“生态红线”与“生态底线”概念辨析

第一篇：“生态红线”与“生态底线”概念辨析

“生态红线”与“生态底线”概念辨析

【摘要】目前，“生态红线”与“生态底线”属于生态环境领域的热点概念，但在理解与应用上也出现了多元化。在学术研究方面出现多元化有利于加深相关认知，但如果在政策法规方面出现多元化则会带来一些混乱。厘清这两个概念之间的关系，有利于避免各地政策法规制定中出现争议，更加科学地推动生态文明的进程。【关键词】生态文明 生态红线 生态底线【中图分类号】X321

【文献标识码】A研究背景随着我国积极推动生态文明建设，“生态红线”与“生态底线”两个概念的应用也受到越来越多的关注。但由于缺乏相对明确的界定，导致在使用过程中出现了一些混乱。有研究者认为，“虽然生态红线这一概念在政界及媒体均得到了高度的重视，但其实质意涵仍不清晰，生态红线成了一团乱麻”①，也有研究者形容为“生态红线：概念未落地，部门争画线。在具体内涵上，各有解读”②。这给相关政策的制定与实施带来一些不利的影响，亟待加强相关研究。在国内，研究生态红线的文献有一些，但主要是讨论如何划定生态红线区、如何用法治守护生态红线等方面的内容，而有针对性研究生态红线与生态底线概念的文献则很少，并且，这些数量很少的文献也主要是对生态红线概念的研究与分析。如，文献“生态红线概念辨析及其划定策略研究”③、“耕地红线与生态红线概念比较”④、“城市生态红线的内涵及划定方法研究”⑤等。在底线研究方面，研究环境底线的文献有一些，但专门研究生态底线概念及内涵的文献则极少，主要是结合“底线意识”进行研究分析。在生态红线与生态底线两个概念关系的研究方面，主要是讨论如何“严守底线，不碰红线”，如何“划定红线，守住底线”等，专门研究生态红线与生态底线两个概念辩证关系的文献则几乎没有。在国外，由于没有“生态红线”与“生态底线”两个概念，因此，也缺乏相关研究文献。有少量提到以上两个概念的外文文献也主要是中国学者的研究成果。如，“中国海洋空间规划方法比较：海洋功能区划与海洋生态红线”⑥。而且，这些数量极其有限的外文研究文献几乎没有涉及两个概念的界定与分析。显然，在专门研究分析“生态红线”与“生态底线”两个概念方面，国外文献几乎处于空白状态。深入研究辨析“生态红线”与“生态底线”两个概念内涵及其之间的关系，不仅是保障国内相关政策科学性的需要，也是推动公众深刻认知与理解生态文明建设的需要。“红线”与“底线”认知的多元化在生态环境与资源领域，对“红线”的理解主要有以下三种：一是把红线看作是一个空间概念。根据环境保护部印发的《生态保护红线划定技术指南》，生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。二是把红线看作一种警戒数值概念。这种观点认为红线是具有法律约束力的数值，突破红线的数值，就要受到政策法律的惩罚，类似可耕地数量红线。三是把红线看作笼统的政策约束力。对于一些政策法规禁止的行为，人们一般也泛称“政策法规红线”，既包括具体的空间与数值概念，也包含一些制约人们行为的规定。在“底线”的理解方面，主要观点也有三种：一是把底线看作是一种相对模糊的目标诉求。二是把底线看作是一种数值概念，不同生态指标都有着明确的底线阈值。三是把底线作为空间概念来理解。其中，武汉市法制办发布的《武汉市基本生态控制线条例（征求意见稿）》具有典型性。根据该条例，武汉市基本生态控制线分为“生态底线区”和“生态发展区”。这里的“生态底线”就接近《生态保护红线划定技术指南》所界定的“生态红线”概念。在生态环境与资源领域，对于“红线”与“底线”关系的认知，也主要有两种观点：一种观点是把红线等同于底线。目前，社会各界持“底线就是红线”观点的人较多，如，有观点认为，“红线亦即底线，通常具有约束性含义，表示各种用地的边界线、控制线或具有低限含义的数字”⑦。一些政策文件也基于此观点提出了政策规定。要求严守资源环境生态红线，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线。这种并列提法实际上就是把底线等同于红线，只是应用领域的不同。从字面上理解，由于一个地区的环境最大容量可以通过客观地计算得出，因此，环境质量一般同“底线”概念相连。同样，一个区域的资源承载力也可以计算出来，最大承载力就是“上限”。而生态保护则是通过划定不可逾越的保护范围（“红线”）来实现相关部门人为确定的保护范围及目标。另一种观点认为红线不同于底线。这种观点认为红线是受法律保障的空间概念或数值，而底线是经过科学计算得到的数值，或者是一些不具备法律约束力的目标诉求，属于学术概念。二者的区别在于，突破红线属于违法，突破底线则要受到大自然的报复。如，有观点就认为，“守住生态底线要靠法律红线”⑧，显然，该观点就认为底线不具备天然的法律约束力，需要另外的法规（“红线”）来保障。

第二篇：生态红线征求意见

转交姜局、于局

昆山市生态红线区域保护规划征求意见

——生态公益林部分

拟增加内容：

高速公路两侧防护公益林（1）现状概况

途经昆山的高速公路共有五条，包括沪宁高速、苏昆太高速、苏沪高速、绕城高速、常昆高速，完善了昆山交通网络，推进昆山交通事业的发展。

高速公路两侧防护公益林植被大致可分为两大类：乔木主要以香樟、无患子、垂柳、重阳木、水杉、意杨等为主；灌木主要以樱花、垂丝海棠、红叶李等为主。

（2）主要生态功能

生物多样性保护。（3）管理部门

昆山开发区、高新区、花桥经济开发区管委会、陆家、巴城、周市、千灯、张浦、淀山湖镇人民政府。（4）管控措施

高速公路两侧防护生态公益林为生态红线二级管控区、管控区内禁止从事下列活动：

（1）砍柴、采脂和狩猎；（2）挖砂、取土和开山采石；（3）野外用火；（4）修建坟墓；

（5）排放污染物和堆放固体废物；（6）其他破坏生态公益林资源的行为。

第三篇：生态文明的概念

生态文明的概念、内涵及外延

作为一项战略任务，建设生态文明是在党的十七大首次明确提出来的。胡锦涛在十七大报告中提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的目标，并将它作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一加以强调。

党的十七大第一次把建设生态文明作为一项战略任务明确提了出来。这次会议上，胡锦涛描述了生态文明的主要目标，即“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。

两个月后，胡锦涛又进一步对建设生态文明的具体内涵作了清晰的界定，即“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。

在十七大上，胡锦涛提出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。

以科学发展观为指导，高层对建设生态文明的认识形成了一个完整的理论系统，包括建设生态文明的基本原则——遵循经济社会发展必须遵守的经济规律和自然规律；基本目标——实现经济社会的可持续发展；主要方法——以能源资源节约、生态环境保护为主要抓手，创新一种发展方式，形成节约能源资源和环境友好的产业结构、增长方式、消费模式；主要价值观念——树立人与自然和谐发展的生态文明观念，在全社会形成建设生态文明的思想基础和社会氛围，等等。

在十七大后，高层对建设生态文明又有了许多新发展，进一步丰富了生态文明理论。比如，节约资源和保护环境就是发展生产力、就是提高人民生活质量。2008年中共中央政治局第五次集体学习时，胡锦涛对于节约资源、保护环境与发展生产力、提高人民生活质量一致性的强调，充分体现了建设生态文明是实现又好又快发展的必然要求，是真正的以人为本。

建设生态文明的意义

首先，加强生态文明建设是保障城市建设和发展的可持续性的关键。生态文明是物质文明、精神文明和政治文明的基础和前提，没有可持续的环境就没有可持续发展。保护生态环境就是保护可持续发展能力，改善生态环境就是提高可持续发展能力。加强生态文明建设将为城市物质文明、精神文明和政治文明建设奠定坚实的基础，并有力地促进城市经济社会更好更快地持续发展。

其次，加强生态文明建设是促进城市社会和谐的基础和前提。良好的生态环境本身就是人类幸福生活不可缺少的要素。生态危机和环境恶化直接威胁到人们的生存环境和身心健康，极易引发环境纠纷和群体性事件，激化公民和政府的对立与冲突，影响党的执政地位。只有加强城市生态文明建设，才能使城市居民在一个优美的自然生态环境中和谐相处，并增强对党和政府的信任与支持。

第三，加强生态文明建设是提升城市生活品质的重要途径和基本内容。没有良好的生态环境，就没有高品质的城市生活。加强生态文

明建设的过程就是提高城市生活品质的过程，也是提高全体城市居民生活质量的过程。它的重要性无论怎样强调也不过分。

最后，加强生态文明建设直接关系到城市的竞争力。在当今时代，生态文明的发达程度已经成为衡量一个城市在激烈的外部竞争中综合竞争力的一个重要尺度。建设城市生态文明，有助于改善经商投资和旅游居住的环境，有助于改善城市形象、促进区域合作，是增强城市竞争力的一条重要途径。

“生态文明”是人与自然和谐、发展与环境双赢、可持续发展的文明。其主要是以尊重和维护自然为前提，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点，是人类对传统文明形态特别是工业文明深刻反思的结果，是对既有的物质文明、精神文明、政治文明发展路径的拓展和匡正。

第四篇：水红线和生态红线

水红线

2011年1月29日，公布的《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，针对用水状况进行限制，提出要实行最严格的水资源管理制度，强调水资源开发要建立“三条红线”，力争通过5到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。这“三条红线”分别从三个不同方面建立水资源管理制度，这是我国水资源利用的一个底线，一旦突破这样的底线，经济社会发展就要受损，生态环境也将受到严重的影响。

第一条红线，是确立水资源开发利用控制红线。建立用水总量控制制度，具体主要包括：制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系；严格执行建设项目水资源论证制度，对擅自开工建设或投产的一律责令停止；严格取水许可审批管理，对地区取用水总量进行限制（已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水）；严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围，削减地下水超采量，实现采补平衡；强化水资源统一调度，协调好生活、生产、生态环境用水，完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划；建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。第二条红线，是确立用水效率控制红线。建立用水效率控制制度，坚决遏制用水浪费。加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划管理；对取用水达到一定规模的用水户实行重点监控；严格限制水资源不足地区建设高耗水型工业项目；落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度；加快实施节水技术改造，全面加强企业节水管理，建设节水示范工程，普及农业高效节水技术；抓紧制定节水强制性标准，尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品。

第三条红线，是确立水功能区限制纳污红线。建立水功能区限制纳污制度，严格控制入河排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施；对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口；建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度；加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理。建立水生态补偿机制。

总而言之，“三条红线”将严格对水资源进行监控和管理，从控制用水总量、控制用水效率、对水功能区限制纳污三个方面着手，对工、农业及生活用水进行规范限制，保证水量的采补平衡，提高用水效率，限制排污总量，加强水功能区保护。

生态红线 2014年，环境保护部出台《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，指导全国生态保护红线划定工作，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展。文中对生态保护红线及生态功能红线作了明确的解释和介绍。

 生态保护红线：对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。 生态功能红线：对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。（特征：保护性质不改变，生态功能不降低，空间面积不减少）

1.重要生态功能区：指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用，关系到国家或区域生态安全的地域空间。（包括：国家重点生态功能区：水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等4类25个；海洋重要生态功能区：水产种类资源保护区、国家级海洋特别保护区和海洋公园等）

2.生态敏感区：指对外界干扰和环境变化反应敏感，易于发生生态退化的区域。（包括：陆地生态敏感区：水土流失敏感区、土地沙化敏感区、石漠化敏感区、河湖滨岸敏感区等；海洋生态敏感区：海洋生物多样性敏感区、海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区、风暴潮增水影响区。）

3.生态脆弱区：指生态系统组成结构稳定性较差，抵抗外在干扰和维持自身稳定的能力较弱，易于发生生态退化且自我修复能力较弱、恢复时间较长的区域。（包括：陆地生态脆弱区：西南岩溶山地石漠化区、西南山地农牧交错区、青藏高原复合侵蚀区等）

4.国家生态安全：指国家尺度上生态系统结构合理、功能完善、状态稳定，并能够为人类生存和经济社会发展持续提供生态服务的一种状态。

 生态功能红线的类型：

生态服务保障红线：提供生态调节与文化服务，支撑经济社会发展的必须生态区域。

生态脆弱区保护红线：保护生态环境敏感区、脆弱区，维护人居环境安全的基本生态屏障。

生物多样性保护红线：保护生物多样性，维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积。 生态功能红线的制定原则：

系统性原则：应在不同区域范围内，根据生态保护对象的功能与类型分别划定，通过叠加分析综合形成国家或区域生态功能红线。

协调性原则：生态功能红线划定应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等区划、规划相协调，共同形成合力，增强生态保护效果。要与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定生态功能红线的面积规模。

等级性原则：根据生态保护的重要性及监管需求，生态功能红线实行分级划定。生态功能红线区域内部可实行分区管理，实行差异性管控措施。此外，国家层面划定并监管国家级生态功能红线，各地应划定并监管地方级生态功能红线。

强制性原则：生态保护红线一旦划定，必须实行严格管理。牢固树立生态保护红线的观念，制定和执行严格的环境准入制度与管理措施，做到不越雷池一步，否则就应该受到惩罚。

动态性原则：生态功能红线划定之后并非永久不变，红线面积可随生态保护能力增强和国土空间优化适当增加。当生态功能红线边界和阈值受外界环境的变迁而发生变化时，应当适时进行调整从而确保基本生态功能供给。

第五篇：生态红线管理的基本要求

生态红线管理的基本要求

保护优先，预防为主

建立健全生态红线区域内生态功能评价和管理成效评估制度，加强生态预测与预警体系建设力度，提高生态红线区的抗干扰能力，以生态保护红线区为重点编制自然资源资产负债表。运用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施数据信息共享，构建全国生态红线区域内生态监测网络。同时，利用遥感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全国生态红线区域实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。

在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。

以生态环境承载力为基础，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为生态破坏和生物安全问题的发生。同时，要加强治理与保护、建设与管理并重，使各项生态环境保护措施与建设工程能够长期发挥作用，促进生态红线区域内的生态恢复。

除了重大道路交通设施、必要的公益性服务设施、旅游设施、公园、必要的农业生产及农村生活、服务设施、与环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施和其他经生态主管部门会同相关部门论证，与生态保护不相抵触，资源消耗低，环境影响小，经县人民政府批准同意建设的项目外，严格禁止其他项目在生态红线区域内进行建设。

分区推进，分类管理

依据本区域实际，合理划定生态红线。实行分级保护的措施，明确环境准入的条件，使得各类生态红线区域能够得到有效的保护。在国家制定总体保护方案指导下，各省、市、区县相应的制定具体的规划加以实行。

统筹兼顾，合理开发

生态红线的管理要与国家经济与社会发展规划、城乡发展规划、全国主体功能区规划等国家重大发展战略、重大规划相协调，统筹考虑短期、长期，城乡间的生态保护需要，突出国家重点生态功能区、自然保护区和生物多样性保护优先区的假设、管理、评估等重要工作。遵循自然环境分异规律，综合考虑流域上、中、下游之间的关系，区域间生态功能的互补作用，明确不同区域的生态主导功能，科学合理确定保护区域。坚持合理适度开发，以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有损于红线保护区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化，实现生态环境质量改善和区域内经济与社会可持续发展。通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；生态保护红线区内的现有建成或者在建项目应当控制规模，不得增加污染负荷。对影响主体生态功能的建设项目应当有计划地清理或者迁出生态保护红线区。污染物排放超过国家和地方规定排放标准的建设项目，应当限期治理1。

依法治理，公众参与

进一步完善与生态保护红线相关的政策及法律法规体系，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管理制度、强化行政执法能力，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。生态红线区域内建设项目应作为环境影响重大项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证，在规划选址批准之前，要先在政府网站上公布。已批建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项配套环保及绿化工程建设，严格控制开发强度。依法建立生态保护红线补偿制度，将生态保护补偿资金列入财政预算，制定配套的补偿办法，确保生态补偿资金用于受补偿地区的生态建设和保护工作。生态红线内已建合法建筑物、构筑物，不得擅自改建和扩建。对违反规定在生态红线内进行违法建设的，由有关行政主管部门按照有关法律、法规予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。构成违法占用生态红线范围内土地进行营利的，需清理违法建设或占用的土地，恢复原区域的基本生态功能，并按照相关土地建设法律法规予以处罚。建立健全政策与机制，推进科学民主决策，拓宽民众监督渠道，鼓励社会团体和公众参与生态环境保护。以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社会公众参与的积极性。

强化监管，各司其职

政府相关职能部门应依照各自职权，加强生态红线巡查工作。被检查的单位和个人应如实提供有关资料，不得以任何理由拒绝。对不认真履行生态保护红线管理职责的以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊导致生态环境遭到破坏的政府官员，依法给予行政处分。充分发挥环保部门在生态保护统一监管的职能，加强相关部门的协调工作，推动相关部门各司其职、齐抓共管，共同推进生态环境保护与建设工作。

政府有关部门在生态保护红线区管理工作中实行目标责任管理制度。具体而2言，（一）环境保护行政部门负责组织有关部门编制生态保护红线的划定和调整方案，对生态保护红线进行综合评估、评价，对生态保护红线区进行生态环境监测和预警工作，依法对环境违法行为进行查处；

（二）发展改革行政部门负责将生态保护红线规划纳入主体功能区规划，负责红线区内项目管理；

（三）土地规划行政部门负责将生态保护红线规划纳入城市总体规划，做好与土地利用总体规划的衔接，监管生态保护红线区内的土地利用，依法对红线内违法用地行为进行查处；

（四）财政部门负责将生态保护补偿资金列入财政预算，并监督资金使用情况；

（五）林业行政部门负责依法对生态保护红线区内的林地、湿地、自然保护区等进行管理，查处相关违法行为；

（六）水行政部门负责依法对生态保护红线区内河道、水库、滩地、灌渠等进行管理，查处相关违法行为；

（七）农业、城建等行政部门负责依法对生态保护红线区内有关农业、城建等项目进行监督和管理，查处相关违法行为；

（八）行政执法部门负责对生态保护红线区内违法建 12沈阳市生态管理红线管理规定 沈阳市生态保护红线管理规定 设等行为进行查处。

《全国生态环境脆弱区保护规划纲要》

（二）基本原则

——预防为主，保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体系，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动，促进脆弱区的生态恢复。

——分区推进，分类指导。按照区域生态特点，优化资源配置和生产力空间布局，以科技促保护，以保护促发展，维护生态脆弱区自然生态平衡。

——强化监管，适度开发。强化生态环境监管执法力度，坚持适度开发，积极引导资源环境可承载的特色产业发展，保护和恢复脆弱区生态系统，是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量明显改善和区域可持续发展的必由之路。

——统筹规划，分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、重点生态问题和成因的基础上，制定相应的应对战略，分期分批开展，逐步推进，积极探索生态脆弱区保护的多样化模式，形成生态脆弱区保护格局。

（一）总体任务

以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化；加强生态保育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱区资源环境协调发展。

（二）具体任务

1.调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展

根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。

2.加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程

在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区自身防护效果，全面遏制生态退化。

3.加强生态监测与评估能力建设，构建脆弱区生态安全预警体系

在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站，全面构建全国生态脆弱区生态安全预警网络体系；同时，研究制定适宜不同生态脆弱区生态环境质量评估指标体系，科学监测和合理评估脆弱生态系统结构、功能和生态过程动态演变规律，建立脆弱区生态背景数据库资源共享平台，并利用网络视频和模型预测技术，实现脆弱区生态系统健康网络诊断与安全预警服务，为国家环境决策与管理提供技术支撑。

4.强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发

加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生态保育、系统恢复与重建进程

（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系

由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。

（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设

加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。

（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制

以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。

（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金

生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金投入。

（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育

围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生态保育。

（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化

脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。

相对稳定：生态红线区域关系到国家的生态安全和可持续发展，因此，生态红线区域未经相关政府机关批准不得擅自调整。因国家、省、市重大建设项目和法定规划调整，需要对生态红线进行局部调整的，应当以“总量不减、占补平衡、生态功能相当”的原则，编制调整方案，送至相关职能部门的审核，并召开听证会、论证会的形式征求意见。自批准之日起，在调整的内容应当在主要新闻媒体和政府网站上加以公布。

预防为主，保护优先。分区推进，分类指导。强化监管，适度开发。统筹规划，分步实施。

《中华人民共和国环境保护法》内容蛮丰富的

第五条环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。

（全国生态环境保护纲要）

生态环境保护与生态环境建设并举。坚持污染防治与生态环境保护并重。坚持统筹兼顾，综合决策，合理开发。坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费制度。

《国家重点生态功能保护区规划纲要》

统筹规划，分步实施。高度重视，精心组织。保护优先，限制开发。

《全国生态保护“十二五”规划》

保护优先，预防为主。统筹规划，突出重点。统一监管，各司其职。政府主导，社会参与。

《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》

（保护的基本要求）

保护性质不改变，生态功能不降低，空间面积不减少。（划定生态红线的基本原则）

重要性●系统性●等级性●协调性●可操作性●动态性

3、监测与监管能力低下

我国生态监管机制由于部门分割、协调不力，导致监管效率低 下。同时，由于相关政策法规、技术标准不完善，经济发展与生态 保护矛盾突出，特别是生态监测、评估与预警技术落后，生态脆弱 区基线不清、资源环境信息不畅，难以为环境管理与决策提供良好 的技术支撑。

（一）总体任务；加强生态保

育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境 监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱 区资源环境协调发展。

（二）具体任务

1、调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展

根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结 构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业 和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产 业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并 探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生 态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。

2、加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程 — 13 —

在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过 技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效 果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区 如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度 水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退 化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区 自身防护效果，全面遏制生态退化。

4、强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发 加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查 工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路 等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基 — 14 —

线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持 续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施； 研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区 资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生 态保育、系统恢复与重建进程。

（四）近期建设重点

2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设

在全国八大类典型生态脆弱区，建立长期定位生态监测站，运 用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施 数据信息共享，构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时，利用遥 感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全 国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警 信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。

3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范

针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点，编制适合不同生态 脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划，并选择典型区域 进行试点示范。同时，研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和 鼓励类产业准入分类指导目录，指导脆弱区产业发展；此外，开展 生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究，以及 — 19 —

自然资源生态价值评估指标及评估方法研究，积极探索生态保护与 经济发展耦合模式，促进示范产业的开展实施。

五、对策措施

（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系

由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措 施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人 为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因 素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律 法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管 理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象 的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。

（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设

加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生 态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管 — 20 —

领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严 厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行 为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态 脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。

（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制

以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报 刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社 会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有 利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护 合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利 益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。

（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金

生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续 实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护 的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变 地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金 投入。

（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育

围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态 保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同 — 21 —

生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过 提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生 态保育。

（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化 脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地

貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面 是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开 发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索 生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服 脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。