城市空气污染防治中的政府责任缺失与履职能力提升.

第一篇：城市空气污染防治中的政府责任缺失与履职能力提升.

社会科学研究2015.1.城市空气污染防治中的政府责任 缺失与履职能力提升 姜晓萍 张亚珠 〔摘要〕

政府能否有效履行城市空气污染预防及治理责任,是目前严重影响政府公信力 的重要因素之一。根据我国有关法律法规规定,政府在城市空气污染预防及治理中应承担政策

调控、协同治理、监督管理、考核问责等责任。由于长期奉行GDP 至上主义,各级政府在城市空气污染防治中存在主体地位缺失、政府间协作低效、社会参与不足、监管方式虚化、问责机制不健全等缺憾,迫切需要采取相应的措施来提升政府履职能力,构建有效的政府城市空气污染防治责任体系。

〔关键词〕

空气污染治理;责任缺失;履职能力 〔中图分类号〕D63－31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000－4769(201501－0044－06 〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系”(14ZDA030〔作者简介〕姜晓萍,四川大学公共管理学院教授,博士生导师;

张亚珠,四川大学公共管理学院硕士研究生,四川成都610064。

伴随我国工业化、城镇化进程的推进,由城市空气污染问题诱发的社会焦虑和社会矛盾已成为当前我国公共治理面临的现实难题。十八届三中全会《决定》首次明确了环境保护是地方政府的职责之一。城市空气污染防治是当下我国各级地方政府履行环境保护职责的重要内容,也是目前深受群众责疑的履职缺失,这就迫切需要我们依法明确城市空气污染防治中的政府职能,明确履职缺失,提升履职能力,构建有效的城市空气污染防治政府责任体系。

一、城市空气污染防治中的政府法定职能

近年来,我国城市空气污染问题日趋严重,社会大众谈“霾”色变,社会舆论普遍追问政府治理城市空气污染是否尽责,并由此引发社会公众对政府治理空气污染不力的抱怨和不满。这不仅严重影响政府的公信力,也容易诱发环境群体性事件。因此,依法梳理政府在城市空气环境污染防治中的职能定位,明确政府在城市空气污染防治

中的责任,是提升政府治理城市空气环境污染能力的前提。

职权法定是政府依法行使职权的前提。我国《宪法》第二十六条规定 :“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。

”最新修订的《环境保护法》强化了环境保护的战略地位,规定“保护环境是国家的基本国策” ,并突出强调“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责

”,“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限制达标规划,并采取措施按期达标

。”《大气污染防治法》第三条规定“国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。

”可见,防治城市空气污染是政府环境保护职责的重要内容。综合分析上述法律、法规,并结合政府行政行为的

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一般规律,可以将地方政府在城市空气污染防治中的职能归纳为以下四方面: 第一,构建城市空气污染防治的政策调控体系。政策调控是政府施政的重要途径。要实现有效的城市空气污染防治,在加强空气污染防治科学技术成果推广的同时,还需要相应的政策与之配合。即通过法律、经济、行政等多种手段来鼓励引导,以搭建空气污染防治的制度环境,明确各方责任与行为边界,引导人们的行为方向。最新修订的《环境保护法》第十二条规定“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”《大气污染防治法》第八条规定“国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。”《大气污染防治行动计划》明确指出要“严控‘两高’行业新增产能”,“分区明确落后产能淘汰任务,倒逼产业转型升级”。这些举措无不是在利用政策调控手段来控制空气污染行为。

第二,构建城市空气污染防治的协同治理机制。空气的流动性和污染源的多样性使得多元主体协同治理十分必要。一方面,要提高政府间协作治理能力。地方政府不仅要切实履行保护和改善本行政区域内空气质量的职责,做到“我的地盘我做主”,还要加强上下级之间、部门之间、区际之间的合作,做到责任共担,利益共享。《大气污染防治法》第四条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气

污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”最新修订的《环境保护法》第二十条强调“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”另一方面还要整合社会力量共同参与治理,加强政府与社会之间的合作。通过政策措施引导企业、社会组织、公民的行为偏好,鼓励全民参与治理,培养全民保护空气环境的自觉性,促使《大气污染防治行动计划》提出的“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制形成。

第三,构建城市空气污染防治的监督管理体系。监督管理是政府在城市空气污染防治中最主要的职责,当前实行的是统一监管和分部门监管相结合的体制,即在县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治统一监督管理下,各部门在各自职责范围内分部门分级负责的管理体制。《大气污染防治法》设专章,从排污项目建设审查批准、排污报备、征收排污费制度、排污许可证、限建限排限期治理、污染处理设备淘汰制、应急处理、大气污染监测制度等多方面入手,对政府在空气污染防治中的具体权责做了规定,概括起来包括强化源头控制、加强执法监管、强化监测防控、加强扬尘整治和汽车尾气防治等职责。从监管对象来看,既包括对企业、社会组织、公民等主体排污行为的监管,也包括对政府自身监管职责履行情况的内部监管,以便及时发现并纠正偏离治理目标的行为。

第四,构建空气污染防治考核问责机制。对责任履行的考核问责是保障责任落实的关键。政府既是考核问责的主体又是考核问责的对象,既要对企业、社会组织、公民违反大气环境保护的行为进行追责,又要对地方政府及其工作人员是否履行了职责、履职效果如何进行考核问责。《大气污染防治法》规定“对违反大气污染防治的违法行为,环境保护行政主管部门或者监督管理部门可以根据不同情节,责令停止违法行为,限期整改、停止生产或使用、责令停业关闭,处以罚款或警告,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”该法第六十五条也规定“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”在此我们更强

调对政府责任的考核,因为政府责任履行到位意味着有悖于治理目标的行为将得到遏制,治理成本将大大降低。上述四项综合职能相互渗透,共同作用于空气污染防治。

图1城市空气污染防治中的政府责任

资料来源:依据《宪法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》等相关法律法规进行梳理。

当然,也可以根据空气污染源的不同,对政府部门在城市空气污染防治中的具体责任分工进行划分。如:由工业点源和火电厂等造成的固定源污染防治责任主要涉及环

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保部门、城建部门、发改委、工商部门、公安部门等;无组织排放的城市面源污染和扬尘污染形成的面源污染,责任主体则主要是环保部门、城建部门和交通部门;机动车等造成的移动源污染防治责任则由环保部门、城建部门、交通部门、工业和信息化部门、质检部门、工商部门承担(参见图1。

二、我国城市空气污染防治中的政府责任缺失

尽管各级政府越来越重视城市空气污染防治,然而目前我国城市空气污染问题不仅没有明显改善,反而有出现“十面霾伏”的严重趋势。2013年中国人民大学发布《中国城市空气质量管理绩效评估报告》对“十一五”期间我国281个地级及以上城市空气质量现状与变化趋势进行评估,其中好的城市占10.67%,差的城市占75.80%,极差的城市占13.52%。〔1〕究其原因,与各级政府在城市空气污染防治中的职责缺失与履职能力不足密切相关,具体体现在以下方面: 第一,重权力轻义务,主体地位缺失。目前有关城市空气污染防治的立法虽然明确规定政府是城市空气污染防治的主要责任主体,但偏重对政府监管权的授予,忽视对政府防治空气污染义务的设定。如《环境保护法》对政府环境监管权的授予比较充分,但对政府城市环境污染防治责任界定模糊,对政府责任落实路径缺乏可操作性,相关规定多为原则性的、概括式的表述,把责任更多推给企业和公民,导致各级政府防治城市空气污染的责任虚化,责任主体地位弱化。《大气污染防治法》对企业和公民的法律责任作了十八条的详细规定,而对政府因监管不当所要承担的不利后果只用了两条来说明,现实中除非发生重大空气环境安全事故,否则因行政低效、环境决策失误等情形去追究政府责任的可能性不大。简而言之,立法“重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责”〔2〕,这势必淡化政府的空气污染防治意识,进而削弱治理力度,导致政府空气污染防治意识与污染治理执行的双重缺失。

第二,政绩利益驱动,政策调控乏力。以空气污染防治作为调整经济结构的切入点,体现了国家对经济增长质的追求。然而空气污染具有渐进性,地方政府往往不太

重视。在强调以地方发展速度相对绩效排名决定官员晋升的“政治锦标赛”中,地方官员为了出成绩赢比赛,本能地忽视空气环境责任,将个人利益凌驾于公共利益之上、长远利益置于眼前利益之下,更多地追求经济量的增长,表现为牺牲环境利益,追求“政绩”的短期行为。加之,我国地方主要领导任期过短,而环境问题又具有滞后性,大多数环境危害在数年后才会显现,我国环境问题终身追责制尚未建立,更加剧了地方官员任期内的不负责行为。责任意识淡薄导致空气污染防治政策调控乏力,重后端治理轻源头防范,重污染处罚轻治理引导,导致治理结构失衡,最典型的表现是排污收费与治污成本倒挂。我国实行的是以筹集污染治理资金为目的的排污收费制度,但由于排污费征收标准偏低、征收面窄(参见表1,难以激发排污者为降低成本而寻求节能减排技术创新和治理污染的积极性,旨在引导排污者治污的政策异化为用经济手段诱导企业购买排污权的“恶法”,凸显空气环境外部性问题突出。

表1空气污染物排污费征收标准 序号名称文号发布部门征收种类和标准 1 关于调整氮氧化 物氨氮排污费征 收标准和试点实 行差别政策的 通知 粤价 〔2013〕 102号

广东省物价局 广东省财政厅 广东省环境保护厅 1.氮氧化物(NOx排污费 征收标准,每污染当量由 0.60元提高到1.20元;2.氨 氮(NH3－N排污费征收标 准,每污染当量由0.70元提 高到1.40元 2 关于调整二氧化 硫排污费征收标 准的通知 津价管 [2010] 210号 天津市物价局 天津市财政局

二氧化硫排污费征收标准每

公斤由0.63元调整至1.26元3 关于调整排污费 征收标准的通知 冀价经费 [2008] 36号 河北省物价局 河北省财政厅

废气二氧化硫排污费征收标 准提高到1.2元/污染当量 4 关于调整二氧化 硫排污费征收标 准的通知 皖价费 [2008] 111号 安徽省物价局 财政厅

环保局

二氧化硫排污费征收标准提 高到1.26元/公斤 5 关于调整二氧化 硫和化学需氧量 排污费征收标准 有关问题的通知 云发改价 格 [2008] 2514号 云南省发改委 财政厅 环保局

1.化学需氧量排污费的征收 标准提高到1.4元/当量;2.二氧化硫排污费征收标准提 高到1.2元/当量 关于调整我省二 氧化硫排污费收 费标准及有关事 项的通知 晋价行字 [2008] 66号 山西省物价局 财政厅 环保局

二氧化硫排污费收费标准提 高到每公斤1.26元

资料来源:依据广东省《关于调整氮氧化物氨氮排污费征收标准和试点实行差别政策的通知》、天津市《关于调整二氧化硫排污费征收标准的通知》、河北省《河北省关于调整排污费征收标准的通知》、安徽省《关于调整二氧化硫排污费征收标准的通知》、云南省《云南省关于调整我省二氧化硫和化学需氧量排污费征收标准有关问题的通知》、山西省《关于调整我省二氧化硫排污费收费标准及有关事项的通知》整理。

第三,责任边界模糊,政府间协作低效。《大气污染防治法》规定“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”,但空气的流动性决定了空气污染防治的难度,也

决定了打破层级与区域藩篱,促进各级政府间联动治理的迫切性。然而目前不同层级政府之间、同级政府各部门之间、同级政府之间在空气污染防治中权责不明晰,协作治理机制缺失。中央与地方政府之间由于实际追求目标的差别、利益博弈和信息不对称等原因出现政策执行偏差, · 64 ·

政策效果打折。如在环保部门给出抗霾攻坚战时间表后,不少城市纷纷争当重污染城市,拖延达标期限,“重污染城市”瞬间变成和贫困县称号一样的“香饽饽”,也增加了“被达标”的风险〔3〕;同级政府不同部门之间权责不清,导致规制权分散、效率低下,职能分割、各自为阵,部门利己主义、权力腐化等现象。同一空气流域内的政府之间由于责任意识差异、履责能力不同和利己考虑,导致空气环境的“公地悲剧”。

第四,利益协调失衡,社会参与不足。城市空气污染防治中政府、企业、社会都应承担相应的责任,但由于其各自的“经济人”属性决定着它们同样会追逐自身利益最大化,这就需要在城市空气污染防治的政策形成与执行中,构建以利益协调为核心的生态补偿与激励机制。当前生态补偿机制激励动力严重不足。如企业超标排污违法成本较低,严格履责保护空气环境获得的支持度也不高,空气环境负面影响的处罚与正面影响的激励失衡,排污者和施治者权责配置不当,空气污染的外部效用没有内化,很难激发企业防治空气污染的积极性。此外,尽管政府在设立门槛、政策支持等方面大力扶持环保公益组织的发展,但在培育社会自治能力,将部分政府职能转移给环保公益组织以给予其更多的发声权和成长空间、促进其实质性发展方面做得依然不够。环保公益组织利益表达失声,成熟度不高,部分组织实际已名存实亡。环境决策中公民参与途径障碍重重,参与深度与参与效果不佳,公民环保权益长期被漠视或损害,对政府多有抱怨和不信任,极端维权行为时有发生。总之,由于政府整合社会力

量保护空气环境的利益驱动与协调激励机制缺失,整个社会对空气污染防治呈现出企业参与动力不足、环保公益组织力量有限、公民个体参与碎片化的状况。

第五,监管方式虚化,执行力不足。政策措施的有效执行是实现空气污染防治目标的基础。美国学者艾利森曾指出:“在实现公共政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”〔4〕在对地方政府和企业落实保护与改善空气质量责任的监管中,往往以工作汇报、领导考察、查阅管理运营资料、定期考察等形式为主,缺少专业化的、持续性的、不定期的考察,缺乏长效机制,监管流于形式,突出表现为对政策措施的宽松执行或变样执行。这样的监管方式不仅给污染者开了后门,也容易使权力异化,产生权力寻租。2013年,环保部对北京29家企业的暗查中发现有22家存在超标排放问题。〔5〕而在空气质量监测中,许多地方将监测点选在空气质量好的地点,并采用各监测点加权平均值的方法来评价本地区的空气质量,以实现达标目的,这是对政策措施的变样执行。监督缺位、执法不力是对空气污染行为的放纵,势必付出昂贵的代价。

第六,问责机制不健全,生态问责乏力。对环境责任的考核问责是落实空气污染防治措施的重要保障。相对于企业和社会组织而言,各级地方政府既是空气质量的监督者,也是城市空气污染防治的责任主体。但现实中各级地方政府对监督者的身份认同更多,常常忽略自身在城市空气污染防治中的责任主体角色,重对企业等监管对象的环境责任追究,轻自身环境责任的担当。大多数地区没有把空气污染防治内化为官员政绩考核的硬性指标,即使一些地区有这方面的考核内容,也多是对静态投入量的考核,缺少动态投入效率和效果的追问,地方官员多出于自身政绩的考虑,不惜牺牲空气环境换取政治资本。

三、城市空气污染防治中政府履责能力提升

“任何政府都需要建立一套责任机制,这样才能在社会广泛的支持下进行运作。”〔6〕在城市空气污染防治中,围绕“明确责任－落实责任－履行责任－责任追究”等关键环节,构建各级政府责任体系,是提升政府空气污染防治能力的基本前提。

第一,以完善法律法规为前提,依法治理空气污染。要适应目前空气环境保护发展形势,加快修订有关法律法规,完善配套措施,增强空气污染防治的法治化、制度化与规范化。首先,立法要进一步明确各方主体在空气污染防治中的权利义务和法律责任,着重将政府责任具体化、详细化;增强政府责任主体意识,明确政府责任实现路径,为责任落实与问责提供法律依据。其次,加紧修订相关法律法规,弥补现行法律的空缺,完善空气环境立法。尽快将散见于行政规章的“非道路移动源污染防治”纳入《大气污染防治法》,强化移动源污染防治的上位法支撑十分必要。各地亦应依据国家《大气污染防治行动计划》,加紧研究出台地方空气污染防治行动计划实施细则,明确地区空气质量目标和行动路线,落实本地区空气污染防治中各责任主体的责权利,推进地方空气污染防治的法治化和规范化。

第二,以市场机制为动力,发挥财税激励作用。激励与约束相容的环境经济政策是促进环保技术革新、降低空气污染防治成本和行政监管成本的重要举措,有助于实现“外在约束”向“内在约束”、管制型环境政策向治理型环境政策的转变。首先,加大可持续性财政投入,保障空气污染防治财力基础。设立空气污染防治专项资金,专人管理、专户储存、专账核算、专项使用,完善空气污染处理设施、公害防治设备、环境监测系统等基础设施建设,加强技术研发、科技推广资金投入,为空气污染防治提供物质支撑。其次,创新融资模式,吸纳社会资本。通过环保债券、环境保护基金、排污权抵押、环保信托、绿色信贷、项目运营BOT模式等,建立多元化的空气污染防治投融资机制,化解环保资金短缺的困境,增强社会主体参与治理的主动性。最后,完善排污税费政策,有效发挥税费杠杆效用。坚持“谁污染,谁治理”,严格执行“排污

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即收费”,平衡排污费与治污成本。适时提高排污费征收标准,形成对排污者具有实质刺激作用的成本压力;对生产或消费过程中产生空气污染的产品征收产品费,如

含铅汽油;区分同类产品的环保性质,实行差别税,通过这些政策来调节生产,引导“清洁消费”;补贴是激励排污者治理的一项可行措施,但其违背严格意义上的排污者付费原则,应代之以执行鼓励金制度,即对违规排放造成空气污染的主体征收附加费,而严格落实保护和改善空气质量措施的主体则给予奖励,构建生态补偿机制;建立环境交易市场,探索排污权交易模式,实现市场调控下的排污量再配置。

第三,以项目监管为重点,提升源头治理能力。将空气污染问题解决在源头是提高资源利用率、有效降低治理成本的理想途径。首先,强化审批环节中的环评前置。严格建设项目的审批管理、环境影响评价和“三同时”(建设项目环保设施同时计划、同时施工、同时投入生产和使用制度,对环评不合格的项目坚决不投产,停止在建或即将投产的重大污染违规项目。合理控制城市机动车保有量,增加使用成本,降低机动车使用率,发展智慧交通,提倡绿色出行。其次,强化生产生活过程中的环境监管。加强施工工地、矿山的扬尘环境监管,推行清洁生产、低尘作业;对经营达到一定规模的餐饮经营场所,强制安装油烟净化设备,对家庭及个人推广使用家用型吸油烟机;加强城郊结合部面源污染治理,采用卫星遥感技术确定重点监控区,严禁秸秆焚烧和垃圾露天焚烧;扩大绿化面积,持续推进居住区绿化、道路绿化、立体空间绿化和公园绿地建设,提高人均公共绿地面积。其三,鼓励能源结构调整。在工业企业推广使用电、气、清洁煤、洗煤、焦炭等清洁燃料,加紧工业排放的净化设备检查、改造升级。采用清洁能源集中城市供暖,限期拆除分散供热设备。逐步提高车用燃油品质,加速淘汰含铅汽油,研发和推广乙醇、甲醇、丙烷、天然气、液化石油气、燃料电池、太阳能等替代燃料,尤其要重视对年平均行驶里程长、使用率高、集中运行于城市交通繁忙地带车辆的排污控制,对公交车、出租车等推广清洁能源、安装机外净化排气装置。其四,加大对高污染源企业的整改。对能耗高、污染大、布局分散的行业进行调整改造,淘汰落后生产工艺,逐步压缩过剩产能。对布局不合理的产业,限期搬迁或转产。大力培育环保产业,支持环保技术设备、产品的研发与投产,促进节能环保新兴产业的发展。

第四,以厘清权责为关键,提高政府间协同共治能力。空气污染防治需要政府间的纵横协同作战,构建上下联动部门合作区域统一调控的矩阵管理模式。首先,要纵

向合理配置中央与地方之间的空气污染防治责任。中央政府从宏观上就全国空气环境治理问题作全局性部署,对地方政府空气污染防治进行监管,并承担以下具体责任:健全空气环境治理制度框架;制定空气环境治理总体战略;合理布局产业结构并逐步淘汰过剩产能;构建空气环境指标体系和量化评估指标;承担空气污染防治技术的开发与推广责任;建立中央空气污染防治专项资金;监督地方政府的防治工作,并通过提供资料数据、技术支持等指导和协调的方式,帮助地方政府制定科学可行的实施规划,减少环境决策失误。地方政府承担辖区内空气污染防治的组织实施责任,地方财政划拨专项资金以弥补中央财政投入的局限。其次,明晰横向权责,打通部门之间的壁垒,加强区际合作。将过度分散的管理权适度集中,改善多头管理造成的“权力争抢,责任互推”情形。对不同污染源责任部门在空气质量控制各个环节中承担的职责,实行精细化管理,严格监督考核与责任追究。由国务院有关部门和地方政府代表组成空气流域内的空气质量管理协调机构,建立空气协作治理的地方法规体系,加强政策体系的衔接性和一体化,实现管理制度的整体对接。加强同一空气流域内空气质量特征、污染来源、移动规律的研究与监测,共享空气质量监测信息,分解落实责任目标,制定联防行动计划,避免信息壁垒和以邻为壑的现象,形成以空气流域管理机构统筹指挥与行政区域治理相结合的,由点到面、点面结合的空气污染防治机制。其三,以行政协议为依托,构建责任落实机制。要通过订立行政协议的方式,厘清上下级间、区际之间、部门之间的职责权限和目标责任,形成公法契约,推动空气环境目标的实现。

第五,以利益协调为核心,扩大城市空气污染防治中的全民参与。吸引全民参与城市空气污染治理,需要各级政府“通过各种政策引导来实现不同利益主体间的利益均衡,从而使分散的利益偏好转变为整体的利益偏好。”〔7〕首先要坚持政府主导、责任分担的原则,提高企业排污成本和治污激励,加大企业环境责任宣传,采用上述经济手段,提高企业治污动力,引导企业自主治理;其次要鼓励并扶持环保公益组织、高校环境研究基地、环保企业的发展,将政府的部分空气污染防治职责转移给社会组织,促进其实质性的成长;同时也要切实保障公民监督权、知情权、参与权,在环境立法、环境影响评价中畅通言路,充分听取并吸收公民有益建议,在空气环境监测中调动公民监督检举力量,通过价格税收杠杆,培养公民“绿色消费”习惯,引导公民

由被动式接收空气环境信息向主动参与空气污染防治转变,由空气治理的旁观者向责任主体转变。

第六,以空气质量监测为抓手,提高污染预警能力。城市空气质量监测是发现城市空气污染源,构建预警和激励机制的基础。首先要逐步建立覆盖全国、布局合理的空气污染监测网络,全面、科学地掌握不同地区空气污染物成分差异、季节特征、扩散规律,解析污染物形成机理与来源,推进区域空气污染观测数据共享与经验交流,为空

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气污染防治提供技术支持。其次要按照动态监测、实时报 告、及时预警的原则，提高空气污染检测频率，及时发现 并控制污染物对空气环境的负面影响。其三，要建立空气 污染预警应急网络指挥中心，各级政府配备应急设施，规 范突发事故应急处理流程，简化行政报告程序，地方政府 “先行先动 ”，做到应急有序、防治有效。其四，要提高 空气环境影响综合评估能力，开展全国范围内的空气环境 污染源普查、污染现状调查、空气污染与人体健康的关系 调查，丰富空气环境统计数据，定期开展空气质量与生态 环境变化评估及环境经济核算，为环境决策提供支持。其 五，构建城市空气质量网络信息共享平台，实现高效、及 时、便捷的空气环境信息查询，辅之以公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公 开； 以行政区划为单位，在全国以及省、区、市范围内公 开城市空气质量信息，通过排名对比的方式形成空气污染 防治的外部压力； 建立企业环境信息强制公开制度，对涉 及群众切身利益的建设项目以及重污染企业，细化信息公 开内容，开展环境影响评价，保障公民知情权和监督权； 严格重大空气污染事故信息公开上报时限，争取防治及舆 论的主动权。第七，以考核为牵引，构建责任落实机制。考核问责 是落实政府责任，持续改进绩效的有效工具。首先要建立 分类考核机制，分地区、分部门综合考核各级政府履行空 气污染

防治责任的效果，将考核重心下沉、端口前移，通 过实地考察、定期考核、不定期抽检等方式形成考核长效 机制。其次，要建立无缝隙的地方行政首长环境责任追究，使空气质量指标 制。将监督考核重点锁定在 “一把手 ” 成为官员政绩考核表上的必备项。考虑到我国官员任期 短、环境问题具有滞后性等因素，探索编制自然资源资产 负债表，通过民众监督、建立官员环境绩效考核档案等方，减少官员在任期 式将离任审计、终生追责 “进行到底 ” 内的不负责行为。其三，要健全政府部门的环境责任目标 考核机制，将空气环境保护中的公共利益目标分解为相关 部门绩效目标和地区绩效目标，对各类污染源的治理部门 在履行职责中滥用职权、玩忽职守的行为严格追责，对空，暂停国家项目及 气质量不达标的地区实行 “一票否决 ” 资金投入，将部门利益和地区利益的实现与公共利益的最 大化联系起来。〔参考文献〕 〔1 〕 中国人民大学． 中国城市空气质量管理绩效评估 〔EB / OL〕 ．（2013 － 03 － 29）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / cn． chinagate． cn / environment /2013 － 03 /29 / content_ 28395013． htm． 〔2 〕 周霞，李永安． 论政府环境责任及其体系之完善 〔J〕 ． 延边党校学报，2010（4）： 56 － 57． 〔3 〕 汪韬． 地方治霾： 人在囧途— — —争抢 “重污染” 名号，忧虑 “被达标” 风险 〔EB / OL〕 ．（2013 － 03 － 08）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / www.xiexiebang.com / content /88652． 〔4 〕 王福生． 政策学研究 〔M〕 ． 成都： 四川人民出版社，1991 ： 167． 〔5 〕 南方周末． 环保部暗访北京 29 家企业，22 家超标排放 〔EB / OL 〕 ．（2013 － 09 － 06）www.xiexiebang.com / content /94117． 〔6 〕 〔澳〕 欧文·E·休斯． 公共管理导论 〔M〕 ． 北京： 中国人民大学出版社，2001 ： 230． 〔7 〕 范仓海． 中国转型期水环境治理中的政府责任研究 〔J〕 ． 中国人口·资源与环境，2011（9）： 1 － 7．（责任编辑： 周中举）〔2014 － 04 － 18 〕 ． http： / / · 49·

第二篇：政协委员要在强化素质中提升履职能力

政协委员要在强化素质中提升履职能力

政协委员是政协工作的主体，只有加强政协自身建设，切实提高委员素质，才能不断强化履职能力，提升政协工作水平。

政协委员要强化学习。统一战线和政协工作有其特有的内容、方针和规律。政协组织和政协委员面临着不断发展变化的新形势，面临着党的十七大对政协工作提出的新任务、新要求，只有经过不断学习，才能提高自身素质，才能与时俱进。要突出抓好科学发展观及党和国家重大方针、政策的学习，自觉用正确的理论来武装头脑,指导工作；要突出抓好统战政协理论的学习，努力使自己成为政协工作的行家里手；要积极学习现代经济、科技、管理等方面的知识，丰富知识结构。要充分利用政协人才优势，有效整合资源，构建学习的长效机制，通过讲座、培训、交流等方式，努力搭建高水平的学习的平台。要坚持理论联系实际原则，注重学习成果转化，着眼实际勤思考，为切实解决好经济社会发展和构建和谐社会难题献计出力。

政协委员要善于谋事。政协工作要始终围绕党委和政府的发展战略去思考、去谋划，协商议政要贴近经济社会发展的重点，要着眼全局，心怀大局，思发展、议发展、促发展。要紧贴群众，关注民情，注重收集和反映社情民意，畅通信息渠道，密切关注群众普遍关心的问题，努力把各方面的意见建议收集好、反映好。要按照科学发展观的要求，坚持以人为本，问计于民，问需于民，及时反映群众呼声和意愿，促进社会和谐进程。要贴近基层，深入群众，多建排忧解难之言，多做雪中送炭之事，积极协助党委政府做好改善民生、惠及百姓工作，帮助困难群众解决实际问题。要联系各界，团结各方，尽力把一切积极因素、创业热情和群众智慧挖掘好、调动好，突出合作、参与、协商的特点，不断增强各党派团体和各族各界人士求团结、谋发展、促和谐的整体合力。

政协委员要敢于建言。要紧紧围绕党委中心工作和政府重点工作，选择具有全局性、战略性的课题，加强调研，精心论证，建肺腑之言，献务实之策，立发展之论。充分发挥委员主体作用，界别特色作用，创造畅所欲言、生动活泼、民主宽松的氛围，倡导委员讲实话，进诤言。要根据形势和任务的变化，及时调整工作思路和工作重点，与党政工作同步，与全局工作合拍。要分析研究发展中的新情况、新问题，创新工作思路，完善工作机制，拓展工作领域，提升建言献

策的实效性和前瞻性。不断加强自身建设，进一步提高履职水平。

第三篇：举办法制副校长培训班提升法制副校长履职能力

第四期

榆中县依法治县工作领导小组办公室2014年5月4日

举办法制副校长培训班提升法制副校长履职能力

为了认真贯彻落实“六五”普法规划，进一步加强青少年法制宣传教育工作，充分发挥法制副校长在青少年普法教育中的重要作用，扎实推进“法律进学校”和“送法进校园”活动，县依法治县办、县司法局、县教育局联合于2014年4月30日在县委党校学术报告厅举办了全县法制副校长培训班，来自全县各中小学的新聘任法制副校长和各校分管普法的领导共168人参加了培训。

培训班开班仪式上，县政府副县长、依法治县工作领导

小组副组长张磊作了重要讲话。他强调：各中小学校校长、法制副校长要高度重视青少年法制教育工作，充分发挥法制副校长的职能作用，扎实搞好我县的青少年普法教育，培养青少年崇法、尊法、学法、守法的意识，使其成为社会的有用之才。张副县长对参加培训的法制副校长提出了四点要求：一是要提高思想认识，认真学；二是要理论联系实际，灵活学；三是要遵守学习纪律，安心学；四是要完善工作举措，抓落实。

此次培训班，我县邀请了甘肃率诚律师事务所主任袁超峰律师主讲，袁律师以“校园法律风险的类型、案例与应对思路和技巧”为题，结合近年来学校中发生的典型案例和青少年违法犯罪的趋向，从八个方面向法制副校长进行了深入浅出的讲解：一是可能涉及的暴力恐怖事件及应对；二是校园周边环境因素与学生伤害事件及应对；三是校外旅游、教学等实践活动中意外事件及应对；四是教学设备、车辆及管理过程中意外事件及应对；五是校园性侵害事件及应对；六是体罚和变向体罚的风险及应对；七是心理健康与纪律风险的应对；八是涉及校园安全的突发事件与应对。

通过培训，使全县的校长对学校法制工作认识水平有了进一步提高，法制副校长的理论水平和工作能力得到了极大提升，同时增强了与会人员的责任感和使命感。他们表示，将在今后的青少年法制教育工作中不仅要在思想认识上更加重视校园法制工作，还要认真履行法制副校长的工作职责，加大依法治校和校园周边环境整治力度，加大帮助学困生工作力度，为青少年健康成长做出力所能及的贡献。

报：依法治市办公室、县委办公室、县人大办公室、县政府

办公室、县政协办公室、县委宣传部、县委政法委。发：县依法治县工作领导小组成员单位

第四篇：基层治理与党代表履职能力提升课程学习总结

基层治理与党代表履职能力提升课程学习总结

招商街道办XXX 2017年七月，为深入了解我国现状，借鉴新加坡治理经验帮助中国现代化转型，化解基础矛盾，提高个人能力，我参加了深圳南山区基层治理与党代表履职能力提升专题培训。通过各专家的讲授，认真学习了新加坡城市管理与公民素质提升背景下的基层组织与和谐社会建设知识、化解基层矛盾，应对复杂局面提高新时代群众工作能力、对“从严治党到依法治国”思想路线解析、对基层党代表如何“代表履职”与发挥作用以及社会转型和治理有了更深的理解和认识。增强了党代表的光荣感、责任感和使命感；提高了大局意识、责任意识和服务意识。当前国家内外发展面临诸多挑战，要适应日新月异的新变化，新局势，实现国家的稳步发展，基层治理与党代表履职能力甚为重要。

本次课程学习，我有以下四点体会：

一、对新加坡基层治理的先进性的认识。

课程对新加坡的基层组织的建设发展、教育文化背景、宗教信仰、经济状况和社会环境做了详细的介绍。并介绍了政府出台的相关政策，促进了新加坡和谐社会的建设。新加坡近40年来的发展大家有目共睹，并为之惊叹。如今的新加坡是全球公认的法治严明、社会和谐、文明优雅的现代国家治理典范。新加坡成功有效的国家治理经验,值得现代化转型之中的中国加以借鉴。其治理的秘诀,从制度性因素来说,主要有以下几点：强而有力的执政党、小而廉洁的政府、制度化的政府与民众沟通机制以及对法治规则的高度认同。

二、面对我国的新情况，要运用新思维完成新任务。

我国经济环境、政治环境和社会环境不断产生变化，党的建设和引导跟不上需求，基层社会组织发展落后于发展，基层弱化和能力退化等新情况的出现。要求我们应采用改变旧习惯，着眼于长远和重视改革和创新的新思维，从而完成解决群众热点问题、建设和谐和谐社会和健全公共服务新机制等新任务。对于我个人，我会在未来的工作中，不断学习和总结运用以往好的经验和有效的做法来提高工作的能力。努力做到与群众进行全方位的沟通交流，定期到社区群众中走访，运用现代的网络技术建立更多与群众沟通的平台，也更方便群众的监督。用心倾听群众的心声。树立“为官一任，造福一方”的思想观念，改善人民生活水平。了解群众的需求，对贫困家庭给予更多的支持和帮助，多开展社区妇女儿童的教育活动，例如暑期儿童的各项技能培训课程，妇女群众的瑜伽等课程。

三、根据我国国情和工作实际，对新加坡做法的借鉴。

坚决建立廉洁政府，破除四风，加大对腐败官员的打击力度，领导干部接受群众的监督和上级的检查。从严治党，依法行政，健全法律法规。建立高度法制的社会主义社会，也是保证政府廉洁的法律基础。提高领导干部的综合素质和工作能力，以身作则，严格遵守法律制度。做好群众工作，坚持群众路线，服务群众，维护群众的根本利益。干部要深入群众，了解群众需求，建立多渠道沟通方式。并且用正确的理论指导，和科学的方法提高群众工作能力，提高群众的满意度。在基层建设和社会治理大格局中，妇联组织不但是党和群众之间的桥梁纽带，也是代表和反映民意诉求的“娘家人”，所以与群众沟通是妇联的重要工作，我会定期到群众中走访，多听取群众的意见和心声。积极开展调查研究，解决基层妇联组织的问题。坚决依法行政，保持廉洁作风，随时接受上级和群众的监督和检查。积极开展如婚姻咨询、亲子关系咨询的心理救助活动，维护妇女儿童权益，化解家庭矛盾纠纷。继续开展“四点半学堂”课程，丰富妇女的业余活动和兴趣培养，且此课程对居民整体素质以及和谐关系有明显提高。

四、党代表履职能力提升的体会。

自己做为党代表中我一员，应加强理论学习与实际探索，进一步明确思想，提高自我的党性修养提高履职能力；尽职尽责，时时处处严格要求自己，力争做思想上和工作上的榜样，充分发挥党代表模范作用；还要增强服务意识、忧患意识和责任感，牢记党全心全意为人民服务的宗旨；更重要的是做到廉洁律己，践行“三严三实”；充分认识自己的不足，不断提升自我的履职能力和服务水平。

此次参加区委组织部主办的学习，整个学习过程中安排科学紧凑，我真的是收益匪浅。让我在理论水平和思想上收获颇丰，对我的工作和生活有很大的帮助。在此，由衷感谢区委组织部的培养和辛勤付出。

第五篇：增强教师履职能力提升美术教学成效`

增强教师履职能力提升美术教学成效`

【内容摘要】在新课程改革步伐不断深入的背景下，初中美术教学教育改革工作也步入了快车道。教学理念得到创新，教学模式和教学手段也得到了优化，在这样的工作势态下，教师教学教育的履职能力也面临更大的挑战，美育改革工作对教师自身也提出了更高的要求。

【关键词】初中美术 履职能力 新课改

作为新时代的初中美术教师，所要承担的职责更加重要，除了传授学生美术知识，培养学生的美术技能，还应在美术教学中渗透思想教育，这就要求教师履职能力更强更全面。笔者从事初中美术教学教育工作多年，为了更好地开展教学活动，深入研究新课程改革要求，分析和研究现代初中美术教师应具备的履职能力。

一、注重自身形象，为学生作好榜样

美术教师一定要注重塑造自身专业形象，一般从事艺术教学的同事，都会有自己独特的审美观，特别是年轻的同事喜欢从穿着上显示自己的个性，但在常人眼中，就是奇装异服，特别会对学生产生负面的影响。教师，是学生的榜样，所以对自身形象更应该严格要求，从衣着鞋帽、言谈举止方面都应该符合教师的职业规范，即使对新潮服饰再情有独钟，但是在工作中也一定要规范着装，在举止上严格要求自己，语言得体，为学生作好榜样。笔者在教学中严于律己，在为学生树立榜样的同时，也树立了良好的威信，确保整个美术教学教育工作的有序开展。

二、具备深厚功底，授学生专业知识

除了外在形象，作为美术教师必须要有过硬的专业能力，如美术字、手工、素描等等，都应具备深厚的功底，在面对美术艺术作品时，领悟能力也应高人一等。笔者为了夯实自己的专业功底，坚持每周安排自己练功，结合教学内容的需要，每周抽出半天时间，加强对某项基本功的锻炼，通过不断地强化巩固，自身美术内功不断提高。除此以外，笔者也积极参加学校或教育部门组织的各项学术交流研讨活动，为自己专业知识添砖加瓦，以深厚的专业功底征服学生，在美术教学教育岗位上更好的工作。实践证明，作为美术专业教师，只有具备了深厚的专业功底，才能更好地胜任美育工作，促进初中美术教学成效的提高。

三、做到流畅表达，让学生提高技能

在开展教学活动中，初中美术教师要通过语言表达方式，教会学生美术知识，提高美术技能，所以，教学成效的高低是直接由教师表达能力的高低来决定的。美术教学语言比不上语文教学语言的丰富华丽，但是也是有着一定的标准的。首先，教师在美育工作中，不能对学生使用方言，必须运用规范的普通话；其次，教师讲述的每句话都要有理有据，经得起推敲，特别在教学中，不能随心所欲，要对自己的教学语言仔细地斟酌，保证前后表达的意思是在逻辑上是连贯的，不能东一茬，西一茬，不利于学生开展思维活动。美术的教学语言也是一门艺术，不能??哩??嗦，应把自己想要表达的意思言简意赅地表达出来。只有在美术教学中做到流畅表达，才有助于学生对美术知识和技能的掌握。

四、提高信息化运用水平，帮学生开阔视野

在现代化信息技术高速发展的今天，初中美术教学活动中也应该采用现代化的教学设备和手段，初中美术教师必须能熟练运用多媒体手段促进美育教学成效。笔者在工作中，认真学习多媒体教学手段的运用技巧，通过不断的强化，目前已达到熟练掌握的水平：一方面，笔者能够从教学网站上搜集与教学内容相关的教学资料和教学素材，如美术大师的优秀作品，世界著名建筑等等，运用多媒体设备在课堂上展示出来，通过直观感受，学生的视野得到开阔，情感体验得到满足。另一方面，笔者运用多媒体课件进行色彩、空间搭配的模拟演示活动，学生在逼真形象的环境中学习，不仅提高了学习兴趣，也对教学内容加深了理解和感悟。

五、增强沟通能力，与学生互动交流

建立和谐的师生关系，有助于初中美术教学活动的开展。为了实现这一目标，教师要掌握一定的交流技巧和沟通能力。笔者在与学生开展交流活动时，首先会用温和的语气，消除学生的畏惧和拘束；其次，在学生表达自己的思维时，认真倾听，搜集对教学有利的信息；另外，笔者为提高与学生沟通的效率，通过巧妙的启发和引导，将话题转移到自己想要了解的内容上，完成谈话的目的。

六、合理引用借鉴，让自身提升能力

作为初中美术教师，不仅在教材和教法上下功夫，还要学会取长补短，借鉴其他同事教学的成功经验。一方面，教师可以从教育期刊、杂志和网站中搜集对自己教学活动有效的内容信息，通过吸收消化，提高自身的教学水平；另一方面，教师也可以通过公开课和研讨课等形式，与同事间相互讨论研究，达到共同进步的效果。笔者认识到，一个人的力量是有限的，只有不断学习和汲取他们的优点，结合自身美育工作的实际情况，通过消化和吸收，促进初中美术教学成效的有效提升。

综上所述，每一位美术教师都应认清自己的角色定位和工作职责，通过不提完善和提高自身的专业能力，更好地投入到初中美术教育工作中。

【参考文献】

[1] 褚佳.对新时期美术教师履职能力的分析[J].美术教育研究，2013年第21期.（作者单位：江苏省响水县六套中学）