论行政监察法中的检查制度和调查制度

第一篇：论行政监察法中的检查制度和调查制度

论《行政监察法》中的检查制度和调查制度

——兼论行政检查和行政调查的研究方法与思路的拓展

魏增

 2012-09-16 21:25:51

来源：《行政法学研究》2011年第4期

摘要: 《行政监察法》中的检查制度和调查制度是行政监察检查权和行政监察调查权运行的载体。作为制度意义上的行政检查与行政调查存在着性质与功能的差异，共同构成了行政执法监察、廉政监察和效能监察目标实现的制度要素。行政检查和调查制度关联着公共权力、公民基本权利、政府治理、行政行为，关联着执法、廉政、效能等行政监察工作的热点，关联着系统论、控制论、信息论等理论范式，有可能成为行政法学的理论增长点。

关键词: 行政监察；行政检查；行政调查

《行政监察法》中的检查制度和调查制度是行政监察检查权和行政监察调查权运行的制度载体，与行政监察建议制度和行政监察决定制度共同构成了完整的行政监察制度体系，实现着行政监察保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能的基本功能。2010年6月25日，全国人大常委会作出修改《行政监察法》的决定，修改后的新法自10月1日起施行。新修订的《行政监察法》完善了行政监察工作原则，进一步明确了监察机关职责，适当扩大了行政监察对象范围，完善了举报制度和加大了对举报人保护力度，提出了依法公开监察工作信息的要求。[1]这是该法自1997年5月9日公布施行以来的第一次修改，体现了行政监察工作理论创新和实践发展新成果，[2]特别是其中对于行政监察检查制度和行政监察调查制度的完善和发展，明确了行政检查和行政调查的法律属性、实施依据、实施程序和相应的救济手段，有助于更好地发挥两种制度在行政监察中的关键作用，实现行政监察建议权与行政监察决定权运作的针对性、真实性和有效性。

一、《行政监察法》中的行政检查制度与行政调查制度

（一）行政法理论中行政检查与行政调查

长期以来，由于我国行政法学研究侧重于研究受行政程序和司法审查制约的正式行政行为领域，对于不受正式程序和司法审查约束的行政行为则持一种“几乎视而不见的态度”，[3]对行政检查和行政调查制度缺乏应有的关注。同时，受美国、英国等国外行政法学对行政检查和行政调查不加区分的影响，行政法学研究对于行政检查和行政调查制度一直存在着认识误区，并导致出现一些争议，比如行政检查、行政调查是否为同一个概念、相互之间是包含还是交叉关系等问题。甚至在有关的法律规范中，行政调查与行政检查的概念也存在着混用的情形。[4]尽管作为工具或手段意义上的行政调查与行政检查可能存在着交叉关系，“通过调查的检查”与“通过检查的调查”的概念在一定意义上可以成立，[5]但是作为制度意义上的行政检查与行政调查仍须明确其性质与功能差异。

我国学术界对于行政检查制度的内涵有不同的观点。“行政检查是指行政主体，依法对行政相对人是否遵守国家的法律、法规、行政规章的情况，作单方强制了解的行政行为。”[6]“行政检查，也有称行政监督检查，是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为。”[7]针对这些概念，有学者将其划分为三种模式，“第一种是指一定的行政主体按其管辖的领域对行政相对方遵守国家有关法律、法规、规章情况的检查；第二种是行政主体基于行政职权依法对公民、法人或其它组织（相对人）是否遵守法律、法规、规章的情况进行了解的行为；第三种是行政主体依法对行政相对人是否守法的事实做单方强制了解的行为。”[8]这些不同的观点可以统一于行政检查的内容要素上，即对行政相对人或相对方是否遵守有关法律、法规规章的检查上。这种行为具有职权性、一定的强制性、合法性、程序性、独立性等特征，是一种正式行政行为的前置行为，也是做出行政决定和采取具体行政措施的依据来源。

对于行政调查制度的内涵，学者们也有不同的主张：“第一种是为达成特定的行政目的所进行的对行政客体收集资料的活动，是一种行政辅助手段；第二种是行政主体为获取有关证据或其它信息向被调查人收集资料的过程；第三种是对各式各样形态的行政机关对于私人行为各种情报收集活动的总称；第四种是行政主体对行政相对人信息了解和情报收集的行为；第五种是行政机关在具体行使法律授予的权限时，为判断能否使用该权限而进行的事实调查或材料收集活动。”[9]从上述定义不难看出，对于行政调查的理解虽然在调查目的、调查介入以及调查主体上有所分歧，但是都认同其作为一种资料收集活动的存在。某种程度上可以说，行政调查更类似于一种行政事实行为。这种事实行为在行政主体作出时对行政相对人的实体权利影响不大，但却对其程序权利能够产生至关重要的作用。

（二）《行政监察法》中的行政检查权与行政调查权

根据《行政监察法》的规定以及我国行政监察机关的职能设置，检查权、调查权、处理权和建议权就是我国行政监察机关的职权中最重要的四项基本职权，其中行政监察检查权与行政监察调查权构成我国行政监察检查制度与行政监察调查制度的权力基础。

行政监察检查权是指行政监察机关履行检查职责，对监察对象遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行巡视督导检查的权力。具体到新修订的《行政监察法》中，检查制度有这一套完整的程序规范约束，包括从立项到组织实施，到报告，到得出结果，到提出建议，再到备案。这一系列的程序规定为检查制度量体裁衣，既确保这项制度的依法有序有效行使，又防止了此项制度因缺少规制而带来的不良后果。

从总体上说，《行政监察法》中的行政检查制度可以代表：各级行政监察机关为了实现行政监察的目的和职能，依据法律规定，对行政相对人是否遵守法律、法规、规章以及依法作出的行政决定的情况进行具有一定强制性和直接性的了解及作出检查报告的行为。这种行为为行政监察主体顺利开展工作并实施相关举措提供了合法性基础。

行政监察调查权是指监察机关为履行调查处理职责，依法拥有的对监察对象违反行政纪律的行为进行专门的调查核实的职权。这种调查权甚至构成了行政监察机关的特色权力。具体到新修订的《行政监察法》中，行政监察主体即国家各级行政监察机关，应将行政调查视为其职权行为并赋予其一定的强制性和命令性，同时在法律法规规定的权力范围内作出直接影响相对人程序权益，尤其是影响行政行为公平性和合理性的信息收集和情报获取的活动。这种活动代表了一种制度构架，是行政调查制度的核心，也是确保进一步开展行政监察的必要前提和事实基础。新修订的《行政监察法》在总则第4条中明确规定：“监察工作必须坚持实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。”这也为行政调查制度的设立提供了原则性指导。

（三）《行政监察法》中的行政检查与行政调查比较

“检查”和“调查”都是对一定事实的了解情况，但在具体的效力、程序、强制性等方面有着较大的区别。在我国，行政检查多数情况下被称为“行政监督检查”，这使其在了解信息这一功能的基础上，多了一层“督促”的涵义，并能形成具有法律效力的结论，因而可以被看作是行政处理行为。但是，“调查”尤其是“后续调查”更类似于一种事实行为，没有直接的督促效力，也不能形成具有法律效力的结论。另外，行政检查必须有法律的特别授权，无授权无检查；而行政调查则倾向于管理权的分配，即有管理权就有调查权，而并不需要明确授权，因而其强制力和直接效力都要弱于行政检查。目前正在研究的《行政程序法》草案建议稿中，专家们对调查和检查作出了明确区分，其中第44条规定，本法所称调查是指行政机关为了查明案件事实进行调查、获取证据的活动；第49条规定，本法所称检查是指法律规定有检查权的行政机关工作人员对特定人和特定场所的不公开资料、物品的调查取证活动。[10]

《行政监察法》修订后，在完整保留“检查”和“调查”制度的基础上，对于程序问题作出了更为明确的规范，赋予了被检查、调查对象的陈述、申辩等权利。但《行政监察法实施条例》对两者的规定却有轻重之分，即对“检查”作了更加严格和明确的规定，如对“重要检查事项”的规定，而对“调查”的规定则相对较少，同时赋予监察主体在做出“检查”行为时的具体职权，规定行政监察的检查事项由监察机关根据本级人民政府或者上级监察机关的部署和要求以及工作需要确定。但尽管两者存在诸多区别，行政检查与行政调查这两种制度是相辅相成、不可分割的，二者统一于行政监察执法过程之中，也统一于为行政监察提供有效合法的事实依据上。

二、行政监察检查与行政监察调查的域外借鉴

需要指出的是，目前，对《行政监察法》中的“检查”和“调查”进行专门论述的成果非常少见，甚至有关行政监察法学方面的论述也不多见。这或可归因于行政监察方面的法律法规颁布时间短—《行政监察法》于1997年颁布，至今不过十余年。或者是因为行政监察法学理论积淀不够悠久，而且行政监察常常是作为工作实务研究或管理学、政治学等学科的研究领域，而行政法学尤其是部门行政法学对此关注甚少，导致行政监察的工作实际与行政法治建设的需要之间存在较大的差距。在这种情况下，借鉴国外有关制度和理论成果具有重要意义。

（一）法国的行政检查制度

在法国，行政监督形成了一套严密的体系，包括内部监督检查、外部监督和司法监督，行政检查是指其内部监督，具体可以分为四个方面：

首先是上级主管部门的监督，主要是对公务员及其行为的控制。下级服从上级是行政部门运作的基本方法。任命单位有权对公务员的行政行为进行监督并对其职业过错予以处罚。

其次是政府各部门监察机构的监督。政府的每个部均设监察司，由部长直接主管，主要任务是检查行政、财务和技术领域的运转情况。监察员以部长名义开展工作，对所在部管辖的范围都有调查权。

再次是财务监督。国家财政部在政府各部门和地方行政权力机关设财务监督员或财务核查员，负责核查各部门和地方的公共财政资金收支情况。行政机关的经济往来一律实行转帐制，由银行控制。

最后是政府各部门之间相互监督。如对公务员行为的合法性监督，主要由人力资源部驻各部的纪律检查委员和行政行为实施人的直接上级共同承担，如果行政行为违法，上级要负连带责任；公务员的行为超出了行政监督的范围或者触犯了刑律，即由司法部反贪总局驻各部的监督员负责调查，由驻部检察官向民事或刑事法院起诉。[11]

结合国外经验，研究我国的行政检查制度应注意以下两方面：

第一，在宏观上，行政检查制度需要有其它要素和相关制度的支撑和协作，包括制度本身应具有良好的可行性和细致的可操作性，需要一些配套制度和主体制度的配合，如司法制度、社会自治制度、舆论监督制度等。

第二，在微观上，应当注意行政检查制度的重心在于以被检查对象的利益—包括经济利益、政治利益以及其它利益—作为施加影响的突破口和威慑的着力点，以此保证制度的有效执行，确保实现“检查”本身的督促强制力。

（二）英国和美国的行政调查制度

英国是行政调查制度的发源地。作为典型的判例法国家，英国在实践中形成了这样一种观点，即认为调查是一种为履行一些法律条款规定的义务而进行或者被采取的一种调查或者听证。在英国，行政调查更多被视为给予对即将作出的行政决策或计划持异议者一次事前申诉的机会。在许多情况下，调查由部长任命的巡视员主持，持异议者和地方政府代表双方都可以传唤证人询问，对证人进行“交叉询问”，互相辩论，而巡视员的任务是听取双方意见，然后向部长建议。调查程序与自然公正原则相契合，“法定调查的种种优越性必须建立在基本的程序公正这个基础之上，而这种程序公正则是靠自然公正原则来维护的”。[12]这正体现了判例法国家的法治传统。英国的行政调查制度对我国行政监察法中的调查制度具有重要的借鉴意义：重视调查的实质内容—证据的获取和意见的收集；重视调查前后的权利保障—被调查对象陈述、申辩、申诉的权利；重视调查报告的编写和运用—行政决策考虑的重要因素。

在美国，行政调查的主要目的是制定行政规章、颁发行政许可和行政裁决。除此三项外，行政决策或政策解释，向国会提交立法议案，甚至单纯了解企业或个人行为是否违法都可以启动行政调查程序。[13]多种动机使得行政调查在美国具有极强的适用范围，也被赋予了极大的强制性，使得行政主体在调查权的运用上更加充分，但同时权力的膨胀也带来了对私权的侵害。出于对公民权利保护的担忧，美国宪法修正案第14条“正当程序”原则和第15条规定的“不能自证其罪”原则经常成为审查行政调查是否合法的依据。[14]同时，美国的行政调查虽然广泛适用，但有明确的权限授予和规范严格的调查程序，行政机关主动开启调查程序也要受到多方面的制约。可以说，美国的行政调查是行政主体获取信息而主动做出的依职权行政行为。这为研究我国《行政监察法》中的调查制度提供了借鉴：重视调查中的自由裁量运用—规范调查权的基准；重视自由裁量过程中的原则规制—树立调查主体保护私权的自律意识。

三、《行政监察法中》行政检查和行政调查制度的具体适用

在新修订的《行政监察法》中，“调查”和“检查”制度的存在具有深厚的理论根基和重要的现实意义，二者是适应当今社会行政法制改革和建立服务型政府的具体体现，同时也从侧面反映出，我国政府在内部监督层面的力度越来越大，操作日渐规范，对于形成良好监察环境具有十分重要的意义。

对于《行政监察法》中的“调查”和“检查”制度的具体适用，总体上说，可概括其为“一体两翼加程序”的模式：一体是两翼的协作，合二为一；两翼是一体的分工，各司其职；程序是一体两翼有序展开的保证。

（一）关于检查和调查的职责

《行政监察法》第18条全面规定了监察机关的具体职责，其中关于检查和调查制度的表达，首要的是明确：“

（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题„„

（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其它人员违反行政纪律的行为„„”。概括地说，执法、廉政、效能情况是监察对象行使行政权力的表现，在对上述三位一体的情况进行监察的具体职责中，第（1）项是检查，第（3）项是调查，前者强调“令行禁止”，针对法定规则的遵守和执行情况来发现和解决问题，后者强调“有违即纠”，查处违纪行为。两者在内涵上稍有区别，检查针对的是国家行政机关，调查针对的不仅包括国家行政机关，还包括国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其它人员；检查直接作用于对应的国家行政机关，调查作用于调查对象，还涉及向知悉调查对象有关情况的单位或人员进行了解，使其配合调查。但检查、调查均为监察机关需要依法主动履行的职责，即：根据法定规则，通过对以监察对象的行为而表现出来的执法、廉政、效能情况进行监察，查漏补缺，扶正纠偏，保障行政权力依法得到科学行使。这就是检查和调查制度的主旨。

进一步来说，检查制度和调查制度可以用“一体两翼”来描绘，其中检查、调查是有机结合、互相促进的两个方面。此外，《行政监察法》第18条第（2）项受理控告、检举，第（4）项受理申诉和第（5）项受权履行职责，均突出了在相应情形下开展监察工作的接受性或曰被动性，监察机关受理后，就由检查和调查制度“一体”发挥作用了；该条还规定了“按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作”职责，其中的“检查”，也是检查和调查制度的直接体现。

（二）关于检查和调查的权限

有职需确权，确权需明责，否则无力履职尽责。有权务必有限，否则绝对的权力将导致绝对的腐败。联系监察机关的权限来分析检查和调查制度，凸现的是关于调查措施的具体规定，既列举了监察机关有权对物品、人员的调查措施，其中带有一定的强制性和提请有关单位根据法定职能予以协助的协调力度，又明确了调查措施的适用范围和使用界限，以确保调查权本身得以依法适度运行。在权限中，之所以强调调查措施，而没有将检查措施予以同等的突出，是因为调查处理违纪行为，特别是涉及廉政问题的工作，在“反腐败和廉政建设的长期性、复杂性、艰巨性”[15]成为社会共识的形势下，更需要靠坚决和强有力的手段实施。而检查可以作为调查的先导乃至线索来源，但与检查对象的对抗性是不突出的，因此检查措施无需凸显强制力。但是，根据《行政监察法》中有关权限的规定，检查和调查结果都是监察决定或监察建议的依据，也就是说，检查和调查制度是“一体两翼”的“一体”，表现为检查和调查结果具有同等的法律效力。

（三）关于检查和调查的程序

有制度务须执行，执行务须规程。好的程序既能保证制度执行的有力有效有节，又能保证制度监督的公正公开公平，最终是维持制度的生命力。行政监察法对检查制度的程序规定体现在第30条中：首先，对需要检查的事项予以立项，具体所指在实施条例中有着明确的规定；其次，制定检查方案并组织实施；再次，向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告；最后，根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。这种步骤式规定既明确了监察主体的操作流程，又使相对人有了合理预见和程序抗辩。行政监察法还规定，对于重要检查事项的立项应当报本级人民政府和上一级监察机关备案，强调了检查制度从源头上的监督重要性并区别对待不同情形。

对于调查制度的程序，体现在行政监察法第31条中：

首先，对需要调查处理的事项进行初步审查，认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；

其次，组织实施调查，收集有关证据；

再次，对有证据证明违反行政纪律，需要给予处分或者作出其它处理的，进行审理；

最后，作出监察决定或者提出监察建议。

《行政监察法》同样规定，对于重要、复杂案件的立案应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。上述规定体现了程序制度的工具理性和沟通理性，在我国比较欠缺文化基础和社会环境支撑的条件下，确保按照程序规定履行检查和调查的职责，是必须予以重视的。

除了上述三方面之外，“一体两翼加程序”的制度设计模式还包括在检查、调查过程中双方主体责任承担的具体界限以及相对方陈述、申辩等权利的保障上。这体现了参与型行政的要求，使得检查、调查制度具有更为本质的意义。监察机关仅仅依靠自身力量开展监察工作，不免受到信息源、财源、各种手段的限制，而公民参与和行政主体权力的法定性构成了一个问题的两个侧面，二者相辅相成、不可分割。

四、行政检查和行政调查的研究方法与思路的拓展

当国家的任务从“夜警国家”进入“行政国家”时代之后，强调对“政府失灵”的防范、对公共权力的监督制约和善治的意义，成为具有基础意义的重大课题。结合我国国情和法治实践的经验，当前行政机关的内部监督制度体系还存在着法律法规不完善、体制和运行机制不科学、物质保障不健全等缺陷，这导致行政机关的内部监督往往流于形式，没有充分发挥应有的作用。在此意义上，完善和继续创新行政检查、行政调查制度就具有更为直接的意义。行政检查和行政调查属于行政系统内部控制制度，内部控制对于监督制约行政权力的合法合理运行是不可或缺的。从系统论观点来看，内部控制可以通过政治压力、权限设定等形式，满足其它监督制约机制欠缺的诸多优势。

对《行政监察法》中的检查和调查制度的研究，既需要对法律文本进行描述式的解读，也需要对其理论基础和实践问题的阐述。对法律文本的解读是一个广义的概念，既包括对法律、法规中涉及检查、调查制度和相关程序的解读，也包括对相关联的司法解释的总结。

对于理论基础问题，由于当前学术界的研究成果并不充分，因而应当从两个层面加以完善：一是从国外较为成熟的研究成果中汲取借鉴；二是丰富完善国内的理论，如研究如何借鉴其它领域中的检查、调查制度。对于实践问题，则需要广泛征求适用《行政监察法》的具体执法人员和相对人的意见和建议，了解他们在整个监察活动中对检查和调查制度的理解和权利保障、权力有效行使以及适权后的救济等的要求。

在研究方法上，要遵循“因时因地综合”的原则，针对不同的情况采取不同的研究方法，例如，在研究检查和调查制度与监察实践的关系时，更多的采用案例分析的方法；在研究其理论渊源时，则要采用历史比较的方法，但这些方法必须做到综合而不是孤立适用，才能做出全方位的分析。

同时，行政自由裁量权、涉及公众和监察对象的合法预期、行政复议和行政诉讼等理论以及“软法”等学说，也为检查和调查制度提供了广阔的研究思路。行政自由裁量权的引入将使检查和调查制度更加具有适应性和合理性诉求，在具体适用的过程中将合法性要求和合理性要求结合在一起，从而使行政监察更具灵活性，但同时也要注意在行使自由裁量时的范围限制和裁量种类规范，使二者两性结合。公众对监察对象的合法预期既包括监察对象自身的廉洁自律、克己奉公，也包含了公众对善治的期待和憧憬，这不仅可以成为行政监察进一步发生效力的动力，而且会为改善吏治，营造一个包括民众诉求表达、政令上行下达和公民权利保障在内的良好政治氛围。行政复议和行政诉讼理论都是行政救济理论的具体体现，将其与行政监察中的检查调查制度结合在一起，可以为相对人增加救济种类，保障其陈述、申辩等基本权利，也可以规范监察权力的行使，使其既能符合法律法规的具体规定，又能在社会效果上体现价值。“软法”就是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范，是相对于硬法而言的。

大致说来，软法规范主要有四类形态：

一是国家立法中的指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范；

二是国家机关制定的规范性文件中的法规范，它们通常属于不能运用国家强制力保证实施的非强制性规范；

三是政治组织创制的各种自律规范；

四是社会共同体创制的各类自治规范。[16]

将“软法”与行政监察中的调查检查制度结合在一起研究，可以开辟一个新的理论基点，那就是在检查调查中引入非强制性的规范、民意的代表性规范以及社会自治性规范，以期达到良性公共治理的目的。

行政检查制度和行政调查制度不仅是《行政监察法》规定的基本制度，而且关联着公共权力、公民基本权利、政府治理、行政行为等宪法和行政法学核心因素，关联着执法、廉政、效能等行政监察工作热点，关联着系统论、控制论、信息论等理论范式，同时，这一研究既能借鉴又能丰富行政检查、行政调查方面的理论成果，成为行政法学的理论增长点。同时也要注意，在研究的过程中必需与国情、传统和政治惯例相结合，它们对于实现该制度的现实功能具有不可忽略的意义。

注释:

[1]对此可参见马馼：“认真学习贯彻新修订的行政监察法，进一步提高履行行政监察职责的能力”，载《中国监察》2010年第16期。

[2]参见监察部法规司：《＜中华人民共和国行政监察法＞释义》，中国方正出版社2010年版，第3页。

[3]王锡锌：“自由裁量与行政正义”，载《中外法学》2002年第1期。

[4]《行政处罚法》第36条规定：“行政机关发现公民、法人或者其它组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。

[5]为政府搜集信息及知之必要，有些行政法律赋予主管机关有派员至有关场所实施行政检查，或查阅有关报表数据之权。罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版公司2005年版，第300页。

[6]崔卓兰：《行政程序法要论》，吉林人民出版社1996年版，第126页。

[7]王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第184页。

[8]侯勇：“论行政检查”，载《山东审判》2001年第6期。

[9]杨海坤，郝益山：“关于行政调查的讨论”，载《行政法学研究》2000年第2期。

[10]马怀德主编：《行政程序立法研究—＜行政程序法＞草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版，第153、154页。

[11]参见彭永庚：“法国：严密健全的监督体系”，载《中国监察》2003年第7期。

[12]李莉：“英、美、法三国行政调查制度的比较研究”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第4期。

[13]Administrative law.Chapter 19 Investigations.www.xiexiebang.com.2007-07-20.[14]李莉：“英、美、法三国行政调查制度的比较研究”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第4期。

[15]参见国务院新闻办：《中国的反腐败和廉政建设》（白皮书）“前言”，2010年12月29日发布。

[16]参见罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第88、89页。

作者简介：魏增，清华大学法学院博士生。

第二篇：公司行政监察制度

公司行政监察制度

第一章总则

第一条为加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，充分发挥企业中监察职能作用，促进公司员工廉洁奉公，遵纪守法，根据监察部的有关精神和规定，结合公司的实际，制定本制度。

第二条公司监察室是公司行使监察职能的部门，负责对公司各单位及其员工执

行国家法律、法规、政策、决定、命令的情况及违法违纪行为进行监察。

第三条监察室对公司和上级监察部门负责并报告工作。监察业务受公司主管领导和上级监察部门领导。

第四条行政监察工作必须实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。

第五条监察工作中实行行政监察与群众监督相结合、教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。

第六条行政监察工作建立举报制度和申诉制度。

第七条监察室在公司总经理领导下，主管公司的行政监察工作，履行监察职责。

第八条监察室工作人员必须熟悉监察业务，遵纪守法，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密。

第九条监察人员依法执行职务，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行职务，不得打击报复监察人员。

第十条监督检查公司各单位及其员工遵守和执行国家的法律，法规、政策、决定、命令及公司规章制度中的问题。

第十一条受理对公司各单位及其员工违反行政纪律行为的检举、控告。

第十二条调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

第十三条协助司法部门调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

第十四条受理公司员工不服行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察室受理的申诉，保护监察对象的合法权益。

第十五条建立案件移送制度，对公司员工违反国家法律、法规，严重损害企业利益，构成犯罪的，移送司法机关处理。

第十六条对违反行政纪律的，根据检查、调查结果，作出给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的监察决定。

第十七条监察室履行职责，有权采取下列措施：

（一）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；

（三）责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

第十八条监察室在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：

（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；

（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；

（四）建议公司或有关单位暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

第十九条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：

（一）拒不执行国家法律、法规或者违反法律、法规以及违反行政纪律，应当予以纠正的；

（二）公司各单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规、国家政策以及违反行政纪律，应当予以纠正或者撤销的；

（三）给国家利益、公司利益和员工合法权益造成损害，需要采取补救措施的；

（四）录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；

（五）依照有关法律、法规和公司的有关规定，应当给予行政处罚的；

（六）其他需要提出监察建议的。

第二十条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：

（一）违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；

（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。

对第（一）项所列情形作出监察决定或者提出监察建议的，应当按照公司有关人事管理权限和处理程序的规定办理。

第二十一条监察室依据有关规定作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。

监察室依据有关规定提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。

第二十二条监察室对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。

第二十三条监察室对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。

第二十四条监察室根据国家法律、法规和政策以及公司和上级监察部门的要求，制定监察计划及实施方案。

第二十五条对于需要查处的事项，要进行初步审查，认为有违法违纪行为，需要给予行政处

分的，要立案。对重要复杂的案件移交司法部门立案。重要复杂案件的立案报上一级监察部门备案。

第二十六条监察室工作人员在调查工作中全面收集证据，听取被调查人的陈述和辩解。

第二十七条监察室工作人员办理的监察事项与本人及其亲属有利害关系或有其他关系可能影响公正处理监察事项的，应当回避。

第二十八条监察室对于立案调查的案

件，经调查认定违法、违纪事实不存在，或者不需要追究行政责任的，应予撤销，并告之被调查部门和被调查人员所在单位。

第二十九条监察室作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，要报公司主要领导批准。

第三十条监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。

有关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。

第三十一条对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向作公司监察室申请复审，监察室自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察部门申请复核并作出复核决定。

复审、复核期间，不停止原决定的执行。

第三十二条被监察的部门和人员违反本制度，有下列行为之一的，视情节对直接责任人和其部门负责人给予相应的行政处分：

(一)隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;

(二)利用职权包庇违法、违纪行为的;

(三)故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料和其他必要情况的；

(四)拒绝在规定时间和地点就监察部门所提问题作出解释和说明的;

(五)拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；

(六)阻挠、抗拒监察人员依法行使职权的;

(七)对申诉人、控告人、检举人和监察人员进行报复陷害的。

前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

第三十三条本制度自公布之日起施行。

第三十四条本制度由公司监察室负责解释。

第三篇：论产品质量监督检查制度

论产品质量监督检查制度

一．产品质量监督检查的含义、目的、作用

1.含义

产品质量监督检查是指国务院产品质量监督部门及地方各级产品质量监督部门，依据国家有关法律、法规和规章的规定，以及人民政府赋予的行政职权，对生产、流通领域的产品，代表政府实施的一种具有监督性质的质量检查活动。这项制度由国务院产品质量监督部门统一负责，以抽查为主要方式进行，并定期向社会发布产品质量监督抽查公报。

2.目的质量问题关系到人民群众的切身利益，国家实行产品质量监督检查制度，其主要目的是：

(1)通过监督检查，掌握产品质量状况，了解产品质量信息，为领导机关对产品质量实施宏观调控提供决策依据；

(2)促使生产者对其生产的产品质量负责，认真执行标准和合同约定要求，提高产品质量和经济效益，适应发展社会主义市场经济的需要；

(3)通过公布监督抽查结果，实现奖优罚劣、优胜劣汰的政策，遏制假冒伪劣产品的生产和流通，保护广大用户和消费者的合法权益；

(4)为了维护正常的社会经济秩序，查处生产、销售假冒伪劣产品的违法行为，促进市场经济的发展。

3.作用

产品质量监督检查制度已经实行多年了，实践证明这是一项真正行之有效的、具有威慑力的重要措施。具体说，有以下作用：

(1)有宏观调控的作用；

(2)为领导机关提供信息并为其决策提供依据，(3)促进企业强化内部管理，健全质量体系，提高产品质量，生产优质产品，提高经济效益；

(4)打击生产、销售假冒伪劣产品的违法行为；

(5)保护广大用户和消费者的合法权益。

二．产品质量监督检查的性质、范围、依据和形式

1.性质

产品质量监督检查是各级产品质量监督部门履行职责、执行公务、对企业的产品质量实施监督的一种主动的行政行为，它既是一项强制性的行政措施，又是一项强化产品质量监督的法制手段。

我国产品质量立法遵循的原则之一是“统一立法，区别管理”。即对涉及人体健康和人身、财产安全方面的产品、影响国计民生的重要工业产品以及消费者和有关组织反映有质量问题的产品，实行强制性管理。其他产品主要是依靠市场竞争和企业自我约束的机制，保证产品质量。

2.范围

《产品质量法》明确规定，“国家对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查”。这一条明确了产品质量监督抽查的重点，限定了监督抽查的范围，即不是对所有产品的质量都要实施监督抽查。

（1）所谓可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，主要是指食品、饮料、电器产

品、压力容器、乘客电梯，游艺机等特种设备、化学危险品等。

(2)所谓影响国计民生的重要工业产品，主要是指农药、化肥等重要农资产品、建筑用钢筋、水泥等建材产品以及重要的机电产品等。

(3)所谓消费者、有关组织反映有质量问题的产品，主要是指假、冒、伪、劣产品，即掺杂、掺假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品等。

为了适应市场经济体制逐步建立的新形势，进一步做好产品质量监督抽查工作，突出监督抽查重点，增强可比性，国家质量技术监督局商国务院有关部门研究制定了《国家监督抽查产品目录》，共19大类，248种。

3..依据

(1)产品质量监督检查，应当以产品所执行的标准为判定依据，未制定标准的，以国家有关规定或要求为判定依据。这里所说的产品执行的标准，包括国家现行的四级标准，即国家标准、行业标准、地方标准和经过备案的企业标准。需要强调说明的是，按照《产品质量法》第十三条的规定，对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康、人身、财产安全的国家标准、行业标准，未制定国家标准、行业标准的，必须符 合保障人体健康、人身、财产安全的要求。

(2)产品必须具备应当具备的使用性能，但是对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外。监督检查时，要把假冒伪劣产品和有一般质量问题的产品，即仍有一定使用价值的次品、处理品严格区别开来，做到依法定性、事实清楚、处理适当，避免随意性。以上两点是国家法律、法规对产品质里规定的默示担保的条件。

(3)既无标准，又无有关规定或要求的，以产品说明书、质量保证书、实物样品、产品标识表明的质量指标和质量状况为判定依据。这些明示担保的条件，是生产者、销售者自身对产品质量作出的保证和承诺。

4.产品质量监督检查的几种形式

实施产品质量监督检查制度，主要形式有三种：

(1)国家和地方监督抽杏；

(2)国家和行业产品质量统一监督检查

(3)产品质量定期监督检查

以上三种形式虽然叫法不同，但其性质都是政府履行职责，执行公务的主动的行政行为，都属于产品质量监督检查制度的范围。

三．产品质量监督检查的运作

（一）产品质量监督抽查的特点

1.产品质量监督抽查的特点

(1)代表性。由于抽查的企业和样品是随机抽取的，并有一定的覆盖面，因而对反映的产品质量状况有一定代表性。

(2)权威性。产品质量监督抽查是由各级质量技术监督部门组织实施的。各级质量技术监督部门直接组织产品质量检验机构，按有关规定进行抽样、检验、判定；检验机构多是国家级、省级质检机构，技术能力强，检验误差少，因而反映的产品质量状况具有较高的权威性。

(3)公正性。监督抽查采取事先不通知企业的办法，突击取样，防止了弄虚作假的行为；在监督抽查的程序上进行了严格的规定，特别是在对检验结果的异议程序、公告程序方面的规定，保证了监督抽查的公正性。

(4)国家和地方监督抽查不向企业收费，检验费用由国家财政或地方财政拨款解决。部门监督抽查所需费用由部门自有资金中开支。

3.产品质量监督抽查的工作程序和作法

(1)实施抽查的主体。国家及地方各级质量技术监督部门，国务院有关行业主管部门。

(2)检查的对象。生产、流通领域中确定的部分企业的产品。

(3)抽查的工作程序。监督抽查产品质量的工作程序如下：

①制定计划。⑦下达任务。⑤确定检查方案。④抽取样品。···········

(4)抽查的周期。产品质量监督抽查一般每季度一次。同时，凡国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查；上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。

（二）产品质量统一监督检查

1.统一监督检查计划的制定、协调、审批

统一监督检查计划由国家质量技术监督局统一管理协调，行省、自治区、直辖市技术监督局和国务院各有关主管部门根据需要提出国家、地方或者行业统检的建议。经国家质量技术监督局统筹协调、审批后下达。属全国统一监督的，由国家质量技术监督局组织实施；属地方统检的，由有关省(自治区、直辖市)技术监督局组织实施；属行业统—监督的，由国务院有关部门组织实施，检查结果由国家质量技术监督部门直接或会同国务院有关部门联合发布。

2.统一监督检查的内容

统一监督检查的对象主要选择量大面广、产品质量差、问题比较突出的产品。为摸清质量状况，统一监督检查的做法有两种：一种是既进行产品质量抽样检验，又对企业的生产条件进行检查；另一种是只对产品进行抽样检验。

3.统一监督检查的工作程序和作法

(1)实施的主体。由国家质量技术监督部门及国务院有关行业主管部门实施，必要时国家质量技术监督部门组织或委托地方技术监督部门实施。

(2)检查的对象和周期。统一监督检查的对象主要是全国性(区域性)、行业性质量问题突出的产品，是对全部生产该类产品生产企业的普查。同—年内不重复检查。

(3)质量判定依据。使用统一的标准或实施细则进行检查和质量判定。有国家标准或行业标准的，以该标准为依据；没有上述标准的，组织制定检验实施细则，经国家质量技术监督局审批后执行。

(4)企业生产条件的检查。需要检查企业生产条件的，主要检查以下内容：

①是否有与产生产品相适应的内部质量检验机构、检验人员以及产品出厂检验所必需的检测手段；

②执行技术标准的情况；

②产品的图纸、工艺技术文件，符合生产合格产品的生产设备、工艺装备；

④保证质量的原材料进厂检验、牛成品检验、成品检验制度，计量器具检定等管理制度。

(5)其他的工作程序，如抽样、检验、检验结果的异议、公告程序等，与产品质量监督抽查相同。

（三）产品质量定期监督检查

1.定期监督检查的概念和检查的产品范围

定期监督检查是指县级以上地方质量技术监督行政部门根据《受检产品目录》，对本辖区的重要产品实施的连续的、周期性的产品质量监督。这一制度检查的产品范围以《受检产品目录》所确定的产品为限。

2.定期监督检查计划的制定

定期监督检查计划在确定《受检产品目录》时开始。该目录内容包括：受检产品名称、规格型号、检验的标准及判定依据、受检企业、承检单位和检验周期等内容。

3．定期监督检查的组织实施

定期监督检查的组织实施，由各地质量技术监督部门组织，承检单位进行产品质量抽样、检验。具体实施的程序与国家监督抽查程序大同小异。

为避免重复监督检查，减轻企业负担，在实施定期检查过程中，遇有国家或者省级质量技术监督部门在同一周期内已经或正在对同一产品进行抽查或统检时，地方要停止安排定期检查，承检单位要停止抽样、检验工作。

（四）对产展质量监督检查发现问题的处理

在贯彻实施《产品质量法》的过程中，要逐步扩大监售抽查的覆盖面，坚持抽查工作的突击性，并对质量问题严重的企业及其产品进行质量跟踪监督。帮助监督抽查不合格产品的企业抓好整改工作。对生产不合格产品的企业及其负责人，应区别不同情况，按照相关规定进行严肃处理。重点是坚持以下“五项制度”：

1.公告制度： 即通过新闻媒体向社会公布监督检查结果。

2．曝光制度

即按照“扶优治劣”的原则，对不合格产品以及拒绝政府依法监督抽查的企业乃至企业领导人予以曝光。对拒绝依法进行的产品质量监督检查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停收整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。

3．整改制度

产品经监督检查不合格的企业，由实施监督检查的质量技术监督部门予以通报，责令其限期整改，其中，对已取得生产许可证、安全认证的产品，要暂停使用证书。

4．处罚制度

在产品质量监督检查中，发现企业有《产品质量法》所禁止的违法行为的，还要依照法律的规定进行查处。对因产品质量问题造成重大经济损失，触犯刑律的责任者，要依法追究刑事责任。

5．通报制度

根据地方政府对产品质量工作负有领导责任的规定，对质量问题严重的地区，质量技术监督部门要向地方党政主要领导通报质量问题，以引起地方领导重视，加大整治力度。

四．产品质量监督检查的经费和样品

（一）产品质量监督检查的经费

1.不向企业收费

《产品质量法》规定，根据监督抽查的需要，可以对产品进行检验，但是不得向企业收取检验费用。监督抽查所需检验费用，按照国务院规定列支。各级质量技术监督部门组织的监督抽查，所需经费由各级财政拨款，其他有关主管部门组织的监督抽查，所需经费由部门自有资金中开支。

为了从根本上解决重复抽查、重复检验和乱收费的问题，保证监督抽查制度的顺利实施，减轻企业负担，法中作出的这一规定是完全必要的。同时，《产品质量法》还规定，向被检查入收取检验费用的，要责令退还，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分。

2．检验机构的经费渠道

(1)《产品质量法》已明确规定检验费用按照国务院规定列支。

(2)拓宽服务渠道，大力开展委托检验和仲裁检验，增强技术机构自我造血机能。

（二）产品质量监督检查所需的样品

《国家监督抽查产品质量的若干规定》规定，抽查产品的样品由生产企业无偿提供。同时，为减轻企业负担，保证监督检查的公正性，国家对抽样问题做了如下规定：

(1）产品质量监督检查的样品经检验，留样期满后，除损耗品外，一律退还给企业。

(2)抽样检验的样品数量要依据抽样标准确定，不得随意增加抽样的数量。

(3)对以抽样为名占有样品、牟取私利的，要给予行政处分，构成犯罪的，移送司法机关处理。

第四篇：如何完善我国的行政监察制度

如何完善我国的行政监察制度----------完善我国行政监察制度的前提

好的行政监察环境可以促进行政监察工作的开展，可以有利于行政监察措施的落实，可以极大的推动行政监察体制的完善和创新。反之，则会阻碍我国行政监察制度的完善。

（1），行政监察的经济环境。在我国现行的政府体制中，行政监察部门接受双重领导，1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种领导模式让行政监察机构置于行政组织内部，行政监察的经费来源主要依靠本级地方政府，这就严重影响了监察活动的正常开展。行政监察的对象主要是本级的政府和公务人员，但是由于监察机构经济的非独立性严重阻碍其正常开展工作。监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

（2），行政监察的政治环境。横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷。同时，对于纵向领导来说，由于下级监察部门的领导和控制力不强，这更从侧面加深了横向领导的消极作用。

（3），行政监察的社会环境 我国非政府组织对行政监察工作的支持力度不够。社会团体和个人是行政行为直接作用的对象，因而，行政行为的对象的信息提供和积极参与是行政工作的以实现的有力保障。但是我们现在的群众的参与热情不高，同时由于现行的公共信息主要在政府内部流转，这也给群众和社会参与带来难度，导致监察黑洞的出现。

二 积极推动我国行政监察的体制创新--------完善我国行政监察制度的基础

加强监察机关的独立性，完善监察主体。我国行政监察法的规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

为此，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。我们要科学的把行政监察机构设立与行政机构之外，与其并列，这样才能确保其工作独立的开展。议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家

1权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，因此，我们在监察制度的改革中应该整合职能，提高效率和监察的力度。

三 努力拓展行政监察的对象---------完善我国行政监察制度的动力

我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。

（1），把抽象行政行为纳入行政监察的范围之内。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，包括行政立法和制定其他规范性文件行为。它相对于具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等特点，是实施具体行政行为的依据。从廉政建设和效能建设的角度看，具体行政行为表现出的乱作为和不作为往往是个体性问题，而抽象行政行为表现出的乱作为和不作为则是集团性问题，而且往往是滋生个体性腐败的源头。依法发挥监察机关的职能作用，加强对抽象行政行为运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败，提高规章和其他规范性文件质量的重要途径。加强抽象行政行为监察，确保规章和其他规范性文件制定权的正确运行的具体措施，就是建立由政府法制部门牵头、专家和报送草案部门参与、监察部门监督的规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制。

（2），需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，同时要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是政府需要积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

四 依法完善行政监察的程序-------完善行政监察制度的突破口

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托代理人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

实行行政监察公开化，加强新闻监督，使行政监察与社会监督相结合，才能强化监察的力度，震慑违法违纪者。首先，要明确公开的重点。对某一部门和行业、某一单项工作的检查情况，除涉及保密事项外，要向社会和其他行政机关公开、通报，使群众了解情况，便于群众监督，同时，使单一的检查工作对不同单位产生广泛的警示和教育作用，提高检查工作的综合效果，达到改进工作的目的。要把所查处的有教育意义的案件，及时通过新闻媒介报道，营造“腐败可耻、廉洁光荣”的社会心理和舆论环境，并可以起到克服案件查处中的干扰和阻力的作用。要把行政机关和国家公务员的行为规范、廉政勤政要求等向社会公开，增强人民群众监督的针对性和准确性，给监察工作提供直接的支持。其次，要丰富公开的形式。一是舆论监督部门的宣传报道。与舆论监督部门建立定期不定期的工作联系制度，通报情况，交流信息，及时公开报道。二是召开新闻发布会或工作通报会，直接向社会各界公布一段时期以来监察机关查处的重大案件情况和检查的重大项目结果，营造监察工作的声势，激发群众关心支持监察工作的热情。三是文件通报，在剖析典型案例、总结检查工作的基础上，以文件的形式通报给行政机关和公务人员，发挥教育作用。此外，还要建立公开的规范。实行监察工作公开化，既涉及监察机关本身，又涉及监察对象，还涉及国家保密制度，必须有严格的法律规范和法定程序，保证公开的有序进行。

五 加强行政监察工作法制化建设-------完善我国行政监察制度的保障

加强法制建设、依法实施监察，是依法治国方略的要求，也是适应监察工作特殊性的需要。行政监察是政府内部的自我监督，需要加强与政府各部门的配合和联系，如果不加强法制建设，其独立性就容易受到影响，从而无法充分发挥作用。监察机关又是负责监督检查国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员行为的专门机关，监察活动主要涉及拥有一定权力的行政机关，如果没有完备的法制做保障，不依法监察，就必然产生重重阻力。

一是要完善《行政监察法》。比如，要进一步明确监察对象。按照《行政监察法》规定，个人是否属监察对象，取决于是否由国家行政机关任命。随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，国有企业领导人等的产生方式越来越复杂化，政府对相当部分国有企业领导人将失去监察权。这与政府在国有资产管理中的主体地位是不相称的。因此，必须对监察对象进行进一步的立法解释。又如，要进一步保障监察机关的独立性。《行政监察法》确立了监察机关依法独立行使职权的原则，但没有进一步规定违法干涉监察机关行使职权的责任追究问题，也没有为监察机关保持独立性提供具体的法律保障。为了更好地履行监察职能，必须明确规定非法干预监察的法律责任，以及监察机关在受到干扰时有权采取的措施，为监察工作提供更加坚强的法律武器。二是要健全监察机关工作制度。要制定严格和严密的工作程序，使各种业务工作的各个环节都有具体明确的规定和要求，防止随意性。要讲求效率，严格遵守行政监察工作的各种时限要求，尤其是在案件调查和处理上，要严格按照《行政监察法》和监察机关办案规范规定的时限，防止拖沓延误。要建立严格的工作责任制，特别是要建立和落实依法监察责任制，对每个工作环节、工作岗位依法监察的要求和违法监察的责任进行明确规定，对监察工作中不负责任者、出现事故者、违反纪律者，严肃加以处理。

三是要规范公务人员从政行为。当前应重点研究制定“财产收入申报法”，实行廉政准则立法，建立严格、具体、可操作的惩治立法等。

同时，我们应该把监察机构的财政支出写入法律，给以保障。由国家财政独立划拨，这样可以确保监察工作的独立展开，避免相关机构的胁迫。

六 逐步加强对行政效能的监督--------完善我国行政监察制度的新目标

促进政府机关高效率履行职责，保证政令畅通，是我国行政监察的基本任务和目的之一。这任务和目的在多大程度上得以实现，首先取决于对任务和目的的明确程度，以及借以达到目的的手段的力度和制度的完备程度。要充分发挥我国行政监察促进高效率行政的作用，开展和加强效能监察，必须努力解决以下三个问题：

一是加强研究，明确效能监察的理论问题。长期以来，监察机关没有真正开展效能监察，或者是做了一些有关的工作，但没有形成完整的工作思路。实践不充分，使人们对效能监察的理论认识不深刻，反过来又限制了实际工作的深入开展。为了加强效能监察，必须加强理论研究，指导效能监察工作的开展。

二是设立机构，保障效能监察的基本力量。要把效能监察工作从执法监察工作中分离出来，成立专门的内设机构，配备专门力量，把效能监察作为监察机关的独立工作。

三是明确重点，增强效能监察的有效性。行政效能的内容非常广泛，监察机关行政效能监察工作不可能面面俱到，而必须抓住重点，有针对性地开展。我认为，当前应注重抓好以下三个重点，即帮助和促进行政机关不断改进工作程序、加大对国家财政资金使用的监督力度、解决群众普遍关心的办事效率低下问题。

七 加强业务培训，提高监察人员素质---------完善我国行政监察制度的内在要求

没有优秀的人才，再好的制度安排，也无法发挥它应有的作用。我国监察机关的工作人员的综合素质不高，这限制了监察机关职权的正确运用、职能优势的充分发挥。大力提高监察干部队伍的素质是我们面临的突出课题。

提高监察干部素质，必须立足于长期艰苦的业务培训。一是业务培训必须着眼于解决业务难题，在提高能力上下功夫。培训不能满足于一般的业务知识、工作程序的了解和学习，不能停留于低水平的重复，必须善于在总结工作中碰到新情况、新问题的基础上，有针对性地研究新的工作方法、新的应对措施，真正解决工作中一时解决不了的实际问题，促进工作水平的提高。二是业务培训必须重视相关知识的学习掌握，在扩大知识面上下功夫。要组织监察干部深入学习社会主义市场经济知识，尤其要学习改革开放和经济发展前沿领域的有关知识，如金融、审计、财会、法律等，还要学习和掌握计算机技术、外语等。三是业务培训必须注意探索监察工作的规律，在理论研究上下功夫。当前，许多监察理论问题都需要进一步探索和完善。必须利用集中的业务培训时间，有意识地加强理论研究，逐步形成系统的、完善的行政监察理论。四是业务培训还必须进行长期的规划，在系统性上下功夫。通过培训提高业务素质不是一朝一夕的事，必须根据队伍的实际情况，制定出一定时期内的长远培训规划，分层次、分阶段、系统化地实施。

总之，完善我国行政监察制度需要全社会的共同参与，同心协力。只有这样“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”的总体目标才能实现。

第五篇：检查制度

明朝监察制度的主要特点

专业：2010级中外政治制度学号：201002020202姓名：罗静

监察制度是国家政治制度的重要组成部分，属于上层建筑的范畴。《册府元龟》在关于监察制度是这样描述:“古之王者建邦立制，设都鄙官府之治，分班爵品职之序，创刑典以话暴慢，修礼范而别等威，百职并分，万邦承式，乃设纠督之任以专察举之事，刺检凶蕙，抨正违谬，然后内外之政允，离奸究之萌自塞者也”①。中国监察制度萌芽于战国时期，各个诸侯国纷纷大规模推行郡县制，以代替分封制，建立了中央集权的政治制度。当时的政治背景客观上需要建立一个有效的监督制衡机构，齐、秦、赵、韩、魏各国皆设臵了御史一官，出现了监察制度的雏形。秦汉时期，设臵了御史大夫一职，作为最监察官，同时也是垂相的副手。自汉代以后，监察机构始终作为一个重要的政治机构而存在，历朝都设臵了规模不等的监察机构。魏晋以后，监察制度日臻完备，至隋唐时期飞监察制度开始法律化、定型化，日趋成熟。宋元时期，监察制度得到了进一步的完善。到了明朝，继承和发展了前代的监察制度，同时为适应废除垂相制度和建立绝对皇权体制的需要，将我国封建社会的监察制度推向了顶峰。明代的监察制度是中国古代监察制度发展到明代这一特定历史阶段的产物，它同传统的监察制度有着极强的继承关系，同时它又在新的历史条件下有所发展，有所创新，形成了封建监察制度极其完备的形态，具有自身的特点。

一、监察体系完备,形成了从中央到地方的严密的监察网络

在中央,明朝设都察院作为国家最高监察机关,长官为左右都御

史,正二品,下设左右副都御史,正三品;左右佥都御史,正四品,其属有经历司、司务厅、照磨所和司狱司,官员分别为经历和都事、司务、照磨和检校、司狱,品级正六品到从九品不等。此外,明朝在六部还设六科给事中,每科设都给事中,正七品;左右给事中,从七品;给事中,从七品②。都察院和六科不相统属,都直接隶属于皇帝,各司其职,并且还可以互相纠劾,以弥补监察机关无人监察的空缺。在地方,洪武初在各省设提刑按察使(正三品)作为省一级的监察官,履行监察职能,下设副使,正四品;佥事,正五品。洪武十四年臵各道按察分司,十五年又臵全国府州县按察分司。各分司由按察司佐官副使、佥事派出巡察,将府州县皆纳入了按察使司的监察系统③。

明朝在地方监察上还设有十三道监察御史,这十三道分别为浙江、江西、河南、山东、福建、广东、广西、四川、贵州、陕西、山西、湖广和云南,监察御史在所任职道中履行监察职能。在地方监察中,明朝中央政府还不时派出巡抚、巡按、总督等监察官员对地方进行巡视。此外,南京还有一套完整的监察系统,这是其他朝代所没有的奇特现象。永乐年间,明朝首都北迁,但南京仍臵都察院,有右都御史、右副都御史、右佥都御史各1人。亦有十三道御史之设,每道2或3人。另臵提督操江一人,以副佥都御史担任,掌上下江防之事④。这一时期,异化型监察也获得空前发展。以厂卫特务制度为典型代表的异化型监察无孔不入,人人谈之而色变,他们与明朝设臵的众多的监察机构一起,编织了一张从中央到地方的严密的、覆盖全国的监察大网。

二、监察立法趋于成熟

明朝的监察立法经历了漫长的过程。洪武年间曾制定了《宪纲》四十条,后经宣宗、英宗两朝的修订,制成《出巡相见礼仪》四条、《巡历事例》三十六条、《刷卷条格》六条、《奏请点差》等条例⑤。正统四年,正式制定颁布了《宪纲条例》,共十条,对监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定,可谓是事无巨细,使其成为一部“所定宪例甚备”的监察法规。此后,历朝陆续有所增补。弘治时编纂成的《大明会典》把有关监察机关的法规条例汇总纳入其中。之后《大明会典》历经正德时校修,嘉靖时重修,万历时再修,万历十五年正式成书。全书共228卷,体例以六部九衙署为纲。其中监察法规列入209至213卷。明代监察法规在《大明会典》所载都察院法规和六科给事中法规,不仅对监察职能、履行职务的效率等方面规定得极为详尽,而且制定了具体的部门监察法规及施行细则,从体系上集两千年监察法律之大成而臻完备。在明朝的监察立法中,凸显了对监察官犯罪的加重处罚。《明史》载:“凡御史犯罪,加三等,有赃从重论。1769”而作为国家根本法典的《大明律》,也明文规定了对监察官员犯罪要从重处罚。如《大明律》的《受赃律》专列“风宪官吏犯赃”一条,规定“凡风宪官吏受财,及于所按治去处求索借贷人财物,若卖买多取价利及受馈送之类,各加其余官吏罪三等”⑥。甚至对迎来送往的这种小事,都决不宽纵,弄不好还要被杖责。而在实际的操作过程中,这一点也得到了比较好的贯彻。如宣宗年间,浙江按察司王铉受贿白银,按例“应纳米赎罪复职”,结果却“罢为民,仍追夺诰命⑦”。监察御史沈润“受土豪黄金五两白银百两,文绮十匹,出其杀人罪。”按律只应廷杖,结果“其免杖,发戍辽东边卫”⑧。就这样,在短短的七年半时间里,监察御史降黜竟达一百三十名左右,不可谓不严厉。

三、监察官人数大大增加,职权得到空前加强

明朝的监察官队伍庞大,人数众多,为历朝所罕见。在中央,都察院坐院官人数一般为6人,其属吏人数为7人;六科给事中,吏科4人,户科8人,礼科6人,兵科10人,刑科8人,工科4人,共计40人⑨;十三道监察御史,浙江、江西、河南、山东各10人,福建、广东、广西、四川、贵州各7人,陕西、山西、湖广各8人,云南11人,总数为110人，再加上南京方面的监察官和各省常设的监察官,明朝监察官员的总人数浮动在200~300人之间,这还不包括诸如巡抚、巡按和总督之类的监察官员人数。明朝监察官的职权更加广泛。

综观明朝近三百年的历史,监察官员这个官僚群体屡屡遭受到当权者的打击,史书上亦是大书特书,极力渲染,虽然其中不免有夸大的成分,但是整个明朝历史上监察官员遭受的打击之重、之惨烈确是不争的事实,这在中国古代监察史上亦是极为罕见,堪称奇谈。这一时期监察官员遭受的打击,主要来自于三个方面:一是皇帝。有明一朝,皇帝对监察官员的倚重可谓是绝无仅有,其他任何朝代都无法相比，而对监察官员的打击也真可谓是空前绝后,其他朝代都望尘莫及,甘拜下风。明代(尤其是中后期)皇帝,多为猜忌多疑、刚愎自用且品德失范之辈,常常对不肯俯首之监察官进行压制与迫害,一意孤行者还会招致杀身之祸,使得监察官的境遇远不如其他朝代。明朝皇帝对监察

官的残酷打击,在嘉靖年间达到了顶峰,其行为简直骇人听闻。嘉靖三年,在“大礼议”中,百官伏左顺门哭谏,皇帝大怒,将为首者下诏狱,其余官员一律杖责,结果给事中。

参考文献

①《册府儿龟〃宪官部〃总序》

②唐克军.不平衡的治理——明代政府运行研究[M],武汉：武汉出版社，2004.328-335

③吴琦.明代地方监察体系与荒政例[J]江西师范大学学报：哲学社会科学版，200606，30

④刘泽华.中华文化通志.制度文化典（中央职官制）[M]王超撰上海：上海人民出版社.1998，310

⑤李怀孔，中国行政制度史[M]，上海，上海复旦大学，2006

⑥曾丽玮.明代监察制度的特色及其现代启示[J].求索,2004(10):235-239

⑦李景隆,姚广孝,夏原吉,等.明实录[M].台北:中央研究院历史语言研究所,1962

⑧栾洋.明代仁宣时期的监察制度建设[J].温州大学学报:社会科学版,2007(5):24-29

⑨张创新.中国政治制度史[M].第二版.北京:清华大学出版社,2005:286-288