国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建设

第一篇：国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建设

国家治理视野下的协商民主与人民政协履职能力现代化建

设

中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。人民政协作为有中国特色社会主义建设的重要组成部分，其履职能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求，是适应政协履职形势任务的现实需要。全国政协主席俞正声指出，要紧紧围绕关于全面深化改革的总目标，切实把改革创新精神贯穿到政协履行职能的各方面和全过程，着力提高履职能力现代化建设。

现代化的国家治理是民主的治理，协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本形式和重要手段。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展是中共十八大确定的政治民主建设重点，是人民政协履职尽责的行动指南。在新的历史起点上，人民政协要以科学理论为指导，紧扣影响政协履职能力的关键要素，把握实现人民政协自身科学发展的客观规律，创新履职理念、主体和机制，丰富履职形式及载体，提高履职组织化程度，营造良好的协商文化，推进人民政协协商民主。

一、履职理念现代化

理论是行动的先导，理念是行动的标杆。新形势下人民政协只有以科学的理念作指导，才能确保履职活动政治方向正确、制度体系健全、推进方式科学。

一是要有底线思维。政协履职首先要认清形势，把握大局，找准位置，坚定方向，做到顾大局、知大势、议大事。中共十八大是执政党在新的历史时期召开的重要会议，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，汇集了全面深化改革的新思维、新举措，回答了事关国家命运、人民福祉的一系列重大理论和实际问题，是我国发展新阶段全面深化改革的行动纲领。人民政协履职要认真学习贯彻中共十八大和十八届三中全会精神，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，在大是大非面前头脑清醒、旗帜鲜明，体现起码的道路定力和底线思维，把坚持中国共产党的领导、坚持和发展中国特色社会主义作为坚定理想的主心骨，牢固信念的压仓石。要坚决坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚决反对任何改变社会主义制度性质的图谋，不为各种错误观点所左右，不为各种干扰所迷惑，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，不生搬硬套西方思想理论和制度模式，牢牢把握履职的正确方向。

二是增强法治观念。现代社会是法治社会。总书记强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”俞正声主席指出，人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。随着依法治国方略的持续推进，尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进，政协更需强化依法履职意识。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政实际上是三项国家权力，当前在无专门法律授权的前提下，应积极扩大政协履职的法律授权。人民政协的履职活动不仅要以宪法、政协章程和相关政策为依据进行，而且提出的意见建议，必须符合宪法和法律规定，要有法可依、于法有据，更不能违法。

三是有科学的定位。站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度来认识人民政协，最基础的工作就是创新发展人民政协民主协商工作。在我国改革进入攻坚区和深水区的新形势下，要正确认识和把握人民政协的性质，准确理解人民政协在国家政治体制中的地位作用，对人民政协应予以科学定位。在我国政治生活中，虽然政协与党委、人大、政府并称国家机构的“四大班子”，但政协不是国家权力机关，不是行政机关，宪法没有赋予政协权力，政协的性质和地位决定了政协献策不决策，立论不立法，议政不行政。政协无权力不等于在现实政治生活中无权利。政协对立法、对行政、对司法都有民主监督的权利，有建言献策的权利，有提出意见批评的权利。

二、履职主体现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，人的现代化是前提。政协委员是人民政协履职的主体，是政协系统中最具活力的细胞，委员素质是影响政协履职能力现代化建设的重要因素和基础变量。

一是严把委员入口关。要着力优化委员的年龄结构、文化程度，从源头上提升委员的整体素质，确保将那些界别代表性强、社会影响大、参政热情高、议政能力强、社会广泛认同、有素质担当的人士协商产生进入政协，增强当选委员的荣誉感和责任感。要扩大委员推荐提名中的民主，试点推广引入推荐、竞争机制产生部分政协委员，完善委员提名公示机制，增强委员推举的透明度。

二是加强政协党组在委员遴选中的基础作用。要切实贯彻《政协章程》关于政协委员名额和人选产生的规定，着力强化政协党组对政协委员推举的参与度和影响力。统战部门和组织部门在政协界别和内设机构的设置与调整、政协委员和政协常委名额、人选的协商推荐、届中调整,特别是上一届委员留任名单的确定等问题上，要充分听取政协党组的意见。

三是加强政协委员的学习和培训。要帮助委员了解政协的性质、地位、作用，知道政协是什么、政协做什么、政协工作怎么做和如何当好政协委员这些最基本和最根本的问题，培养委员履职的现代意识(包括公民意识、民主意识、协商意识)和现代思维(包括法治思维、开放思维、包容思维)，尽可能提供条件和平台促使委员完善现代知识结构，提高自身素质，在把握团结和民主两大主题中做到思考理性不片面，讨论热烈不对立，交流真诚不敷衍，批评坦诚不极端，努力体现最广泛的大团结大联合。

四是进一步加强对委员的履职管理。要严格委员履行职责管理办法的执行，强化委员履职情况考核及通报制度、提醒、告诫制度和处分，提出对委员履职的基本要求。

三、履职机制现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，体制机制的现代化更具有根本性。因此，提高政协履职能力的现代化建设，关键是加强人民政协协商民主制度，改革和创新履职机制。总体上看，目前政协的制度建设仍落后于丰富活跃的工作实践，通过政协理论创新推动政协制度创新的力度还很不够，特别是缺乏超前性的制度设计引领政协实践创新发展。要进一步深入研究总结、梳理提升基层政协典型经验和创新做法，充分依托协商民主制度运行组织体系的力量，有效运用已经形成的社会机制和社会资源，从制度上解决人民政协协商民主改革创新的动力问题。应尽快出台深化人民政协协商民主的意见和实施细则，对人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的内容、形式和程序作出更加具体的规定，增强制度层面的可实施性，拓展规范性文件贯彻实施的深度和力度，使政协履职过程成为党委政府与政协之间的良性互动过程。

一是完善协商工作机制。要进一步健全协商内容和形式，规范协商程序。应明确规定协商什么、谁来协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。要进一步细化政治协商的具体内容，强化党委、政府的主体责任，明确不协商不决策的决策原则，为“要我协商”和“我要协商”提供制度、机制保障；要进一步丰富政治协商的形式，规范政治协商的程序。特别要对协商的准备程序、协商过程中的意见表达程序、协商成果的答复程序、协商成果的采纳和反馈程序作出详细规定，以规范的程序引导民主政治的有序运作；进一步完善政治协商的实施机制和对协商结果的落实、反馈、评估、检查、制约机制，切实保证政治协商的成果能够得到有效转化和及时回应，保障人民政协政治协商中的话语表达权转化为有效的政治影响力，做到“说了不白说”，确保党政对人民政协的政治协商成果，不入书柜，不打“白条”。

二是完善监督工作机制。要明确监督的对象、形式、方法，规范监督的内容、重点和具体操作流程，完善监督的具体措施。寓民主监督于提案督办、视察调研、反映社情民意等常规性工作中，开展经常性民主监督，增加监督广度与深度。要巩固和完善人民政协民主监督中的专题民主监督、民主评议制度和特约人员、特派人员制度，加强对党委政府依法执政、民主执政、科学执政和领导干部履行职责等方面的监督，推进政协民主监督与人大、行政、纪检、监察，以及新闻舆论监督的沟通合作。

三是完善政治参与工作机制。应进一步健全和完善参政议政工作程序，尤其要在提案的办复、采纳和落实上建立评价和反馈约束机制；同时，要严格立案审查制度，确保提交协商的提案、建议案真正深入实际，经过认真思考，做到理性地表达诉求，负责任地提出建议。要畅通直接听取民声民意、协商解决民生民利的渠道，推进政协工作向基层延伸，引导各界群众以理性合法的形式表达利益诉求，扩大各界群众有序政治参与；积极拓展政协会议的参与面，有针对性地邀请群众代表列席政协全体会议和议政性常委会议，问计于基层、问需于群众，不断拓展协商议政的广度和深度。

四是完善地方协同和横向合作机制。要加强政协履职的上下协同和政协与党委政府间的合作联动，进一步加强各级政协组织之间的团结协作，实现各有关方面资源共享、协调配合和优势互补。在制度建设方面要注重与党政工作规则和程序的有效衔接，争取把政协的政治协商等履职方式和内容程序纳入各级党委政府日常办文办事程序及有关工作制度；加强与党政部门的对口联系制度和协调机制，完善党委、政府及相关部门参加或列席人民政协的重要会议制度，完善政协领导、办公厅、专委会负责人参加或列席党委、政府相关会议制度。

五是完善服务保障机制。要加强政协机关各项内部管理制度建设，在统筹协调政协各项内部制度系统管用、自成体系的基础上，针对制度运行的“空隙地带”和“断裂环节”，及时沟通衔接、建章立制。通过严格可行的制度约束，提高机关工作质量和服务水平，以缜密精到的组织和服务，确保把人民政协这一具有中国特色的社会主义协商民主形式建设好、利用好、完善好。

四、履职形式现代化

民主化、法治化、文明化、效率化是衡量国家治理体系和治理能力现代化的主要标准。在现有的政府强势主导的发展模式和消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续的大势倒逼下，中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，是马克思主义国家理论的重要创新。从统治、管理到治理，进而实现善治，是一次巨大的突破与超越，是全新的政治理念。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”，因此，推进协商民主广泛多层制度化发展便成为国家治理转型重要的制度选择。作为以国家基本政治制度保障的人民政协协商民主，应不断丰富和完善协商形式，激发更多的创新创造，以适应发展变化的现代化需求。

在关于创新和完善协商形式方面，十八大明确提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，这四种协商形式既是丰富多彩人民政协协商民主的实践结晶，又是发展人民政协协商民主，提升政协履职能力的创新所在，既相互配合，又各有侧重。

一是总结提升专题协商。专题协商是十届、十一届全国政协在总结开展政协政治协商历史经验的基础上创立的政协工作新品牌。专题协商以政协常委扩大会议的形式进行，主要围绕经济社会发展中的重大战略性问题开展民主协商，在深入调查研究的基础上提出意见和建议。专题协商议题在先，求贤问政，具有高层次、宽领域、全局性的特点。这种民主协商形式经过十余年各级政协的总结创造，从协商准备到提出建议，从平台建设到制度程序，从主题设计到转化实效，集探讨、交流、协商、议政于一体，各级政协运用熟练，协商活动开展得生动活泼、富有成效，充分展示了中国特色社会主义民主政治的优势和魅力，已经成为人民政协立足自身特点和优势，履行职能、发挥作用的重要形式。新形势下应不断系统地总结各级政协的成功经验，及时将成熟的做法上升为制度规范。

二是探索规范界别协商。界别协商是人民政协智力优势、制度优势与组织优势的结合点和交汇点，是对政治协商实现形式的又一次丰富和拓展。界别协商以界别协商会议或界别联席会议形式进行，主要就共同关注的问题组织界别内协商、界别间协商、政协界别与党政领导和职能部门进行协商讨论，沟通情况，形成共识。界别协商聚贤在先，咨政建言，侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性。相对来讲，这种形式正处于探索创造阶段。应注重发挥民主党派、工商联和无党派人士在界别活动中的重要作用，从组织化程度较高、活动比较规范或者有比较成熟的选题的界别示范入手，通过扩大界别参与的多种形式，在人民政协协商民主实践中不断发展和逐步规范。

三是深入推进对口协商。对口协商是政协各专门委员会同党政职能部门民主协商的工作形式。对口协商以专门委员会会议的形式进行，主要就某些专业性较强的问题，邀请相关领域的政协委员与政府有关部门直接沟通协商。对口协商是由专门委员会直接组织，与其他形式的协商相比，具有专业性、便捷性等特点，是动员和组织各专门委员会、全体政协委员广泛参与政协政治协商的有效方式。应进一步规范政府有关部门与省政协各专门委员会的对口联系和对口协商制度，积极发挥各专门委员会在与部门对口联系中的重要作用，密切加强与政府有关部门的联络与沟通，增强工作互动，拓展协商范围，搭建协商平台，推进对口协商工作创新。

四是拓展提案办理协商。提案者与提案办理单位之间的提案办理协商，是使政协政治协商经常化的重要形式，提案办理协商以主席会议或提案委员会会议的形式进行，组织提案承办单位与提案人就重点提案办理工作进行直接沟通协商。提案办理协商是四种协商形式制度化最早、规范化最细、程序化最全的协商形式。在实践中已形成了案前协商、办中协商、督办协商、办后协商等一系列规章制度和程序规范，总结出了面商办理、领导督办、现场督办、市长负责制等成功经验，形成了较为健全的工作机制方面。应以拓展提案办理协商为基础，不断丰富和完善各种协商形式，努力发挥人民政协各种协商形式的集群效应，构建多层次、多领域的协商格局。

五、组织程度现代化

由界别构成是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。界别履职的组织化程度同样影响到履职能力现代化建设。政协组织是中国特色，界别是政协特色，每个界别又具有独具的特色。从这个意义上来说，政协民主是界别民主，政协民意是界别民意，这也是政协民主的价值所在。政协民主协商过程中界别作用发挥得如何、界别特色体现得怎样、界别民意表达是否充分，直接反映着民主协商能力的高下。

一是界别设置要充分体现代表性。近年来，政协系统关于界别调整的要求和呼声越来越高，一些地方已经开始了慎审的尝试。要对政协界别设置与调整作出具体规定，使政协组织能适应社会结构的变化、社会阶层的变化以及统战工作范围的调整，适当增加各种利益群体代表在政协中的比例。在政协委员结构组成方面，除考虑党派团体外，还应容纳地区、民族、社会各阶层的代表，克服官员为主的精英性结构，进一步扩大人民政协的广泛性和包容性。

二是体现界别特色和优势。一个界别就是一条联系群众的渠道，也是一条民意汇集的渠道。保持这个渠道的畅通有效,就能够把各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望和利益诉求纳入到体制内的民主与法制的轨道中来,避免无序的、非常规的“大民主”状态。要加强界别活动组织化建设，建立完善由界别推举参会人选和发言代表的机制；要善于通过各种形式和渠道收集人民群众的愿望和要求，探索建立健全界别民意规范有序的汇集机制，以防界别民意被滥用或冒用。如果说，一个界别的代表性是全方位的，什么都能表达，其结果是界别的代表性弱化了，界别的特色也就黯淡了，那么，不同界别之间互动的合理性就受到挑战。当前，各党派团体尤其是各民主党派的界别特色正在逐步淡化，履职的关注点趋同，所提交的提案内容具有重复性、雷同性。因此，要重视界别特色淡化、利益表达不足影响民主协商政治作用的发挥问题，充分利用好、发挥好各党派团体、各族各界的特点和优势，引导各界别在政协履职中发出界别集体声音，反映界别普遍诉求，维护界别整体利益，把委员的个体优势转化为群体优势。

三是依托政协专委会搭建好界别履职平台。要把服务组织好界别协商、界别发言、界别论坛、界别视察、界别提案和界别社情民意信息等活动作为专委会的一项基本工作职责，列入工作考核内容；要积极搭建平台促进界别委员与专委会的交流互动，不断创新界别活动方式，提高界别履职的组织化程度。

六、履职载体现代化

把网络媒介作为履行职能的重要载体和手段是信息化时代政协履职现代化的基本要义。人民政协履职要充分运用现代信息技术手段，积极搭建服务平台、互动平台和履职平台；充分利用政协网站、委员微博以及多媒体技术，及时反映政协的工作动态，体现政协的时代风貌；提高政协工作的信息化水平，善于运用网络工具，坚持“开门办政协”，积极听取网络民意，全力集聚网络民智，加强网上信息互动，扩大信息来源渠道，提高舆情汇集、分析、研判能力，推动利益各方的观点充分交流交锋，建立健全政协密切联系社会大众的机制，以现代化的履职手段助推能力现代化。

七、改革创新精神是政协履职现代化的内生动力

“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。推进人民政协协商民主，是十八大和十八届三中全会对人民政协工作提出的新要求，在为实现全面深化改革的总目标下，人民政协要以改革创新精神加强政协履职能力建设，进一步解放思想，实事求是，努力探求政协工作的内在规律和外部要求，培育平等参与、理性表达、妥协包容的协商文化，敢于突破不适应实践发展要求的体制机制，善于构建新的体制机制，与时俱进，创造提升政协履职现代化建设的内生动力。

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第二篇：协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考

协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考

作者：万敢生 文章来源：转载 点击数：2033 更新时间：2009/4/16

协商民主形式下人民政协工作创新的几点思考

作者：万敢生 2009年03月25日 20:15

新世纪新阶段（2000年—2020年）开局以来，党中央连续颁布了一系列推进民主政治建设与发展的文件规范，譬如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称[2005]5号文件）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称[2006] 5号文件）、《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（以下简称[2006]15号文件）。党的十七大全面肯定并进一步阐述了上列文件的基本精神，从而在全国掀起了一个统一战线的大高潮和一个政党制度的小高潮、一个人民政协工作的小高潮。三个文件出台后，人民政协、各民主党派都依据它修订了各自的“章程”。[2006]5号文件从理论的高度第一次明确提出选举民主和协商民主“是我国社会主义民主的两种重要形式”。这两种民主形式中，选举民主主要依托于人民代表大会制度；协商民主主要依托于人民政协制度。两种民主理论的建构，具有非同凡响的意义。

改革开放30年以来，政协工作取得了长足的进步，政协制度发挥了前所未有的作用。然而，相对于上列三个文件和党的十七大精神大力推进政治建设的发展战略目标，面对统一战线、人民政协、政党制度领域一系列新概念、新观点、新理论、新精神的提出，人民政协的工作迫切需要从各方面提升和完善，需要在创新中拓展，以适应我国政治建设客观形势的要求。由于协商民主理论为人民政协制度的运行与发展提供了强有力的支持和极为广阔的发展空间，本文拟采用学理、各类调整政协事业的规范与工作实践相对照的方法，提出几点思考，以供学者与实际工作者指教。

一、界别是协商的主体

“政协章程”规定，人民政协是由中国共产党、各民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。可见，政协的组成应是以界别为主体的，政协制度乃是不同身份界别的人民通过其功能性的代表组织或代表参与国家政治生活的组织形式。

以政治协商为例，协商的主体应是组成政协的不同界别（政协委员是代表着不同界别的具体履职者）。但实际运作中，往往在不知不觉之中形成为这一位代表本人的政协委员与那一位代表本人的政协委员之间的协商；或者是代表某一级政协组织的委员与代表政府的官员之间的协商。这类现象，折射出政协委员忘记了自己的界别角色，忽视了政协组成的结构，迷失了界别的特点和优势。比如，“政协章程”规定，中国共产党和各民主党派是人民政协的重要组成部分；同时，人民政协又是多党合作活动的主要舞台或场合之一（人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。多党合作活动场合还有“双月座谈会”、“情况通报会”、“交心谈心会”等等在政协之外进行）。假设来自党派的政协委员忘记了自己源于党派推荐的产生根据，丢弃了其党派成员的界别身份去进行协商，结果，其一是使公众因不知其所代表的界别而降低了信任度；其二是流失了党派的影响力，削弱了多党合作政党制度的意义与作用；其三是难以凸现界别的特点与优势（譬如八个民主党派中，民革的特点与优势在海峡两岸、“三农”问题、社会法制），降低了协商的力度和分量；其四是模糊了政协的广泛性和包容性，降低了政协的影响力。

二、界别要适时扩充

改革开放30年来的实践活动是翻天覆地的。伴随着社会化大生产的生产方式、市场经济模式的逐渐成熟、体制的转轨和社会结构的转型，我国社会已经涌现出林林总总新的社会阶层、社会团体、利益集团、中介组织群体等等，社会结构由整合型社会向分化型社会快速转变，当今中国已形成为一个利益多元、文化多元、发展多元的社会。政协的主题是团结和民主；政协工作的出发点和落脚点是实现和维护最广大人民的根本利益。原有的界别已不足以汇聚、涵盖、包容今天复杂、多元、流动的政治共同体内的方方面面。及时发现并主动吸纳他们进入政协，适时增加新的界别，以期与社会的变化相适应，尽量容纳人民内部的各个方面，不断扩大公民有序政治参与，健全民主制度，拓宽民主渠道，充分发扬民主，让各界别的意见和要求，建议和批评尽可能地反映出来；始终坚持搞大团结、大联合、大统一战线，扩大党领导的阶级基础和社会基础，这对防止个别群体被遗忘或被关闭在政协大门之外、被边缘化，增强凝聚力与向心力，保持社会稳定，实现社会公平是必需的和不可回避的。

三、协商的内容要相对明确

人民政协的职能是：“政治协商、民主监督、参政议政”。协商（既在价值上又在技术上）是政协基本的程序选择。现有的政协规范中已经规定了协商的内容，其表述是：“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等等。这些“重大”、“重要”具有不明确性，让人不易把握。实践中，政协这边不便于提出要把某某内容拿进来协商或沟通；政府相关部门那边也不便于主动提交给政协进行充分协商。不明确的主要垢病是，一些确实需要经过充分协商的“问题”、“事务”规避了政治协商的程序，一方面妨碍了政协职责和功能的履行，另方面因缺失深入的沟通与交流、全面的信息互动、因单方面闭门造车而非多方面集思广益而导致决策的短视、外行、片面、狭隘等等弊端。

四、协商的内容要广泛

现在协商的内容大多是由执政党提出的。林尚立认为，由于中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。政协作为执政党与各界别、各方面之间协商议事的机构，在政治协商中，理应关注各界别群体的意愿与要求。因鉴于此，可否同时也让各党派各团体、各族各界有机会对协商什么内容提出意见或建议，把他们关注的重要问题，如一些事关国家大局的、综合性的、前瞻性的问题，特别是把各方面意见不一致的重大事务也作为确定协商内容的选择依据。倘能如此，则一方面充分调动非中共界别主体的积极性和创造性，另方面充分体现政协平等协商、自由协商的特征。

五、注重协商的效力

协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。执政党、人大、政府和政协共同构成我国现行政治体制的基本框架（即“四大家”）。在政协履职实践中呈现着两个层面的不足：第一个层面，如果协商的结果涉及到政府或“两院”，依靠党中央或地方党委发文件，要求落实“政协章程”、上列中共中央三个文件、全国统战工作会议精神等等规范，一般可以得到采纳。但个别情况下，主要依赖行政机关、司法机关内部各级干部“政协意识”强弱而产生程度不等的作用；第二个层面，如果协商牵涉到“人大”或执政党，则现有的政协规范并不能对这两个政治主体产生制约，协商的结果难以在立法和决策中得到有效的回应和保障（当然，这里说的牵涉到执政党的协商、监督、议政的内容，不是为了改变执政党的领导地位，而是为了改革和完善党的领导方式和执政方式）。如何对这两个层面的不足进行相关制度的设计与安排，应该是当前政协工作创新的重点之一。

六、委员产生机制的改革

政协工作的好与坏，政协影响力的大与小，直接决定于全体政协委员的水平、能力、政治把握素质。经验证明，政协委员既要有界别的代表性，更要有较强的协商议事能力。从有效发挥政协的职能出发，有必要对政协委员的产生机制进行改革。比如在界别内运用选举的方式而产生，并引进竞争和淘汰机制等等，使每一位政协委员都时刻牢记自己所代表的界别，既有较强的权利义务意识、责任意识，也有较高的协商议事的能力和水平。一般地讲，政协委员应该知识渊博，学养深厚，有专业的权威，理性的思考，开阔的视野、深邃的洞察等等。作为一种特殊人力资源的政协委员，其层次的高低直接导致提案、建议案质量的高低，并进而影响到政协组织的应有威望。对已经产生的本届政协委员，可以通过培训的方式提升综合素质，使其胜任五年一届的工作与活动。

七、制度安排的重点——微观层面

民主的本义就是人民主权（主权在民），一切权力属于人民，人民当家作主。主权在民是指一切权力来源于公民的政治认同和政治委托，一切权力都是人民赋予的，尽管不是人民直接行使对国家的治理，但一切权力行使的目的都是服务于人民，为人民谋福祉。

改革开放前，“人民当家作主”的口号是存在的，但国家的主人却找不到当家的感觉。新时期以来，首先是以不同阶位的一系列调整政协制度的规范之颁行作保障，促使民主得到了较快的发展。这些作为人民政协存在和运行的制度依据，大体上可以分为四个层级（阶位）：第一个层级：根本法依据。宪法是政协事业的根本法依据。在宪法原则中，载明了诸如人民主权原则、依法治国原则等等（民主化和法制化是政治发展的两个轮子）；在宪法条文中，载明了关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；关于人民政协的性质、地位和作用的相关规定等等；在宪法惯例方面，如各级人大与政协会议基本上同时召开（每年的“两会”）；关于重大方针政策和重要的人事安排，中共中央都要事先征求各民主党派领导人和无党派代表人士的意见等等。第二个层级：基本法依据。诸如《中国人民政治协商会议章程》、中共中央[2005] 5号文件、[2006]5号文件、[2006]15号文件等等。中共中央文件具备很高的权威性和较强的执行力。第三个层级：操作法依据。诸如《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、“提案工作条例”、“全体会议工作规则”、“常务委员会工作规则”、“专门委员会通则”等等。第四个层级：地方各级党委贯彻上列中共中央文件的实施意见；各级地方政协的有关规定等等（第四个层级的缺陷在于缺少地方性特色，缺乏针对各地实际的主动性、拓展性、创造性细节内容）。近几年来，主要得益于上述第二层级和第三层级的政协规范，从宪政角度看，人民民主专政得以被一项根本政治制度（人大制度）、两项基本政治制度（政协制度、民族区域自治制度）三足鼎立式地拱卫起来，中国特色社会主义的国体与政体日益深入人心；选举民主、协商民主两种民主形式才得以明确提出并被高度重视（思想界、学术界、理论界对两种民主理论的研究、探讨表现出空前高涨的热情）。

改革开放前后一反一正的经验教训告诉我们，民主政治建设的关键，在于对民主实践的具体设计，包括民主的机制、规范、形式、路径等等制度安排，其中自然地包含着对政协履行职能的范围、事项、方式、程序、步骤、期限等等作出设计与规范。今天的中国，民主实践的具体设计被提上了重要地位和运行议程，我们侧重在微观层面上让一些民主实践的措施逐渐清晰，机制逐渐健全，规范逐渐明确。人民政协正是依赖于这些微观的、具体的、细节的制度安排，让协商、监督、议政能够得到保障，让公民有序政治参与有了制度化的途径，让政协组织内民主的广泛性、畅通性、普遍性、有效性得到充分体现。很显然，人民政协无论在内部制度建设还是与其相关的外部制度建设上，都必须着重微观制度的建立和健全。

八、努力促进政协理论构建

党的十七大第一次对中国特色社会主义的“一面旗帜”、“一条道路”、“一个理论体系”作出了新的提炼和概括。其中，把邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想的理论成果，内在地整合为中国特色社会主义理论体系。这是对中国特色社会主义实践进行理论提升的必然结果。

同样的理由，人民政协成立和发展近60年的丰富实践，特别是改革开放30年的实践，客观上要求我们对所积累的经验进行理论提升，进而总结并提出阶段性理论成果。当前，以广泛深入研究中国式协商民主这种形式的概念和性质、特征和作用为切入点，努力促进人民政协理论的构建与创新，使之为人民政协制度和事业提供强有力的理论支持、理论指导和价值导向，同时也是为社会主义民主政治建设作出政协方面的应有贡献。

九、人民政协——协商民主的重要平台

政治建设的核心是民主制度的构建。胡锦涛指出：“人民民主是社会主义的生命”、“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”进入新世纪新阶段以后，中国政治发展的道路已经开始成熟，以人民代表大会制度为代表的选举民主和以人民政协制度为代表的协商民主这两种形式相结合的社会主义民主模式已经初步建构起来，奠定了一个较好的基础。当然，今后的工作依然是大量的、艰巨的、长期的，要一步一步地清除民主建设的障碍，继续解放思想，继续坚持从微观层面的突破与创新。比如，在运用协商民主形式的人民政协平台上，努力探索，尝试创设“议政专题会”、“民主监督专题会”等等新形式、新渠道、新方法，最终让两种民主形式的效能得到充分的显示。

需要着重讲协商民主的形式。在西方，协商民主概念的提出，发端于1980年（以美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特写的《协商民主：共和政府的多数原则》一书为标志），用于弥补西方议会民主的不足和矫正西方当代自由民主思想。由此可见，协商民主在西方产生不过二十多年。在中国，1949年新政治协商会议期间，当时的各民主党派组成政党联盟，在中国共产党的领导下，孕育诞生了中华人民共和国。由此可见，六十年前，我们就以统一战线的形式创造出了协商民主，远比西方要早得多。当年的协商民主，既是中国社会历史发展的必然选择，也是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶。今天的协商民主，是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。协商的范围涉及政党关系、阶层关系、团体关系、民族关系、宗教关系、海内外同胞关系、职业界别关系的协调；协商的作用关系着社会政治诉求表达、群众利益维护、社会资源整合、价值取向形塑；协商的结果直接影响着广大人民群众的切身利益。由此可见，我们的协商民主，不但比西方创造得早，而且还是根植于中国社会的、内生的制度资源，并非是西方的泊来品。由于我们是社会主义国家，由于政协“是中国人民爱国统一战线的组织”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，因而，我们的协商民主形式主要依托于人民政协的管道、平台来施行。协商民主在中国从产生、发育、运行直至今天，已经使政协在社会主义民主政治建设中发挥出越来越重要的作用。当然，在全球一体化的今天，我们不能因为有自己的内生性制度资源而拒绝吸收、摒弃借鉴。虽然西方协商民主理论在概念上与我们有所区别，但其协商民主思想、理论与应用实践中包含有许多为现代化生产、市场经济所必需的、所不可缺少的民主与法治的基本经验，值得我们兼收并蓄，在个别文化环境适合的情况下，甚至可以把某些具体举措直接移植过来，丰富我们自己，把人民政协的工作做得更好。

人民政协制度是我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中独特拥有的。西方国家及其他任何国家在制度和构造层面上都没有我国多党合作和政治协商这样的安排。充分运用协商民主的形式，人民政协可以获得更大的优势，发挥更大的作用。邓小平指出：我们进行社会主义建设的目的是要“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”。选举民主和协商民主，既是社会主义政治文明的重要载体，也是社会主义民主政治建设的中国特色之所在。坚持两种制度化民主形式的有机结合，相辅相成，互为补充，相互促进，共同发展，我们不但已经走出了一条自己的政治发展道路，而且有可能创造出一种以两种民主形式为基础的社会主义民主的崭新模式，这既是在全世界独一无二的人民政协制度、人民政协事业的价值体现，更是中国共产党领导全中国人民对人类政治文明作出的创新性伟大贡献。

（作者系民革武昌区工委会成员）

第三篇：从国家治理与政协功能看协商民主

从国家治理与政协功能看协商民主

叶小文 袁廷华 《 光明日报 》（2014年09月21日 01 版）

推进国家治理体系和治理能力现代化有多方面的内容，其中一个重要途径，就是全面深入推进协商民主。

现代治理和协商民主，内里相通、相辅相成。现代治理不同于传统控制、管理和统治的紧要处在于，治理的权威既来自于政府，也来自于其他相关社会主体；治理不仅是自上而下单向度的命令——服从，而是由政府主导和公众参与彼此互动、相辅相成。因此，治理本身即内涵了对于协商民主的要求。现代治理和协商民主都依托于民主的深化，都遵循“官民”合作与共治的相同逻辑，两者实际上是一体两面、如影随形的关系。协商民主离不开现代治理，现代治理也离不开协商民主。没有协商民主，就不会有有序、有效的政治参与，就不会有持续互动的沟通对话，就不会有广泛的共识、科学的决策，政府因此而缺乏必要的权威，那自然就谈不上有效的治理，更遑论善治。

协商民主是国家治理现代化的应有之义。国家治理及其现代化的根本问题，在于确立和完善各领域的基本制度，保障这些制度良性运转，以维护由核心利益关系、核心价值观共同搭建起来的基本的社会秩序。我们的国家治理体系怎样完善？治理能力从何而来？答案是，既要坚持共产党和政府的正确领导，又要依靠社会各个方面和广大人民群众的积极参与。我国是人民民主国家，人民群众是国家的主人，是国家治理的主体。我们的国家治理必须走群众路线。走群众路线，就是要努力实现共产党领导和人民当家做主的有机统一。群众路线在国家治理中的具体落实，是实行包括协商民主在内的人民民主。协商民主汇集和依靠群众智慧，形成和尊重人民意志，致力于有效参与和有效治理的有机统一，因而是治理体系、治理能力现代化必不可少的重要内容。质言之，协商民主以尊重差异、多 元兼容为前提，以理性平和的对话协商为方式，以化解矛盾、规避风险、增进共识、促进和谐为目的。因此，协商民主有利于构建和完善结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家制度体系，有助于开启民智、汇聚民意、凝聚民力，促进党和政府决策的科学化、提高治理社会各方面事务的能力，有益于保障人民群众有序、有效的政治参与，有助于维护社会公平正义，协调社会关系，增进社会和谐。从这个意义上讲，协商民主既是实现人民当家做主的有效途径，又是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。

协商民主是在中国共产党领导下，通过政权机关、政协组织、党派团体、基层单位等渠道，就国家重大方针政策、经济社会发展重大问题，特别是涉及群众利益的实际问题进行广泛协商，以求增进共识、增强合力、拓展公民有序政治参与的人民民主的重要形式和工作机制。协商民主作为一种制度化体系，渗透到国家根本政治制度和基本政治制度运行的各个环节以及基本单位政治生活中，主要包括三个层面的协商，即：政治协商（中国共产党同各民主党派以及各族、各界代表人士就国家重大方针政策和国家重大事务进行协商）、社会协商（执政党、人大、政府等国家权力中枢与社会公众、社会组织就社会发展重大问题和涉及人民群众利益的实际问题进行协商对话）、基层协商（基层领导机构与基层广大群众之间进行的一种协商议事和对话的制度）。其中，人民政协以其鲜明的特点和独特的功能，成为协商民主的重要渠道和载体。

人民政协作为中国人民的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协在协商民主中的重要地位体现在：

其一，人民政协由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，具有极大的广泛性和包容性，能够比较全面、系统、综合地反映社会各个方面的诉求，实现最广大人民的民主权利，成为我国人民代表大会制度以外又一重要的民意吸纳、提取的制度机制。

其二，人民政协是我国特有的专事协商的政治组织，有着民主协商的优良传统和制度化的组织形式，有着人才荟萃、智力雄厚、位置超脱、下通上达的优势和特点。人民政协的协商，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现社会主义民主的本质要求。

其三，人民政协是连接国家与社会的最大的体制组织。人民政协将国家权威与各方面、各领域的社会精英联系起来，并通过社会精英的代表性功能的发挥，将国家权威与社会公众连接起来。通过协商与合作，国家权威被自觉认可并获得稳定的支持来源，社会不同利益群体也有序参与到政策形成过程中，从而建立起国家与社会的密切合作与良性互动关系。在社会多元发展的时代条件下，通过人民政协的改革和完善，能够架构起一座国家与社会良性互动、和谐发展的桥梁。

人民政协的政治协商作为一种民主形态，其功能主要有以下方面：

——价值引领、导向功能。政治协商的过程是中国共产党实现党的领导、推进政治社会化的过程。

——利益表达、协调功能。面对社会和利益多元化，通过协商进行利益表达，求同存异，协调关系。

——决策协商、咨询功能。政协委员中人才众多，分布层面广，知识层次高，社会联系广泛，他们通过协商和咨询，对决策方案提出意见和建议，提供决策参考信息和政策选择方案，推进决策科学化，降低决策失误导致的政策风险和社会问题，使决策更能够全面反映各个方面的利益和要求。

——社会疏导、稳定功能。人民政协的政治协商为社会提供了一种制度化、组织化的政治参与路径，使社会不同阶层利益的维护有了合法的代表，公众意愿的上达有了制度化的方式，从而有利于避免或减少无序的、非理性的、抗争性的政治参与，保持社会的稳定。

——凝聚共识、整合功能。中国共产党作为政治权力中枢，与具有一定代表性的其他各政治主体通过民主的、平等的、真诚的协商来讨论公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，实现公共利益最大化，增强公众对公共政策的认同。政治协商使决策更加符合社会各个阶层的利益要求，从而能够得到社会各种力量的合作与支持。协商和讨论，使参与者体验到决策是共同做出的，增强执行政策的责任感和主人翁意识，推动政策的输出和执行，更加自觉履行服从国家权威的义务，更加主动地参与和维护政治体系。

完善人民政协的政治协商，是协商民主建设的重要内容。要深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，站在国家治理现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的战略高度，加强人民政协的制度建设，使人民政协作为协商民主重要渠道的作用得到切实有效的发挥。

一是进一步明确人民政协的法律地位，增强人民政协制度效力。

二是加强人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设，切实提高人民政协履行职能的有效性。三是与社会结构的变化相适应，调整和充实政协协商的主体。在社会结构深刻变化的时代条件下，着眼于扩大团结面，增强包容性，认真研究人民政协界别的合理设置和调整问题，最大限度地把新的社会力量和各个方面的代表人士吸纳到人民政协中来。

四是完善人民政协的界别组成机制。人民政协是由界别组成的统一战线重要工作机构，界别不仅体现为政协参与单位的广泛性，而且体现为不同特色政治力量的代表。

五是进一步完善人民政协的协商形式。当前人民政协的协商形式主要包括议事协商（全体会议、常委会议和主席会议对国家和地方重大方针政策进行协商）、资政协商（政协及政协委员与党政等权力部门之间的协商如专题协商、对口协商、提案办理协商等）、政协内部协商（界别协商、双周协商座谈会等）。完善人民政协的政治协商，一要进一步完善议事协商，关键是党和国家以及地方党委和政府的重大决策，在决策前和决策执行过程中，要进入人民政协协商程序。二要进一步完善资政协商，关键是强化人民政协与国家权力部门的良性互动，使民意能够迅速、准确地反映到党和政府政策制定和完善过程中，使人民政协在资政、监督方面发挥更加切实有效的作用。三要进一步完善政协内部协商，关键是要更加充分地开掘人民政协人才、智力积聚优势，汇聚各界别的智慧和力量。此外，还要探索政协委员与社会公众的协商和对话制度等各种新的协商形式，如政协信息公开制度、政协委员与社会公众对话制度、公众旁听和评议制度、应急协商制度等，搭建人民政协与社会公众联系的桥梁，扩大人民政治参与的深度和广度。

（叶小文，中国人民政协理论研究会副会长、中央社会主义学院第一副院长；袁廷华，中央社会主义学院副院长）

第四篇：国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

摘要：协商民主作为我国社会主义民主政治的重要组成部分，是推进国家治理现代化的重要动力和有效保障。改革开放以来，我国在国家治理、政府治理和社会治理等层面形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的实践形式，极大地促进了我国国家治理体系和治理能力现代化发展水平。与此同时，在具体实践中也还存在一些问题和不足。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主健康发展。

关键词：国家治理现代化；协商民主；实践形式；健全完善

中图分类号：D60文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-00012-04

国家治理现代化是一个国家制度建设水平和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，提高我国治理水平，要求我们必须在时代变化中及时更新治理理念，在不断深入治理体制机制的改革创新中完善治理体系，提高治理能力，实现党、国家和社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，动员和组织广大人民群众依法参与对国家、社会、经济、文化、生态等各项事务的治理。协商民主作为我国社会主义民主制度的重要组成部分，是推进我国国家治理现代化的重要动力和路径。从“实践形式”的视角将国家治理现代化与协商民主制度建设有机结合起来，探研协商民主与国家治理现代化间互动的内在关系，对于当代中国的国家治理与协商民主发展都具有十分重要的意义。

一、国家治理现代化与协商民主的关系

国家治理现代化作为当代中国民主政治发展的重要目标，它主要由国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个部分构成。国家治理体系现代化主要是指一个国家的制度体系的现代化，具体表现为公共权力运行的制度化、规范化、民主化、法治化和高效化。国家治理能力现代化主要是指制度执行能力现代化，反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。[1]推进国家治理体系现代化和增强国家治理能力，是同一个政治过程中两个相辅相成的方面。[2]协商民主作为当代中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在推进国家治理现代化中具有十分重要的作用。

首先，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要动力。民主化作为国家治理现代化的重要目标，它内在地要求所有公共治理和制度安排都必须体现人民的意志和人民的主体地位，所有公共政策要从根本上保障人民当家作主的权利的实现。协商民主作为一种新的民主范式，是当代中国现代民主政治建设的重要内容，也是推进国家治理现代化的有效形式和重要动力。早在2006年2月，中共中央就明确将选举民主和协商民主看作是“我国社会主义民主的两种重要形式”。[3]选举民主是依照法律规定，进行竞争性的选举活动，其坚持的基本原则是少数服从多数，侧重于投票表决结果。协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主的本质是着眼于协商，侧重于理性的讨论过程，是广泛性与代表性的结合，是多样性与一致性的统一。[4]协商民主为国家权力中枢机构与社会公众之间顺畅交流架起了一座桥梁，使国家权力结构组成更加合理，国家政治体系的开放性进一步增强，能够广泛听取社会各个阶层各个领域的不同意见，既体现多数原则，也尊重少数意见，代表和维护了全体人民的根本利益，使最终的决策达到共赢的结果。因此，发展社会主义协商民主，实现人民当家作主，是健全人民民主的重要途径，也是国家治理能力现代化的根本指向和追求。

其次，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要路径。协商民主理论本质上是一种公民参与理论，其核心思想是强调公民要积极参与到国家法律与政策的制定和实施过程中，使公民个人、团体乃至整个公民社会在国家决策过程中起重要作用。协商民主作为选举民主的补充，其重要作用是弥补选举民主所导致的公民在选举投票后出现的政治参与不足的缺陷，使公民的政治参与成为民主政治生活中的常态，使国家和公民社会之间建立起良好的互动关系。[5]协商民主强调的政治参与是一种温和理性的有序参与，协商民主治理机制的核心内容是自由而平等的公民及其代表互相陈述自己的意见和理由。这些意见和理由必须是参与协商的各方可以理解并接受，不能使用暴力恐吓等手段强迫他人接受自己的观点意见，以此来决定决策的正当性。在强调多元性、尊重差异性和多样性的时代，协商民主强调利益各方通过协商、交流和对话，在力求照顾到不同利益群体的合法利益与要求的基础上，使社会各利益群体之间建立相互信任基础和合作关系，使社会各方面利益群体之间互相包容、求同存异、达成共识、互惠互利、实现多赢。因此，发展协商民主，促进公民有序政治参与，让社会各个阶级阶层通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，有效地参与对经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的决策与管理，开展广泛的民主协商，集中反映民意，实现人民对国家各项事务进行管理的目的，是不断推进国家治理现代化的重要路径。

第三，发展社会主义协商民主是实现国家治理能力现代化的有效保障。化解矛盾、形成共识、促进和谐，推进国家治理现代化，是协商民主的重要功能和目标追求。近年来，伴随着我国改革开放的深入发展，社会各方面日益严重的矛盾冲突的聚集已引起人们的高度警觉。如自然资源的过度消耗和严重的环境污染所导致的生态环境急剧恶化问题，城乡之间、区域之间、人与人之间的贫富差距在不断拉大问题，社会各阶级各阶层之间因利益冲突、价值观冲突所引发的农民工问题、社会治安问题、公民权益保障问题、食品安全、就业、医疗、住房、教育问题等等，都在不同地区、不同领域引发各种社会矛盾和冲突，从而导致社会群体事件不断发生。协商民主是一种兼具效率与公平、民主与集中的理性民主，具有覆盖面广、凝聚力强、在求同存异和互相包容中追求互惠互利共赢的特点。它有助于各党派、各团体、社会各界人士及其广大人民群众在民主协商中达成共识，在化解各类社会矛盾和实现社会和谐中实现国家治理效率的最大化。协商民主制度化发展为解决当前中国社会所面临的最棘手的各类社会问题提供了一种新的思路和方向，是化解社会矛盾，实现国家治理能力现代化的有力保障。

二、当前我国协商民主的实践形式及其需要解决的主要问题

我国的协商民主发轫于抗日战争时期，“三三制”抗日民主政权曾是协商民主的典范。改革开放以来，随着协商民主在社会主义民主政治建设中不断丰富、发展和完善，在国家治理、政府治理和社会治理等层面已经形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的协商民主实践形式，极大地促进了我国国家治理现代化的发展。

首先，政党协商是我国协商民主最基本的实践形式。在中国共产党领导下的多党合作制度中，共产党是执政党，各民主党派是参政党，共产党与各民主党派之间是协商合作关系。政党协商就是以人民政协、政府部门、人民代表大会等机构作为协商的渠道和平台，就经济社会发展中的重大问题进行协商，让各民主党派参与到国家各项事务的管理中来，充分行使其参政议政的民主权利。在广泛征求各民主党派意见的基础上，集思广益、求同存异，以各党派之间的精诚合作代替冲突和竞争，建立和谐的政党关系，是我国多党合作制度的精髓。目前，我国政党协商民主已拥有较完善的体制和机制，但在具体的政党协商实践中，中国共产党与民主党派之间实际地位的不平等以及二者在国家政治生活中的地位、组织规模、社会影响等各方面都存在着的事实上的不平等，再加上民主党派参政议政机制尚不完善，参政议政途径较少等缺陷，使得我国多党合作制度的政党协商功能的优势还难以得到充分有效的发挥。

其次，立法协商是我国近年来才逐渐发展起来的新型协商民主实践形式。人大立法协商主要有两种形式，一种是在重要决策之前执政党与政协、人大的协商，一种是立法机构自身的立法听证等协商实践。人民代表大会作为立法机关，在立法过程中最常用的协商民主实践形式就是立法论证和立法听证。立法论证是我国立法程序民主化的重要体现，主要是按照规定的程序对立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明的活动。立法听证是国家和市民社会之间良性互动的重要形式，在立法听证过程中，不同的利益群体都可以通过这种途径从各自角度出发，表达自己的立场观点，发表意见，引起各方面的正面交锋，在对话、沟通、交流的基础上，最终形成共识，而立法主体也可以从这些正面矛盾冲突中了解各相关方面的意愿。目前，我国已经初步建立起了立法论证制度和立法听证制度，人大在多部法律的立法决策过程中都采用了立法听证的民主协商形式。但在人大立法协商民主实践中仍存在一些亟需解决的问题：一是现有《立法法》对听证范围的规定不明确；二是对听证陈述人的意见和听证结果如何处理，没有明确的规则程序。现实操作中经常出现的“随意立法”、“听而不证”、“听而罔闻”等现象，不但挫伤了群众参与立法的热情，更损害了立法的质量和权威。

第三，人民政协的政治协商是我国目前发展最完备的协商民主实践形式。人民政协是各党派、各民族、社会各界参政议政、共同协商国家大事，进行民主监督的重要机构。我国法律规定，来自各个界别的政协委员之间法律地位平等，即使是作为执政党的中国共产党也不例外。人民政协政治协商的主要形式是通过政协的各种会议以提案、发言、考察调研等方式进行，以专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式进行民主协商。[7]人民政协政治协商的优势在于协商主体涉及社会各个层面、各个领域，覆盖面广，能够在最大程度上代表社会各界的意志和利益，使来自各界的政协委员能够平等地参与国家重大事件的决策过程和公共政策的制定过程，各抒己见，自由充分地表达自己的意见和建议，在理性讨论和共同协商的基础上，最终做出各方都能接受的决策。经过六十多年发展，目前人民政协的政治协商已经成为我国最完备的协商民主实践形式。但目前仍存在两类突出的问题，影响着我国人民政协的政治协商民主实践：一是相关立法不够健全，缺乏可操作的具体规定。《政协章程》规定：重要问题在决策之前和决策之中进行协商。但究竟哪些问题属于重要问题的范畴，没有具体规定，把政治协商纳入决策程序也没有具体法律规范来约束，这导致在实践中人民政协的政治协商缺乏法律制度约束，具有很强的随意性。二是政治协商民主实践参与主体的范围较窄。我国人民政协政治协商的主体是中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体等，而各民主党派代表、无党派人士代表，政协委员多是社会各界的精英人士，普通民众很难有机会参与。

第四，基层协商民主是我国实现农村和城市基层自治的重要实践形式。近年来，我国农村村民探索创造了民主恳谈会、民情恳谈会、民主理财会等多种民主治理实践形式，其中，最为典型的就是浙江温岭的民主恳谈会。民主恳谈会由党委政府主导，各级领导和专家推动，人民群众作为民主恳谈活动的主体积极参与。村民在民主恳谈会上通过充分对话、沟通、达成共识，使农村基层组织以公共利益为目标，做出科学、民主的决策。在城市基层民主实践中，社区成为居民自治的一个重要平台。在实践过程中，通过居民议事会、社区论坛等方式，协调沟通居民、社区、物业、开发商等不同利益群体之间的关系，通过协商、沟通、对话来解决彼此之间的矛盾与问题。目前，全国60多万个村委会，普遍建立了民主决策、民主管理、民主监督的种种制度和规定。城市居民自治也取得一定成就，形成了比较完整的社区管理体制。但在基层协商民主实践中，也存在一些问题，比较突出的是基层民主自治中的行政化倾向严重。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际工作中，乡镇政府与村委会之间的关系却往往异化为领导关系。村委会作为基层自治组织，不是向群众负责，而是向乡镇政府负责，成为乡镇政府的附属行政机构。乡镇政府随意对基层自治组织发号施令，干涉属于村委会的生产经营活动，甚至随意调动、任免经村民民主选举产生的干部，使村民自治在一定程度上名存实亡。就村民自治而言，也是乱象丛生。这主要表现在基层民主选举上，有些乡镇政府，无视《村组法》规定的选举程序，不进行选民登记，不召开村民选举会议，暗箱操作，由乡镇党委、政府、村党组织直接提出候选人，等等，严重阻碍了村民民主权利的行使，影响民主选举的真实性、公正性。[8]

第五，社会领域协商民主是我国公民参与社会事务和公共事务决策与管理、维护自身利益的重要实践形式。社会领域民主协商实践的内容主要是公共事务，包括公共基础设施建设、公共财政投入、公共突发事件等领域。这些领域的问题都与广大群众的切身利益息息相关，涉及不同群体的利益，往往成为群众关注的焦点。总的看，近10年来协商民主理论已经广泛运用于社会领域，形成了多种协商民主实践形式，如公共政策听证会、社区议事会、网络民主、三方协调机制等。[9]通过召开电价听证会、水价听证会等各种公共政策听证会，让更多普通百姓积极参与到各种社会事务中来，就居民关心的环境卫生、治安、城管、教育等问题表达意见，让相关政府部门与居民进行面对面的沟通。网络平台也逐渐成为公民自由真实表达自我的渠道，并对政府决策产生了一定的影响。但社会领域协商民主实践中也存在着民主协商的内容与形式单

一、公共政策听证制度不完善、听证人的遴选不科学、听证双方的信息不对称、弱势群体的利益得不到充分保护等问题，说明目前我国的社会协商尚不能满足广大人民群众的现实需求，特别是各种利益集团通过影响甚至控制各种公共政策听证会的现象，更应引起我们的警惕。

三、国家治理现代化视域下健全完善社会主义协商民主的实践路径

完备的协商民主是国家治理现代化的内在要求。当前我国社会主义协商民主在理论和实践中存在着的诸多问题，不仅严重影响着我国协商民主制度的发展与完善，也制约影响着我国国家治理现代化目标实现的进程。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措，进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主政治的发展。

1.坚持党的领导，努力提高中国共产党的民主协商能力和治理水平。我国协商民主是在中国共产党领导下建立、发展和完善的。早在1941年，党在陕甘宁边区领导建立了“三三制”民主政权，开协商民主之先河。1949年，全国政协第一届全体会议明确规定我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。改革开放以来，中国共产党不断探索完善协商民主的形式、制度体系等，使协商民主在全国范围内各个领域各个层级广泛运用。因此，坚持党在基本原则、发展方向、国家大政方针等方面的领导，是发展社会主义人民民主政治的重要保障，也是我国协商民主实践健康有序发展的重要前提条件。同时，在坚持中国共产党领导的前提下，还要不断改革和完善党的领导方式，不断提高党的领导水平与领导能力，确保协商民主实践的不断发展完善。

2.加强民主党派自身素质建设，提高参政议政能力，拓宽参政议政的路径。民主党派必须加强自身的组织建设、思想建设、参政议政能力建设，开阔视野，打破过时的条条框框，把改革开放以来出现的新的社会阶层纳入自己的联系范围，将“海归”等更多中高级知识分子作为发展对象，吸收更多社会成员加入，增加民主党派的数量。通过教育培训、政治实践等方式提高民主党派的综合素质，使其有能力真正行使自己参政议政的权利，获得更多的政治资源、社会资源，最终实现在协商民主实践中的政治地位平等、参与协商机会平等、对协商结果影响平等。同时，必须完善民主党派参政议政的机制，扩大民主党派参政议政的范围与路径，提高民主党派参政议政的深度，使民主党派不但能参与到政治、经济、教育、文化等各个领域，而且有职有权，真正行使参政议政的职能。

3.建立健全相关法律法规，不断推进协商民主实践的制度化、法治化、程序化建设。完善相关法律法规，建议制定专门的《政治协商法》，通过立法明确规定人民政协政治协商的内容，明确“重大问题”的具体范围，将政治协商的内容进一步细化。“重大问题”类型多，数量大，可以在重大问题之前加上明确的限定词，如“事关当地民生的”“涉及广大人民群众切身利益、关系本地区发展重大变动、牵连面较广以及可能产生矛盾的”或“人民群众普遍关心的教育、卫生、就业、社会保障等热点问题”。[10]明确政治协商的程序、方式、期限、职责、权限等。进一步完善《立法法》，明确人大立法听证的范围、程序、听证人遴选规则等，使这些领域的协商民主实践落到实处。同时要进一步加强协商民主程序化、制度化建设，完善信息反馈机制、民主监督机制、协商结果保障机制等各种具体的协商民主实践运行机制。

4.扩大协商民主参与主体的范围，丰富协商民主实践内容，探索创新更多具有中国特色的协商民主实践形式，建立多层次、多样化的协商民主实践架构。协商民主参与主体的范围不应局限于精英群体，将更多的底层群体与弱势群体的代表吸纳其中。协商民主实践的内容，不应局限于政治领域，尽量向社会公共事务领域倾斜，把涉及群众切身利益的实际问题作为协商的主要内容。借鉴西方协商民主实践经验并结合我国实际，在进一步完善现有的协商民主实践形式的基础上，继续探索更多符合中国国情的协商民主实践形式。通过国家政权机关、党派团体、政协组织、基层组织、社会组织等多种协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多种类型的协商，构建程序完备、多样并举的协商民主实践体系。[11]

5.推进基层民主自治的进程，加强对基层选举的监督与管理。在农村基层民主实践中，要解决基层自治组织的附属行政化问题，首先要端正乡镇政府对其与村委会之间关系的认识，二者之间只能是指导与被指导的关系。这是由村委会作为村民自治组织，依法享有自治权利的性质决定的，乡镇政府与村委会的关系不应也不能被定为领导与被领导的关系。其次，要转变基层政府对农村的治理方式，除必要的行政管理手段外，乡镇政府应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，保证基层自治组织的相对独立性，尊重村民的自主权，实现对农村基层组织的有效管理。最后，要完善基层民主选举制度，修订完善《村组法》，细化基层民主选举的具体办法，广泛深入地宣传《村组法》的条款与精神，提高村民民主意识，增强自治能力。与此同时，要加强上级政府与村民对基层选举的管理与监督，逐步规范选举程序和标准，使基层民主选举真正实现民主、平等、公开、合法的目标。

参考文献：

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第五篇：多中心视角下的国家治理体系现代化建设

多中心视角下的国家治理体系现代化建设

摘要：多中心治理理论的核心主张为：在私有化和国有化二极之间还存在着其他可行的方式，即人们可以通过多元主体之间的沟通、协调、对话和利益诱导来确立公共价值，通过相互信任以实现共赢，通过相互合作减少非理性行为。该理论在现实中最大的应用价值是提出在社会治理革新中，要打破只依靠政府的“单中心治理”模式，确立政府、市场和公民社会三维框架下的多中心治理体制。因此，参照该理论构建起多中心治理体系有助于促进当代中国创新社会治理体制，从而推进我国治理体系和治理能力现代化。但这种看似缜密的理论也有局限性，我们不能仅把该理论简单地移植于中国，而必须考虑该理论在我国的适用性，并根据国情予以借鉴。

关键词：多中心治理;社会治理;适用性

中共十八届三中全会对全面深化改革的总目标进行了崭新定位，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国若要实现这一目标，就必须革新旧的社会治理体制，打破国家长期以来形成的政府“单中心治理”模式;而多中心治理理论主张治理应该依靠多元主体积极参与、协商共治，不是只靠政府;毋庸置疑，该理论对我国思考如何提高社会治理水平具有参考价值，因此分析多中心治理理论在我国的适用性很有必要。

一、多中心治理理论的内容介绍

（一）多中心治理诞生的理论背景

在公共事物治理的研究方面，学术界长期以来形成了传统的两大派别：市场派（建立在亚当?斯密的市场理论基础之上）和政府派（建立在托马斯?霍布斯的主权理论基础之上）。

持市场观点的学者认为，人们可以通过市场这只“看不见的手”实现对公共事物的良好治理。然而，由于市场固有的自发性、盲目性等特点，在现实中，市场遭遇到许多难以克服的困难，出现了诸多市场失灵现象。

针对“市场失灵”现象，凯恩斯主义应运而生，该理论十分强调政府在公共事物治理中的作用，因此重视政府作用的这类人士被称为“政府派”;可是政府在公共事物治理过程中同样也会因为受到各种因素（例如政府获得的信息不完全）的影响而出现失灵现象。

（二）多中心治理的主要涵义

由于市场或政府在公共事物的治理过程中均会出现失灵现象，所以需要第三部门即公民社会也参与到公共治理中，作为“第三只手”去弥补另两只手的不足。于是，许多学者开始认识到公民社会的重要作用，并逐步发展了新公共治理理论，埃莉诺?奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）（以下简称“奥氏”）就是这些学者中的佼佼者，她基于深刻的理论分析和丰富的实证研究，创立了著名的多中心治理（Polycentric Governance）理论，并凭借该理论成为人类历史上第一位获得诺贝尔经济学奖的女性。

奥氏的多中心理论主张：每个行为单位既会独立地追求自己的利益（即传统的市场行为），又会相互协调合作（自主治理）;每个行为体的官方地位独立、权力有限，没有任何一个行为体能作为终极权威去超越法律;如此一来，它就打破了单中心体系中只存在一个最高权威的权力格局，构建起一个多元权力中心并存的治理网络。该理论的核心主张就是因地制宜地采用多层级的制度安排，实现政府、市场和公民社会三方之间的协调与合作以达到对公共事物的有效治理。

这一理论明确提出“社区组织自发秩序形成的多中心自主治理结构与以多中心为基础的新‘多层级政府安排’具有权力分散、交叠管辖的特征，这些特征使多中心公共论坛和多样化的制度以及公共政策安排能够最大程度地抑制集体行动中的机会主义行为，从而达到促进公共利益持续发展的目的。”[1]（P10-47）也就是说，多中心秩序作为另一只“看不见的手”存在于公共领域，并且独立于市场秩序和国家主权秩序之外，而且人们能通过这种多中心秩序来有效减少只靠市场或政府进行公共治理时出现的诸多失灵现象。

（三）多中心治理的优点

多中心治理理论的出现，极大地丰富了公共治理的知识和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理有三个明显的优点与特色：第一，多中心治理能为公民提供多种选择以使公民更好地享受权利;第二，多中心治理能大幅度减少公共物品或服务供给不足或过量的现象;[2]第三，多中心治理能够促进公共决策的有效性和民主性。

通过对多中心治理内容和优点的介绍，我们可知多中心治理鼓励和支持社会各方面参与社会治理以实现政府治理和社会自我调节、居民自治三者之间的良性互动;它有利于转变一国传统的从上到下的社会治理模式，并逐步构建起从下到上、从民众需求出发的为民众服务的新模式;它也有助于一国政府在倾听民众意见的过程中，与广大社会民众建立对话、协商的机制，并通过这种机制有效地协调普通大众各方面、各层次的利益诉求，以便及时化解利益冲突，从而实现社会治理服务于最广大人民群众的根本利益与增强社会发展活力的价值目标。[6]因此，拥有诸多优点的多中心治理理论应该“因地制宜”地被借鉴运用于我国的社会治理模式革新中。

二、多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性

（一）多中心治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择

2013年，中国决策高层首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就必然要求中国创新社会治理体制、改进社会治理方式，实现治理主体的多元化;在这一过程中，充分释放民间活力、建设一个高度自治的公民社会是最核心的内容;于是，如何为社会松绑、助力公民社会的自我发育与生长，也就成为当代中国革新社会治理模式时的重要考量。而多中心治理理论的最大价值就在于它打破了由政府单一垄断公共物品或服务供给的神话，其倡导的社会自治及多元治理主体之间的竞争与协作，对于构建一个更有效率、更加公平的社会秩序无疑具有积极价值。[3]（P78）因此，从这个意义来说，逐步构建起多中心的社会治理框架是推进我们国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

（二）多中心治理符合我国建设社会主义民主政治的内在要求

众所周知，民主并不限于选举，民主治理才是最广泛的民主实践。人民通过各种途径直接参与自治组织的治理、参与对公共事物的治理，就是民主的另一种基本形式。在当代社会，人们通常认为基层民主政治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的内容，而除了民主选举外，其他三方面内容就是民主治理的基本内涵。[4]因此，在我国若想建设社会主义民主政治，必须推进民主治理。而多中心治理要求不同治理主体间按照公共规范建构起一种公共服务或责任再生产的制度机制，其核心精神是充分扩展人类的合作理性，这深刻体现了民主政治的内涵;因此，建立多中心的社会治理结构框架实际上是推进社会民主治理的一项重要政策举措，它也反映了民主政治建设的具体要求。

（三）当代中国已基本具备实行多中心治理的制度环境

谈到社会治理，必须考虑治理主体的选择问题。一般而言，政府作为国家最为庞大且最具权威的组织，是社会治理主体中最重要的力量;然而，它却不是唯一的社会治理主体。但在计划经济时代，我们的政府是所谓的“全能型”政府，在国家的强力干预下，社会自身甚至不能独立于政府而存在，不仅社会自组织的程度很低，民间旧有的各类社团组织也被纷纷取缔。[5]（P56）所以在这种状况下，我国不具备适宜的制度环境去实施多中心治理。

但是，我国自20世纪70年代末启动改革开放以来，随着国家对经济领域管控的放松，民营经济开始勃发生长;与此同时，一个独立于国家力量之外的公民社会逐渐萌芽发展，并初步显示出繁荣壮大的潜力。90年代以来，伴随市场经济的确立和新一轮改革启动，民间社会又得到新的成长契机，慈善、环保等非政府组织也渐次发育，社会自组织的程度提升，并朝着更加富有生机活力的方向发展。[6]（P326-350）显然，一个不断自我成长的民间社会逐渐发展成型，是改革开放三十多年来最为重大的实践成果，过去社会由国家单一管控的局面正逐步被政府、市场、公民社会等多元化的力量所打破;就是在这样的时代背景下，一种关于多中心治理的理论与实践要求在中国逐渐受到人们的关注。于是，奥氏的这一理论自然成为当代中国人思考社会治理问题的一种理论框架。

三、多中心治理在我国的运用分析

（一）理论层面需要注意的问题

社会治理角度下的多中心其实是一种结构方式，其核心要素有二：一是政府尽管承担提供公共物品或服务的职能，但它只作为多元治理主体的其中一方而存在，且不能对社会事务包揽无遗;二是公民社会自身的发育完善必须以充分的社会自治为条件，这种自治既包括以追求经济利益最大化为代表的企业行为，又涵盖各类公益性非盈利组织的自治行为。多中心治理指向的是一种现代的社会格局：一方面，它要求政府行为必须权责对应;另一方面，它也以保障个人权利和社会自治的制度严格限定政府的权力，使之不能随意扩张。在多中心治理格局中，公共价值可以通过多元主体间适当的沟通、对话等方式来确立，多元主体彼此也能通过相互信任与合作达到共赢。但这种看似缜密的理论自身也存在某些局限性：第一，多中心治理易使公共治理陷入“无中心”的漩涡;第二，多中心治理理论成立的制度环境不具有普遍性。[7]（P30-45）

虽然前文已详细分析了多中心治理与当代中国革新社会治理模式的契合性，但是鉴于以上两点多中心治理理论存在的局限性，我国在运用该理论创新社会治理体制、改进社会治理方式时，必须要严格考虑这两方面的影响因素：第一，务必要协调好多中心治理与政府治理之间的关系。第二，一定要坚定不移地建设具有中国特色的社会主义民主制度，坚持依法治国，不断健全与完善国家的民主与法治建设，为多中心治理理论的实行提供切实可靠的制度环境。

（二）操作层面需要采取的对策

概括地说，多中心治理对革新当代中国社会治理模式只是具有一定程度上的适用性;所以在现实的具体实践当中，我们绝对不能完全照搬这一理论模式。因此，为了尽量避免出现“好理论的应用带来不好的结果”，我们必须从当代中国的国情出发，借鉴奥氏多中心治理理论，创新社会治理体制、改进社会治理方式，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。为此，我们在公共事物的治理上需要从三个方面着手，进行改革与完善：第一，政府必须以服务社会为导向，并通过制定有关政策和规则以引导社会治理;第二，创造一切必要与合适的条件促进市场主体积极参与社会治理;[8]（P130-135）第三，推动社会组织充分发育和完善以使公民有效参与社会治理。

四、结语

长期以来，我国政府充当了经济建设的主体，这导致了政府权力异化等一系列消极影响的产生。从这一点来说，多中心治理理论对当代中国革新社会治理模式具有极大借鉴意义。我国政府可以在借鉴和吸收这一治理理论先进理念和经验的基础之上，逐渐开始有所为、有所不为，重新定位自己的角色;与此同时，我国政府也要逐步摆脱经济发展至上的逻辑，更加关注民生，更加积极地开展社会建设，推动公民社会不断发育成长，逐步构建起政府行政调控机制、市场竞争机制和社会自治机制三方相结合的“多元共治”网络，形成政府、市场和公民社会等多元主体广泛参与社会治理的合力，推动科学发展，实现社会公平正义，推进国家治理体系和治理能力现代化――这正是奥氏的多中心治理理论对改革与完善我国当前治理体系的启示，也是该理论在当代中国的重要价值。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

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