论土地储备制度

第一篇：论土地储备制度

土地储备制度分析

土地储备主要是指政府部门或公共机构依照有关程序预先取得土地，进行开发整理并予以储存，并在适当时机将储存的土地投放到市场，以实现城市有序发展，保障公共目标的实现以及合理调控土地市场等目的。

下面就其理论基础、欧洲土地银行的启示、功能定位及城市开发四个方面展开论述。

城市土地储备的理论基础主要包括地租理论、土地供求理论、区位理论、资源配置与市场失灵理论、政府管理理论与制度变迁与创新理论等。

欧洲土地银行对我国土地管理有莫大的启示，并对我国土地储备制度的完善发挥了重要作用，通过欧洲土地银行方法的分析和我国土地制度管理方面的分析，简述了我国土地储备机制运行中存在的问题，并提出了解决问题的对策和办法。欧洲土地银行的运行过程由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。目前我国土地收购储备模式主要有“上海模式”和“杭州模式”。

土地储备机制是我国土地管理制度的创新，是土地管理未来发展的一个方向。在土地储备机制运行过程中存在以下一些问题： 1土地储备机制的法律不完善 2资金筹措方式单一

3土地储备制度的利益分配机制不规范 4政府各部门衔接不顺 完善土地储备机制的对策

1理顺法律关系，建立法规保障 2实行多元筹资，保证资金供应

3建立和完善土地储备机制的组织机构，保证机制顺利运行 4保持一定数量的土地储备 5建立合理的监督机制

6科学界定土地价格，合理分配土地收益

如何定位土地储备制度，是这项制度规范、完善、发展的大问题。从1996年上海成立第一家土地储备机构，到2004年全国成立了1700多家土地储备机构，土地储备制度发展的深度，对我国社会经济的影响已非昔日可比，制度的作用也基本如数显现。但由于缺乏必要的政策支撑，严重制约了这项制度的进一步发展，所以有必要对这项制度运行9年来的绩效进行深刻的考量，给出一个明确的定位。我认为土地储备制度应定位于以下几个方面的功能。

一是政府供应土地的首要环节。我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体。在市场经济条件下，交易能够进行的首要前提是产权明晰，也就是说，你所交易的东西必须是你的权利，否则交易就难以进行，或者即使能够进行，也必然会产生利益上的冲突和法律上的纠纷。政府供应土地也应如此，供应的土地必须是政府的产权，这是政府供应土地的第一个前提。第二个前提是政府要有空余的土地。

二是参与宏观调控的必要手段。根据发达国家的经验。宏观调控经济的经典手段是货币政策、财政政策，我国宏观调控经济运行的措施，除了货币政策、财政政策，还有计划调控和土地政策。在四种调控措施中，前三种都有一套成熟的手法和明确的目标。货币政策中有利率、贴现率、存款准备金、公开市场业务等手段；财政政策中有预算、税收、债券、转移支付等手段；计划调控有产业准入、产业政策等。在这些手段中，货币政策是对资金使用成本(利息)，货币流通数量(公开市场业务)进行直接的干预，财政政策则直接对总需求(政府支出、厂商和居民)进行干预。这些手段不仅涉及政府资金的运用，而且涉及对厂商和居民使用资金的影响，这种影响有使用资金的成本问题，也有机会成本问题，如银行加息，会有更多的人增加储蓄，减少投资，增加或减少税率会起到减少或促进消费与投资的作用。计划调控一方面有直接的行政手段，如制定市场准入规则。另一方面也有经济手段，但主要体现在计划的落实方面，如落实产业政策，政府要在投资、税收、资金方面给予一定的扶持或限制。从以上三种调控措施的内容可以看出，对国民经济运行的宏观调控，都需要大量的资金投入，否则很难对总供给与总需求产生实质性的影响。

运用土地政策参与宏观调控如何才能发挥更大的作用呢?从经济学意义的角度讲，宏观调控是政府为实现总供给与总需求的平衡，保证经济持续、稳定、协调增长而采取的一些措施。因此，运用土地政策参与宏观调控，应该从调控土地的总供给与总需求人手，由于我国的政府还是土地的直接供应者，在微观上还可以对土地供应的结构进行直接的干预，也可以作为调控经济运行的一种手段。但从过去的实践来看，我们原有的土地政策只能调控到土地的部分总供给，或者说土地供应的总量和结构。在这方面，土地利用总体规划、年度计划、供地政策的作用得到充分发挥。

三是加强土地资产管理的必要手段。加强土地资产管理是国土资源部门的重要职责，国务院也专门下过《关于加强国有土地资产管理的通知》，但是多年以来，我们所针对的资产管理的目标，是出让和转让国有土地使用权过程中，政府应收土地收益的流失问题。防止国有土地资产流失，固然是一个非常重大的问题，但只是土地资产管理的一个方面。土地资产管理应包括保值、增值两方面。保值的含义应该是资产价值不降低，收益不流失，增值的含义是通过有效管理，使资产的价值含量有所上升。所以，加强土地资产管理，仅有防止土地资产流失一个目标是不够的，但要落实土地资产管理的其他目标，单靠政府一个职能部门也是不够的。

首先，政府出让、作价出资(入股)、授权经营、划拨给国有企业、事业单位和政府机关的国有土地，其土地资产保值、增值的职权分散给了不同的政府部门，甚至企业。虽然个别地方将土地作价出资(入股)的股权交给了土地储备机构，但从总体而言，这部分土地资产是由其他政府部门和企业管理的。

其次，要分清土地资产管理和市场管理目标，这里涉及国土资源管理部门负责的那部分土地的保值、增值的问题。就一个城市而言，我们不能说国土资源管理部门负责全市国有土地资产的保值增值。以各种方式供应出去的土地，由于产权有了明确归属，国土部门不能向产权人要求对土地保值增值或者提供这种服务，而只能从市场管理的角度，保护产权人利益，维护市场秩序。至于全市国有土地价值的提升，更不是国土资源部门能够做到的，这里涉及产业集聚、人口集聚、自然人文环境等很多复杂的因素。所以，需要国土资源管理部门负责的土地资产，除了土地出让、交易中政府权益的保障以外，更主要的是对切实掌握在政府手中的土地资产的保值、增值。过去我们对这方面问题关注很少，原因是政府手中没有实物土地，供应土地的过程是一个简单的过手程序，只需收取政府纯收益，没有动力对土地进行加工，以提升土地的价值。当政府有了储备土地以后，如何对这些土地进行管理，实现土地使用价值和价值最大化，便成为政府必须要考虑的事情，真正意义上土地资产管理就开始了。但要保证政府手中有一定的储备土地，并将这些进行一定的加工，以便在供给土地时获得更大的收益，要求有一个专业机构，为政府完成储备土地、开发整理等供应前的一系列事务性的工作。

第三，政府储备土地从进入土地储备库，到供应出去，要有一个周期，在此期间，除了开发整理外，对于一些土地还有临时使用和经营的问题，如临时出租，这也是土地资产经营的重要内容，也需要一个专业机构来运作。

四是盘活土地资源的必要手段。在市场经济中，政府做的主要事情是市场做不了的事情。在盘活存量建设用地方面也是如此。事实上，从实行土地有偿使用制度以来，城市内部易于盘活的建设用地，已经被企业盘活了。主要是通过几种方式。一种企业自己盘活，将位于城市中心的原有土地改变用途，或者搞三产，或者搞房地产。一种联合开发，有土地的企业与有资金的企业共同开发。另外一种是房地产企业通过收购兼并有土地企业等方式，实施房地产开发。剩余的、需要盘活的建设用地，或者由于基础设施配套太差，或者由于同一地块使用者过多，或者由于周边环境不好等原因，都是企业不能承担，或者由于利润太少不愿意承担的。要盘活这些土地，只有靠政府的力量介入。

五是落实城市总体规划的必要手段。城市总体规划的落实，涉及到城市土地利用方向的重大调整，由此引起土地使用者利益的重大调整。所以，在落实城市规划的落实中，同样面临资金投入、土地收回、拆迁安置、开发整理等一系列问题，解决这些问题同样需要一个专业机构予以运作。过去，很多地方在旧城改造中，是通过房地产公司来操作的，政府在土地价格上给予一定的优惠，或者用实物地租的方式让房地产开发公司搞旧城改造。但这种方式有一定的弊端，首先是这种方式往往省略了土地收回过程，政府在没有处理好与原使用者的经济关系之前，就将土地使用权交给了房地产开发企业。其次是政府收益流失，旧城改造经常是政府找开发商帮助运作的，所以，政府要给予一定的地价优惠，而且有的地方在旧城改造中，政府没有任何收益。再次，在对经营性房地产用地实行招标拍卖挂牌出让以后，这种方式很难再进行下去。另外一方面，落实城市规划，有一些土地是用于公益事业的，对这些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府负责。所以，城市总体规划的落实，和盘活存量土地一样，需要一个专业机构帮助政府来运作。

第二篇：土地储备制度论文

土地储备制度的几点问题与建议

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委出台了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际

情况却是，由于土地储备中心操作的不合理，土地储备制度不仅没有起到平抑土地市场价格的作用，反而在房地产过热中扮演着“哄抬地价”、“囤积居奇”的种种负面影响。本文将从分析土地储备制度的目标和操作中暴露的问题上，探求优化土地储备制度的方法。

一、相关概念

土地储备制度：政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。

土地储备中心：在土地储备制度下，各地政府为了执行土地储备的政策而规划成立的机构，一般挂靠于相应的建设局、土地局或房产局。性质为事业单位，部分为政府授权的独立的法人机构。

土地储备制度经济学原理：土地供应量由政府制定的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场法则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升；反之，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，进而引起房产价格上升。

①

二、土地储备制度的目的

（一）调节市场供求平衡，稳定地价

根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。

（二）维护城市规划，统一管理

利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。

（三）筹集建设资金，补充地方财政

① 参见吕萍编著：《房地产开发与经营》，第三版，中国人民大学出版社，2011。从总的来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。

三、土地储备制度面临的问题

（一）资金来源单一且成本高

目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。

（二）机构性质不明，操作不透明

土地储备中心的事业单位性质决定了其与政府之间千丝万缕的联系，尤其是在前期的征地、拆迁过程中，为了降低成本，它往往会借助政府权力、甚至滥用政府权力，在市场上造成了很坏的影响。另一方面，由于中心巨大的资金流以及盈利，使得部分官员无法抵御金钱的诱惑，出现权力寻租的现象，滋生了部门腐败，近年来，纷纷落马的土地官员就是最典型的例子。

（三）法律法规不健全，无法可依

《土地储备管理办法》只是概括性的规定了土地储备机构在开发经营中的原则问题，但是对于具体的操作细节并没有详细的规定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收补偿、如何行使统一收购权等方面并没有明确的操作指南，这就使得各个地方政府能够在具体执行过程中，掺杂进个人或者地方意志，造成市场混乱，进而影响土地储备制度的发展。

（四）土地出让制度有待完善

在完成土地出让制度改革后，我国现有土地出让多采用招拍挂的形式。然而由于市场供应处于“欠饱和状态”，以及房地产市场巨大的盈利预期，使得房地产企业只要获得土地供应，就能盈利。而招拍挂的竞争方式，迫使各个房地产企业为了拿地相互哄抬地价，最终也推高了房价。

四、完善土地储备制度的几点建议

1.制定完善的法律法规，在土地征收直至土地转让的整个环节中，做到有法可依、有法必依、执法必严。

2.建立垄断机制，为了维护土地储备中心的作用，必须保证土地供应的唯一性，否则其地位则变得可有可无。3.建立储备金融资平台，降低融资成本。应通过土地出让金结余甚至住房公积金等组建城市储备制度基金，同时，还应增加融资手段，发行股票、债券等都可以作为银行贷款的替代品。

4.创新土地供应方式，降低开发商拿地的成本，避免将这一成本通过房价转移到普通老百姓的住房投资中。

5.明确土地储备中心的性质与定位。应向非营利性的、公益性的事业单位转变。

第三篇：土地储备联席会议制度

**县土地储备工作领导小组联席

会 议 制 度

为了进一步加强我县土地宏观调控，优化土地资源配置，加大土地储备力度，强化土地资产管理，规范土地市场运营，合理高效利用土地，结合我县实际，特制定**县土地储备工作领导小组联席会议制度（以下简称联席会议）。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面落实统一管理、统一规划、统一征收、统一储备、统一出让的“五统一”制度，强化政府对土地资源的管理，调控土地市场、调整用地结构、合理配置资源、盘活土地资产，增强财政收入，优化投资环境、促进城市建设，不断提高土地资源对我县社会、经济可持续发展的保障能力。

二、联席会议主要职责

研究审定土地储备规划和计划；协调处理土地征收、储备、开发工作涉及的重大问题；协调处理所有涉及重大项目用地、土地政策、用地功能调整等事项；解决土地征收、储备的资金等问题；监控国有土地资产的运作；监督检查县各有关部门承办联席会议交办的工作落实情况。

三、成员单位职责

1、县国土资源局、县土地储备中心负责向联席会议报

告疏附县城乡规划区范围内土地征收、储备工作的开展情况，提出土地征收、储备过程中需解决的问题和建议。

2、县财政局负责统筹解决土地征收、储备和开发资金。

3、县发改委负责做好储备土地的立项工作。

4、县城建局负责储备地块的规划工作，负责做好已储备宗地的基础设施配套建设，包括道路、上下水、电、采暖等配套工作，负责城乡规划区居民房屋的征收工作。

5、县民政局、社保局负责做好被征地农民社会保障工作。

6、县环保局负责办理项目用地环评报告。

7、县农业局负责办理项目用地涉及耕地质量评定报告。

8、县林业局负责办理项目用地涉及林业的审批手续。

9、县水利局负责办理项目用地涉及水利建设管理的审批手续。

四、议事规则

（一）联席会议由县土地储备工作领导小组组长或组长委托的副组长召集并主持，根据需要可邀请县委县政府相关领导和县有关部门、乡镇负责人等有关人员列席会议。会议原则上每个季度召开一次，因特殊情况需临时召开的，由召集人确定。

（二）联席会议的召开由县政府办公室负责通知，联席会议办公室负责记录、整理，并起草会议纪要，经联席会议主 2

持人审定后印发。联席会议与会人员应按时到会，如不能到会，须提前向会议主持人请假。

（三）联席会议采用民主集中制原则下的组长负责制，坚持充分发扬民主、集体讨论、会议决定的决策原则。

（四）会议审议事项，采取集体研究，个人签发。

（五）对会议决定的重大事项和审批事项，以县人民政府名义发文。

（六）严格执行保密制度。各组成人员及相关人员对需要保密的事项，不得对外泄露。

第四篇：土地储备联席会议制度

**县土地储备工作领导小组联席

会议制度

为了进一步加强我县土地宏观调控，优化土地资源配

置，加大土地储备力度，强化土地资产管理，规范土地市场运营，合理高效利用土地，结合我县实际，特制定**县土地储备工作领导小组联席会议制度（以下简称联席会议）。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面落实统一管理、统一规划、统一征收、统一储备、统一出让的“五统一”制度，强化政府对土地资源的管理，调控土地市场、调整用地结构、合理配置资源、盘活土地资产，增强财政收入，优化投资环境、促进城市建设，不断提高土地资源对我县社会、经济可持续发展的保障能力。

二、联席会议主要职责

研究审定土地储备规划和计划；协调处理土地征收、储备、开发工作涉及的重大问题；协调处理所有涉及重大项目用地、土地政策、用地功能调整等事项；解决土地征收、储备的资金等问题；监控国有土地资产的运作；监督检查县各有关部门承办联席会议交办的工作落实情况。

三、成员单位职责

1、县国土资源局、县土地储备中心负责向联席会议报

1告疏附县城乡规划区范围内土地征收、储备工作的开展情况，提出土地征收、储备过程中需解决的问题和建议。

2、县财政局负责统筹解决土地征收、储备和开发资金。

3、县发改委负责做好储备土地的立项工作。

4、县城建局负责储备地块的规划工作，负责做好已储

备宗地的基础设施配套建设，包括道路、上下水、电、采暖等配套工作，负责城乡规划区居民房屋的征收工作。

5、县民政局、社保局负责做好被征地农民社会保障工作。

6、县环保局负责办理项目用地环评报告。

7、县农业局负责办理项目用地涉及耕地质量评定报告。

8、县林业局负责办理项目用地涉及林业的审批手续。

9、县水利局负责办理项目用地涉及水利建设管理的审

批手续。

四、议事规则

（一）联席会议由县土地储备工作领导小组组长或组长委托的副组长召集并主持，根据需要可邀请县委县政府相关领导和县有关部门、乡镇负责人等有关人员列席会议。会议原则上每个季度召开一次，因特殊情况需临时召开的，由召集人确定。

（二）联席会议的召开由县政府办公室负责通知，联席会议办公室负责记录、整理，并起草会议纪要，经联席会议主

持人审定后印发。联席会议与会人员应按时到会，如不能到会，须提前向会议主持人请假。

（三）联席会议采用民主集中制原则下的组长负责制，坚持充分发扬民主、集体讨论、会议决定的决策原则。

（四）会议审议事项，采取集体研究，个人签发。

（五）对会议决定的重大事项和审批事项，以县人民政府名义发文。

（六）严格执行保密制度。各组成人员及相关人员对需要保密的事项，不得对外泄露。

第五篇：看土地储备制度如何与民争利（最终版）

看土地储备如何掠夺本应属于拆迁户的利益

土地储备中心是国土资源管理局下属全民所有制的事业单位。其通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不能从事具体项目的建设。因为他不是建设单位，没有建设项目，土地储备本身不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。而目前建设局向储备中心颁发房屋拆迁许可证应视为违法。

土地储备是政府转卖土地的先行部门。由行政法规确立这没有问题，但只要政府是以土地储备的名义实施征用征收土地的行为就必需是为公益目的，其应当依据的是法律规定而非行政法规，储备适用也应当是法律而不能是其它行政法规，但问题是当建设项目尚未确定的情况下怎样来确认现在储备的土地将来一定用作公益项目？如作为商业性的地产开发那先前的国家征收征用不就是违法了吗？在公益性尚未明确的前提下就动用公权力征收征用公民私产与宪法，物权法相勃。

在物权法生效之前，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。果真如此吗？

各地纷纷设立的土地储备机构，隶属于市、县人民政府国土资源管理部门，系事业单位，不以盈利为目的。但事实上，有许多土地储备机构不但有盈利，而且不择手段牟取暴利，有的地方的还制定了分红制度。如果土地储备机构真的不以盈利为目的，为何要建立分红制度呢？这与有限公司有多大的区别呢？其最大的区别是土地储备机构不用交税，还有地方政府作后台，利用共权力轻而易举地获取经济利益，土地储备机构中的成员依照自己订立的分红制度进行分红，皆大喜欢。有谁知道这红利中含有多少血和涙？

在拆迁中，有关补偿问题 应当由拆迁人与被拆迁人之间协商，体现了自愿原则。当然，协商不可能总是一帆风顺的，会对拆迁进度有一定的影响的。但绝不能以此为借口，强迫被拆迁人接受开发商的条件。那么，有什么办法可以强迫被拆迁人接受开发商的条件，又不违法呢？土地储备制度应用而生。

土地储备机构与开发商谈好土地价格后，由土地储备机构出面进行拆迁；或者由土地储备机构直接进行拆迁，再把土地拍卖给开发商，从中牟利。这对于开发商和土地储备机构来说，当然是双赢；只是苦了被拆迁人。因为土地储备机构是事业单位，打着公共利益的旗号，进行拆迁，名义上不以盈利为目的。如果被拆迁人不接受土地储备机构提出的条件，则会惨遭强迁之苦。因为是打着公共利益的旗号，土地储备机构又有地方政府作后台，不允许被拆迁人讨价还价的。但是按照合同法规定，被拆迁人有权得到足额的补偿，即不能因为土地储备机构出面打着公共利益的旗号，对被拆迁人的补偿必定低于非公共利益拆迁的补偿，否则还称之为足额补偿吗？事实上，被拆迁人很难从土地储备机构手里得到足额补偿。土地储备机构对被拆迁人补偿越少，其所得红利越多，以切身利益为重，怎么会对被拆迁人施恩呢？只有“钉子户”才有可能得到足额补偿。

有的地方土地储备机构的设立尽管很有利于加快拆迁进度，但忽略了民生大计，损害了被拆迁人的利益。众所周知，土地储备只是手段，而使用才是目的。大多数的拆迁是为了商业利益，怎么会因为土地储备机构出面进行拆迁，将土地储备再拍卖而成为“公共利益”呢？这种伎俩一经戳穿，还有多大价值呢？

现在，我们终于明白了，为什么《物权法》生效后，暴力拆迁反而愈演愈烈了。许多土地储备机构采用的貌似“公共利益”的手段，目的仍然不失为商业利益，只是这种现象较为隐蔽而已。土地储备机构的红利的多少，取决于对被拆迁人补偿的损害程度。因此，土地储备机构的红利，浸透了被拆迁人的血和泪。

被拆迁人与开发商之间，加塞了土地储备机构，等于在被拆迁人身上多扒了一层皮，作为土地储备机构工作人员的红利之需。所谓土地储备，未必都是公共利益。许多地方土的地储备有猫腻，打着公共利益的旗号，瞒天过海

律师炮轰土地储备制度违宪

为什么拆迁战争不断上演？为什么不管房价涨跌，地方政府都成了最大的获利者？

一名律师认为，这都与土地储备制度密切相关。它让地方政府从公共社会管理者异化为部门利益经营者。他认为土地储备制度从创设之初，就违背了宪法，遂向全国人大提起了违宪审查。

尽管可能不会激起半点涟漪，北京律师张兴奎仍然投出了属于自己的那块小石子。在总结了所代理的470多件土地案之后，他将一份《对土地储备制度和〈土地储备管理办法〉进行违宪、违法审查的公民建议》(以下简称《建议》)，寄给了全国人大和国务院。

这份建议列举了中国当前的土地储备制度和《土地储备管理办法》与宪法、土地管理法、物权法、城市房屋拆迁管理法的矛盾与冲突。该建议认为，中国当前的土地储备制度和《土地储备管理办法》正在形成“新的社会不公”，“通过造成土地供求紧张从而实现政府的与民争利”。

他建议立法机关重新审视这一当前政府参与土地市场经营的法律制度，制定《土地征收法》，废除土地储备制度的“为卖而储”，还原土地管理法规定的“因建而征”。他认为政府收入要靠税收，不能参与卖地增加财政收入。《建议》被张兴奎视作是他经验的总结，是解决当前因土地而引起的众多社会矛盾一个釜底抽薪的措施。

与民争利

“土地储备制度已然沦为剥夺最广大城市、农村居民根本利益的制度性工具”。

在将《建议》寄给全国人大的同时，张兴奎也将其发到了很多媒体记者和律师同行的信箱。

而实际上，有关中国土地储备违宪违法的法律探讨来源已久。

2001年4月，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对土地储备制度首肯的时候，很多研究报告就曾明确指出此一制度的风险。

肯定者认为，借鉴西方“土地银行”经验，有利于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行”(《土地储备管理办法》语)。

担忧者认为：“在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构的土地供应往往会单方面也以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。”

但显然，各地政府对“风险提示”毫不在意。几乎还从来没有一部法律法规，像《土地储备管理办法》那样被地方政府如此积极地响应和实施。

级差地租所带来的巨大收益，使得“管理城市”迅速变为“经营城市”，原本的盘活城市“存量土地”也更多的向“增量土地”扩张。

还远在《土地储备管理办法》出台之前的2001年，我国已经建立的土地储备机构就超过了1000家。

而现今，则几乎遍布于全国的每个县市。

2007年，正是在此情况下，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》，当年的主流媒体曾赞叹它为“土地制度的创新”，甚至不吝用“第二次土地革命”的称谓。

但北京大学公法研究中心主任姜明安教授表示，这一部门规章，从一开始就违反立法法。因为按照立法法规定，以国家名义和国家强制力进行的征收都必须由国家基本法律予以规范和调整，而《土地储备管理办法》是依据2001年发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》所做的。

而媒体“制度创新”的解读，事后证明更多的是一厢情愿的良好期盼。

就在《土地储备管理办法》出台的2007年，征地拆迁民怨纷起。该年修正后的宪法第十条第二款明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

这也是张兴奎认为土地储备制度和《土地储备管理办法》违宪的理由所在：“出于储备目的而进行的土地征收，一方面，由于对征收目的也就是土地用途无法确定，使得征收行为有违反宪法的嫌疑。

“另一方面，如果征收时已经确定了土地用途的公共利益性质，那么储备制度的建立就显得多此一举，何必早早征而不用储备起来。这种规定实际上将公共利益扩展到了整个经济领域，既包括公益性的，也包括商业性的，导致了土地征用权的滥用。”

但就在物权法通过的同时，“重庆最牛钉子户”以那座孤悬的危楼而引起全国的注意。

张兴奎就曾向立法机关提交建议书，指出《城市房屋拆迁管理条例》把为了公共利益的征收和通过谈判定价的商业开发混为一体，违反宪法和物权法，请求启动立法审查程序；同时建议制定《土地征收法》，由公平平等征收取代强制拆迁，以保护公民的私有房屋财产不受非法侵犯。

事实证明，纷涌而出的法律、政策，远远赶不上地方政府盈利动机导致的悲剧的发生。

张兴奎说，他三四年间所代理的470多件土地案件，从根子上追溯，都能找到土地储备制度和《土地储备管理办法》的影子。

那一年，一篇名为《制度创新抑或违法行政》的文章明确提出，“在我国目前的行政法治条件下，土地储备制度已然沦为剥夺最广大城市、农村居民根本利益的制度性工具。”

张兴奎解释，“给予政府部门经济利益从而刺激其执行制度的积极性，这样的积极性很快就会走向制度设计的反面。”

无穷后患

当土地卖尽，收入何来？真正能增加税收的商业又因为土地受到遏制，对政府而言，将来的路又在何处？

从一开始，土地储备制度似乎就存在着某种“不良动机”。

一个并不为人所关注的事实是，以地生财，从一开始便有解决国企问题的客观需要。

记者查询当年与土地储备相关的种种报告，无一例外都会看到实施意义中“国企脱困”的一条。

土地储备制度为此挖掘了土地的价值。财政部财科所研究员文宗瑜撰文解释央企发展“井喷”现象时即证明，被国家控制的土地、资源，在无价或者廉价地被央企支配后，随着股市的迅猛发展，迅速被转换为巨大的资本。因为也就在这四五年间，中国的土地和资源价格五倍十倍地翻升。

国企问题得到化解，各级政府也赚得钵满瓢盈。

在土地收购-土地储备-土地出让三大程序中，政府自始至终都是土地储备制度的核心，既是政策制定者，也是政策的执行者；运动员与裁判员一体，使得政府成为土地储备制度的最大受益者。

中国指数研究院2009年中国土地出让金年终盘点报告指出，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元。“卖地”成为政府财政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入比例接近五成。

打着公共利益需要的口号低价征地，举着维护国有资产的大旗高价出让，成为目前土地储备制度的一大特色。

国家土地副总督察甘藏春在一次讲话中说，根据对土地违法案件的统计，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府违法的案件(《上海证券报》2007年7月13日)。

更为关键的是，被征地的民众不能直接对话地产商等实际用地人。双方就征地拆迁发生争议，还需自行解决，作为实际获益人的政府却超然物外。

在《建议》中，张兴奎认为：法律和制度不能“剥夺”一部分人的利益而成为政府财政收入的来源，除非这种剥夺是通过税收的方式，否则就有违社会公平与正义的原则。

而更大的问题在于，垄断了土地一级市场的交易权，政府盈利的冲动在政绩和利益的驱动下又很难遏制，地方官员有着极强的任内兑现的冲动。甚至不惜违法一遍遍地卖地，以谋求更多的收入。扬州市国土资源局就曾悄悄收回业主的土地使用权，拿到市场上进行重新挂牌出让，并获得20亿的收益。最近经过央视曝光扬州政府才连夜决定中止出让行为。

这种透支未来的做法，留下了无穷的后遗症——

当土地卖尽，收入何来？真正能增加税收的商业又因为土地受到遏制，对政府而言，将来的路又在何处？

中国社会科学院《2009年城市蓝皮书》指出，在各类银行的贷款中，政府借土地储备机构之壳筹集的贷款占政府贷款的70%￣90%，个别地方甚至接近100%。

审计署在四月公布，国内40个市地州、56个县区市中，11个城市有674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。

而中国人民银行上海总部近日印发了《2010年上海市信贷投向指引》，要求金融机构密切关注土地储备机构贷款以及非房地产主业进入房地产企业集团贷款的潜在风险。

行为艺术？

张认为：“在利益面前，法律并未得到应有的尊重。”那一切的抗议乃至改良建议，最后是否都沦为不被人待见的行为艺术。

尽管高调发出《建议》，张兴奎却并不指望能真正有所收获。

为了遏制层出不穷的土地违法征用、拆迁等行为，来自民间，之前曾经有过一系列的尝试：

集体维权，武力抗争，甚至自焚。

2007年，有四个省的农民甚至不约而同地宣告收回属于自己的土地——基本类似于行为艺术的这一举动，并未得到任何实质性的回应。

张兴奎的《建议》，看起来釜底抽薪，却很难有实质性的进展。“在利益面前，法律并未得到应有的尊重。”他说。

这似乎是一个死结。

不过，在现有法律框架内，能多大程度上解决问题，三农问题专家李昌平表示怀疑。

他说，土地所有权流转的单向性、非市场化，再加上一系列的制度设计，实际上已经将普通民众，尤其是农民排除在“种房子”“种厂子”之外，下一步，甚至连“种庄稼”都有危险。

他在《种庄稼·种厂子·种房子》一文中写到，“如果政府真的将种房子的房地产开发商制度复制到农业领域——种庄稼，不仅资本会争先恐后进入农业和农村，甚至地方政府和官员也会争先恐后重视农业的。”而且会更致命。

他忧虑地说：新进城而又无房的80后、90后，将成为被抬高的城市化的最大利益牺牲者，也将损害这个社会的起码公正和公平。