我国土地储备制度实施的难点和困惑

第一篇：我国土地储备制度实施的难点和困惑

我国土地储备制度实施的难点和困惑

卢静

（华中农业大学土地管理学院武汉430070）

自1997年以来，我国在部分城市开始了土地储备制度的试点，经过这几年的发展完善，目前，我国有杭州、武汉、上海、青岛等102多个城市已经建立了相应的土地储备机构，通过垄断城市土地供给一级市场，来调控城市土地市场，在优化城市资源配置，盘活城市存量土地资产方面发挥了重要的作用。，从目前部分城市的运作情况来看，还存在着许多急待解决的问题，如果这些问题不解决，土地储备制度就缺少良好的运行环境，其政策调控目标就很难实现。

一、土地储备制度产生的背景

任何新事物的产生都有其背景，都有一个逐步发展完善的过程，土地储备制度也不例外，它的产生是我国土地的市场化配制落后于经济发展水平的结果，在我国计划经济向市场经济过度的过程中，土地使用制度也经历了从无偿到有偿的过渡，但计划经济体制下的供地方式还在相当长的一段时间内存在，这种计划机制与市场机制并行的态势造成的后果是，一方面，少数人利用政府出让价格的价差进行土地投机和寻租，使得政府的宏观调控作用受到限制，国有土地资产大量流失。另一方面，这种出让的双轨制没有有效地控制城市土地的供给总量，导致了城市边缘区农地无序地向市地流转，城市用地规模不断扩张，不利于城市土地的优化配置。城市经济的发展要求政府从总量和空间上来约束不适当的用地行为。因而加强政府对土地资源资产的宏观调控，是适应城市经济发展和优化城市布局的必然要求。土地储备制度就是适应这种趋势的一种选择。

从政策层面考虑，新《土地管理法》的颁布和实施，促进我国土地使用方式和土地管理方式的转变，这为土地储备制度的推行创造了条件。新法规定了实行土地用途管制制度，限制了城市增量土地入市，使得城市管理者和土地使用者不得不通过盘活城市存量土地、实行集约用地来满足城市发展的需要，但盘活存量土地和集约化利用土地并不能完全依靠土地使用者自发的行为来实现，政府必须从一个更高的层次来约束和引导这种行为，这需要规划、计划、土地、房管等诸多部门的协调和配合，以前相关职能部门相互分割、各自为阵，政府需要化大量的人力、物力去协调关系，无形中增加了土地资源配置的社会成本。而通过实施土地储备制度，建立土地储备委员会，专门负责协调和配合土地储备过程中的各种关系，可以降低社会交易成本，提高城市土地的配置效益。

二、土地储备制度实施的难点与困惑

1、土地储备制度的定位问题

2、土地储备制度的可适性问题

3、土地储备中土地收购政策的配套与衔接问题

4、土地储备的资金运营问题

5、土地储备中的利益分配问题

第二篇：土地储备制度论文

土地储备制度的几点问题与建议

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委出台了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际

情况却是，由于土地储备中心操作的不合理，土地储备制度不仅没有起到平抑土地市场价格的作用，反而在房地产过热中扮演着“哄抬地价”、“囤积居奇”的种种负面影响。本文将从分析土地储备制度的目标和操作中暴露的问题上，探求优化土地储备制度的方法。

一、相关概念

土地储备制度：政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。

土地储备中心：在土地储备制度下，各地政府为了执行土地储备的政策而规划成立的机构，一般挂靠于相应的建设局、土地局或房产局。性质为事业单位，部分为政府授权的独立的法人机构。

土地储备制度经济学原理：土地供应量由政府制定的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场法则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升；反之，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，进而引起房产价格上升。

①

二、土地储备制度的目的

（一）调节市场供求平衡，稳定地价

根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。

（二）维护城市规划，统一管理

利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。

（三）筹集建设资金，补充地方财政

① 参见吕萍编著：《房地产开发与经营》，第三版，中国人民大学出版社，2011。从总的来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。

三、土地储备制度面临的问题

（一）资金来源单一且成本高

目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。

（二）机构性质不明，操作不透明

土地储备中心的事业单位性质决定了其与政府之间千丝万缕的联系，尤其是在前期的征地、拆迁过程中，为了降低成本，它往往会借助政府权力、甚至滥用政府权力，在市场上造成了很坏的影响。另一方面，由于中心巨大的资金流以及盈利，使得部分官员无法抵御金钱的诱惑，出现权力寻租的现象，滋生了部门腐败，近年来，纷纷落马的土地官员就是最典型的例子。

（三）法律法规不健全，无法可依

《土地储备管理办法》只是概括性的规定了土地储备机构在开发经营中的原则问题，但是对于具体的操作细节并没有详细的规定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收补偿、如何行使统一收购权等方面并没有明确的操作指南，这就使得各个地方政府能够在具体执行过程中，掺杂进个人或者地方意志，造成市场混乱，进而影响土地储备制度的发展。

（四）土地出让制度有待完善

在完成土地出让制度改革后，我国现有土地出让多采用招拍挂的形式。然而由于市场供应处于“欠饱和状态”，以及房地产市场巨大的盈利预期，使得房地产企业只要获得土地供应，就能盈利。而招拍挂的竞争方式，迫使各个房地产企业为了拿地相互哄抬地价，最终也推高了房价。

四、完善土地储备制度的几点建议

1.制定完善的法律法规，在土地征收直至土地转让的整个环节中，做到有法可依、有法必依、执法必严。

2.建立垄断机制，为了维护土地储备中心的作用，必须保证土地供应的唯一性，否则其地位则变得可有可无。3.建立储备金融资平台，降低融资成本。应通过土地出让金结余甚至住房公积金等组建城市储备制度基金，同时，还应增加融资手段，发行股票、债券等都可以作为银行贷款的替代品。

4.创新土地供应方式，降低开发商拿地的成本，避免将这一成本通过房价转移到普通老百姓的住房投资中。

5.明确土地储备中心的性质与定位。应向非营利性的、公益性的事业单位转变。

第三篇：土地储备联席会议制度

**县土地储备工作领导小组联席

会 议 制 度

为了进一步加强我县土地宏观调控，优化土地资源配置，加大土地储备力度，强化土地资产管理，规范土地市场运营，合理高效利用土地，结合我县实际，特制定**县土地储备工作领导小组联席会议制度（以下简称联席会议）。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面落实统一管理、统一规划、统一征收、统一储备、统一出让的“五统一”制度，强化政府对土地资源的管理，调控土地市场、调整用地结构、合理配置资源、盘活土地资产，增强财政收入，优化投资环境、促进城市建设，不断提高土地资源对我县社会、经济可持续发展的保障能力。

二、联席会议主要职责

研究审定土地储备规划和计划；协调处理土地征收、储备、开发工作涉及的重大问题；协调处理所有涉及重大项目用地、土地政策、用地功能调整等事项；解决土地征收、储备的资金等问题；监控国有土地资产的运作；监督检查县各有关部门承办联席会议交办的工作落实情况。

三、成员单位职责

1、县国土资源局、县土地储备中心负责向联席会议报

告疏附县城乡规划区范围内土地征收、储备工作的开展情况，提出土地征收、储备过程中需解决的问题和建议。

2、县财政局负责统筹解决土地征收、储备和开发资金。

3、县发改委负责做好储备土地的立项工作。

4、县城建局负责储备地块的规划工作，负责做好已储备宗地的基础设施配套建设，包括道路、上下水、电、采暖等配套工作，负责城乡规划区居民房屋的征收工作。

5、县民政局、社保局负责做好被征地农民社会保障工作。

6、县环保局负责办理项目用地环评报告。

7、县农业局负责办理项目用地涉及耕地质量评定报告。

8、县林业局负责办理项目用地涉及林业的审批手续。

9、县水利局负责办理项目用地涉及水利建设管理的审批手续。

四、议事规则

（一）联席会议由县土地储备工作领导小组组长或组长委托的副组长召集并主持，根据需要可邀请县委县政府相关领导和县有关部门、乡镇负责人等有关人员列席会议。会议原则上每个季度召开一次，因特殊情况需临时召开的，由召集人确定。

（二）联席会议的召开由县政府办公室负责通知，联席会议办公室负责记录、整理，并起草会议纪要，经联席会议主 2

持人审定后印发。联席会议与会人员应按时到会，如不能到会，须提前向会议主持人请假。

（三）联席会议采用民主集中制原则下的组长负责制，坚持充分发扬民主、集体讨论、会议决定的决策原则。

（四）会议审议事项，采取集体研究，个人签发。

（五）对会议决定的重大事项和审批事项，以县人民政府名义发文。

（六）严格执行保密制度。各组成人员及相关人员对需要保密的事项，不得对外泄露。

第四篇：论土地储备制度

土地储备制度分析

土地储备主要是指政府部门或公共机构依照有关程序预先取得土地，进行开发整理并予以储存，并在适当时机将储存的土地投放到市场，以实现城市有序发展，保障公共目标的实现以及合理调控土地市场等目的。

下面就其理论基础、欧洲土地银行的启示、功能定位及城市开发四个方面展开论述。

城市土地储备的理论基础主要包括地租理论、土地供求理论、区位理论、资源配置与市场失灵理论、政府管理理论与制度变迁与创新理论等。

欧洲土地银行对我国土地管理有莫大的启示，并对我国土地储备制度的完善发挥了重要作用，通过欧洲土地银行方法的分析和我国土地制度管理方面的分析，简述了我国土地储备机制运行中存在的问题，并提出了解决问题的对策和办法。欧洲土地银行的运行过程由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。目前我国土地收购储备模式主要有“上海模式”和“杭州模式”。

土地储备机制是我国土地管理制度的创新，是土地管理未来发展的一个方向。在土地储备机制运行过程中存在以下一些问题： 1土地储备机制的法律不完善 2资金筹措方式单一

3土地储备制度的利益分配机制不规范 4政府各部门衔接不顺 完善土地储备机制的对策

1理顺法律关系，建立法规保障 2实行多元筹资，保证资金供应

3建立和完善土地储备机制的组织机构，保证机制顺利运行 4保持一定数量的土地储备 5建立合理的监督机制

6科学界定土地价格，合理分配土地收益

如何定位土地储备制度，是这项制度规范、完善、发展的大问题。从1996年上海成立第一家土地储备机构，到2004年全国成立了1700多家土地储备机构，土地储备制度发展的深度，对我国社会经济的影响已非昔日可比，制度的作用也基本如数显现。但由于缺乏必要的政策支撑，严重制约了这项制度的进一步发展，所以有必要对这项制度运行9年来的绩效进行深刻的考量，给出一个明确的定位。我认为土地储备制度应定位于以下几个方面的功能。

一是政府供应土地的首要环节。我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体。在市场经济条件下，交易能够进行的首要前提是产权明晰，也就是说，你所交易的东西必须是你的权利，否则交易就难以进行，或者即使能够进行，也必然会产生利益上的冲突和法律上的纠纷。政府供应土地也应如此，供应的土地必须是政府的产权，这是政府供应土地的第一个前提。第二个前提是政府要有空余的土地。

二是参与宏观调控的必要手段。根据发达国家的经验。宏观调控经济的经典手段是货币政策、财政政策，我国宏观调控经济运行的措施，除了货币政策、财政政策，还有计划调控和土地政策。在四种调控措施中，前三种都有一套成熟的手法和明确的目标。货币政策中有利率、贴现率、存款准备金、公开市场业务等手段；财政政策中有预算、税收、债券、转移支付等手段；计划调控有产业准入、产业政策等。在这些手段中，货币政策是对资金使用成本(利息)，货币流通数量(公开市场业务)进行直接的干预，财政政策则直接对总需求(政府支出、厂商和居民)进行干预。这些手段不仅涉及政府资金的运用，而且涉及对厂商和居民使用资金的影响，这种影响有使用资金的成本问题，也有机会成本问题，如银行加息，会有更多的人增加储蓄，减少投资，增加或减少税率会起到减少或促进消费与投资的作用。计划调控一方面有直接的行政手段，如制定市场准入规则。另一方面也有经济手段，但主要体现在计划的落实方面，如落实产业政策，政府要在投资、税收、资金方面给予一定的扶持或限制。从以上三种调控措施的内容可以看出，对国民经济运行的宏观调控，都需要大量的资金投入，否则很难对总供给与总需求产生实质性的影响。

运用土地政策参与宏观调控如何才能发挥更大的作用呢?从经济学意义的角度讲，宏观调控是政府为实现总供给与总需求的平衡，保证经济持续、稳定、协调增长而采取的一些措施。因此，运用土地政策参与宏观调控，应该从调控土地的总供给与总需求人手，由于我国的政府还是土地的直接供应者，在微观上还可以对土地供应的结构进行直接的干预，也可以作为调控经济运行的一种手段。但从过去的实践来看，我们原有的土地政策只能调控到土地的部分总供给，或者说土地供应的总量和结构。在这方面，土地利用总体规划、计划、供地政策的作用得到充分发挥。

三是加强土地资产管理的必要手段。加强土地资产管理是国土资源部门的重要职责，国务院也专门下过《关于加强国有土地资产管理的通知》，但是多年以来，我们所针对的资产管理的目标，是出让和转让国有土地使用权过程中，政府应收土地收益的流失问题。防止国有土地资产流失，固然是一个非常重大的问题，但只是土地资产管理的一个方面。土地资产管理应包括保值、增值两方面。保值的含义应该是资产价值不降低，收益不流失，增值的含义是通过有效管理，使资产的价值含量有所上升。所以，加强土地资产管理，仅有防止土地资产流失一个目标是不够的，但要落实土地资产管理的其他目标，单靠政府一个职能部门也是不够的。

首先，政府出让、作价出资(入股)、授权经营、划拨给国有企业、事业单位和政府机关的国有土地，其土地资产保值、增值的职权分散给了不同的政府部门，甚至企业。虽然个别地方将土地作价出资(入股)的股权交给了土地储备机构，但从总体而言，这部分土地资产是由其他政府部门和企业管理的。

其次，要分清土地资产管理和市场管理目标，这里涉及国土资源管理部门负责的那部分土地的保值、增值的问题。就一个城市而言，我们不能说国土资源管理部门负责全市国有土地资产的保值增值。以各种方式供应出去的土地，由于产权有了明确归属，国土部门不能向产权人要求对土地保值增值或者提供这种服务，而只能从市场管理的角度，保护产权人利益，维护市场秩序。至于全市国有土地价值的提升，更不是国土资源部门能够做到的，这里涉及产业集聚、人口集聚、自然人文环境等很多复杂的因素。所以，需要国土资源管理部门负责的土地资产，除了土地出让、交易中政府权益的保障以外，更主要的是对切实掌握在政府手中的土地资产的保值、增值。过去我们对这方面问题关注很少，原因是政府手中没有实物土地，供应土地的过程是一个简单的过手程序，只需收取政府纯收益，没有动力对土地进行加工，以提升土地的价值。当政府有了储备土地以后，如何对这些土地进行管理，实现土地使用价值和价值最大化，便成为政府必须要考虑的事情，真正意义上土地资产管理就开始了。但要保证政府手中有一定的储备土地，并将这些进行一定的加工，以便在供给土地时获得更大的收益，要求有一个专业机构，为政府完成储备土地、开发整理等供应前的一系列事务性的工作。

第三，政府储备土地从进入土地储备库，到供应出去，要有一个周期，在此期间，除了开发整理外，对于一些土地还有临时使用和经营的问题，如临时出租，这也是土地资产经营的重要内容，也需要一个专业机构来运作。

四是盘活土地资源的必要手段。在市场经济中，政府做的主要事情是市场做不了的事情。在盘活存量建设用地方面也是如此。事实上，从实行土地有偿使用制度以来，城市内部易于盘活的建设用地，已经被企业盘活了。主要是通过几种方式。一种企业自己盘活，将位于城市中心的原有土地改变用途，或者搞三产，或者搞房地产。一种联合开发，有土地的企业与有资金的企业共同开发。另外一种是房地产企业通过收购兼并有土地企业等方式，实施房地产开发。剩余的、需要盘活的建设用地，或者由于基础设施配套太差，或者由于同一地块使用者过多，或者由于周边环境不好等原因，都是企业不能承担，或者由于利润太少不愿意承担的。要盘活这些土地，只有靠政府的力量介入。

五是落实城市总体规划的必要手段。城市总体规划的落实，涉及到城市土地利用方向的重大调整，由此引起土地使用者利益的重大调整。所以，在落实城市规划的落实中，同样面临资金投入、土地收回、拆迁安置、开发整理等一系列问题，解决这些问题同样需要一个专业机构予以运作。过去，很多地方在旧城改造中，是通过房地产公司来操作的，政府在土地价格上给予一定的优惠，或者用实物地租的方式让房地产开发公司搞旧城改造。但这种方式有一定的弊端，首先是这种方式往往省略了土地收回过程，政府在没有处理好与原使用者的经济关系之前，就将土地使用权交给了房地产开发企业。其次是政府收益流失，旧城改造经常是政府找开发商帮助运作的，所以，政府要给予一定的地价优惠，而且有的地方在旧城改造中，政府没有任何收益。再次，在对经营性房地产用地实行招标拍卖挂牌出让以后，这种方式很难再进行下去。另外一方面，落实城市规划，有一些土地是用于公益事业的，对这些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府负责。所以，城市总体规划的落实，和盘活存量土地一样，需要一个专业机构帮助政府来运作。

第五篇：土地储备联席会议制度

**县土地储备工作领导小组联席

会议制度

为了进一步加强我县土地宏观调控，优化土地资源配

置，加大土地储备力度，强化土地资产管理，规范土地市场运营，合理高效利用土地，结合我县实际，特制定**县土地储备工作领导小组联席会议制度（以下简称联席会议）。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面落实统一管理、统一规划、统一征收、统一储备、统一出让的“五统一”制度，强化政府对土地资源的管理，调控土地市场、调整用地结构、合理配置资源、盘活土地资产，增强财政收入，优化投资环境、促进城市建设，不断提高土地资源对我县社会、经济可持续发展的保障能力。

二、联席会议主要职责

研究审定土地储备规划和计划；协调处理土地征收、储备、开发工作涉及的重大问题；协调处理所有涉及重大项目用地、土地政策、用地功能调整等事项；解决土地征收、储备的资金等问题；监控国有土地资产的运作；监督检查县各有关部门承办联席会议交办的工作落实情况。

三、成员单位职责

1、县国土资源局、县土地储备中心负责向联席会议报

1告疏附县城乡规划区范围内土地征收、储备工作的开展情况，提出土地征收、储备过程中需解决的问题和建议。

2、县财政局负责统筹解决土地征收、储备和开发资金。

3、县发改委负责做好储备土地的立项工作。

4、县城建局负责储备地块的规划工作，负责做好已储

备宗地的基础设施配套建设，包括道路、上下水、电、采暖等配套工作，负责城乡规划区居民房屋的征收工作。

5、县民政局、社保局负责做好被征地农民社会保障工作。

6、县环保局负责办理项目用地环评报告。

7、县农业局负责办理项目用地涉及耕地质量评定报告。

8、县林业局负责办理项目用地涉及林业的审批手续。

9、县水利局负责办理项目用地涉及水利建设管理的审

批手续。

四、议事规则

（一）联席会议由县土地储备工作领导小组组长或组长委托的副组长召集并主持，根据需要可邀请县委县政府相关领导和县有关部门、乡镇负责人等有关人员列席会议。会议原则上每个季度召开一次，因特殊情况需临时召开的，由召集人确定。

（二）联席会议的召开由县政府办公室负责通知，联席会议办公室负责记录、整理，并起草会议纪要，经联席会议主

持人审定后印发。联席会议与会人员应按时到会，如不能到会，须提前向会议主持人请假。

（三）联席会议采用民主集中制原则下的组长负责制，坚持充分发扬民主、集体讨论、会议决定的决策原则。

（四）会议审议事项，采取集体研究，个人签发。

（五）对会议决定的重大事项和审批事项，以县人民政府名义发文。

（六）严格执行保密制度。各组成人员及相关人员对需要保密的事项，不得对外泄露。