广东省应急管理体制机制调研报告

第一篇：广东省应急管理体制机制调研报告

广东省应急管理体制机制调研报告

来源： 人民网-理论频道

作者：陆俊华

2010-12

自2003年非典疫情发生后，在党中央、国务院的正确领导下，我国应急管理工作得到全面加强，应急体制机制基本建立，应急体系建设不断完善，防范和处置突发事件的能力有了较大提高。近几年来，我们有效应对了南方雨雪冰冻灾害，汶川、玉树特大地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流等自然灾害，山西王家岭煤矿特大透水、松花江水污染等事故灾难，禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生事件，以及拉萨“3.14”、乌鲁木齐“7.5”等社会安全事件。

为了总结地方应急管理的经验，推动应急体制机制建设，根据中央党校的教学安排，第29期中青一班四支部调研组，于2010年11月9日至17日到广东省就应急管理体制机制建设问题进行了调研。调研组先后与广东省政府、广州军区、广州市、东莞市、深圳市、深圳南山区有关领导，及有关市(区)应急办、省防汛抗旱防台风指挥部办公室，广州、深圳海关负责人进行了座谈，考察了广东省应急指挥中心、广州亚运会亚残会总指挥部、亚运安保军队联合指挥部、番禺赛区运行保障指挥中心，到深圳南山区桃源街道应急指挥中心、综治信访维稳接待大厅进行实地了解，与东莞市卫生局、常平镇负责同志进行了交流。现将有关情况和建议报告如下：

一、广东省应急管理体制机制建设的基本情况和特点

近年来，广东省按照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》有关要求，建立了党委领导、政府负责、属地管理，统一指挥、军地联动、综合协调，分级响应、分类处置、社会参与的应急管理体制机制。其特点主要有以下几点：

(一)应急管理体制比较完善。2007年，广东省成立了省应急管理委员会，由省政府主要负责同志任主任，省委副书记、政法委书记、省政府相关副省长和驻粤军队、武警(下同)负责同志任副主任，并成立21个专业指挥部，省应急管理委员会在省政府办公厅设立副厅级的办事机构(即省政府应急管理办公室)。各专业指挥部以相关厅局作为办公室，军队、武警有关单位为相关应急指挥机构的成员单位。目前，广东省21个地级以上市、121个县（市、区）均成立了应急管理领导机构、办事机构和工作机构。在亚、残运会等重大活动中，广东省及举办赛事的市、区均成立了突发事件应对处置的专门机构。

(二)应对突发事件的运行机制较为健全。各级应急管理委员会按区域统筹部署自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全突发事件的防范和应急处置工作。在特大突发事件发生后，根据需要可由党委主要负责同志任总指挥、政府主要负责同志任一线总指挥。在重大突发事件发生后，由政府主要负责同志或分管负责同志任总指挥。指挥机构启动后，政府有关职能部门、应急办以及党委宣传部门作为成员单位，在指挥部的统一领导下开展应对处置工作，应急办主要承担与各方面联络沟通，发挥运转枢纽作用。单一灾种的处置由相应专业指挥机构负责，军地各成员单位参与，应急办主要是负责信息报告、跟踪事态和综合协调。有的地方对一般突发公共事件，特别是对影响范围和处置责任边界不清晰的突发公共事件，交由应急办协调处置。

(三)基层应急管理工作得到加强。调研中了解到，广东省各地在街道办事处（乡镇）建立起了由党委政府统一领导、一专多能的应急工作机构和运行机制，有机整合了应急、综治、维稳、信访（群众）工作等职能。例如深圳市南山区桃源街道办事处设立了综治、信访、维稳、各类突发事件应急指挥为一体的工作机制，通过加强基层党组织的工作，发动群众参与防范突发事件和社会管理，把应急管理与日常的社会管理进行了有机融合。该区还设立了由社区保安组成的应急小分队，每个街道约30人，集中住宿，半军事化管理，确保一旦发生突发事件能及时调动赶赴现场，进行先期处置。同时，全省各区县建立了以公安消防队伍为依托的综合性应急救援队伍，并推动加强防汛抗旱、地质灾害、森林防火、公共卫生等基层专业应急救援队伍的建设。

(四)进行了应急管理体制机制改革试点。深圳市在机构改革试点中，整合原应急指挥中心、安全生产监督管理局、民防办、地震局，组建了市应急管理办公室（加挂安全管理委员会办公室、安全生产监督管理局、民防委员会办公室、地震局的牌子），由市政府办公厅归口联系，形成了“大应急”管理格局。改革后，资源得到整合，原来分散的人员力量得到有效集中和加强；机制更加完善，随着机构职能覆盖面的扩大和内设机构及人员的调整，宣传培训教育、监测预警预防、应急救援保障等机制得到完善；协调更加顺畅，机构改革中深圳市精简政府工作部门15个，应急管理涉及的部门和事项相对集中，日常协调事项，特别是应急救援工作中的协调更加顺畅。此外，广州、深圳海关把应急管理与海关业务风险、打击走私、口岸监管相结合，设立风险管理运行控制中心，实行合署办公。

(五)社会力量参与应急管理有新的探索。广东各地根据需要探索了一些动员社会各方面力量参与应急管理工作的做法。全省建立了约2.5万人的基层信息员队伍。深圳市组建了公安消防、红十字会、海上搜救和山地应急救援四支应急志愿者队伍。深圳市南山区建立了从直属部门推荐，经组织部门考核，由正科级干部组成的应急预备突击队，并作为干部提拔使用的锻炼平台。广东省成立了应急管理学会，推动应急管理产、学、研一体化，促进应急管理科技成果转化为生产力。暨南大学设立了应急管理学院。

二、关于对广东省应急管理体制机制的基本看法

总的看，大家反映从近年来广东省防范和应对各类突发事件的工作实践看，广东省应急管理体制机制的建设情况是合理的。一是符合我国现阶段发展的特点，可动员各方面力量开展安全防范和突发事件处置工作。二是既符合我国由地方党委政府对安全和稳定工作负总责的制度性要求。又体现了分类负责，分级响应的特点。三是基本明确了领导机构(应急管理委员会)、指挥机构(各专业指挥部)、执行机构(各部门)、办事机构(政府应急办)等各方面的关系，有利实现统一指挥、各方面联动。

调研中，许多单位反映，目前应急管理体制机制方面还存在以下一些问题：

（一）应急管理职能需进一步规范和明确。一是防范职能还需落实。目前，有的地方或领域把防范工作归由专业应急指挥机构负责，有的归由常态职能部门负责，缺少统一规定，还有的不够明确，防范工作往往不到位。二是有的部门职能相近或交叉。一些同志反映，在应对洪涝、山洪泥石流等自然灾害方面，气象、水利、国土资源、城乡建设等部门都有监管，但各管一方面，由于涉及部门多，一方面需要相互配合，防止出现的漏洞；另一方面要防止建设项目重复交叉。三是在群体性事件的处置中，利益诉求对象的相关职能部门参与不够，在处置中有的以信访联席办为主，有的以维稳办为主、有的以应急办为主，领导同志觉得谁能调动各方面资源就用谁，或是那位领导同志负责指挥就用谁管的力量。

（二）在突发事件处置中需要进一步加强指挥协调。在突发事件的应对处置中，由于大部分应急救援处置队伍都是由隶属不同的上级部门指挥派遣，有时存在各自为阵、各自为战的问题。而指挥部往往是在达到一定伤亡后才启动，结果造成统一指挥的滞后。

（三）应急管理办事机构还有待完善。调研中一些同志反映，应急管理办事机构存在以下问题：一是各地应急管理办事机构的职责任务不同，不同地市应急办级别不同，协调能力和发挥的作用也不同。有的地方凡是发生突发事件，领导都交给应急办负责组织协调；有的地方在突发事件发生后，不能发挥作用。有的地方反映，发生事故后有的领导让应急办负责去事故现场协调，有的则让市府办公室其他单位去，作为地方应急办很难把握，最好有明确的制度。二是应急办与同级部门应急机构、军队应急部门还需加强联系。总参作战部设立了副军级应急办，但各大军区作战部还未设立应急办，影响军队与地方应急处置工作的衔接和开展。

(四)在应急体系建设及运行协调上还有待加强。在专业应急队伍建设、通信手段、信息报送等方面还需进一步加强综合和统筹。国家层面上，军队、武警已纳入国家应急体系；省一级虽然军区制订了这方面规划，但还未与地方协调。地方与军队、武警的应急通信还未实现对接，不能相互联通。军地之间、部门之间突发事件的信息通报、传递，虽有制度，但预先通报不够及时。

(五)深圳市“大应急”体制改革试点的问题。一些同志反映，改革后的深圳市应急办存在以下值得关注的问题：一是应急办的定位是应急管理委员会的办公室，应该是一个超脱职能部门的办事机构，行使政府的职能部门职责是否合理。将安全生产监管局、地震局、人防办合并到应急办，直观上看是加强了应急管理工作、但实际上造成应急办将70％的力量行使安监局、地震局、人防办的职能部门的职责，削弱了综合应急管理的作用。二是上下内部业务不顺，安监审批、执法、培训等职能交给了其他部门，但应急办挂了安监局牌子，国家和省安监部门所有向深圳市布置的工作都交应急办，应急办又分到其他部门；地震局的工作由应急办一直负责到地震台网；人防办的业务与应急关系并不大，但其所有业务都由由应急办承担。

三、完善我国应急体制机制内在要求及原则

建立完善我国应急体制机制，应当从实际出发，符合国情和应对突发事件的内在要求。一是现阶段我国突发事件具有高发性。我国正处在工业化快速发展时期，发达国家经历三、四百年工业化过程的矛盾，在我国现阶段集中表现，特别是资源开发力度的加大与环境破坏和自然灾害的矛盾、生产高速增长与安全保障能力较低的矛盾、利益格局变化调整引发的社会矛盾，这些矛盾伴随着经济社会的发展使我国进入了矛盾高发期和凸显期。二是突发事件的多样性。我国是灾害种类最多的国家之一，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全的大多数突发事件在我国都存在，仅靠一个部门难以应对各类突发事件，需要多方面配合。正如调研中有的同志说的“一个部门难以穷尽突发事件的无限责任，应该分级分类的承担责任”。把应急管理的责任落实到各个领域和层级。三是突发事件的破坏性。灾害发生后如果不加以控制，很容易衍生出其他灾害，造成的损失扩大。所有突发事件表明，第一时间的有效处置是控制事态发展和减少伤亡损失的最佳时机。这些必须依靠事件发生地所在企业和单位，以及基层应急队伍的及时反应才能做到。加强基层应急能力十分重要。四是应急处置的协同性。处置突发事件需要地方、部门乃至全社会的参与和应对，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共卫生事件，都是由相关地方和部门共同防范控制。同祥，任何一起重大自然灾害，应对处置工作都需要抢险救援、医疗卫生、善后安置、社会稳定等各个方面的共同配合才能完成。

总结突发事件应对工作的实践，应急管理体制机制建设的原则主要有以下方面：一是统一原则。实现统一指挥，协同应对，保障有力。二是效率原则。做到分级响应、分类处置，全面落实属地管理的责任，实现快速反应，各系统高效运转。三是预防原则。实现预防与处置相结合，以预防为主，把预防寓于日常管理之中。四是依法原则。在法律范围内明确常态与非常态体制机制的相互转换和有机统一，做到常态与非常态相结合。五是节约原则。减少职能上的交叉重复，有机整合调动各方资源，使应急资源实现优化配置。

按照以上要求和原则，我们认为我国现行的应急管理体制机制基本符合我国国情，有利于发挥我国的制度优势和政治优势；有利于落实预防为主，防范和处置相结合的工作要求；有利于发挥全社会各方面的作用，充分调动各种应急资源。目前，一些发达国家在应急体制机制建设方面也有不同模式，概括起来有三种，一是美国、俄罗斯的大部制，以救援为主，实际上美、俄两国应急管理也是总统-委员会-专职应急管理的部门，并实行部门联动。美国国土安全部下设联邦紧急管理事务管理局，同时行使其他职能。二是英国、日本等国，在各级政府及有关部门设立应急决策机构和办事机构。三是德国等一些国家在牵头部门设应急职能机构。我国现行应急体制机制与英、日等国模式相近。各国模式不同主要在执行层，国家层面都由政府首脑、委员会、办事机构、执行部门组成，只是责任和权力的分工不同。一些发达国家对我国在应对汶川地震、玉树地震所表现出的救援效率和动员能力给予高度肯定。

四、关于完善我国应急管理体制机制的建议

加强应急管理，有效处置各类突发事件，最大限度地保护人民群众生命财产安全，是坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观的必然要求；是建设社会主义和谐社会，促进社会稳定的重要内容；是全面履行政府职能，提高党的执政能力的重要举措。目前我国应急管理尚处于起步发展阶段，需要做的工作很多，其中一项重要工作就是进一步完善我国应急管理体制机制。为此，提出以下建议：

(一)进一步理顺应急机构与职能部门的关系。应对法规定，应急管理包括预防、监测预警、应对处置和灾后恢复重建等方面。其中防范工作，特别是防灾基础设施建设，涉及到方方面面，是属于常态下生产过程和社会活动中的工作，应由相关职能部门负责。因此，依照“管生产也要管安全”的原则，依法明确常态下的预防工作由相应的职能部门承担。例如，城乡规划建设部门要参与城市防灾方面的工作；生产管理部门要进行安全生产管理；食品安全方面，食品生产、流通、消费过程中的安全，哪个部门主管就由哪个部门负责。这样才能实现安全与生产的有机统一和结合。进入突发事件和处预警置阶段后，由突发事件应急指挥机构进行处置。应急处置工作结束后，要立即转入常态工作，包括灾后恢复重建工作。恢复重建工作应该由规划、建设等部门及业主单位承担，并使灾后重建在恢复的基础上实现更好的发展，实现常态与非常态的有机结合和转换，避免应急管理包揽一切事务，出现什么都管，但又管不了、管不好的情况。

(二)进一步明确应急指挥机构的职能定位。考虑到我国应急资源分散的现状及灾害的衍生性，应急指挥机构应当涵盖其发生可能衍生危害的相关领域，特别是自然灾害领域。随着我国大部制改革的推进，相关联的指挥机构应该是超脱于部门职能之上的、由各相关部门组成的非常态的机构。这类机构分类不宜过细。例如，气象灾害、洪涝灾害、地质灾害等相关联的灾种，灾害往往会发生关联和演变，甚至会对工农业和交通运输等领域的安全造成较大影响，极易出现安全漏洞、造成重大人员伤亡和损失的扩大，因此要加强指挥机构各成员单位的协调联动，使其具有更广泛的综合，实现监测、预警、信息通报和处置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分发挥应急管理办事机构的协调和枢纽作用。一是各级政府应急管理领导机构下的办事机构，是各级应急管理的枢纽，主要承担应急值守、信息报告和综合协调职能，应当设立在各级政府办公厅(室)，可在其内设，也可由其归口管理。二是基本规范各级应急管理办事机构的职责，确保上下有效联动。特别是要明确发生突发事件之后应该承担的职责。常态下，各级政府应急办主要是负责组织做好应急准备，包括制定预案、应急体系规划、宣传教育培训等工作。各专业指挥部的办事机构设立在相关主管部门。三是要加强应急办事机构与各专业指挥机构的联系，保障信息畅通和指挥决策有效运行，保障突发事件发生后由常态迅速向非常态的应急机制转换。四是考虑到军队武警参与处置突发事件任务不断加重，以及非战争军事行动能力的不断增强，建议在大军区作战部门和武警有关单位设立应急办。五是各地应急管理办事机构偏小、协调能力偏弱、编制偏少、建议参照深圳模式进行加强，但是要考虑人防办与城乡建设部门联系密切，地震与地质部门相关，相关职能应调整到职能密切的部门。

（四）完善监测、信息报告、处置等环节的协调联动机制。目前各系统都在加强应急能力建设，要整合资源，提高水平。在自然灾害监测方面，为了避免重复浪费，要注重提高监测水平和能力，防止在同一区域重复建设监测点。要进一步加强相关部门之间、军地之间的预警信息的传送，确保相关部门和军队武警之间做好应急准备，提前到位，提高处置突发事件的效能。要完善中央在地方的企业和单位在突发事件处置中与地方政府的应急联动机制。各级应急管理办事机构应做好协调和综合性信息分析工作，以及力量和装备的有效调动。

（五）高度重视基层应急力量建设。要充分发挥基层应急组织机构和队伍一专多能的作用，实际上各系统部署的工作的落实，都是由基层组织完成的，上面千条线，下面一根针，应急防范与处置、群众工作、社会安全、国防动员等许多工作都在基层组织中进行整合，并加以落实。应对重大的突发事件，基层单位的主要负责是风险防范、监测和先期处置，关键时刻是由上级组织专业指挥部门调动力量来完成。目前，各地在加强基层应急管理工作方面，创造许多好做法好经验。如：深圳南山区桃源街道实施“一格三员”（一个网格，监督员、管理员、协管员）精细化管理，浙江诸暨枫桥镇的基层应急管理模式，山东济南创建平安社区等。建议进一步总结基层经验，并结合实际加以推广。继续加强基层应急队伍体系建设，以公安消防队伍为依托的综合应急队伍，以优势专业应急救援队伍为依托建设一专多能的应急救援队伍，继续加强森林草原消防、矿山应急救援等基层专业应急救援队伍的建设。

(陆俊华：国务院应急管理办公室主任)

第二篇：关于基层行政管理体制机制的调研报告

关于基层行政管理体制机制的调研报告

关于基层行政管理体制机制的调研报告

推进基层行政管理体制机制改革，建立服务型政府，激发基层活力，用好人力资源，提高行政效率，对于加快统筹城乡发展步伐具有重要意义。经过调研，现就建立和完善基层行政管理体制机制报告如下。

一、基本情况

区现行基层行政体制是在1998年撤销地区建立开发区，撤销开，乡镇之间干部的适时动态交流可有效保持基层队伍活力。体制调整后管理方式没有及时跟进。致使基层干部处于“块状分割”形态，干部流动存在“三好”“三难”现象：即“上好动下难动”（科级以上流动易科级以下流动难）；“进好动出难动”，“内好动外难动”（行政体制内流动易，事业向行政流动难）。有的乡镇建区8年来，除个别干部提拔调动和调入区级单位外，乡镇间交流基本没有。个别干部缺乏危机意识和进取精神，队伍缺少活力，基层又无手段，只好望洋兴叹！

（五）分配政策需要完善

分配缺乏灵活性。基层政事难分，工作统一做，却“政事不同酬”；村组干部报酬无统一规范，各地差别过大；实行全市公务员津补贴政策，实职与非领导职务津补贴基本无差别，一线干部任务重、责任大，连工作话费补助也没有，一定程度上影响了一线干部的积极性。

（六）村民自治任重道远

村组集体经济薄弱甚至“空壳”，村民自治的工作环境和条件较差；村居规模扩大村组干部工作量成倍增加，然而有的村干部报酬偏低（每月仅250元）；村民自治决策执行中缺乏约束手段，《村规民约》实施不力，有的流于形式；民主选举、民主决策、民主管理、民主监督还不规范。

三、对策建议

（一）精兵简政，建立集约高效的行政体制

“精兵”势在必行。不“精兵”就不能从根本上减轻群众负担，不“精兵”就无从提高行政效率。“食之者众”这类非常问题需要用非常措施来解决。要下决心通过“强村弱乡”、“诱导创业”等多种形式精简分流富余财政供养人口。

“简政”大势所趋。随着免除农业税、村民自治、依法行政等国家大政重大调整，基层政府职能从“催粮催款”、“刮宫引产”式的管制型向服务型转变必将加速推进。“简政”是必由之路；我区5000多人的原蒲花乡改由居委会管理的成功实践，湖北咸丰县、贵州雷山县的“大乡镇制”的经验有力证明了“简政”的可能性。随着经济社会发展，交通信息条件进一步改善，干部素质的不断提高，依法行政能力的增强，“简政”条件日趋成熟。“简政”要与区域发展战略相结合。随着渝怀铁路、渝湘高速公路、舟白机场陆续开通，阿蓬江流域开发的深入推进，作为武陵山区交通枢纽的区位优势逐步凸显。与国家“大部委制”改革相呼应，建议在科学论证基础上，进一步调整行政区划。撤并部分基层行政单元，适当扩大乡镇及村（居）建制，大幅度减少街道、乡镇数量，相应增大街道、乡镇管辖村、居范畴。在此基础上适度减少干部职数，大幅度降低行政运行成本。乡镇行政中心尽可能沿渝怀铁道、沿高速公路、沿阿蓬江流域布局，加速推进城镇化、工业化进程，更好促进“三沿”产业发展和冯家、濯水、阿蓬江镇城市绵延带建设。根据城市扩张要求及舟白、正阳两镇行政职能的特点，有必要及时将其转为“街道”建制，并相应调整其称谓和职能。

（二）深化改革，建立高效便民的管理机制

明晰各级事权。职责不明，“政事不分”，老是“打麻子账”，就谈不上职能转变。科学界定乡镇政府职能，合理划分区与乡镇的职责权限，从有利于事业发展有利于社会管理出发，选择“条条管理”或“块块管理”的具体模式，不宜“一刀切”。基层政府要“有所为有所不为”，强化乡镇的服务职能和社会管理职能。

规范委托执法。市、区党委、政府应从严掌控部门与基层“责权利”的综合平衡，“责任委托”的同时，人财物等执法资源应向下作相应的倾斜分配，要研究制定市对区县、区对乡镇的委托执法财政转移支付等配套政策，真正建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系。

转变领导方式。处理好政府与市场、政府与社会、政府与基层自治组织的关系，农村产业发展要从政府直接参与经济或行政命令、包办代替的惯性模式转变到主要依靠市场调节和通过经济及法律手段间接调控经济的方式上来；政府重点是为市场主体创造公平有序的发展环境，让基层政府从“有限政府无限责任”状态中解脱出来。

健全服务机制。解决边远乡村群众办事难的问题是政府面临的繁重任务。基层政府要通过做好“便民代理”服务工作进一步密切与人民群众的联系。把为民办事全程代理纳入乡镇的重要日常工作。行政富余人员优 本文来自，转载请保留此标记。先充实“办事”队伍，建立覆盖城乡的代办网点，建立健全包括组织领导、目标考核、经费保障等统一的制度和政策。把“便民服务”真正办成百姓满意的民心工程。新增教育、卫生、文化等公共服务资源要尽量向农村倾斜，加快农村养老保险、医疗保险、就业扶助、社会救济等社会保障和救助体系建设；公安、司法、国土、法院、工商、税务等实行片区管理的部门要调整优化机构布局（如增设代办点），不断提高服务质量，更好地为群众服务。

（三）解放思想，创新干部管理机制

创新制度。建立与两级体制相适应的干部管理制度。完善乡镇间、乡镇与区级部门间的科级以下干部有序流动制度。在一个地方工作满未达“改非”年龄的，原则上应进行交流。每年给乡镇一定的“优秀者正向交流”、“末位者逆向交流”的指导性指标。努力建设一支开拓创新、朝气蓬勃、充满活力的基层干部队伍。

畅通出口。区县归并形成干部数量过大，结构不合理是一道“马拉松”难题。然而换一个角度审视，作为一个特殊的移民城市，区县归并后留存了一大批管理人才和专业人才，政策得当，可以转化成一笔宝贵的财富。学习温州“全民创业”的发展理念，借鉴河南商丘市“经济大发展、全民大创业”的做法，出台“工商零注册”、“按工作年限和工资标准给予买断性补偿”等宽松的工商登记、信贷融资、税费减免等创业配套政策，鼓励财政供养人员辞职或离岗创业。形成与区域性中心城市建设相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动力、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以推动超常规跨跃式发展。

唯才是举。统筹城乡发展关键在人，要不拘一格用人才。建立行政与“参公”单位人才互动机制。行政单位公务员缺编，同等条件下，可优先从熟悉农村工作的事业干部队伍中补充。

（四）调整充实，建立科学公正的综合考核机制

基层考核要坚持“富民为本”的基本宗旨，按照“分类指导、结合实际、突出重点、注重民意、公开结果、接受监督、赏罚分明、推动工作”原则，完善考核评价体系。

考核类别：按照区划类型及不同的发展基础和生产条件，可将原街道、中心镇、其他乡镇三类合并为街道、乡镇两大类考核，将正阳、舟白两镇纳入街道考核范围；

考核内容：突出区委区政府全局工作和乡镇政府职能的重点，增加民生、社会发展、可持续发展等方面的内容，项目适当精简，一般性常规工作改为单项评比。

考核结构：为鼓励基层创造性开展工作，充分发挥各自独特的资源优势，可按“规定动作”与“自选动作”相结合改善考核结构。

考核方式：要“官考”与“民考”并重，“自评”与“互评”结合。更加尊重民意，增大基层群众及辖区内人大代表和政协委员的参与度。考核结果经媒体公示，接受社会监督。简化过程考核，重在最终绩效。

（五）整改机构，创建科学公正的分配激励机制

职能重组，政事分开。深化乡镇综合改革，通过分流、改制等方式理顺事业与行政间的分配关系。按行政性、纯公益服务性、经营性等标准重新调整界定乡镇事业机构性质。将财政、社保等具备典型行政性质的机构划归行政序列，将农业服务中心、文化卫生服务中心等承担的安检、执法、统计等行政职能剥离并入行政机构，符合条件的相应人员转入公务员序列，其工资分配参照行政标准执行。

试行公共服务采购制。总结推广公共卫生服务券制度经验，试行公共服务政府招标采购制度，赋予服务对象以选择优质服务的权利，形成政府公共服务的竞争机制，有效提高公共服务的水平和质量。变“以钱养人”为“以钱干事”。

规范村居干部待遇。在撤并减少乡镇和村居建制基础上，由区政府按村居规模和乡镇财力状况统一制定村居干部报酬的分类标准和补助办法，区级补助纳入财政预算。制定津补贴配套政策。高度重视普遍性倾向性的干部思想动态，在执行津补贴统一规定前提下，研究制定更加合理的地方性补充政策。

（六）统筹规划健全规范基层自治机制

加强村居自治的基础建设。研究制定村（居）委建设方案，统一建设标准，纳入《城乡总体规划》。通过村居投劳、区乡投资等办法，用2至3年时间使村（居）委的工作环境明显改善；

加强和改善基层自治工作领导。基层政府对村务工作要少一些行政干预，多一些服务引导。少干一些干不了、干不好、“戴着碓窝唱戏”的事。

民主自治与经济发展有机结合。研究制定发展农村劳务经济与鼓励务工人员回乡创业并重、激励城镇有经济实力懂经营管理的能人下乡进行土地集约经营的政策措施，大力发展村组集体经济，为村民自治健康发展提供物质保障。

第三篇：乡镇管理体制调研报告

乡镇管理体制调研报告

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[摘要]随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其原因，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。

[关键词]乡镇 行政管理 体制改革

乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深刻变化，使得乡镇政权组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。

一、乡镇行政管理体制改革的历史

（一）农村税费体制的改革

农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了

配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

（二）加强新农村物质文明和精神文明建设

当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。

二、现今乡镇行政管理体制的状况

（一）机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。

（二）行政运作模式

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。

三、乡镇行政管理体制中的弊端及原因

（一）现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

1.政府职能错位、庞杂

一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。

2.权力与责任不等，行政运作方式跟不上发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

3.财政不堪重负，体制不顺让腐败更加恶化

一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继

续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品。

4.党政、政事不分

党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。以党代政、党政不分的现象较为普遍，这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。

5.政绩考核不完善，科学合理的选拔任用体系未成形

对于乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。

（二）乡镇行政管理体制存在问题的原因

1.对乡镇政府职能认识不够

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行

什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

2.条块分割的管理体制，限制乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。

3.经济因素限制了乡镇政府职能的发挥

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

四、乡镇行政管理体制改革措施

（一）完善乡镇致府的机构安置

在新时期，乡镇面临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。

（二）创新思路，转变观念，加强职能

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。一是各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。

（三）加大力度推进乡镇机构改革，减少财政供养人员

按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。各级人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。

（四）探索乡镇未来深化改革的目标

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

参考文献：

[1] 寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策.集团经济研究, 2006,(8): 8.[2] 吴雁俊.毕节地区乡镇行政管理体制存在问题研究.贵州发展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊, 2006,(4): 64.[4] 其它工具 在线代理 网页代理 代理天下

第四篇：完善干部监督管理体制机制调研汇报材料

调研汇报材料

根据区委组织部干部监督科通知要求，我镇就《建立、完善干部监督管理体制机制问题研究》这一调研课题开展调研，现将有关情况简要汇报如下：

建立、完善干部监督管理体制机制

工作的重要性及必要性

从近年来查办的腐败案件可以看出，腐败已严重侵害党的肌体，促使党的形象受到严重损害。如若不采取措施切实加强对干部的监督管理工作，从源头上预防腐败，杜绝职务犯罪，后果将不堪设想。构建干部监督机制完善干部监督管理工作在预防和解决腐败问题上的重要性显而易见。

一、干部监督管理体制机制工作是事关党的建设和经济建设发展的一个重大问题。监督是保证经济发展和社会稳定的一种机制，如果没有监督，权力就会绝对化，而绝对化的权力必将走向腐败。纵观近年来查处的犯罪案例，我们不难看出，以权谋私、滥用职权所导致的不正当竞争，严重破坏了市场经济的发展，扰乱了市场经济秩序，对经济建设危害极大。因此，我们一定要从党的建设和各项社会事业健康发展的战略高度来深刻认识加强干部监督管理工作的重要性和紧迫性，扎实认真做好干部监督管理体制机制工作。

二、干部监督管理体制机制工作是关心、爱护干部的有效措施，是对干部负责的一种具体表现。尤其是在市场经济高速发展、物欲横流的当今社会，一些干部更容易被人利用，迷失方向。这就要求我们必须加强对干部的监督管理工作，发现干部有缺点毛病，及时提醒、帮助、批评，防止由小过铸成大错，从而保证干部的健康成长。由此可见，监督是对干部的关心、爱护，更是一种责任。建立科学、有效、约束力强的干部监督管理工作机制是促使干部廉洁自律、克已奉公的重要保证。

三、干部监督管理体制机制工作是促使镇级经济和各项社会事业协调发展的一个重要保证。干部队伍的好与坏与镇级经济和各项社会事业的发展是息息相关的。而行之有效的干部监督机制必能管理出一支高素质、高效能的干部队伍，进而带领一方百姓富裕，促使一方经济发展。

当前干部监督管理体制机制存在的问题及原因分析

一是监督的制度不健全。虽然在干部监督方面已制定了不少制度，但仍存在着缺陷，有时难以进行有效监督。监督制度仍需要进一步健全，突出制定一些监督性强、效率高的制度。如干部离任审计责任追究制、干部收支及财产情况报告制、直系亲属从业情况报告制等。有的时候监督虽有制度保证，但执行上不力，只局限于走走过场，如干部离任审计制等。

二是监督的责任主体不明确。目前主要依赖组织、纪检、信访和社会舆论来对干部实施监督，监督的责任主体既不明也不够宽，容易导致监督不力，监督工作落实不到位。所以我们还要从教育入手，鼓励同级班子成员来相互监督，操作上班子成员可采取匿名反映情况的方式。同时，平时针对于多数人对某些干部的传言猜测，组织部门都要认真对待，坚持有疑点就要查，做到宁可信其有不可信其无，切实将情况查清、查实。

三是监督的重点不清楚。主要表现在对“一把手”的监督软弱无力。“一把手”对其余干部的影响及表率作用是巨大的，如果疏于对“一把手”的监督，很大的程度上依赖“一把手”的自身素质，“一把手”好则可以理直气壮地去监督班子成员和下级的“一把手”，切实带出一个勤政廉政、团结有力的好班子，不好则表率作用发挥不力，势必影响其他成员对自身要求不严。所以说监督的重点应放在对“一把手”的监督上，加强对“一把手”的监督，各项措施实施到位。

新形势下建立、完善干部监督管理

体制机制应把握的几个方面

如何建立、完善干部监督管理体制机制，用制度来规范干部的从政行为，增强他们的廉洁自律意识和拒腐防变的能力，减少职务犯罪，是我们面临的一项重要而紧迫的任务。面对新形势新任务，面对不断出现的职务犯罪，我们必须着眼于抓机制，求实效，努力把监督管理的触角延伸到干部用权的各个环节中去。

一、坚持关口前移，狠抓教育防范。

加强组织监督管理，重在激活党员干部的“自制力”。在实施监督过程中，要始终坚持教育先行，重视思想教育，通过正面引导、反面警示、全面教育，用大量鲜活的事例，推动干部经常“洗脑”反思，促使他们从思想深处真正解决谁让掌权、为谁掌权和怎样掌权的问题，增强自身免疫力，从思想上筑起拒腐防变的坚固防线。并始终坚持事前监督、预防为主，寓干部监督于干部培养教育之中，常抓干部的预警教育，做到常敲警钟、常提醒。一是强化组织监督的主动意识；二是营造班子内部互相监督的健康意识；三是提高干部自我监督的自觉意识。

二、建立健全制度，突出重点监管。

组织部门干部监督工作，包括对干部的培养教育、选拔任用以及干部监督管理工作，涉及的环节多、范围广。因此，要把各项工作都落到实处，首先要加强干部监督工作的制度建设，强化干部监督的责任，使干部处于有效监督之下。在现有的民主集中制、班子民主生活会、领导干部个人重大事项报告制、干部谈话诫免制、干部离任审计制等制度的基础上，还应建立干部离任审计追究制、干部收入及财产情况报告制、直系亲属从业情况报告制等制度约束和教育干部。其次，要突出重点，抓好重要岗位、掌握人才物等经济大权的部门领导干部的监督，防患于未然。尤其要抓好对“一把手”的监督。要在对干部全面监督的基础上，确定重点监督对象、重要教育对象、重点培养对象，研究制定强化监督的措施和办法，规范和约束领导干部行使权力的行为。防止和纠正干部滥用职权的现象，将监督、教育与培养融为一体，使“一把手”等重要岗位上的干部能够在一个处处受到纪律的约束的环境中健康成长。

三、完善监督网络，实施全程监督。

把党内监督作为全程监督管理的关键环节。全程式监督管理必须坚持逐级负责，形成多层次监督，督促引导干部管好自己，又管好下级，既抓工作指标落实，又抓思想作风建设。在抓好对下级监督的同时，注重发挥下级对上级、同级对同级的监督作用，形成多角度监督。同时要组织人民群众对干部进行直接监督，让人民群众对干部的思想作风状况、权力行为进行面对面评议。并拓宽渠道，多途径开展间接监督：一是健全信访举报制度，设置举报专用信箱、电话、接待室，动员各方面监督力量以口头或书面形式，举报、揭发干部违法违纪行为。二是充分利用新闻舆论的监督作用，对一些不良行为和典型案例予以公开曝光，以强大的社会舆论声势，警醒当事人，教育其他人。三是发动同级班子相互监督。

四、加强实绩考核，实行监督奖惩。

责和权相统一，奖和惩相结合，才能最大限度地调动干部的工作积极性。要坚持岗位职责与目标管理相一致，实绩考核与监督奖惩相挂钩，充分发挥监督奖惩的导向作用，积极为全镇干部营造能干事、想干事、干成事的良好环境。

第五篇：水旱灾害预防与应急机制调研报告

我国自然灾害种类多，发生频率高，破坏强度大，分布范围广，给经济社会发展造成了巨大的危害。科学地认识自然灾害的发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已成为国际社会共同关心的一个主题。我国各种自然灾害中，尤以水旱灾害发生频繁、影响范围广、伤亡人口多、经济损失大，自古至今就是人类面临的主要自然灾害，我国有文字记载的第一页就是劳

动人民和洪水斗争的光辉画卷--大禹治水。随着经济发展和人口膨胀，水资源短缺日趋严重，干旱化趋势已成为全球关注的问题。本文即着重介绍我国水旱灾害的特点、预防与应急机制以及个人的意见和建议。

一、我国水旱灾害的基本情况

1、我国水旱灾害的特点

我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西北深入欧亚大陆腹地，西南与南亚次大陆接壤，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂。大部分地区位于季风气候区，降水时空变化大,导致干旱、水灾时空变化频繁。

我国幅员辽阔、江河众多。全国1/2的人口，1/3的耕地，70％的工农业产值集中在七大江河中下游地区。这些地区恰恰是受洪水威胁最严重的地区，洪涝灾害曾给中国人民带来深重的灾难。据历史记载，公元前206年—1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害甚重的黄河，三年两决口、百年一改道，泛滥范围北到天津，南至淮河流域，总计25万平方公里。1933年黄河大水，南北两岸大堤决口50多处，死亡1.8万人。长江自汉代开始就有水灾记载，1931年长江、淮河大水，共因灾死亡40万人。1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡14.2万人。

我国又是一个严重干旱缺水的国家，人均占有水资源量约为世界平均水平的1/4。1997年在联合国统计的世界149个国家中，中国排名第110位，被列为13个贫水国家之一。

总体来看，我国的水旱灾害有五个显著特点：一是灾害具有广泛性。除沙漠、极端干旱地区和高寒地区外，我国三分之二的国土面积都处在洪涝和干旱灾害的笼罩之下。二是灾害具有不确定性。目前的科学技术水平还很难预测灾害发生的时间、地点和严重程度。三是灾害具有突发性。暴雨发生的随机性决定了洪涝灾害的突发性。在一些地区经常出现旱涝急转的现象。四是灾害具有不可避免性。这是由我国特殊的地理气候等条件决定的。五是灾害具有相对可控性。几千年来特别是新中国成立50多年的实践表明，抗御水旱灾害不仅有所作为，而且还取得了巨大的成就。

2、建国以来的水旱灾害

建国以来，我国因洪涝灾害年均农田受灾面积1亿多亩，大约两年左右发生一次较大洪灾。1990年以来全国年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国gdp的2%。遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，该比例可达到3%-4%。

九十年代以来洪涝灾害直接经济损失统计表（亿元）

年份

199

1199

2199

3199

4199

51996

1997

损失

779

413

642

1797

1653

2208

930

年份

1998

1999

2000

2001

2002

2003

损失

2551

930

711

623

838

1278

1949年以来，全国年平均受旱面积3.21亿亩，其中成灾面积1.38亿亩，全国平均每年因旱损失粮食142亿公斤，其中有13年发生严重干旱灾害，相当于4年左右发生一次重旱，受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩。随着社会经济的发展，工农业和城市生活用水急剧增加，加上水环境恶化，可用水量减少，我国旱灾发生频率呈上升趋势。1991～2002年年均因旱受灾面积4.15亿亩，其中成灾面积2.19亿亩，年均因旱损失粮食286亿公斤。另外，因旱造成数百座城市缺水，对整个经济社会发展影响巨大。

3、水旱灾害对我国社会、经济和环境的影响

洪涝灾害造成的损失和影响在各种自然灾害中位居第一位，损失约占全部各类自然灾害的60％以上，重大水灾往往直接关系到社会的安定与国家的盛衰。中国自古就有“治国先治水”之说。其主要表现为对国民经济、社会和环境三个方面的影响：

对国民经济的影响。洪涝灾害对国民经济的影响主要包括：对农业、交通运输、城市和工业的影响及对水利设施的破坏。1949～1993年期间全国粮食总产量平均增长率为3.43％。而受洪灾影响，1954年的粮食总产量增长率仅为1.61％；1991年增长率为－2.45％

。洪水对铁路、公路等交通干线的破坏十分严重。据统计，从1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水灾害造成全国主要铁路干线平均每年中断行车120余次，在大洪水年份中断行车现象更为严重。如1954年江淮大水，京广线中断100天。

对社会的影响。洪涝灾害对社会的影响，主要指对社会生活、生产环境的影响，以及人口伤亡、灾民的安置等带来的一系列社会问题。如1954年长江、淮河特大洪水死亡3.3万人；1975年河南大水死亡2.6万人；1998年长江、松花江流域发生大洪水，受灾人口达1.86亿人，倒塌房屋685万间。大量的灾民安置，生产恢复，疫病防控，给国家经济带来沉重负担。

对环境的影响。暴雨洪水导致水土流失，土地贫瘠，水流中夹带的大量泥沙淤积河湖，导致河流功能衰减、湖泊萎缩、耕地沙化，后果难以估量。

旱灾同样对我国社会、经济发展和生态环境造成了严重影响。随着人口增长、经济发展和社会进步不断，干旱灾害的影响范围，已经由传统的农业领域扩展到工业、城市、生态环境等多个方面，旱灾的损失也越来越大。

农业方面主要是影响粮食生产。旱灾造成的粮食损失要占全部自然灾害粮食损失的一半以上。20世纪90年代我国农作物因旱年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例已由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5％分别上升到4.07亿亩、2450万吨和4.7％。

工业方面，因干旱缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元。间接经济损失更是惊人，据有关部门估算，由于农业、工业受旱给其它行业造成的间接经济损失，按1990年价格计算，全国每年平均达852亿元人民币。

社会影响，全国每年都有数千万人和数千万头牲畜因旱发生临时性饮水困难。城市缺水问题也日益突出，全国660多个建制市中，有400多个城市供水不足，100多个城市严重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影响。

干旱还加剧了生态环境的恶化，造成树木枯死，草场退化，冰川退缩，湖泊干涸，土壤沙化。据统计，近年来我国土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在扩展，全国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的1/3以上。干旱造成地下水超采，导致地面沉降，海水入侵。据统计，全国每年地下水超采量超过80亿立方米，已形成地下水漏斗区56个，面积达8.7万平方公里，仅华北平原大漏斗面积就将近４万平方公里，漏斗最深达100多米。有30多座城市不同程度出现地面沉降、塌陷、裂缝等破坏现象。环渤海地区和胶东半岛有1200多平方公里发生海水倒灌。

4、我国防治水旱灾害面临的突出问题

（1）防洪面临的突出问题

一是现有防洪工程标准低、隐患多。我国江河防洪标准低，难以抗御全流域性的特大洪水。由于工程险工隐患多，防御工程设计标准以内的洪水也有较大难度。如1994年珠江发生相当于50年一遇的洪水，而防洪标准为100年一遇的北江大堤却发生了严重的管涌险情。1998年汛期，长江干支流堤防共发生四万多处险情。主要原因是现有堤防多是在历朝历代原有民堤的基础上逐步加高形成的，且基础多为冲积平原的砂层，透水性强，存在基础防渗差，堤身断面不够，堤身材料不合要求等问题。另外由于现有水库长期使用，存在很多隐患，不少水库不能正常拦蓄洪水，有的水库由于工程问题还成为下游防洪安全的隐患。

二是湖泊调蓄能力不断降低。随着社会的发展和人口的增加，人与水争地的现象日趋严重，大量的湖泊被围垦，调蓄洪水容积急剧下降，给当地生态环境造成不利影响，加重了洪涝灾害。与50年代相比，中国七大江河参与防洪调蓄作用的湖泊面积由9214万亩减少到6885万亩，减少25％。如果用1954年的天然调蓄容积对1998年实际洪水进行演算，两湖及长江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可见，正是由于湖泊调蓄能力的降低，致使洪水威胁加大。

三是河道萎缩、行洪能力急剧衰减。泥沙淤积加上人为设障、盲目围垦，使河道行洪能力严重下降。如海河干流、独流减河和漳卫新河的泄洪能力比原设计能力降低幅度达40～60%；黄河泥沙淤积形成了著名的“悬河”，河底比河南新乡地面高20米，比河南开封地面高13米，比山东济南地面高5米，1996年洪峰流量仅为1958年的三分之一，水位却高出近1米。许多中小河流也由于河道淤积导致防洪能力下降。

四是蓄滞洪区运用难度加大。蓄滞洪区内人口多、安全建设滞后，区内经济发展较快，资产增加，分洪不仅损失巨大，而且区内人员的安全救生任务也非常艰巨。如荆江分洪区1954年仅有17万人，而现在已有54万人。

五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有条件的地区兴建大型控制性水利枢纽，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今还没有控制性工程，主要支流上的控制性工程则更少。

六是非工程措施滞后，还不能满足防御大洪水的要求。目前我国水文测站布设、水文预报、报汛手段、防洪通信建设及管理等方面都有一定问题，严重影响防洪工程效益的发挥。

（2）防治旱灾面临的突出问题

一是防治旱灾投入不足。多年来用于抗旱的资金明显不足。“九五”期间中央水利基建投资规模有较大幅度的提高，用于防洪工程建设的投资相对较多，用于水资源工程建设的较少。地方各级对抗旱的投入则更少。

二是防治旱灾管理落后。重建设、轻管理问题一直没有得到很好解决。抗旱减灾工作缺乏统一规划；旱情、旱灾评定没有统一标准；抗旱信息系统现代化建设严重滞后，旱情信息的采集、传输、分析、处理手段落后；抗旱工作管理队伍力量薄弱。

三是防治旱灾工作无法可依问题突出。近些年来，由于干旱缺水危机不断加剧，旱区各行业、各部门，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖锐，但我们目前还没有协调抗旱矛盾的相应法规，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已经十分迫切。

四是水利工程老化失修，效益衰减，抗旱能力不断减弱。我国耕地面积19.5亿亩，但有效灌溉面积只有8.3亿亩，58％的耕地没有水利灌溉条件。灌区水利工程绝大部分都是在50～70年代修建的，经过几十年的运行，老化失修已十分严重，灌溉保证率低。同时由于大量抗旱基础工程产权不清，责权不明，缺乏良性管理体制和机制，造成许多抗旱设施长期失修，无人管理，抗旱时束手无策。

五是水资源利用率不高和水环境的破坏，加剧了干旱缺水危机。2003年我国万元gdp用水量为465立方米，是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的5－10倍，水的重复利用率为50％，发达国家已达85％；全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。水环境恶化也加剧了干旱缺水危机。全国约700条大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染。全国7大江河都已不同程度受到污染，北方的黄河、海河污染更为严重。南方也有不少地方守在河边没水吃。

六是对防治旱灾减灾工作研究不够。如对旱灾的成因、损失、影响等一些规律性问题,以及针对这些规律提出的抗旱对策、措施等问题重视不够,研究不够深入，直接影响到抗旱工作的开展。

二、我国水旱灾害管理的管理体制和运行机制

在抗御水旱灾害过程中，我国水旱灾害管理逐渐形成了比较完整的管理体制和行之有效的运行机制，为应对防汛抗洪、抗旱救灾等突发事件发挥了重要作用，保证了防汛抗旱工作紧张有序开展，有效减轻了灾害损失。下面从六个方面进行介绍。

1、法律法规

国家先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水库大坝安全管理条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可制度实施办法》等法律法规以及《国家防总成员单位职责》、《国家防总工作制度》等有关规章制度，目前正在组织制订《国家防汛抗旱应急预案》。各级地方人民政府根据国家有关法律法规，制定了本地区的相关配套法规。同时，抗旱立法工作已经起步。这些法律法规的颁布实施，为依法管理水旱灾害工作奠定了基础，使我国水旱灾害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正规化、规范化轨道。在1998年长江、松花江大洪水和2003年淮河大洪水的抗洪抢险中，各有关省依据《防洪法》采取了宣布进入紧急防汛期等措施，为保障抗洪抢险斗争的顺利进行提供了法律保障。

2、水旱灾害管理的组织机构

我国政府高度重视水旱灾害管理工作，1950年政务院就成立了中央防汛总指挥部，董必武副总理任总指挥。2002年新一届国家防汛抗旱总指挥部由回良玉副总理任总指挥，水利部部长及国务院副秘书长任副总指挥，水利部副部长任秘书长，解放军总参谋部作战部部长任副秘书长，中宣部、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、铁道部、信息产业部、农业部、商务部、卫生部、安全生产监督管理局、民航总局、广电总局、气象局等17个部委局负责人和武警部队的首长为指挥部成员。国家防总负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，主要职责是拟订国家防汛抗旱的方针政策，组织制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治区、直辖市行政区划的调水方案，及时掌握全国汛情、旱情、灾情并组织实施抗洪抢险及抗旱减灾工作，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量，组织灾后处置，并做好有关协调工作。

为组织指挥流域防汛抗洪工作，先后设立了黄河、长江、松花江、淮河4个流域防汛总指挥部。各级人民政府也相应建立健全了防汛指挥部及其办事机构和以行政首长责任制为核心的防汛抗旱责任制体系。按照《防洪法》规定，有防汛抗洪任务的县级以上人民政府设立了防汛指挥机构。

每年汛前国家防汛抗旱总指挥部都要落实全国大江大河、重点病险水库、主要蓄滞洪区和重要防洪城市的防汛责任人，并向社会公布，接受社会监督。2003年国家防总印发了《各级地方人民政府行政首长防汛抗旱工作职责》。各级防汛指挥部也公布了辖区内重点防洪对象的责任人名单，明确了防汛行政责任人和技术责任人。这些在水旱灾害管理工作中已经形成了制度。

3、预防和预警机制

为应对水旱灾害，我国建立起了以预防为主、各部门各行其责的防灾减灾体系。根据水旱灾害的特点，主要从思想、组织、工程、预案、物料、通信、防汛抗旱检查等方面做好准备工作。目前全国有水文站2万余处，报汛站点8000多个，充分利用公用通信网及防汛专用通信网，保证了气象、水情、工情、险情、灾情信息的及时、准确采集、传递以及防汛指挥调度命令的传达。在全国183座以防洪为主的大型和重点中型水库，开发建设了水库洪水调度系统，建立了库区水雨情遥测系统和水库预报调度模型，能实时监视库区水雨情，迅速对洪水做出预报，及时进行合理调度。同时，各级防汛指挥部配备了相应的人员和设备，确保了防汛信息和指挥调度命令的畅通。2003年淮河大水期间，国家防总利用已建成的异地会商系统，多次与淮河防总、安徽省防指进行异地会商，研究汛情，为国家防总领导掌握现场情况、科学慎重决策创造了条件。另外，国家防总对水情、工情的预警都做了明确规定，如预测可能出现超标准洪水或堤防决口、水库垮坝等险情时，要立即向下游预警，组织危险区群众转移，并迅速处置险情，同时向上级主管部门和同级防汛抗旱指挥机构报告情况，以进一步采取相应措施。

4、水旱灾害管理预案

为主动应对江河洪水，各级人民政府和防汛抗旱机构编制修订了防御江河洪水方案。1985年国务院正式批转了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年来，国家防汛抗旱总指挥部根据经济社会和防洪工程的变化，相继组织制定和完善了长江、黄河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳卫南运河、北三河洪水调度方案等。地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和有关单位也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。特别是重点水库编制了超标准洪水、重大险情、垮坝、下游群众转移等应急预案，同时，还按照国务院有关要求，正组织编制防汛抗旱应急预案、抗旱预案以及水库处置恐怖袭击事件预案。这些预案依据河流的来水情况、防洪工程的状况、保护对象的重要程度等，对可能出现的洪水、缺水程度、如何调度运用各类工程措施、组织部署各项抗洪抢险救灾工作等进行了明确规定，预筹对策，并逐年修订完善，对取得历次防汛抗洪斗争的胜利发挥了很大作用。

5、水旱灾害的应急处理

进入汛期、旱期，各级防汛抗旱指挥机构实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、旱情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。国家防总或流域防汛指挥机构负责关系重大的水利、防洪工程调度，其它水利、防洪工程的调度由所属地方人民政府和防汛抗旱指挥机构负责，必要时，视情况由上一级防汛抗旱指挥机构直接调度。国家防总根据各级防汛抗旱机构上报信息综合分析，做出一至四级响应。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构启动相应级别的响应。如：国家防总一级响应由国务院副总理、国家防总总指挥主持会商，防总成员参加。部署安排有关应急措施。流域防汛指挥机构按照权限调度水利、防洪工程，为国家防总提供调度参谋意见，派工作组、专家组支援地方抗洪抢险、抗旱。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构宣布进入紧急防汛期，按照《防洪法》的有关规定行使权力，采取相应措施。同时，增加值班人员，加强值班。由防汛抗旱指挥机构的负责同志主持会商，具体安排防汛抗旱工作，按照权限调度水利、防洪工程，根据预案组织加强防守巡查，调动防汛机动抢险队并动员社会力量加强工程防守，及时控制险情，或组织加强抗旱工作。受灾地区的各级防汛抗旱指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责分工到分管的区域现场组织指挥防汛抗旱工作。相关省级防汛抗旱指挥机构应将工作情况上报当地人民政府主要领导和国家防总。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构成员单位应全力配合做好防汛抗旱和抗灾救灾工作。

6、应急保障

一是队伍保障。国家在全国七大江河、重点水库和重点海堤组建了100多支重点防汛机动抢险队，44支省级防汛机动抢险队，250多支市、县级防汛机动抢险队。1999年起，解放军建设了19支抗洪抢险专业应急部队。这些队伍主要完成突发性的、急难险重的抗洪抢险任务。全国已建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个，使干旱缺水地区农民无力抗灾的状况在一定程度上得到改善。此外，各地根据需要，还组建了技术骨干为主的专业队，民兵群众为主的常备队、预备队等，形成了专群结合、军民联防的防汛抗旱队伍。

二是物资保障。充足的防汛物资是夺取抗洪抢险胜利的重要保证。1998年抗洪抢险期间，各地调用的抢险物资总价值达130多亿元。为防御特大洪水，国家防总办公室在全国15个中央防汛物资定点仓库储备了编织袋、土工布、编织布、钢管、橡皮船、冲锋舟、救生衣、照明灯等防汛抢险救生物资。省级防汛部门根据当地抢险需要，也储备了相应的防汛物资。国家防总还建立了防汛物资生产流程和生产能力储备机制，一旦储存物资消耗过多，即可启动生产储备进行补充。

三是技术保障。国家防总正组织建设国家防汛抗旱指挥系统。形成覆盖国家防总、流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱部门的计算机网络系统，提高信息传输的质量和速度。改进水情信息采集系统，使全国重要水文测站的水情信息在30分钟内传到国家防总。建立和完善大江大河重要河段的洪水预报系统，提高预报精度，延长有效预见期。建立工程数据库及大江大河重点地区的地理和社会经济数据库，实现这些地区重要防洪工程基本信息和社经信息的快速查询。建立大江大河重要河段的防洪调度系统，实现实时制定和优化洪水调度方案，为防洪调度决策提供支持。建立国家防总与各流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱指挥部之间的防汛异地会商系统。开发防汛信息管理系统，实现各级防汛抢险救灾信息的共享。开发全国旱情监测和宏观分析系统，开展旱情信息采集试点建设，为宏观分析全国抗旱形势和做出抗旱决策提供支持。各级防汛抗旱指挥机构还建立专家库，当发生水旱灾害时，由防汛抗旱指挥机构统一调度，派出专家组，指导防汛抗旱工作。

四是其他保障。如通信与信息保障，应急支援与装备保障，现场救援和工程抢险保障，应急队伍保障，供电保障，交通运输保障，医疗保障，治安保障，资金保障，社会动员保障等都有明确的规定。

7、灾后恢复重建工作

发生水旱灾害后，地方人民政府组织有关部门做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、水毁修复、恢复生产和重建家园等善后工作。2003年淮河发生大洪水，灾区人民政府立即成立了救灾指挥部，组织、协调和指挥灾后救助工作。民政部门及时调配救灾款物，组织安置灾民，保证灾民有粮吃、有衣穿、有房住，切实解决灾民的基本生活问题。卫生部门负责调配医务技术力量，抢救因灾伤病人员，对污染源进行消毒处理，对灾区重大疫情、病情实施紧急处理，防止疫情、疾病的传播、蔓延。水利、电力、交通、通信等部门抓紧修复遭到毁坏的设备设施，恢复功能。财政、水利部门按照《蓄滞洪区补偿暂行办法》对分洪运用的蓄滞洪区进行补偿。

三、强化我国水旱灾害应急管理机制建设的建议

1、调整水旱灾害管理思路，促进人与自然和谐相处

国家经济发展、社会进步、生态安全等宏观形势对防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要调整防汛抗旱工作思路，体现坚持以人为本、尊重自然规律、实现人与自然和谐相处的治水新理念。

洪水和干旱至今还是不以人们意志为转移的“自然现象”，但只要处理方式、对策和措施得当，灾害是可以减轻或避免的。因此，如何“减灾”是我们工作的一个重点。要坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。

防汛工作要理性协调人与洪水的关系。我国人口众多，整体经济发展水平相对落后，所以既不允许让大多数河流湖泊都恢复到天然状态，也不可能投入巨资修建防御所有量级洪水的工程。实行洪水管理，适度承担风险是合理的，要靠标准适度的防洪工程和严格的管理，把洪水风险减轻到经济社会发展可承受的程度。要规范人的活动，加强对人的管理，强调人与水的和谐，在控制洪水的同时，给洪水以出路。

抗旱工作要从主要为农业和农村经济服务转变为为包括生态在内的整个经济社会发展服务，从注重农业效益转变为注重经济、社会和生态效益的统一，从被动抗旱转变为主动防旱。积极推广农业高新节水技术，发展管灌、喷滴灌；工业企业配置节水设施，采取循环用水、一水多用、中水回用等节水措施，提高水的重复利用率。加强用水的考核监督，限制和取缔不合理用水，建设节水型社会。

积极探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生态环境安全和建立节水防污型社会为重点，加强城市河湖水系综合整治，搞好水环境建设，美化城镇人居环境。

充分利用雨洪资源。科学合理调控洪水既可以补充地下和地表水资源，改善河流和水库天然淤积或冲刷状况，延长堤防和水库的使用寿命，还可以为湿地、滩地等输送水沙改善水生态环境，稀释污水提高受污水体的自净能力等。尤其在北方水资源短缺地区，可研究探索水库、蓄滞洪区运用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水对促进我国经济社会和生态环境可持续发展的作用。

2、落实责任，团结协作，加强应急队伍建设

按照《防洪法》规定，防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。社会管理和公共管理是政府的重要职责，水旱灾害这一事关人民群众生命安全、事关经济社会发展稳定大局的公益事业，无疑是政府部门一项重要的职责。各级政府应在坚持以人为本，树立科学发展观，促进经济社会和人全面发展的原则指导下，切实履行职责，落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，按照属地管理范围和部门分工，层层落实和分解责任，制定行之有效的决策指挥机制、督察检查机制、责任追究机制，确保各项责任制落到实处，以有效应对水旱灾害。

水旱灾害影响面广，涉及到人民群众的安全保护、人员转移、安置、卫生防疫、救灾、灾后恢复重建，以及险情的抢护、物资保障、治安维护等各个方面，处理不当就会引发一些次生灾害，需要政府各职能部门互相配合、协同作战，动员社会各方面的力量参与。因此，要在科学合理地明确部门分工的基础上，制定有效的协作运行机制，充分调动、整合各部门资源，发挥整体优势，共同应对突发水旱灾害。

为适应快速抢险、抢大险的要求，必须建设反应能力军事化、抢险技术专业化、队伍装备现代化、平战结合的应急抢险救灾队伍。要把应急抢险救灾队伍的建设和管理当作水旱灾害工作的一项重要任务来完成，使每一支应急抢险救灾队伍都建设成熟悉情况、掌握技术、装备优良、纪律严明、反应快捷，召之即来，来之能战的专业队伍。同时要加大投入，加强管理，提高抢险人员素质和专业抢险能力。要建立良性运行机制，使防汛机动抢险队建设尽快迈上新台阶。

3、加强信息监测、报送，提高水旱灾害处理能力

信息是水旱灾害预警、预防和科学决策指挥的基础和前提。没有对充足可靠的信息的分析判断，就不可能有正确的决策和应对措施。因此，要建立完善信息监测报送网络和机制，建立信息交流和发布制度，确保信息监测、报送和发布渠道畅通。建立重大突发事件紧急上报制度，为各级防汛抗旱指挥机构决策与紧急处置赢得时间，及时做出灾害预警，并向社会发布，通知有关区域、部门做好相关准备，有效防控水旱灾害。

充分发挥科技优势，坚持用高新技术对防汛抗旱传统行业进行技术改造，对防汛工作的洪水预测预报、洪水调度、汛期查险抢险三个主要工作环节和抗旱工作的旱情监测分析、抗旱行动等工作环节提供全面的技术支持。以信息化为先导，建立以高新技术为基础的防汛抗旱指挥系统。利用先进的科技手段，加强对灾害性天气的监测和预报，加强雨情、水情和旱情的监测，强化预测预报，提高预报精度，尽可能延长预见期。建立水旱灾害模拟仿真与灾害评估系统，提高决策的科学性和效率。加强人工影响天气研究，通过科学技术手段对大气施加影响，进行人工增雨或人工减雨，以达到减轻水旱灾害的目的。结合我国国情，综合工程学、社会学、法学、经济学、环境科学理论，对自然、社会、经济诸因素全面考虑，综合工程措施及非工程措施，引进风险分析理论，提高防汛抗旱指挥决策和灾后评价等方面的科技水平；利用新技术、新材料、新工艺和新装备改造传统的防汛抢险和抗旱工作，在北方旱区研究推广抗旱型农作物新品种。

4、加强宣传，提高群众防灾意识

深入开展宣传教育，增强防灾减灾意识。一是加强防灾减灾法制宣传教育。大力宣传《防洪法》等有关法律法规，进一步提高各级政府和领导干部依法防灾的工作能力和水平，全面增强群众的防灾意识和环境意识。在有防洪风险的地区要通过制定法律法规、加强宣传教育，来规范土地开发利用行为，规范人的生产和生活行为，主动防范和适应洪水风险。要逐步提高社会公众的防洪参与意识，让每个人都知道人类有着承担洪水风险的责任和义务。二是加强自然灾害的警示宣传教育。认真总结近年来各地遭受自然灾害的惨痛教训，使广大群众充分认识到自然灾害的严重危害性，增强开展防灾减灾工作的紧迫感和责任感。三是加强防灾减灾知识宣传教育。通过报刊、广播电视等新闻媒体和举办防灾减灾专题讲座等多种形式，大力普及防御水旱灾害的基本常识，帮助群众掌握和认识自然灾害发生发展规律，懂得如何防灾避险，提高群众应急自救、抗灾减损能力。

5、加强社会保障体系建设，提高群众灾后恢复能力

在加强政府水旱灾害风险管理的同时，通过法律、经济、行政等手段，构筑有效的社会保障体系。一是要加强政府救灾，按照救灾工作分级负责，救灾资金分级负担的原则，中央和地方各级财政应安排救灾资金预算和特大自然灾害救济补助费，储备必须的救灾物资，解决严重受灾地区群众的基本生活困难；二是建立和完善社会捐助制度，规范突发自然灾害社会捐助工作；三是建立完善合理的补偿制度，使为减轻水旱灾害做出牺牲的群众得到合理的补偿；四是研究建立水旱灾害保险，实现利益共享，风险共担，增强城乡居民和社会团体抗御水旱灾害的能力。提高承受洪涝风险和灾后自我恢复的能力。