MAH制度在我国实施的必要性探讨

第一篇：MAH制度在我国实施的必要性探讨

MAH制度在我国实施的必要性探讨

根据我国现行的《药品管理法》，拟上市的新药及仿制药品必须经过严格的技术评审及行政审批，取得药品生产批准证明文件（批准文号）后方可生产与销售。而药品批准文号只颁给具有药品生产许可证的制药企业。药品审批政策是上市许可（批准文号）持有人与生产许可持有人合并的管理制度。换言之，药品上市许可持有人和药品生产许可持有人是同一主体，不可分割。但理论上，无论在概念上还是时间上，药品的上市许可与生产许可是可以分离的，因而其相应主体也应当是可分离的。

这种制度在确立之时，是符合当时的国情的，但是随着社会经济的不断发展，一些新问题、新情况不断出现，亟需我们对现有制度进行分析研究。第一，新药研发积极性没有得到最大程度的调动

我国药品批准文号只能由持有生产许可证的药品生产企业获得，而研发机构普遍反映到目前的生产许可制度下，新药技术转化困难，影响了新药研发者的积极性。

第二，生产重复建设现象严重，设备利用率不高

一些研发项目，因为找不到合适的药品生产企业而无法实现技术转让，不得不新投资建厂，导致生产企业数量增多，还产生了不少品种单

一、专业化水平低和不具规模化优势的小型药品生产企业。更常见的是，由于我国药品批准文号只颁给生产企业，为拓宽药品生产剂型范围，企业不得不新建生产线。这样，医药市场不乏出现一边是不得不上新生产线的火热建设场面，一边是大量闲置生产线的场景。

第三，批准文号大量闲置，评审资源大量浪费

据统计，我国目前有176000张药品生产批件（176000个批准文号），同一组分不同剂型、包装、规格重复申报文号的现象十分突出。无论是化学药、生物技术药或中药，绝大多数均存在严重的重复注册现象，如阿斯匹林文号为756个，对乙酰氨基酚达1502个，板蓝根达1371个；阿莫西林胶囊一个剂型有420个文号、诺氟沙星胶囊达848个文号，而部分老品种数更多达5879个文号！第四，药品研发机构新药研发的安全意识不强

我国现行法律规定，药品的生产者、经营者、使用者共同对药品上市后的安全负责，但是，有关研发者对上市后药品的关注义务和责任却未有任何提及。对研发时的设计缺陷、合理风险内的药品不良反应以及当前科学水平无法预见的对人类有害的因素，研发者较生产者、经营者、医疗机构更具专业而又熟悉的知识结构，应当赋予其关注的义务。但技术研发者因已经将其技术转让而对药品上市后的任何问题不负责任，这样，一些本应在研发中得到关注的隐患和迹象，因研发者的日后无责而被忽略了。

面对着现行药品生产许可制度所带来的诸多问题，笔者认为首先应该研究解决这些问题的思路和措施，同时借鉴国外先进、成熟的经验，在充分考虑我国国情的情况下，建立适合我国国情的药品上市许可人制度，适当放宽对药品上市许可持有人的范围。

第二篇：SMS在中国实施的必要性

加拿大运输部民航局MerlinPreuss局长在2005年3月初，到民航总局进行访问时，向民航总局与安全相关的司局介绍了加拿大开展安全管理系统(SMS)的情况和SMS理念，杨元元局长在会见时提出，希望加拿大民航局帮助中国民航建立安全管理系统(SMS)，正式拉开了中国民航开展SMS研究的序幕。随后总局组织考察组对加拿大民航局总部、地区办公室、航空公司进行了考察，与国际民航组织北亚地区办公室合作举办了SMS培训班。在今年的全国民航半年工作会议上，杨元元局长已将$MS研究作为近期需要开展的工作进行了部署，目前已经组成项目组，开展研究与工作。

本文将从中国民航建立SMS的必要性、SMS的总体框架，以及如何建立适合中国国情的SMS系统进行探讨，希望对大家开展这项工作有所帮助。

一、建立安全管理系统(SMS)的必要性 1．当前中国民航的安全状况

根据国际民航组织的最新统计，2004年，我国航空公司定期航班完成的总周转量为240．76亿吨公里，比2003年增长了36％，在全世界的排名由2003年的第5位跃升至第3位，超过了航空强国日本(224．3亿吨公里)和英国(222．6亿吨公里)。排在前两位的美国和德国完成的运输总转量分别为1449．59亿吨公里和246．8亿吨公里。

上述统计尚不包括香港、澳门和台湾地区。2004年，香港完成的航空运输总周转量为129．39亿吨公里，比前一年增长了26％；澳门为3．19亿吨公里，增幅高达61％。如将港、澳数据包括在内，中国将排名世界第二，仅次于美国。

统计数据还显示：2004年，我国国际航线完成的运输总周转量为88亿吨公里，比2003年增长了41％，在世界的排名由前一年的第12位上升至第10位。如将港澳份额包括在内，我国国际航空运输量已居世界第3位，仅次于美国和德国。

按客货运输分类，我国客运完成1 762．68亿客公里，年增41％，在世界排名由前一年的第5位跃升至第3位，仅次于美国(11 634．69亿客公里)和英国(1 827，36亿客公里)；货运完成81亿吨公里，年增28％，在世界排名由前一年的第6位升至第3位，仅次于美国(375亿吨公里)和日本(89亿吨公里)。我国香港完成69亿吨公里，其中国际货运完成53亿吨公里，年增30％，世界排名由前一年的第10上升至第8位。

国际民航组织统计的最新数据显示：2004年是世界民航发展最快的年份之一，同2003年相比，航空运输总周转量平均增幅达13％。2004年，世界航空运输企业定期航班载运的旅客人数为18．87亿人。我国民航在连续多年稳步高幅度增长的情况下，2004年取得了高达36％的增幅，不仅在我国民航发展史上少见，在世界上也是罕见。在国际民航组织提供的统计数据的近100个国家中，达到或超过30％的国家只有8个。

1994～2003年，中国民航运输飞行重大事故率为0．62次／百万飞行小时；2000—2003年，中国民航运输飞行重大事故率为0．44次／百万飞行小时，比上世纪90年代下降了69％。

根据“十六大”制定的我国国民经济总量在20年内翻两翻的发展目标，预计未来15年，我国航空运输平均增长速度将保持在10％左右，继续高于GDP的增长速度及其他运输方式的增长速度。按照这一发展速度和近10年运输飞行平均重大事故率推算，在2010年、2015年和2020年，中国民航将分别发生重大运输飞行事故2次、4次和6次。这个安全状况是广大乘客和公众无法接受的，所以，随着航空业的飞速增长，必须降低事故发生率。

2．回顾中国民航安全管理的演变

中国民航安全管理方式、方法的变化过程可分成3个阶段：

第一阶段：1990年以前，约40年的经验管理阶段，基本是经验型+行政命令型管理。第二阶段：1990—2000年的10年，即逐渐规范化的管理阶段。其中，前5年是行政命令+规章+经验；后5年是规章十行政命令十经验。

第三阶段：2000—2004年，以航空安全管理为龙头，以各职能部门的行业管理为基础，以运行合格审定、规范化基础管理和安全评估为契机，以持续监察为手段，以信息化管理为工具，引导企业实施规范化、科学化管理。

在此阶段，取得了一定效果，创造了中国民航连续运输安全飞行516万小时，928天的纪录。但是，必须看到，尽管我们在安全管理上有所进步，在设施设备以及技术上有所改进，人员培训、资金投入以及人为因素研究方面也下了很大力量，有所成效。但为什么安全形势总是时好时坏，难以把握；较为严重的人为责任不安全事件时有发生?究其原因，首先是在组织管理方面出现了问题。为此，必须从组织上和安全管理系统上采取措施，借鉴先进的安全管理理念和手段，建立新的安全管理模式加以解决。

近些年，国际民航组织和许多民航发达国家都越来越重视从系统安全管理上考虑如何提高航空安全管理水平，建立和完善安全管理体系，降低事故率。加拿大、英国和澳大利亚是建立SMS的先驱国家，且加拿大是目前世界上第一个将SMS写人民航规章总体要求的国家，得到了ICAO的充分肯定。ICAO也计划在各成员国中推广使用。

国际民航组织航行局局长WilliamR．Voss先生在2005年9月19～22日，开罗召开的国际研讨会上就SMS进行了专题发言。他提到按照目前国际平均事故率不变计算，到2015年，全世界要发生41起机毁人亡的大型运输机事故，如果将事故率降低50％，2015年，全世界也将发生21起大型运输机的机毁人亡事故。同时，全世界还普遍存在合格技术人员短缺的问题；在安全审计时发现，23％的成员国没有足够的资金投入安全生产，航空运输量增长过快等问题，降低事故率是大势所趋。

国际民航组织即将在2005年10月出台SMS手册框架，内容分为四个部分：第一部分是安全管理介绍，明确安全管理的责任和安全大纲；第二部分是安全管理，包括安全的定义、安全管理的基础、风险管理、信息报告、安全调查、安全分析与研究、安全业绩监控和应急反应程序。第三部分是SMS，包括建立SMS、安全评价、安全审计和SMS的实施。第四部分是SMS的应用，包括航空器运行、空管、机场和航空维修相关的SMS应用。

为顺应世界民航航空安全管理发展的潮流，探求在民航业迅速发展的情况下，有效降低事故率的安全管理办法，为进一步健全、完善我国民航安全管理系统，5月份，总局航空安全办公室派人对加拿大民航“安全管理系统”(SMS)进行了学习考察，并于6月在北京举办了由总局领导、地区管理局局长和主管安全的副局长、总局有关司局、直属院校领导参加的安全管理系统高级培训班；之后，在昆明举办了培训班，各地区管理局、各航空公司、机场等单位安全管理部门的领导和骨干接受了培训。在借鉴加拿大运输部民航局开发的$MS系统的基础上，结合现阶段中国民航安全发展的状况，研究开发出适应中国民航快速发展新形势，具有中国特色的“中国民航安全管理系统”——CSMS。主要目的是在强化政府监督企业的同时，督促企业建立一套自我审核、自我监督、自我纠正、自我完善的机制，建立全行业安全管理的长效机制。

二、SMS的总体框架介绍 1．SMS是什么

SMS是安全管理理念的一次更新和飞跃，在加拿大的实践证明：是一种十分有效的向零事故挑战的安全管理办法。SMS是什么?加拿大有关SMS总体介绍这本参考资料是这样定义的：一个系统的、清晰的和全面的安全风险管理过程，综合了运行、技术系统、财务和人力资源管理，面向与航空营运有关的所有机构、人员和活动，最终实现安全运行和符合民航局方规章要求。像所有的管理系统一样，安全管理系统包括目标设定、计划和绩效评估。安全管理具有4P特征(理念、政策、程序、实践)。

理念——安全管理始于管理的理念：认识到安全隐患始终存在，要制定安全的目标，明确安全是每个人的责任。

政策——明确如何实现安全：明确责任、权力和义务；在制定单位工作程序和组织结构时，将安全目标分解到运行中的各个方面，研究掌握安全工作所必需的技术和知识。

程序——管理者让从业人员贯彻落实政策的方法：给全体员工明确的工作职责和目标；有计划、组织和控制方法保证目标的实现；有监控和评估安全状况及工作进展的方法。

实践——工作中实际发生了什么：遵循设计良好、有效的程序；避免因走捷径而影响安全性；当发现涉及安全问题的事件时，须采取适当措施加以防范。

概括起来说，SMS的核心是通过主动的管理而不是被动地符合规章要求来改进航空安全。将安全控制过程融人到每个员工的具体工作过程中，每个部门的每个雇员对单位的安全水平都有贡献和影响，主要是建立良好的安全文化来收集信息，进行安全风险评估，制定风险控制措施，通过完善安全管理的组织机构和安全政策来根本消除安全隐患，预防事故的发生。

2．SMS的理论基础

SMS最基本的理论是Reason理论，前题是人会犯错误的，事故是由多种因素组合产生的，人只是导致事故发生环节中的最后一环。我们不能用改变人的方法来预防事故，只有当我们真正找到事故隐患后才能预防事故，通过风险控制的办法来阻止事故链的形成，从而避免事故的发生。风险的控制应当是安全生产的全程控制，包括事前的主动控制、事中的持续监督控制和事后的被动控制。

3．先进的安全文化

SMS的成功有赖于先进的安全文化。那么先进的安全文化是什么?是一种信息畅通的文化：人们知道自己从事的工作中所存在的隐患和风险；员工在工作中始终能发现并消除安全隐患。一种公正的文化：必须理解差错，但故意违规却是不可容忍的；员工懂得并认可什么是可以接受的，什么是不可以接受的。一种报告的文化：鼓励人们报告不安全事件，有关安全问题被报告后，须对其进行分析并采取适当的措施加以整改。一种学习的文化：鼓励人们提高并应用自己的技能和知识来强化组织安全；管理者应不断为员工提供安全方面的新知识和新情况；将安全报告反馈给员工，．使每人都能从中吸取教训。

4．实施SMS的益处

从传统意义上讲，安全是为了避免损失。许多组织因为重大事故而破产，这是关于安全重要性的最有力的佐证，但事故带来损失只是问题的一部分。研究表明：安全与效益紧密相连，安全以降低损失和提高生产力的方式获得效益。实施SMS就是为组织提供一种能力，使安全隐患在变成事故以前，对它们进行预测并找到问题所在。SMS同样还能为管理者提供有效处置事故及事故征候的能力，利用通过分析得来的有价值的教训，改善安全和提高效益。所以说，SMS不仅会降低企业的损失，还能提高其生产力和效益，它主要通过风险的闭环控制与管理来实现。

加拿大AirTransat航空公司是第一家在加拿大实施SMS的航空公司，实施SMS后，每月降低72％的非正常运行费用(每个月节约1百万加元)，员工的凝聚力和运行安全意识大大提高，事故征候次数减少。实施SMS带来的这些益处，使加拿大将在其他行业如核工业、化工业等推广SMS成为必然。

5．SMS与传统安全管理方法的不同点

实行SMS并不意味着将对整个行业增加额外的规章管理和安全监督工作。传统的飞行安全管理依赖并独立于运行管理的飞行安全官员(或专门的安全管理部门)负责安全监管，他们须向公司总经理或首席运行官报告安全问题。实际上，安全官员或安全管理部门并没有权力为改善安全而采取相应措施。安全官员或安全管理部门工作成功与否，·完全取决于他们说服管理者采取相应行动的能力。

SMS的基本理念要求安全的责任和义务归属于组织内部的管理。正如公司董事和高级管理者对企业其他方面的管理负责一样，他们对安全负主要责任。这一理念已经融人加拿大运输部民用航空条例CARS中。新条例要求：航空企事业单位确定其“安全责任执行官”。一般由组织中能实施财务和人事权力的董事长或总经理担任，同时他也是执照持有者。如果一个组织持有不止一种执照(如一份航空营运人执照和一个获批准的维修执照)，这种情况下也只有一个安全责任执行官。SMS是要确保权力与义务并存。

6．SMS的内容

SMS包含六大音肜／-(Component组件)、17个要素(elements)，其主要内容是：安全政策；实施计划以及跟踪评估计划实施的办法；确定风险的程序和风险管理办法；评定人员培训情况及是否满足岗位要求的程序；主动的内部风险(包括事故和事故征候)报告程序，及其制定预防措施，避免类似事件重复发生的程序；SMS实施过程中的文档记录，根据个人职责，明确每个人在SMS项目中的作用。定期或不定期对SMS实施情况进行安全审计和评价；其他有关民航规章中规定的对SMS的要求。以上内容可以概括为安全管理计划、文档、安全审计(包括主动和被动审计)、培训、质量保证和应急预案。

7．SMS的实施阶段

加拿大SMS实施分四个阶段完成。第一阶段：初始审定阶段。在公布SMS规章后90天内，要求申请人向加拿大运输部提供符合性文件，在文件中明确组织中的责任人和实施SMS的负责人，还要包含单位对实施SMS系统的承诺。完成符合性文件后，应进行差异分析(单位现有系统与加拿大民航条例SMS要求之间的差异)，并制定项目计划，向主任监察员明确表明单位实施SMS的计划。第二阶段(通常1年)：合格证持有人必须向加拿大运输部表明其具有安全管理计划(包括所有要素)；安全监督的下列要素(被动过程、调查与分析、风险管理)；相关人员的培训；相关的文件政策和程序。第三阶段(通常1年)：合格证持有人必须表明其具有安全监督中的主动过程要素，包括相应的文件政策、程序和人员培训。第四阶段(通常1年)：合格证持有人必须表明其具有运行质量保证体系、良好的应急程序以及相应的文件政策、程序和人员培训。

加拿大运输部对每一阶段SMS实施的情况进行评估，为此制定了《安全管理系统评估指南》，评估人员可使用该指南对SMS的六大部分的17个要素对照标准打分(1—5分)，3分表示满足规章最低要求。

三、建立中国民航SMS的设想

目前，民航总局已开始组织人员进行调研，并成立了专门的项目工作组，重点研究航空公司、维修单位、机场、空管等方面的SMS基本架构，以及实施SMS的前期政策、规章、标准和程序问题。在借鉴国际上SMS先进经验，认真研究东西方文化差异的基础上，起草制定中国民航的SMS大纲，明确航空机构，包括航空公司、机场、空管、维修单位等建立SMS的规章要求(在现有规章中，修改增加有关SMS要求的条款)，逐步出台相应的实施指导程序、SMS安全评估指南、民航风险管理等指导材料。在规章出台前，首先选择一家航空公司进行试点，探索并逐步建立真正适合中国民航特点的SMS系统，为完善中国民航现行的安全管理体系，把全行业的安全水平提高到新的层次而努力。

第三篇：论房产税在我国征收的必要性

北京信息科技大学

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论房产税在我国征收的必要性

[摘要]随着市场经济的发展，房地产行业的弊端日益凸显，开征房地产税必将成为我国下一步税制结构创新的重要内容，这对促进房地产业长期稳定健康发展、调节收入与财产差距、构建地方税体系具有重大战略意义。本文从房地产税的发展历程、财税体制改革、开征房地产税的积极效应、对于相关争议的回应及发达国家或地区房产税制改革现状五个方面分析了我国房地产税立法的必要性。

[Abstracts]With the development of market economy, the drawbacks of the real estate industry has become increasingly prominent, the introduction of real estate tax will become the next step tax structure innovation important content, which promote the real estate industry long-term stable and healthy development, adjust income and property gap, build local tax system hasSignificant strategic significance.This paper analyzes the necessity of the legislation of real estate tax in China from five aspects: the development process of real estate tax, the reform of finance and taxation system, the positive effect of levying real estate tax, the response to relevant disputes and the reform of real estate tax system in developed countries or regions.[关键词]房地产税；改革立法；财税体制改革

[Key words]Real estate tax;reform legislation;fiscal and taxation system reform 北京信息科技大学

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一、房地产税的产生与发展

房地产税的前身是房产税。其最后形成大致分为三个阶段。第一阶段是从1950年政务院公布《全国税政实施要则》到1984年恢复城市房地产税之前，可统称为工商税制改革之前时期。1950年政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税。同年6月，将房产税和地产税合并为房地产税。1951年8月8日，政务院公布《城市房地产税暂行条例》。

第二阶段是从1984年工商税制改革恢复城市房地产税到2011年房产税改革试点之前，称为现行房产税时期。1984年10月，全国改革工商税制，国营企业实行第二步利改税，同时确定对企业恢复征收城市房地产税。鉴于中国城市的土地属于国有，使用者没有土地产权的实际情况，将城市房地产税分为房产税和土地使用税。1986年9月15日，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，决定从当年10月1日起施行。房产税暂行条例规定，房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收。征收范围限于城镇的经营性房屋。

第三阶段起于2011年上海、重庆两地宣布试点房产税到2013年十八届三中全会之前，这个阶段属于房产税试点阶段。2011年1月27日，上海、重庆两地宣布次日开始试点房产税，上海征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率暂定0.6%；重庆征收对象是独栋别墅高档公寓以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率为0.5%一1.2%。其依据来自于国务院第136次常务会议有关精神。国务院批转的国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》和国务院同意发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确提出适时扩大房产税试点城市范围。

第四个阶段为房地产税立法阶段，时间是从十八届三中全会至今。十八届三中全会决定中明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，这实际上是间接否定了之前从2011年启动的房产税试点模式。很多人认为加快房地产税立法就是将启动于2011年的房产税试点向全国铺开，实则不然。这从十八届三中全会决定的表述中即可看出端倪。首先，房地产税与房产税并不相同。其次，“加快房地产税立法并适时推进改革”的立足点在于改革，即通过加快房地产税立法来推动房地产税改革，并非媒体所理解的通过房产税全面铺开来调控房价。

二、财税体制改革视野下的房地产税

我国现行的房产税制度是以1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》为依据，而2011年上海、重庆进行的房产税试点的依据则来自于国务院常务会议精神。从全面推进依法治国的大背景来看，2011年起于上海、重庆两地的房产税试点的合法性存在不足的问题。2000年的《中华人民共和国立法法》（2015年修订）明确规定：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度必须由人大立法。根据1985年全国人大对国务院的授权，国务院可以对税收相关条例进行调整，但是2011年上海、重庆两地的房产税试点并未获得全国人大的授权。即便是国务院对于上海、重庆两地的公开授权也没有。所以，2011年上海、重庆两地的房产税试点，试图绕开房地产税立法，依据现行1986年房产税条例的修改来对地方房地产税破冰，实际上破坏了法治，即便其动机是调控房价，进行房地产税改革，也是不值得鼓励的。

实际上，十八届三中全会决定与十八届四中全会决定是姊妹篇。一个是全面深化改革，一个是全面依法治国，而现在看来，从一开始两者就是统一体，一个是目标，一个是方略，即改革与法治。站在改革与法治的高度来观察房地产税改革则会发现，从2011年的“房产税试点”到2013年的“加快房地产税立法”，背后是改革目标和改革方略的根本转折。前 北京信息科技大学

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者立足于房地产价格调控，试图通过全面推开房产税来调控房价，改善民生问题；后者则立足于财税体制改革，力图以此为突破口来完善地方税收体系，缓解分税制之后中央与地方财权事权不匹配的压力。前者着力于行政手段。绕开复杂的法律程序，试图快刀斩乱麻；后者则立足于法治，力图通过全国人大主导的立法程序，收拢各路意见，建立较为完善的房地产税制度.从而实现房地产税改革的有效突破。

通过房地产税改革思路的变化可以看到中央对于改革与法治关系的重新思考。即习近平同志在2014年2月28日全面深化改革领导小组第二次会议上的指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”之后在2014年5月发布的国务院批转的国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出：推进房地产税立法相关工作。在2015年4月发布的全国人大2015年立法规划中，房地产税法与环境税法一起被列入了2015年全国人大立法规划中的第三类预备项目之中。这些立法项目由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2015年或者以后安排全国人大常委会审议。而在2015年5月发布的国务院批转的国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中则删去了推进房地产税立法相关工作，保留了推进环境税立法相关工作。

十八届三中全会决定中第五节专门论述了财税体制改革的重要性及路线图，明确指出：“财政上升为国家治理的基础和重要支柱的高度，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”十八届四中全会决定中明确提出：“加强重点领域立法，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”结合十八届三中全会和四中全会的精神可以看出，决策层强调财税体制改革需要通过立法方式来推动，确保公民财产权不受侵犯。而财税制度正是确保公民财产权利不受侵犯的重点领域。再回过来看房地产税的四个阶段尤其是后两个阶段就会很好理解为什么三中全会后房产税试点被实质上叫停，而要加快推动房地产税立法，到2015年全国人大立法计划提法则变为“由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2015年或者以后安排全国人大常委会审议”。因为治国理政的方略发生了变化，通过立法方式推动房地产税改革的思路.要在整个财税体制改革与立法的整个格局中进行，所以不可能一蹴而就，必须稳步推进。当然，稳步推进并非无限期推出.因为十八届三中全会决定对于财税体制改革整体上是有时间表的，那就是2020年要落实税收法定原则。

三、开征房地产税的积极效应

1、促使供需平衡，增加有效供给

如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分，可以说这二者依然是未来几十年我国城镇化发展过程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外，还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策，整合优化从土地开发环节到不动产交易环节，再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费，推行合理配套的改革。对于公众关注的房地产调控问题，要体现出“调控新政”的治本水准，制度建设是不可忽视和回避的，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调，是制度建设的关键。

房地产税改革作为整个税改重要的内在组成部分，事关国民经济支柱产业的健康发展而形成长久的支撑力量，也涉及千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。此税在住房保有环节从无到有，会影响相关方方面面利益主体的利益预期，促使房地产市场上供需更平衡 北京信息科技大学

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一些，在整个社会即使不增加投入的假设前提下，原来很多的空置房也会进入市场出租或交易。这在资源配置上看，当然是一件使整个市场中有效供给增加的好事，会减少房价动不动就往上冲的势头。虽然总体而言，它还不足以改变我们城镇化水平一路走高过程中城镇中心区不动产价格上扬曲线的基本大趋势，但是可以使这个曲线的斜率低一些，使发展过程中大起大落的威胁与不良影响少一些。

2、推动地方政府职能转变，加强财源建设

目前，我国的地方税体系远未成型。1994年建立的税制框架运行和演变至今，从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系，主要是靠共享税的“一刀切”，它规范了从北京、上海到西藏、青海的税收分享标准：在主要税种上，增值税75%归中央，25%归地方；营业税名义上全归地方，金融机构的营业税则按照隶属关系划分。这种共享税为主的框架，还是维系了分税分级的基本规范性，但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表发现，即使是发达地区，也没有真正进入分税制状态，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难，地方天文数字的隐性负债，还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向，其中确实有体制原因，但并非是1994年分税制改革造成的。因为省以下的各层级间财政体制安排并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续种种规范性极差的分成制和包干制，才和其他因素一起导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等问题。解决这个问题，出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。

地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设与最适合地方掌握的不动产税或房地产税有着紧密联系。房地产税改革可以助力解决我国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄，广义上房地产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为propertytax或realestatetax，它是美国地方政府最主要的税种，来自住房保有环节，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序和每年的预算程度决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要的财源，使得地方政府只要维持好市场经济运行、优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，财源建设问题就会自然地得到解决。在这种努力下，辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于用短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能，整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决，这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。

因此，对于地方税体系来说，这个税制建设很重要，房地产税最适合由地方政府掌握，使他们充分考虑怎样优化本地投资环境和提高公共服务水平。在自觉实行职能转变的同时，地方的财源建设问题也随每隔一段时间重评一次税基的机制而一并解决了，即内洽地结合了地方政府转变职能和财源建设两重目标的一体化实现。

3、调节收入分配，优化财产配置

收入分配效应与我国改革开放以来的财产配置演变紧密相连。收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形，很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的，而且由于财产配置的作用，致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。其中有一个更深刻的、也是民怨很大的问题，就是收入分配、财产配置秩序的紊乱和不公。对于老百姓而言，一些杰出的企业家、科学家和体育界、文艺界的成功人士有高收入或得到重奖是可以被接受的，他们不能接受的是不公与腐败问题，但今天我们先抛开不公和腐败的问题来看与住房相关的财产配置领域，仅仅由于理财路线的不同就可能导致差异悬殊。实际 北京信息科技大学

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上，我国很多“普通人”手上的资产存量其实是很大的。导致收入分配差距扩大和我国当前财产配置格局两极分化的主要原因之一就是住房所形成的资产存量和存量溢价。

房地产税显然是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。保有环节房地产税的调节下形成的合理局面应该是：先富起来的人、住豪宅的人、有多套房的人，他们适当地对公共财政收入多作一些贡献，这符合支付能力原则，不会对他们伤筋动骨。而公共财政收入中添加了这样一些财力后，在更好地优化税制的同时，可以更好地去扶助处于相对弱势的社会成员，使其共享改革开放的成果，提升他们的幸福感。

4、提升直接税比重，减少税收痛苦

在我国，低收入阶层“税收痛苦”与直接税比重偏低有关。人们已越来越多提到税制方面直接税比重偏低、间接税比重偏高的矛盾，并已体现在现实生活里中等收入阶层民众“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的心态和对于当局的压力上。在早些时候，公民的纳税人意识尚未上升到一定水平，因此对于税收负担问题大都浑然不觉。但近几年，民众在纳税人意识方面有了显著提升，例如，听说馒头里还有税、月饼里还有税，民间的怨气很大。实际上间接税在消费品里几乎是无处不在的。财政部、税务总局都用大量数据反复论证说明，我国国内的宏观税负绝非高得离谱，目前我国的宏观税负大体上就是发展中国家的平均水平，明显低于发达国家。但这还并不能够否定我国民众感受到的税收痛苦问题。这种痛苦最主要的来源其实就是间接税。间接税成为国库收入的主体部分，就意味着消费大众是国库收入的主要贡献群体，而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。这些税负的转嫁与归宿涉及很复杂的经济分析，精确计算出某一个具体的消费品在不同阶段的税负演变十分困难，但总的来说，每个消费品里或多或少都含税。而给国库作贡献的主体—消费大众中的低中收入阶层，是在恩格尔系数还很高（较大部分收入用于满足基本生活需要）的情况下让渡了他们的物质利益。这是生存资料层面上的让渡，也是痛苦程度很高的让渡。

保有环节房地产税作为一种重要的直接税，将在整个税收收入里面提升直接税比重，如果宏观税负不变，也就可以降低间接税比重，减少社会成员总体税收痛苦并增进社会和谐。此外，国内外相关研究亦早已表明，选择对土地和房产征税，相较于其他税种，对市场机制所造成的扭曲更小，除了有利于保持税收收入的稳定性以外，更利于市场经济的长期发展。

5、推动民主理财、依法理财制度建设

还应特别指出，作为地方税中适合于由地方来掌握、为公众提供公共服务的资金来源，这一税制有非常值得重视的对于民主理财、依法理财制度建设的催化作用。可以观察一下美国：地方政府层面主要的税收收入就是直接税里面的财产税，也称为不动产税。大到近几千万人的纽约市，小到几千人的一个自治镇，都是美国称为local层面的地方最低层级，这个层级的政府收入里面，财产税（不动产税）可以高到80%甚至90%，最低不少于40%。我国未来可以参考美国这一税制运行过程中的做法—透明度很高，地方政府辖区的社会成员都可以参加讨论：一个这个辖区内应收多少财产税（通常是在预算程序中把其他收入算清楚以后，看到一个相对于支出的缺口，再按照填补这个缺口的要求倒算出这一当地财产税的税率）以及税收上去后怎么用。大家都参与讨论后，一旦这个税率在预算程序中确定，该交税的就依法交税，得到的回应是政府税务机关给各纳税家庭一个非常明确的通知：感谢您对本地本贡献了多少财产税，其中多少用于教育、多少用于绿化、多少用于我们的道路建设，等等。这就是民众参与民主监督、依法治税法律框架下一个很好的机制。显然，我国以后在税收建设发展中所培养的这种现代化制度安排，是会纳入国家现代化历史潮流的。北京信息科技大学

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四、对于相关争议的回应

另外，关于房地产税还有很多的争议问题。有讨论者说我买的房子里面已经包含前面缴付的土地出让金了，为什么还要重复征收这个税？其实土地出让金是地租，租与税性质不同，各行其道，并无“二者只能取其一”的关系，各国皆如此。

还有人强调：别的国家开征有道理，而我国法律上说不过去，因为人家是土地私有制，我国是土地国有制。这个说法其实也是不成立的。国外确实存在城乡土地私有制，但也有土地国有制。比如英国，土地终极所有权既有公的也有私的，所有住房的土地所有权可归为两种类型：一种是直接有一个很清晰的不动产私有产权；另外一种是要签一个契约，比如取得公有的土地的使用权，再在上面盖居民住房。无论是这两种类型的哪一种，房地产税都是全覆盖的。另外还可以看看我国的改革经验。我们20世纪80年代初经两步“利改税”推出了国有企业所得税，当时有人就说连企业自身都是国家的，国家还征什么所得税啊。但当时的道理也说得很清楚：在国家终级所有权的旁边，现实情况是经营权与之分离，一个个国企具体而言是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，需要以税收调节让他们进入公平竞争状态，所以所有的企业包括国企都须上缴法定的企业所得税。这个逻辑，对我们现在认识国有土地上的不动产调节机制也适用。我国城镇建成区的土地均为国有，但取得土地使用权和持有自己住房的主体，都有自己相对独立的物质利益，如果需要调节相关利益关系，我们可以通过立法程序确立房地产税来进行调节。当然，“70年”土地使用权到期之后，一般情况下应按《物权法》对住房的用益物权作“展期”处理。

还有人提出房地产税税基评估的复杂性与难度问题，其实十余年前已启动的“物业税模拟空转”就是要解决这方面的技术性问题：试点十个城市，所有的不动产都要确权，取得全套基础数据，把所有的数据输入计算机，设计好税基评估程序软件，具体区分制造业的不动产、商业的不动产和住宅，然后给一个指令就自动给出一个评估结果。这种评估结果可以跟当事人见面，有争议的情况下可以通过仲裁认定。要做这些事情一开始当然要付出管理成本，但没有过不去的硬障碍。现已明确，2015年3月1日实行全国不动产登记制度，到2018年，所有的数据信息将可以“一网打尽”。这些事一旦进入轨道，以后就是常规运行的问题了。

此外，还有一种担心：从无到有征房地产税，会不会引发激烈的抗税？可以观察重庆试点的经验：重庆在房地产税试点中涉及了住房存量，但那里是按照“调节高端”原则对本地几千套独立别墅开征房地产税，同时在方案中设计了180平米的起征点，即180平米扣除之后，剩下的面积才征税。实际上，重庆的征收相当顺利，因为富裕阶层不会在乎一年的这点儿税。重庆的启示是，未来我国立法开征房地产税，“第一单位”应该扣除，使富豪也有一个基本的“免税住房保障”。

五、发达国家或地区房产税制改革现状

1、日本房产税现状

日本房产税由营业场所税、都市规划税以及固定资产税三个部分组成。固定资产税由地方政府征收，并且占一半以上的税收归其所有；设置的标准税率1.4%，最高上限为2.1%；征收范围还扩展到可折旧资产；税基以评估的应税价值为基础。都市规划税除了以市町村政府为征税主体并自行制定税率外，其他均与固定资产税相同。营业场所税主要针对居往人口大于30万的城市开征，按自报房屋面积计征。北京信息科技大学

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2、美国房产税现状

美国房产税是物业税的一种，构成地方财政税收的主要来源。政府会定期评估房屋的公允市场价值，采用公允价值乘以一定比例的方式来确定应税价值。税率的设计完全掌握在各地政府的手中，发达地区与不发达地区的税率在1.1%—3%。对于拒不纳税的地方政府可以采用质押权变卖、变卖等方式进行处罚。

3、台湾地区房产税现状

台湾地区的房产税也叫做房屋税，作为财产税的一种，以房屋为课税对象向房屋所有人征收；采用差别税率，如住家用房屋一律按房屋现值的1.2%课税，营业用的非住家用房屋的税率最高不得超过其房屋现值的5%，最低不得少于3%，若房屋兼具住家和非住家的功能，则根据其实际使用面积分别课征房屋税。北京信息科技大学

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总结

按照党的十八大三中全会关于税制改革的总体要求，结合房地产税收现状和存在问题，我国房地产税改革的总体目标应该是在统筹房地产税费制度的基础上，改变目前重交易环节税收、轻保有环节税收的做法，通过简并税种、扩大税基、健全征收管理和配套制度等，构建结构合理、负担均衡的房地产税收体系。开征房地产税不是一个孤立的改革，要统筹考虑、综合改革，将之放在整个税制改革背景下考虑。还要注意落实税收法定原则，从我国当前房地产税制现状、征管基础、产权制度等现实条件出发，做好顶层设计，避免碎片式改革。北京信息科技大学

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参考文献

苏明.施文泼.我国房地产税制度改革研究[J].经济研究思考.2016(09)吴璇.房产税改革现状分析与对策研究.[J].科技经济与管理科学.2016(08)张学博.房地产税改革与立法关系研究[J].法学论坛.2016(06)贾康.房地产税的五大正面效应及争议回应[J].中国党政干部论坛.2015(05)

第四篇：官员财产申报制度及其在我国的实施评析 02

摘 要

官员财产申报制度被称为“阳光法案”,是反腐的终端利器。该制度自出台以来，得到了迅速发展,目前世界上已经有超过90多个国家实行了此制度。我国目前实行的官员财产申报制度主要来自党内规定，已经不能适应经济社会的发展需要，不能有效防止腐败，需要通过立法的形式出台《官员财产申报法》。本文采用对比与分析的方法，试图对我国现行的官员财产申报制度存在的问题做出分析并探讨官员财产申报法不能出台的原因，最后提出几项建议，完善此制度。

文章共分四个部分，第一部分是官员财产申报制度基本理论综述,包括概念、发展概况、促使此制度出台的相关理论以及实行此制度的意义；第二部分是我国官员财产申报制度的现状及存在问题,主要通过与国外对比来分析；第三部分重点分析我国官员财产申报法出台的阻力,包括历史文化原因、利益集团抵制、相关配套设施缺失、信息社会舆论难以监控；第四部分提出在我国落实官员财产申报制度需要的一些措施,包括领导层要加大决心,提高立法层次，对官员进行思想教育，健全申报内容,建立相关配套机制等。

关键词：官员财产 申报制度 阻力 措施

目 录

引言………………………………… ……..………………………………….……1

一、官员财产申报制度基本理论综述

㈠概念……………………………………………………………………….…..… 1㈡发展概况…………………………………………………………………………2 ㈢驱使官员财产申报制度出台的相关理论………………………………………3 ⒈西方奥德赛精神，相信制度不相信理智……………………………..……… 3 ⒉官员隐私权与公众知情权冲突时，公共利益优先……………………..…… 3 ⒊权力腐败理论……………………………………………………………………4 ㈣建立官员财产申报制度的意义………………………………..……………… 5 ⒈有利于预防腐败…………………………………………………..…………… 5 ⒉有利于民主法制建设………………………………………………..………… 5 ⒊有利于社会公平与正义，有利于和谐社会的发展……………………………5 ⒋有利于提高行政效率，打造高效透明的政府……………………………..….5

二、我国官员财产申报制度的现状及存在的问题

㈠立法层次低…………………………………………………………………… 6 ㈡受理机构不具有独立性……………………………………………………… 6 ㈢申报主体范围不全…………………………………………………………… 7 ㈣财产申报项目不全…………………………………………………………… 8 ㈤惩罚措施太轻………………………………………………………………… 9

三、我国官员财产申报法出台的阻力分析

㈠历史文化原因…………………………………………….……………………10 ⒈民族性格原因……………………………………………….…………………10 ⒉人性假设方面的原因…………………………………………….……………10 ㈡利益集团的抵制………………………………………………….……………11 ㈢相关配套机制的缺失…………………………………………….……………11 ㈣网络社会言论难以控制，害怕引起群体暴力……….………………………1

2四、在我国实行官员财产申报制度所需要的一些措施

㈠领导层要有决心和勇气…………………………………………………… 12 ㈡提高立法层次，出台财产申报法………………………………………… 13 ㈢对官员进行思想教育，转变观念………………………………………… 13

㈣健全财产申报内容………………………………………………………… 13 ⒈扩大财产申报的主体范围……………………………..……………………13 ⒉扩大财产申报项目………………………………………………………… 13 ⒊增加任前和离职申报……………………………………………………… 14 ⒋设立受理财产申报的专门机构，提高独立性………………..……………14 ⒌加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚……………………… 14 ㈤完善相关配套机制…………………………………………..………………14

结语…………………………………..……………………………….………15

引 言

我国从1988年把《官员财产申报法》列入立法议案到现在已有二十多年了，但仍未通过，可谓阻力重重。十一届全国人大代表韩德云律师将“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入人大立法计划的建议”提交全国人大，这是韩德云第三次提出关于官员财产申报的议案和建议。曾于2006年领衔提出《关于制定公务员财产申报法的议案》；2007年，建议将《公务员财产申报法》列入立法计划。学者们用心良苦，官员财产申报法就是呼之不出。

而看看当下，官员腐败案件层出不穷，而且涉案金额惊人。陈希同、成克杰、程维高、郑筱萸、陈良宇等一批高官落马没有一个是因为财产申报有问题而被查出来。我国现行的关于官员财产申报的制度，只不过是党内的红头性文件而已，缺乏强制力，而且在内容上存在许多漏洞，流于形式，没有起到有效监督和反腐的作用，亟需通过立法建立完备的官员财产申报制度来制止腐败。

官员财产申报制度被称为“阳光法案”，是世界公认的最有力的反腐利器。这项制度自出台以来，在世界各国迅速推广，美、英、德、法、韩、日等90多个国家先后通过立法确立了此项制度。各国的实践已经证明这项制度对监督官员财产、惩治腐败起着重大作用。由此可见，建立官员财产申报制度，顺应世界潮流，是大势所趋。

当前，我国经济社会快速发展，贫富差距不断拉大，社会对公平正义的呼声愈加强烈。我国正在进行的行政体制改革，目的在于打造廉洁公正、高效透明的政府。这些原因也要求尽快出台官员财产申报法。

一、官员财产申报制度基本理论综述

㈠概念

官员财产申报制度是特指国家公务人员或公职人员家庭财产申报制度，又简称财产申报制度。财产申报制度是当今世界许多国家反腐倡廉的重要制度，在国外这一制度被称为“阳光法案”。在西方，财产申报制度被称为：family properties declaration system，是有关家庭财产申报、登记和公布的制度。我国学者认为：所谓财产申报制度就是规定某些公职人员在法定时间内对个人拥有的财产数量、来源、报告财产和收入的规定草案》出台，此制度开始酝酿。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》列入立法规划，但因技术手段等原因没有推行下去。1995年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报制度的规定》，首次明确：县（处）级以上领导干部必须申报自己的收入。但此规定对官员并没有形成约束力。2000年12月，中纪委第五次会议决定: 要进一步规范党员领导干部的从政行为，加强领导干部廉洁自律工作，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年6月15日，中纪委中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》，进一步要求官员申报家庭财产，但由于缺乏信息公开的办法，财产申报制度难以落实。2005年，《公务员法》出台，但财产申报制度未被纳入其中。2007年4月5日，国务院颁布《政府信息公开条例》，规定“行政机关不得公开涉及国家秘密，商业秘密，个人隐私的政府信息。”2007年8月底，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》颁布，对党员干部财产申报进行了明确规定。2007年9月13日，国家预防腐败局成立。相关官员表示：中纪委、监察部一直在抓紧研究官员财产申报公开制度，在适当的时候将建立官员财产申报制度。学者们多次呼吁为官员财产申报制度立法，也在社会上引起强烈反响。至于财产是否公示，还需要相当长的一个过程。

㈢驱使官员财产申报制度出台的相关理论 ⒈西方奥德赛精神，相信制度，不相信理智

古希腊神话中有一个关于奥德赛航海的故事。传说地中海有一种女妖--美人鱼，她们鱼身人面，美丽动人，而且歌声鬼魅，能迷惑水手。水手若听见她们的歌声，便失去理智，循着歌声扑向水中。奥德赛航行到这片水域，他命令水手将自己捆绑在桅杆上，因而无法跳海，成为幸存者。奥德赛的智慧在于，他懂得宁愿相信绳子这种外部物质性强制力量的约束，而不是凭借自己非凡的意志自律。

⒉官员隐私权与公众知情权冲突时，公共利益优先

隐私权是指公民享有私生活与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。知情权又称知悉权、了解权或者得知权，是指自然人、法人或其它社会组织依法享有知悉获取与法律赋予该主体的相关的各种信息的自由和权利。知情权是公民权利中最重要、最核心的一项权利，是我国公民权利意识增强的集中表现，同时也反映着社会民主的进步程度。

胡锦涛总书记在十七大报告中强调：加快行政体制改革，建设服务型政府，提高效能，建设监督有力的行政体制。重点加强对领导干部特别是主要领导干部人、财、物管理使用的监督。新公共管理运动也对政府改革提出了要求，要建设企业型政府，提高效率，建设高效透明的政府。官员财产申报制度有利于改进官员作风，提升官员思想认识水平，提高官员整体素质，摆脱腐败侵蚀，全心全意为人民服务，努力提高执政水平，提高行政效率，打造高效透明的政府。

二、我国官员财产申报制度的现状及存在的问题

有对比才有鉴别，有鉴别才有选择。本章主要通过与国外官员财产申报制度的对比来发现我国现有制度存在的问题。由于目前世界上有超过90个国家已经实行了官员财产申报制度，各国内容各异。为了方便起见，我们选择美国为比较对象。因为美国是目前世界上此制度最完备的国家，起步早，发展完善，效果突出，所以我们选择美国作为西方国家的代表。下面就和美国进行比较，来发现我们的不足。

㈠立法层次低

美国的《政府行为道德法》是国会讨论通过的，可以说是由美国最高立法机关制定的，该制度以法律条文的形式出台，具有普遍约束力和强制力。然后由美国约翰逊总统签字后正式生效，可以看出它的制定主体具有最高的权威性。

而纵观我国1995年规定和2001年规定，官员财产申报制度只是以党内规定的形式出现，它的制定者主要是中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中共中央办公厅、国务院办公厅等。制定主体主要是党的机关，以条例的形式出现，只能算是党内的红头文件。它的制定主体不是我国最高权力机关人民代表大会，也不是以正式法律条文的形式出现。它的约束力和强制力很有限，主要针对党员内部。党内规定和法律在有效力、约束力方面差距较大，应该说是从根本上限制了官员财产申报制度作用的发挥。

㈡受理机构不具有独立性

我们很熟悉美国在管理公务员方面有公务员管理委员会，是独立机构，直接对国会负责，由国会承担行政开支。这就把公务员的管理权和监督权有效分开，防止自己

入申报范围。

在这里，我国还有一个特殊国情，不太同于美国，就是我国官员包养情妇现象特别严重。根据法制日报的调查，我国贪官95%以上都有情妇。这些情妇不但是吸血鬼，助长官员贪污腐化，而且还是官员财产的管家。大部分官员并不是把财产放在自己妻子名下，而是送给了情人、二奶。这些“二奶”不劳而获便拥有巨额财产，有的不但要钱，还要权，通过各种途径进入政府部门担当要职，进一步捞取钱财，危害更加严重。温州市委书记杨湘红就是个典型例子。杨湘红到法国考察以身体有病不归，后来浙江省委开除杨湘红一切职务，并对其正在房产局任职的妻子进行调查，发现大量违规行为。杨湘红之所以在法国不回来，主要是因为那边有女儿，可能早已把大量财产转移了过去。由此可见，对官员妻子、成年子女、情人监督的缺失，导致了大量财产脱离监督。

㈣财产申报项目不全

我们可以先看一下美国官员财产申报项目。美国法律对申报的财产规定得最为细致，包括三种。一是可估价的财产。即：⑴申报人在前一年中各种收入的来源、量、形态和各种赠礼的来源、日期、数量。年累积值逾100美元时，必须申报。⑵收入的来源与形态，包括股利、利息、租金、资本收入等。⑶过去一年中所收受非至亲所送、交通性、住宿性与累积价值逾250美元的各种交通性、住宿性与娱乐性礼物，必须申报（单项市价在35美元以下礼物不在此限）。⑷过去一年中，所收受交通性、住宿性与娱乐性以外的各项礼物，若非至亲所赠，其累积值已逾100美元，必须申报（单项市价35美元以下礼物，不在此限）。⑸过去一年中，所收受的各种赔偿，累积总值逾250美元时，必须申报。⑹过去一年中，在贸易、商业或投资在生产上的财产收益逾1000美元，必须申报。⑺在过去一年中，对各债权人（除至亲外）的负债总额逾10000美元时，必须申报各项负债款额。⑻过去一年中，采购、贩卖和交换不动产，证券、债券、价值逾1000美元，必须申报。⑼过去一年中，在私人公司、非营利性组织、劳动组织、教育机构或其他非美国的机构中担任职员、经理、合伙人、代表、顾问等，必须申报。二是不可估价的财产。即：⑴购买日期、实物财产中利息的购买价格。⑵实物财产的征税价值。三是申报人的配偶、子女财产申报。配偶在任何方面所挣得的超过1000美元之收入必须申报，配偶获得的礼品及关于交通、住房、食物或招待的来源应做申报。

败特别严重。

三、我国《官员财产申报法》出台的阻力分析

㈠历史文化原因

⒈民族性格原因

中华民族的历史起源于农耕文明。由于古代生产力水平低下，人们改造自然的能力不强，所以农业生产更多的还是靠天吃饭。黎民百姓祈求风调雨顺，天子也会定期祭天，祈求神灵保佑天下太平。这样以来，人们在生活中就求“静”求“稳”，久而久之，就形成了比较内敛，含蓄的性格。用儒家的思想来概括这种民族性格，即中庸，不偏为中，不变为庸。凡事都把握好度，过犹不及。“木秀于林，风必摧之”，“枪打出头鸟”，“屋檐下的椽木早烂头”等等，都是在告诫人们做事不要太张扬，做人要低调，要含蓄，要内敛。而关于财产申报，在历史上鲜而有之。上到王侯将相，下到黎民百姓，都不喜欢暴露自己的财富。“财不外露”这种思想根深蒂固。中国自古以来就是等级社会，各个阶级占有的财富自然不同，穷人“房上无片瓦”，家徒四壁，富人“朱门酒肉臭”，在财富拥有方面形成鲜明对比。富人露富，让穷人以为这是剥削穷人，巧取豪夺的结果，会更加引起穷人的不满，甚至遭到报复。另一方面，露富会招致亲戚朋友上门求助。中国是一个人情社会，讲究“知恩图报”、“达则兼济天下”，等等，对于亲戚朋友的求助不好拒绝。所以，商人也罢，官员也罢，在财产方面都比较谨慎，还是保持内敛含蓄的态度。不想遭到别人的报复与嫉妒，也不想仗义疏财，千金散去不复来。这样的民族性格和做事风格一直延续到今天，对现在官员思想影响很大，不想招惹别人愤恨与嫉妒，也不想让亲戚朋友都来求助自己。对自己财产讳莫如深，继续以含蓄内敛的态度遮蔽。

⒉人性假设方面的原因

儒家思想是封建社会的正统思想，对中国社会影响深远。虽然中国国民没有集体信教的习惯，但是大部分还是在信奉儒教，用儒家倡导的“礼”来指导自己的行为，所以又叫封建礼教。倡导修身齐家平国治天下，把修身放在第一位，内圣外王。而所谓的圣人，也是自身修养高于一般的人。强调自我修养，忽略制度对人的约束，它的前提假设就是人性本善，不是人性本恶。“人之初，性本善”，“仁者爱仁”，整个儒家思想的核心就是一个“仁”字。寄希望于个人修养，忽略制度设计。倡导读书人以君子为

0

金融机构还没有完全实行金融实名制，而且在现实生活中存在大量假证件，这些都增加了金融监控难度。现在很多官员通过赌博、在国外投资、给子女汇款等方式把钱邮往海外，这更增加了金融监控的难度。目前与财产申报密切相关的信息公开制度在许多地方执行得不够。有些地方政府甚至明令禁止公开官员财产。信息不公开，监管有何用。新闻媒体的监督，老百姓的监督作用发挥不出来，无法对官员形成压力。

㈣网络社会言论难以控制，害怕引起群体暴力

人类社会已经进入信息时代，网络的监督作用越来越大。南京江宁区房产局局长周久耕个人资料被网友人肉搜索曝光后，越来越多的网友加入了人肉搜索的行列。这位声称要查处开发商降价亏本卖房，要“对老百姓负责”的局长可能没有料到，因为自己的一番言论遭到了网友的大范围搜索，不仅抽的烟、戴的表被网友搜索出来，举报信也一封一封地寄往了相关部门。江宁区委研究决定免去周久耕江宁区房产管理局局长职务，对反映的其他问题正在进一步调查之中

网络监督最严重的要算“人肉搜索”，把个人的所有能找到的信息都曝光到网上，再加以煽动，很容易引起网民非理性行为。官员非法财产曝光后，很容易引起人们的憎恨和仇富，通过网络的传播很可能让事态严重，会危及官员的人身安全。

四、在我国实行官员财产申报制度所需要的一些措施

㈠领导层要有决心和勇气

新疆阿勒泰地区在全国率先实行官员财产申报制度，要求官员申报财产，对财产申报项目有详细的规定，并对拒绝申报者给予撤职处分。制度推行得很顺利，官员申报的财产数目都被挂在了网上，公众上网查询就可以看见。官员财产申报制度二十年没有结果，新疆阿勒泰成了第一个吃螃蟹的人。人们可能要问，为什么官员财产申报制度没有在东部沿海发达地区率先推行而在西北边陲地区首先试行。这其中最主要的原因便是领导层的决心和勇气。阿勒泰政府的领导也考虑到了推行此制度会遇到的阻力和麻烦，但是他们鼓起勇气，克服阻力，使此制度顺利实行。同时我们也要看到，在国外推行此制度也需要领导人的勇气。美国的《政府行为道德法》，是约翰逊总统亲自签名通过的，韩国的官员财产申报制度是总统金大中强行推行的，他首先公布自己家庭的财产，然后要求其他高官公布。香港廉政公署和新加坡反贪污局的成立及他们的工作无不得到领导人的支持和帮助。可见，要实行财产申报制度，促进公务员廉

洁从政，领导层的决心起着及其重要的作用。而在中国，很多改革，不是出自经济学家之手，而是出自政治人物之手，比如我们熟悉的改革开放，就是邓小平高瞻远瞩，顶着压力提出并推行的。中国每一项涉及政治体制的改革都步履维艰，需要政治人物的勇气和决心。

㈡提高立法层次，出台财产申报法

要建立健全规范的公务员财产申报制度，重要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，以解决现行规定法律地位不明的问题。目前党内规定已经不能有效防止官员腐败，必须以法的形式对官员进行约束。立法者应该加强对草案的论证工作，可以先在全国部分地方进行试点，总结经验，然后推行到全国。

㈢对官员进行思想教育，转变观念

要对官员进行思想教育，公开财产，这既有利于自己的清正廉洁，也有利于对人民负责，拉近与群众的关系。官员财产申报是世界潮流，大势所趋，应与时俱进。

㈣健全财产申报内容

⒈扩大财产申报的主体范围

从理论上讲，为了保证法律体系内部的统一性，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围，现阶段将其界定在担任各级实际领导职务的国家工作人员范围内。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属(父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员)的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。

⒉扩大财产申报项目

即包括动产不动产，也包括债权债务等。在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不仅仅限于收入。需申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得，而且包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括汽车、金银首饰、古董、字画、豪华家具、大件电器等动产，而且包括房产等不动产；不仅包括债权，而且包括债务等。

⒊增加任前和离职申报

我国目前缺失任前申报和离职申报。增加任前申报，可以确定官员财产基数；任职内申报，可以及时了解财产变动情况；离职申报，避免59岁现象产生。

⒋设立受理财产申报的专门机构，提高独立性

为了与国际接轨，加大财产申报的力度，应当设立财产申报的专门受理机构。目前，我国各部门的人事组织受理本部门的官员财产申报事项，起不到有效的监督作用，因为部门利益错综复杂，阻挡了审查结果的公正性。对省部级高级官员的财产申报情况，可以由国家预防腐败局或者中纪委直接受理。就各级地方而言，受理权应该交给地方纪律检查委员会。纪委书记应该由上面委任，不受地方控制，对上级负责，可以增强工作的独立性。与此同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受大众的监督。至于申报资料公开的范围，考虑到我国的实际情况，可采取有限制的公开原则，即当主管机关认为确有必要公开、公众强烈要求公开或申报人自愿公开时，应当予以公开。

⒌加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚

我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，主要还是以批评教育为主，惩罚为辅，惩罚措施太轻，不能形成威慑作用。除采用党纪、政纪等处分外，还应该引入刑罚，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。可以借鉴国外做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，让官员承担刑事责任。

㈤完善相关配套机制

在全国金融机构严格实行金融实名制，严查名字与身份证号码不符或者根本就不存在的信息，对这些财产予以没收。加强信息公开，对民众要求知道的官员财产状况必须通过网站或者公布栏予以公布。加强对信息的引导，对网络舆论的监督，防止官员财产信息通过网络发生扭曲或者恶意传播，对官员造成伤害。

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第五篇：浅谈我国罚金刑缓刑制度的构建之必要性

浅谈我国罚金刑缓刑制度的构建之必要

性

摘要：罚金刑作为一种财产刑顺应了世界刑法轻缓化的发展趋势，近年来，随着罚金刑的广泛适用，罚金刑暴露出来的问题越来越明显，面临的难题也越来越多。许多学者对罚金刑存在的缺陷提出了许多质疑和完善建议，其中包括罚金缓刑适用的建议。罚金刑缓刑是指对判处罚金刑的犯罪人，由于其具备法定条件而宣告在一定期间内暂缓执行罚金刑，如果在考验期没有犯罪或者没有违反法律规定及有关缓刑监管规定，缓刑考验期满后，原判的罚金刑就不再执行。宽严相济刑事政策不仅是指对于犯罪应当有宽有严，而且在宽与严之间还应当具有一定的平衡，互相衔接，形成良性互动。针对罚金刑缓刑在理论硕士论文发表上的肯定论与否定论之争，借鉴国外刑法的相关规定，从宽严相济的角度论证了罚金刑缓刑构建的必要性。并在此基础上提出了罚金刑缓刑制度构建的具体思路。当然，我国现有的自由刑缓刑制度尚未真正完善，在司法实践也未得到很好的运用，未能充分发挥缓刑的功能，另外，罚金在我国刑法中并不处于主刑地位，而是处于附加刑，在实践中，独立适用率不高，罚金刑本身尚未完善。故现在构建罚金刑的条件还不成熟。

关键词：罚金刑缓刑；宽严相济

一、罚金刑缓刑概述

（一）刑法理论中两种对立观点及主要理由罚金刑缓刑是指对判处罚金刑的犯罪人，由于其具备法定条件而宣告在一定期间内暂缓执行罚金刑，如果在考验期没有犯罪或者没有违反法律规定及有关缓刑监管规定，缓刑考验期满后，原判的罚金刑就不再执行。主张建立罚金刑缓刑制度的论者从缓刑的功能，罚金刑的严厉程度、对罚金刑适用缓刑的意义等方面论证了罚金刑缓刑制度建立的必要性。

对罚金刑适用缓刑持否定论的主要理由有如下：第一，缓刑是为了避免罪行较轻的犯罪人进入监狱而交叉感染而设立的，而罚金刑并不剥夺犯罪人的自由，故无适用缓刑的必要。第二，对罚金一时不能缴纳者的缓期执行，与缓刑的性质不同，它不能因犯罪人的表现良好而免除罚金刑的执行，而只能因其经济状况限制而暂缓执行或免除执行，不应将两者相混淆。第三，在我国，罚金刑作为一种财产刑，出于附加刑的一种，本身属于轻刑，故没有再适用缓刑的必要。第四，缓刑制度的必备内容是缓刑考验期及考验期内的考验方式。各国的考验方式都在一定程度上限制缓刑犯的人身自由，如我国刑法就规定有迁居的限制，会客的限制，定期报告自己的活动等。自由刑的缓刑由剥夺自由变为限制自由是合理的，而罚金刑的缓刑则是剥夺财产权变为限制人身自由，二者缺乏同质性，轻重难比较，是否公平合理大值得讨论。关于反对罚金刑缓刑的观点，有的学者概括道：反对罚金刑缓刑的学者几乎都是从“缓刑是短期自由刑的替代措施”这一论断出发，认为缓刑的本质在于避免短期刑的弊端。缓刑制度是为了避免短期监禁刑的弊端而产生的，所以最初只适用于短期监禁刑，但这并不代表着缓刑的适用对象不会随着时代和情势的变化而变化。辩证唯物主义认为，运动是物质存在的根本方式，运动是标志物质世界一切事物和现象以及过程的变化的哲学范畴。缓刑亦不例外，随着社会的发展，避免短期自由刑的弊端并不是缓刑制度设置目的的全部内容，即便是对会计论文发表于自由没有被剥夺的罚金刑犯来说，缓刑制度也能凭借着其自身制度设置的优越而发挥出促进犯罪人积极改造的优势。但是缓刑避免短期自由刑的目的，无非是为了实现刑罚特殊预防的目的，而对罚金刑缓刑的适用也是基于刑罚的特殊预防的目的。所以，从是否能促进刑罚目的的实现方面来看，应该规定罚金刑缓刑。

（二）各国立法上的两种对立态度1.规定罚金刑可以适用缓刑的立法例。

在刑法典中明确规定对判处罚金刑的犯罪人可以适用缓刑的国家或地区主要有日本、意大利、瑞士、奥地利、土耳其、阿根廷以及我国的台湾地区。这些国家或地区的规定是又可以细分为两种情形：一是附条件适用缓刑。《日本刑法典》第25条规定，在宣告3年以下惩戒、监禁或

50万元以下罚金的情形中，可以根据情节，在1年以上5年以下的期间内，缓期执行其刑罚。这表明，日本是以罚金限于特定额为条件的。二是无条件适用缓刑。我国“台湾刑法”第74条规定，受2年以下有期徒刑、拘役或罚金之宣告，认为以暂不执行为适当者，得宣告2年以上5年以下缓刑。这表明，在我国台湾地区，适用罚金刑缓刑并无数额限制。