会组织在获得现有体制的权威认可过程中，与政府形成的一种紧密联系，而这也体现了政府间接管理的需要；民间性是社会组织作为民众自发的群众性组织应具有的基本属性，它是成员自助、互益和自我管理需要的表现[22]。官民二重性使得在政府购买服务的过程中，政府处于主导地位，社会组织处于从属地位。它不仅表现为社会组织在交易谈判中没有足够的话语权，也使得在交易过程中，政府常常会根据社会组织与自己关系的亲疏远近和熟悉程度来选择合作伙伴。这使得具有浓厚政府背景，与政府关系密切的体制内社会组织更有可能成为公共服务的承包方。即便是采用招投标、竞争性谈判等竞争性购买方式，作为需求方的政府依旧可以通过各种方式来影响最后的中标结果。因此，我国政府与社会组织关系的特殊性不仅为隐性购买和非竞争性购买提供了一个合理的理由，同时也成为政府购买服务方式不断优化的一项重要阻碍。

(四)影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素比较

上文的讨论说明在每一类影响因素中，都存在着推动政府购买方式从隐性向显性转变，从非竞争性购买向竞争性购买的结构性潜力，也存在着制约这种转变的各种结构性制约。正因如此，目前我国政府购买服务方式呈现出多样性的特点。

表1说明，随着政府购买服务的契约化程度和竞争性程度的提高，交易成本也在不断上升，这使得政府在购买方式的选择中面临刺激竞争与控制交易成本的平衡；在契约化程度和竞争性程度不断提高的过程中，政府体现了较强的改革创新的意识和姿态，然而在目前我国社会组织力量整体薄弱的情况下，改革创新的风险也在不断提高，因此政府在购买方式的选择上除了要改革创新，也需要基于传统的工作思路与工作方法，降低改革创新的风险。在契约化和竞争性提高的过程中，社会组织的民间性越来越强，而官方性会越来越弱。这在提高社会组织独立自主意识与能力的同时，也意味着政府面临着社会公共资源的转移，以及政府对社会组织管控能力的降低。

三、对政府购买社会组织公共服务方式优化的几点建议

实践已经证明，购买方式的选择，无疑是以政府购买服务推动社会发展这一链条中的关键环节。因此，进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式的重要意义由此凸显。就目前我国的实际情况来看，我国各级政府购买服务方式的优化应具体包括以下三个方面的内容：

(一)进一步加强政府购买社会组织公共服务方式的规范化

目前，我国政府服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。然而，该法的很多条款并不适用于政府购买社会组织公共服务。首先，虽然《政府采购法》将“服务的行为”纳入到政府采购范围，但该“服务的行为”在现实操作中被理解为是政府自身运作需要的服务，并不包括政府为公众提供的公共服务。其次，《政府采购法》中的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。从该法要求“供应商应具有良好商业信誉”和“在经营活动中没有重大违法记录”等内容中不难看出，社会组织的供应商地位并没有在该法中得到确认。此外，该法虽然明确了政府采购的方式，但是并没有对政府购买社会组织公共服务，这种特殊的“政府采购”进行说明。

因此，为了进一步规范政府向社会组织购买公共服务的行为，我国需参考近几年来北京、上海、深圳、成都等地出台的关于政府购买公共服务的一系列规范性文件，对《政府采购法》进行修订。修订的内容主要包括：(1)将公共服务明确纳入到政府采购的范围，并对纳入到政府采购的公共服务的性质及范围进行明确界定；(2)明确社会组织的供应商地位，并对参加政府采购活动的社会组织所应具备的条件进行明确规定；(3)对政府购买公共服务的方式及程序进行明确的规定，对在购买过程中出现的常见问题的处理办法进行说明。与此同时，我国各地也需要在与上位法不相冲突的情况下，积极推进政府购买公共服务的地方性立法，从而通过提高法律效力来推动政府购买公共服务方式的规范化。

(二)应积极推动政府购买社会组织公共服务方式的平台化

目前，我国的各级政府都在尝试通过与社会组织的合作来改善公共服务效率与质量的需求。政府购买服务形式的出现是这一需求的产物。然而若想使政府购买服务对改善公共服务效率与质量有效，就必须不断促进生产公共服务的社会组织之间形成越来越强的竞争，这具体会转化为政府在选择合作伙伴过程中选择范围的扩大。然而，在刺激竞争的过程中，往往面临交易成本的提高。这也成为影响政府购买服务方式演进中的一个重要制约因素。因此，优化购买方式的一个基本任务就是如何在有效刺激竞争的同时，尽量控制交易成本。为了实现这一目标，我国需在中央到地方各级政府层面搭建政府购买公共服务的平台。

所谓的政府购买社会组织公共服务平台就是由政府相关职能部门牵头搭建，委托相关部门或机构负责日常运作，对同级或下级政府部门提出的公共服务购买需求向全社会公开招标，社会组织根据招标程序设计公共服务方案进行投标，通过一系列招投标程序，来最终确定公共服务的承包方。目前，北京、上海、广东等地的实践经验表明，政府购买社会组织公共服务平台的搭建，更有利于政府采用招投标等充分竞争性购买的方式。这主要是因为：(1)购买平台的搭建将原来政府部门自行的个别式购买转变成为集中式购买，大大降低了各政府部门在购买过程中的交易成本；(2)购买平台的搭建有助于各政府部门利用平台的信息优势，在全社会范围内进行公开招投标，从而实现刺激竞争的目的；(3)购买平台的搭建也有利于社会组织及时掌握政府公共服务购买的需求信息，并通过平台实现与政府相关部门的对接；(4)以政府为依托的购买平台具有较强的公信力，为今后吸引市场、社会资源，实现公共服务的多元化供给奠定了基础。

(三)应实现政府购买社会组织公共服务方式的科学化

从公共服务的性质来看，目前，我国政府提供的公共服务有纯公共物品和准公共物品；从公共服务的内容来看，有基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等；从公共服务所满足的福利需求来看，有一些公共服务需求的标准化程度较高，而有一些公共服务需求的个性化程度较高。鉴于我国政府供给的公共服务的多样性特征，我们首先应该讨论究竟在目前哪些公共服务可以通过政府购买服务的形式委托给社会组织，其次，我们需要澄清是否所有向社会组织购买的公共服务都需要采取招投标等充分竞争性购买的方式。本文认为，这两个问题是目前提高我国政府购买服务方式科学化需要重点解决的问题。

从目前我国政府购买服务的实践来看，为提高购买方式的科学化，首先需建立较为统一的政府购买社会组织公共服务目录。北京、上海、浙江、广东等地已经开始进行相关尝试，但我们也清醒地看到各地的政府购买服务目录的差异性较大，因此有必要根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》来形成较为统一的政府购买公共服务的目录。其次，我国应根据公共服务的性质和特点，以及社会组织在提供公共服务中的绩效表现，较为科学地选择购买方式。对于满足个性化需求的公共服务，我们应通过尽最大可能地刺激竞争的方式来提高公共服务的质量与效率；而对于规模较大、标准化程度较高的公共服务，我们则可以采取有限竞争式购买。对于公共服务绩效表现优良的社会组织，我们可以在科学评估之后通过延续购买或资助的方式，简化购买程序。只有这样，我国政府购买服务的方式才能最终实现科学化。

【参考文献】

[1][美]莱斯特·M.萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：3-4.[2]杨宝，王兵.政府购买公共管理服务模式的中外比较及启示[J].甘肃理论学刊，2011，(1).[3]王名.我国社会组织发展的历史及趋势[J].新华文摘，2009，(16).[4]王振海，王义.地方政府购买民间组织服务的现状与对策[J].天津行政学院学报，2011，(5).[5]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较，2009，(6).[6]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务探讨——以上海市为例[J].广东行政学院学报，2011，(1).[7]苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010，(1).[8][美]麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，等，译.上海：上海三联书店，2000：4.[9][美]罗纳德·J.奥克森.治理地方公共经济[M].万鹏飞，译.北京：北京大学出版社，2005：9-16.[10][美]文森特·奥斯特罗姆.大城市地区的政府组织[A].[美]麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[C].毛寿龙，等，译.上海：上海三联书店，2000：54.[11]徐艳晴.公共服务供给主体多元化的理论来源[J].兰州学刊，2010，(5).[12][美]埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，苏珊·温.制度激励与可持续发展——基础设施政策透视[M].余逊达，等，译.上海：上海三联书店，2000：139.[13]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，(7).[14]郁建兴，石德金.超越发展型国家与中国的国家转型[J].学术月刊，2008，(4).[15]迟福林，方栓喜.加快建设公共服务型政府的若干建议[J].经济研究参考，2004，(13).[16]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2004，(2).[17]郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊，2009，(6).[18][美]白苏珊.乡村中国的权力与财富：制度变迁的政治经济学[M].郎友兴，方小平，译.杭州：浙江人民出版社，2009.[19][美]尼斯凯南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬，译.北京：中国青年出版社2004：49.[20]郑谦.公共物品“多中心”供给研究——基于公共性价值实现的分析视角[M].北京：北京大学出版社，2012：192.[21][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002.[22]王颖，折晓叶，孙炳耀.社会中间层——改革与中国的社团组织[M].北京：中国发展出版社，1993.

第五篇：农村电力公共产品供应的分析

农村电力公共产品供应的分析

摘要

农村是我国用电需求潜力最大的地区，由于受电网的制约，加之管理体制不合理，农村用电需求还很低，“有电用不上和有电用不起”的问题还相当严重。为了解决这一问题，1998年以来，国家实施了大规模的农村电网建设与改造，一、二期已经基本完成，经过5年多的努力，农村电网建设与改造工作已取得了显著成效。农村电网覆盖面不断扩大，供电能力、质量和可靠性明显提高，农村生产和生活条件得到改善。但总体来看，农村电网结构还比较薄弱，还不能满足农村地区用电快速增长的需要，继续完善农村电网、加强农村电力建设将是一项长期的任务。而由于中国电力行业是由国家垄断经营，且短时间内无法改变这一现状，因此笔者认为中国现阶段的农村电力建设仍只能以电力企业为主导，各级政府提供资金与政策上的支持。而在将来中国农村市场经济达到成熟时再引入市场竞争。

关键词

新农村，潜力，观念 目录

第一章 电力体制改革的必要性

一、农村电力的潜力

二、农电管理的缺陷

第二章 电力体制改革中需要注意的问题

一、电力企业如何转变观念

二、农电建设应该如何进行

三、农电管理应该如何进行

四、做好城乡用电同网同价工作使电价合理化 第三章 市场机制的引入 结论

本 论

第一章 电力体制改革的必要性

一、农村电力的潜力

我国农业用电占全国用电量的40%，全国有2179个县级电力公司和45450个乡级电管站，都属农电系统用户。我国农村通电率为95%，人均用电量只有102千瓦时。距离国家标准要求人均用电量300千瓦时相比还是有一定距离。

然而，就发展潜力而言，农电在整个电力市场中处于基础性和主导性的地位。我国农电的特征却是点多、面广、线长，技术和管理水平较低。其直接原因是，长期以来“重发，轻供，不管用”。例如，长期以来我国对发、输、配电的投资比例始终保持在1∶0.27∶0.2，而同期西方国家则达1∶0.45∶0.7。国家对110千伏以下输电线路几乎没有投资，三分之二是靠地方和农户筹资建设的。但随着经济发展的需要，人们已经认识到了这一问题的严重性，正在采取相应的措施加以改进。在这一股电网改造以及电力制度改革的战斗中，越来越反映出农村电力市场的潜力是巨大，发展前景是广阔。

一是农村用电总体水平有待提高。我们国家十分重视农村、农业和农民问题，提出了“以农业为基础”的发展方针。但是，由于我国幅员辽阔，人口众多，目前的农村和农民还比较贫穷，经济基础比较薄弱，农村用电水平远远低于城市。

二是农村家用电器用电量正在迅猛增加。随着农村经济的发展和农村居民收入的提高，家用电器已成为农村市场的消费热点。这些耐用消费品的转移，将为农村电力市场带来一个较大的需求空间。三是民营企业将成为新的用电大户。就目前县及县以下的用电结构而言，对于农村电力市场影响最大的还是工业生产。

随着农业现代化的发展，农民的收入逐年增加，农村生活用电量也将大幅度增加。乡镇企业也成为农电的重要用户。用电管理机构也要配备相应的电能量计费管理设备。随着国家又投入巨资(约1500亿)进行农村电网改造，大大提高了农电网络的输电能力和安全性能，为农电系统的市场化改革和国民经济持续健康发展奠定了雄厚的物质基础。可以说，我国农电的发展前景是广阔的，目前的舆论环境、政策环境和投资环境也是最好的。

因此，关注和推动农村社会的全面发展，是中国政府的重大课题。加快推进农村电气化，是国有电力企业义不容辞的责任，同时也必将为电力企业的发展开辟广阔的市场空间。从当前情况看，我国农村电网设施相对于城市仍然比较薄弱，安全可靠性差；农村电力消费水平低，还有2300多万人口没有用上电；一些地区电价水平还比较高。展望未来，中国农村电气化事业具有广阔的发展前景，任重而道远。

二、农电管理的缺陷

虽然广大农民有着较强烈的电力消费需求，但由于线损高、管理差等诸多问题，致使有的地区电价居高难下，老百姓无法使用，挫伤了农民的用电热情，这也是用电量增长缓慢的原因之一。我们对全盟各乡镇的调查发现，同等经济条件下，由于农村到户电价水平的不同，直接带来了电力消费水平的差异。电价偏高制约了农村用电水平的提高。

1、观念陈旧

目前，农电企业普遍存在管理意识陈旧，不重视农村电力市场的研究，重工轻农的思想误区。有的人认为农村市场是小头，不需要开拓就可以带来丰厚的利益。因此，电力销售中存在一些不适应市场要求的现象。一方面电网有电送不出；另一方面，有的用户用电又得不到保障，时常因检修工作协调不好造成频繁停电。

2、基础状况与管理体制的滞后制约了农电市场的发展

电力价格机制不合理。我国目前的电力营销还没有一个合理的价格形成机制。价格是市场配置资源的主要杠杆，应该是市场主体开展竞争、优胜劣汰的主要参照物。而目前电力企业的销售价格不是以市场为导向，以实际成本为依据，而是凭政府的指令，缺乏必要的灵活性，不能反映市场供求的变化，不能正确指导资金投向。一方面使发电和电网的效益扭曲，谁也不愿意搞电网改造；另一方面也由于地方的层层加码，造成客户电价偏高，挫伤客户用电的积极性，电价机制已经成为影响电力营销的主要因素。

电网结构不合理。电网结构不合理，特别是农网陈旧。“两改”前的农村电网一般都存在布局不合理，线路因陋就简、线经细、供电半径大、电压质量差、供电可靠性低等问题。虽然近年来各地政府、电力部门和农民百姓都有不同程度的专项投资进行农村电网整改和农村电气化建设，但毕竟投入资金有限，使得线路损耗难以得到有效控制，供电质量难以得到保证。

但国家非常重视农电发展工作，2004年新年欲始，国家发改委就发出通知：这次提高电价的政策，不单包括发电企业的上网电价，还包括了供电企业的销售电价。通知称，除居民生活、农业生产和化肥生产用电以外，其余各类用电价格统一在现有基础上每千瓦时提高0.8分钱。不过，这次调整不涉及居民生活用电。第二章 电力体制改革中需要注意的问题

一、电力企业如何转变观念

农电市场有三个明显的特性（1）垄断竞争性。它属于自然垄断和完全竞争之间的垄断竞争性行业。“垄断性”体现在一区只能有一个供电企业并实行区域专营，独占市场，这一点也反映在我国的电力法中。“竞争性”反映在需方对商品或服务不满意时，有权选择其他能源消费方式。（2）投资主体多元化。（3）用电季节性强，供需波动幅度大。但随着社会的进 步，随着电网的改造以及电力体制的不继改革，随着电力市场的不断发展，电力买方市场已经逐步形成，客户对服务质量、供电质量、价格水平等问题提出了越来越严格的要求，也将成为社会长期关注的热点和焦点。

二、农电建设应该如何进行

在中央与地方政府的资金与政策支持下，电力企业应该与社会资金相结合，积极寻求贷款，将电力基础设施建设与电力供应结合起来。谁投资，谁就拥有将来的收益，在政府的监督下搞活电力供应。在电网规划和建设、电力生产与经营等方面从上到下做到统筹兼顾，尽量减少中间环节，根据各地的实际情况，真正解决电力建设资金缺乏、地方影响较大、执法能力不强等方面的问题。同时建议由政府从财政收入中划拨电力专项资金，加强电力建设和维护，使其真正发挥“经济要发展，电力必先行”的应有作用。这样才能切实解决建设资金的问题，解决目前中国农村电力建设进展缓慢的问题。

三、农电管理应该如何进行

农电营销市场的特性及企业战略定位。在市场经济条件下，结合供电企业市场营销所具有的特性，有必要重新思考企业的战略定位。市场的垄断性和社会公益性要求企业必须具有较强的服务功能和自我约束能力。因此农电企业的战略定位目标应向服务型、竞争性、经营性、法治化、现代化发展。

建立一种极具管制性、协调性、促进性的市场监督体制，是保证农电市场健康发展的重要措施。农电市场的拓展，要求农电企业必须从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，实现农电企业公司化改组，商业化运营，法制化管理，在自主经营、自负营亏、自我约束、自我发展的方针指导下开拓农电市场，占领农电市场，向市场要效益，以市场促发展，是县级供电企业的根本取向。

农电体制改革后，还必须建立农电市场的监督机制，包括外部监督、内部监督、政府监督、行业监督、公众监督以及供用电市场的监督机制，坚持企业效益和社会监督并重的原则，来实现农电市场各个环节的有机结合，有序进行，有效运转，以保证农电市场的健康发展。因此说，县级供电企业只有转变观念，盯住农电市场，提高服务质量，赢得用户信赖，在管理上下工夫，为开拓农电市场、提高企业效益营造一个良好宽松的环境，才能如期实现农电工作的目标。

四、做好城乡用电同网同价工作使电价合理化

“两改一同价”是我国现行农电管理体制、农电经营机制、农电市场开发管理以及电价体制的一次整体性的重大调整与变革，是用传统计划经济的思路，还是用市场经济的思路来认识和实施“两改一同价”，事关这一改革的得失与成败。按照市场要求进行资源优化配置，我们在农网建设和改造中就不会只把着眼点放在投资上，就会按照对潜在市场的分析和还贷的要求，科学地论证区域网络的配置效率，从而按优化原则调整和建设区域电网。在投入资金的使用方向上，在加大生产、经营性投入，通过调整原非生产性投入的存量资产从而减少非生产性投入，调整资产结构，化解盲目投资带来的经营风险。

按照政企分开，最终成为具有“四自”功能的独立供电公司的要求，积极推进农电体制改革。在建立适应市场要求的内部经营机制的同时，要根据区域电力市场的分析、政策、环境条件，获取外部资源的能力和内部资源等因素，按市场要求确立并不断调整企业的发展战略和经营策略，全力避免城乡用电同价后电力行业出现全行业亏损局面。

城乡用电同网同价既是此次重大变革的出发点，又是落脚点。城乡同价不是简单拿现有农村电价和城市电价综合完事，而是在通过“两改”有效地降低成本的基础上的同价。因此，要认真抓好农电体制改革和农网改造，调整资产结构和用人结构，在供电增长率逐步提高的基础上，有效地降低不变成本和可变成本，准确测算销售收入、成本、利润等各项经营指标，积极试点，审慎实施。第三章 市场机制的引入

在农村经济进一步发展，基础设施大体建设完毕，农村电力需求进一步增加的情况下，我们就很有必要引入市场机制。这与日本在明治维新时的方针较为相似，即国家进行基础设施投资，而后再交由社会经营。这为进一步加强农村电力服务提供了绝好的机遇。打破垄断，加强竞争，必然会提高服务水平，而且由于是由国家进行的建设工作，对于宏观调控以及防止投机资金进入电力这一关系到国计民生的行业有很大的作用。在将电网交由企业经营的同时，国家又能尽快回笼资金，又能保证其他项目的建设，可以说是一举多得。

结 论

农村电力市场是广阔的，潜力巨大，农网改造、农村电力体制改革已经取得了可喜的战果，但同时我们也看到，城乡用电同网同价工作，以及对于贫困地区电力的护持任务十分艰巨，特别是电力体制改革更是存在大量的工作，转变地方政府以及电力企业观念，加强用电管理，增强电力服务质量，加快市场竞争的引入等等，为农民走上富裕之路，为建设社会主义新农村服务的工作任重而道远。

参 考 文 献 ［1］网上相关资料

［2］中国国家电力信息网相关资料

［3］郭树清 在过剩和贫穷之间 中国人民大学出版社 北京 2005年9月 ［4］高培勇 崔军 公共部门经济学 中国人民大学出版社 北京 2001年9月