新农村建设中农民集中居住问题研究

第一篇：新农村建设中农民集中居住问题研究

 楚国良：新农村建设中农民集中居住问题研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚国良

来源：作者赐稿

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【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是“三个集中”政策的重要组成部分,对于缓解我国的“三农”问题,推进社会主义新农村建设具有重要的意义.本文探讨了我国农民集中居住实践中存在的问题, 分析了天津、成都两地农民集中居住的相关实践,并从中得出了有益启示,最后给出了相关建议.关键词：中国农村；农民集中居住；初步研究

一、两地推动农民集中居住的基本经验

1、创新农村土地经营机制。

天 津、成都两地在既有的政策框架内用活、用足土地政策，解决用地难题。天津东丽区华明镇利用城乡建设用地增减挂钩的既有政策，在不增加建设用地指标的前提 下，先由土地行政主管部门供给居民点建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复垦还田，实现耕地占补平衡。华明镇原有农村宅基地12071亩，可复垦耕地8427亩，其中3600亩用于集中居民点建设，另外4000多亩土地规划了工业区和商务区，土地挂牌出让，土地收益预计可达40亿元，除去居民点建设资金37亿元外，还略有盈余。成都市则重点在推进建立集体建设用地使用权流转市场和交易平台方面做出探索。在全面开展农村产权制度改革、确权颁证工作到位后，每个农户按权证所确定的土地面积交由村集体经济组织统一经营，再以镇为单位，流转各个村集体经济组织的土地成立“农锦公司”，农锦公司统一经营全镇集体土地，打破了原有农村土地组为界线，改过去分散经营为适度规模经营。成都市建立了集体建设用地交易中心，为农村土地合理流动提供了平台。

2、创新农民集中居住模式。

中 国国土面积广阔，经纬跨度很大，在历史的演变和社会发展过程中，各地农民形成了自己独特的居住习惯，北方喜聚居，南方喜散居。推动农民集中居住是中央的政 策方针，但在集中模式上各地应有差别，考察中我们发现，天津、成都两地因地形地貌、传统习惯的不同形成了不同的集中居住模式，但两地都是依据本地实际探索 适合本地需求的集中方式这一点是相同的。

华明镇模式。

天津东丽区华明镇以平原地形为主，处于大城市近郊，紧邻开发中的滨海新区，区位优势十分明显，不久的将来即将成为城市的一部分，为给未来城市发展（尤其是滨海新区建设）留足空间、增加建设用地指标、降低拆迁成本，东丽区成功探索出“宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村”三条城市化的基本路径。2005年10月，天津市批复同意东丽区华明镇实施以宅基地换房为核心推进小城镇建设的方案，同年，国家发改委批准华明镇为全国小城镇发展改革试点单位，华明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，华明镇启动建设农民集中居民点，2007年10月竣工。共建设居民房17830套（458栋），整镇动迁华明镇12个村，共4.2万人入驻集中居民点，实行以镇为单位的整体集中，实质上看，华明模式为以镇为单位的整体拆迁和整体安置的结合。华明模式得以推动有几个条件是必不可少的：

一是邻近大城市近郊，非农产业较为发达，劳务收入在当地农民收入中占有很大比重，相当一部分先富起来的当地人已经移居城市，纯农业生产的情况并不多，当地农民基本已经不依赖于土地而生存。

二是华明镇原有农村房屋以土房为主，生活设施配套不完整，生活质量不高，农民愿意集中到条件更好、配套更完善的居民点居住，以面换面、宅基地换房，不会增加集中带来的额外负担。

三是华明镇地处海河冲积平原，宅基地复垦为耕地的比例高，能够保证复垦的耕地数量和居民点建设用地指标之间的平衡，甚至还有剩余指标用于商业开发，平衡建设资金。

四是华明镇采取的是一种高位协调的途径，其示范镇建设得到了国土资源部、国家发改委等强势部委的全力支持，因此推动较为顺利。

战旗村模式。

成都市郫县唐昌镇战旗村地处成都平原腹地，是市、县两级的新农村建设示范点，全村2.1平方公里面积，耕地2158.5亩，农业人口1676人，该村在农民自愿的前提下，积极实施“拆院并院”土地综合整理项目，净增有效耕地320亩。在靠近原有聚居点附近规划197亩土地修建9万平方米的新型社区，新增耕地中除去居民点建设用地197亩外的用地指标挂钩到县城周边，实行市场化运作，采取“农村建设项目锁定城市资源，城市资源置换农村建设资金”的办法，由成都市小城镇投资公司投资8900万元，垫资修建新型农民集中点和配套基础设施，用城市土地经营的预期收益偿还公司。目前战旗村已建成新型社区，基本实现了全村人口的全面集中。战旗村以村为单位，灵活运用“宜散则散，宜聚则聚”的原则，通过大力完善集中点配套，培育农业产业解决农民后顾之忧等利益引导机制实行农民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功运作的条件主要有以下几个方面：

一是拥有发达的集体经济组织。该村现有集体企业7家，私营企业5家，村集体资产达1280万元，通过集中经营村内承包地，集体资产不断做大做强。

二是拥有较发达的农业产业体系，村内土地基本实现规模经营，食用菌、蔬菜等产业发达，大量吸纳当地劳力，就业比较充分，解除了农民的后顾之忧，加之政府利益引导机制的建立，当地农民集中居住意愿不断提高。

3、建立新型农民保障机制。

在医疗保障方面，两地都积极利用国家现有政策提高农民医疗保障水平。一是充分利用新型农村合作医疗政策，加大新农合参合率，华明镇参合率达到100%，农民医保达到全覆盖。二是允许集中居民点农民参加城镇职工医疗保险，政府适当补助，提高了农民参保积极性。

在养老保险方面，华明镇采用集中点农民可享受城镇职工养老保险政策，在一次性交足26000元后（政府有适当补贴），可按月领取520元养老保险金。成都市独创设立耕保基金的办法将耕地保护责任和养老保险有机结合，达到双赢。即由成都市政府从土地出让收益中拿出资金设立耕保基金，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，其中基本农田400/亩.年，一般耕地300元/亩.年，耕保基金发放到每位农户的财政专户，但只能用于购买养老保险。农户利用耕保基金购买养老保险，既解决了耕地保护问题，又解决了农民的老有所养问题，一举两得。

4、创新农村发展管理方式。

农村人口向城镇集中，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，在农村管理体制构建上，华明镇突破原有管理模式的束缚，成立了华明示范镇管理委员会，负责日常行政管理，改变了原来以村为主的管理方式，以3000户为一个社区，300户 为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成管理有序、服务完善、环境优美的新 型社区。华明镇重点突出对农村，尤其是居民集中点实行社区化管理，提高了管理、服务水平。成都市重点在加强农村基层民主、发挥村民自治方面进行了积极探 索。按照“三分离、两完善、一加强”（决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导）的原则，构建和完善“党组织领导下村民会议或议事会决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的 充满民主和活力的新型村级治理机制。如在都江堰市柳街镇的农村产权制度改革过程中，房屋测量面积的认定，承包地面积的确定统统都是经过村民议事会的形式通 过的决议，一经确定不得更改。村民议事会的民主决策形式有效满足了农民的民主意愿，提高了农民的参与度，解决了以前由政府职能部门无法解决的问题，不失为 农村村级管理的一种好模式，值得我们学习借鉴。

二、两地推动农民集中居住带来的启示

启示之一：尊重农民意愿、发挥农民主体作用是推动农民集中居住的先决条件。

两 地在推进农民集中居住的过程中，每一环节都渗透了尊重农民意愿，发挥农民主体作用的基本原则，也正因为有了农民群众的支持，两地在推进集中居住工作中遇到 的阻力较小，推进较顺利。如天津东丽区华明镇实行宅基地换房的村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，做到了不强迫一户、不强拆一户，只有同意的农户达 到90%以上，方可实施换房工作。实际操作中，农民的支持率达到了95%以 上。在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等环节都充分尊重农民意见，让群众自主选择，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体 实施细则并张榜公布，真正做到了让人民群众满意。成都市在推进土地综合整治中发挥农民主体作用，项目实施让农民提前知情和全程参与，切实做到整治前农民乐 意，整治后农民满意。同时当地还建立了村民议事会制度，把突出的矛盾和问题交由群众讨论，防止简单通过“少数服从多数”的方式侵害部分农民的合法权益。凡是农民不同意的项目，坚决不实施，凡是农民不同意的拆迁，坚决不强制，防止代民做主，以行政命令方式违背农民意愿搞“大拆大建”。

启示之二：实施制度创新、发挥政府引导作用是推动农民集中居住的关键环节。

城 乡统筹、农民集中居住是一项战略工程，是一场涉及思想观念、领导方式和机制体制的深刻变革，必须全面推动各个领域的综合配套改革，着力解决制约城乡统筹、科学发展的突出问题，在构建以工促农、以城带乡，农村产业经营机制、城乡公共服务均衡发展机制、市场化配置资源机制、农村基础治理机制及统筹城乡发展管理 体制等方面深化改革，以制度创新推动城乡统筹。在制度创新过程中政府的作用显得尤为重要，政府既是现有制度的制定者也是政策的执行者，打破体制性障碍成为 政府推动城乡统筹的必修课。天津东丽区华明镇在农村土地流转、小城镇管理体制、建设投融资方式、社会保障制度等8个方面进行了制度创新。如投融资方式上，集中居民点建设需要大量资金，依靠政府财力农民自身积累显然不可能，华明镇大胆创新“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的 做法，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例，有效解决了建设资金问题。成都市郫县战旗村创新农村土地经营机制，将全村集体土地统 一交由村集体经济组织经营，农民以土地入股，年底按股权分红，从而推动土地向规模经营集中，促进产业向集约方向发展，帮助农民从粗放型生产中解放出来，从 延长的农业产业链条中获取更多的就业机会。

启示之三：坚持市场运作、发挥社会辅助作用是推动农民集中居住的重要手段。

考察中我们发现，实现农民集中居住由政府全权包办的方式是行不通的，政府既没有这个财力，也没这个精力，纯粹的行政手段也不利于整合各类资源，实现资源优化配置。在政府主导下，充分发挥市场化运作优势是两地推进农民集中居住的重要特点。天津东丽区政府成立了政府全资的“宾力”公司，全权负责华明镇集中居民点建设、农村宅基地复垦、规划商业区工业区开发、市场投融资等工作。其集中居民点的37亿建设资金全部以“宾力”公司名义从银行融资。集中居民点建设剩余的4000多亩土地也全部划入“宾力”公司，进行市场化运作，融入资金达40亿元，全面保障了集中居民点项目建设资金需求。都江堰市柳街镇在成都率先成立了农村产权交易服务站，充分发挥市场机制的作用，将农村产权挂牌交易，加快了农村资源向资本的转化。成都市锦江区2007年成立农业投资公司，全面负责锦江区农村土地经营，利用1970亩国有土地作为资产，加大市场融资力度，目前已从银行贷款累计达24亿元。

启示之四：解决后顾之忧、发挥产业带动作用是推动农民集中居住的有力保障。

解决动迁农民的后顾之忧，让农民“住得进”还能“住得起”是两地在推进集中居住中着力破解的难题之一，从两地的经验看，依靠较发达的产业体系就近转移、安置农民和依托较完备的社会保障体系解除农民集中的后顾之忧是两地推进集中居住并使集中模式具有长久生命力的有力保障。如天津东丽区华明镇，在集中点周边规划7.33平方公里的华明工业园，已有110多加企业入驻，23家企业投产达产，加之华明镇紧邻天津滨海物流加工区，较好地吸纳了适龄就业人员就近转移就业。通过就近就业和自主创业，集中点近1.8万劳动力实现就业。华明镇还成立了专门机构，集中安置缺乏劳动能力的农民就业，仅集中点社区物业服务、保安保洁、环卫清扫、治安协管等岗位就安置了1100多名村民。再如成都郫县唐昌镇战旗村拥有村级企业7家，个体企业5家，集体资产1280万元，该村总人口1679人，其中具备就业条件的农民800人，另有100多人在外就业，本地企业只要能吸纳700人就业，即能全面解决就业问题，该村大力发展食用菌、蔬菜、花卉苗木等农业产业，仅“成都榕珍菌业有限公司”一家公司年吸纳当地劳动力就达300余 人，当地较发达的产业体系，为农民的充分就业提供了保障，做到了农民失地不失业，解决了农民收入来源问题。在依托产业实现较充分就业的前提下，两地还积极 探索农民社会保障制度改革，解决农民病有所医、老有所养的问题，进一步解除农民的后顾之忧。如东丽区华明镇新型农村合作医疗参合率达到100%，农民就医问题基本解决。在一次性交足26000元（政府有部分补贴）后，集中点农民可享受城镇职工同等的养老保险待遇，每月可领取520元养老保险金，养老问题初步解决。成都市从土地出让收益中筹措资金，设立耕地保护基金（400元/亩.年），专项用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，农民的养老问题与耕地保护有机结合，既保护了耕地红线，又解决了农民养老问题，一举两得。当然，由此政府承担的财政压力也较大。

三、让农民集中居住必须面对的五个问题

从 实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是成都的“三个集中”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的 行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关 注和深思。

问题一 ：是否有足够法律依据？

这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？

从 指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、天津的“宅基地换房”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复 垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权 依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济？

更 进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地 指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与 的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事 等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？

问题二 ：农民集中居住应在什么范围内推行？

农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？

根 据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取 就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要 小；而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到 农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。

此 外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空 置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的 农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质 量较差的耕地相比，是否相称？

当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。

问题三 ：集中居住的补偿和安置问题

在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。

以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。

但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。

根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。

据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。

这 里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法 完成的情况。但这种情况的出现，恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。

因 此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。

问题四 ：如何切实尊重农民意愿？

如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。

在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。

以 天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意 宅基地换房，才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基 地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。

以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。

文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。

问题五 ：农民集中居住的后续问题怎么解决？

农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。

从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带 来了极大的不便。

最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。

由 于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事 件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民 为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。

四、关于推进农民集中居住点建设的几点建议

农 民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题，是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题。应遵循积极、稳妥、有序的原则，统一思 想、科学规划、创新举措、顺势推进，通过若干年持续努力，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态转变，从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质 量。1.以统一思想认识为前提，积极稳步推进农民集中居住点建设。进 一步统一各级干部和农民群众的思想认识，从全局、长远的高度审视农民集居点建设重大意义，调动推进农民集中居住点建设的积极性。应充分认清推进农民集中居 住点建设的决策，是符合社会进步潮流的科学选择，是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。应正确认识农民集中 居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是 一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发，防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进的现象。只有深刻领会此项工作的重要性、复杂性、艰巨性，才能顺势而为、合力攻坚。

2.以完善布局规划为龙头，引领农民集中居住点建设的有序推进。规划是农村集中居住点建设的龙头，事关长远发展。

一要细化完善。组织对农民集中居住点规划“回头看”，做好修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性，务求贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，防止千村一面。

二要相互衔接。在制定农民集中居住点总体布局规划的同时，还要考虑畜禽养殖和二、三产业发展等问题，使之相匹配。同时要协调建设、国土等相关部门，结合新一轮土地利用总体规划修编，搞好集中居住点布局规划和土地利用规划的衔接。

三要公开透明。规划要充分征求农民意见，并通过法定程序确定下来，实施刚性管理。规划一经确定要对社会公开，严格执行，接受群众监督。

四要依法监管。农民集中居住点建设必须依据相关法律法规和各级政府的政策规定来开展，加强建设过程中的监督管理，绝不允许借集中居住点建设变相开发商品房，违规操作，否则会损害农民利益，留下隐患。

3.以项目拆迁、危房翻建等为重点，引导农民逐步向居住点集中。根据目前财力，农民集中居住点建设不可能像城镇改造一样大拆大建，只能在规划引领下，分步实施，先易后难，循序渐进。

一是利用项目拆迁率先集聚。对于拓展工业园区、建设规模化现代农业项目以及有关重大工程需要拆迁的农户，应率先安置到集中居住点，利用拆迁补偿做优环境、完善功能，增强对农民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。对集居点外的分散建房，除特殊情况外，应停止审批。强化镇村干部管理责任，建立专项巡查制度，坚决刹住不按 规划办事、不批私建、乱搭乱建等现象。对少数因房屋破旧、居住确有危险又无力新建住房的困难户，可给予必要扶持，优先进点集居，或利用村民“脱壳房”过渡性置换。

4.以解决难点问题为突破，加强农民集中居住点建设的政策引导。农村现行政策的制约是目前农村集居点建设推进的一大难题。一方面要积极反映、向上争取政策；另一方面，相关部门要加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。

一是完善土地流转政策。千 方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作。对于涉及农户承包地的，要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式，加以解决。尽快明确跨村组宅基地置换政策，探索建立农村宅基地复垦奖励政策。对集中居住点用地计划实行单列，确保不挤占地方年度经济社会发展用地计划。

二是研究整合资金扶持政策。减 免集中居住点规划审批等相关行政事业收费或进行补贴，减免或取消水、电增容费。集居点农民办理水、电、通信等开户、过户手续时，有关部门应免收开户费、过 户费。同时，尽可能将省支农资金向集中居住点建设倾斜，从每年的土地出让金净收益中提取一定比例用于集居点建设。在加大财政扶持力度的同时，引入多元化投 入机制，多方筹措建设资金，使供水、供电、通信、道路、绿化、垃圾及污水处理等配套设施建设到位。

三是逐步完善社会保障制度。研 究农民集中居住点建设中的新情况、新问题，完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗等社会保障机制，逐步将失地农民、进城农民工纳入社保范围，使农民 获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。可在征用的城镇建设用地中，划出一定比例的土地给成片拆迁的村组开发经营，其所得作为失地农民的生活补助，以保证失 地农民有长期稳定的收入来源。

5.以农业产业化为支撑，增强农民集中居住点建设的物质基础。城 镇化推进离不开工业化发展，农民集居点建设也离不开农村经济发展。农业产业化是发展农村经济、挖掘农内增收潜力、增加农民收入的有效途径，是农民集居点建 设的有力支撑。应继续调整农业结构，加大项目农业发展力度，推进优质特色农副产品基地建设，发展高效、优质、安全的现代农业，提高农产品的市场竞争力和附 加值。培育和引进农业龙头企业，重点扶持一批竞争力强、外向度高、带动能力强的龙头企业，努力实现产加销一条龙、贸工农一体化，加快农业产业化进程。围绕 农业主导产业和特色产品，积极发展农民专业合作经济组织，培养壮大农民经纪人队伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，提高劳动力转移质量，增加农民农外就业和收入。同时，通过教育培训，改变农民思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。

第二篇：新农村建设中加强农民道德教育研究

新农村建设中加强农民道德教育研究

新世纪党和国家提出了全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村的目标和要求，并把解决农村问题、农业问题、农民问题（“三农”问题）作为全部工作的重中之重，而农民问题是“三农”问题的核心。农村思想政治工作是农村经济工作和其他一切工作的生命线，道德教育是农村思想政治工作的重要内容。农民道德素质的提高，对于解决“三农”问题和社会主义现代化建设会产生极大地促进作用。因此，进一步研究新农村建设中的农民道德教育问题很有必要。本文坚持马克思主义立场、观点和方法，结合马克思主义关于人的发展理论、灌输理论等，借鉴班杜拉的社会学习理论，运用系统分析法、比较分析法、问卷调查法和实地调查访谈法，对新农村建设中的农民道德教育问题进行了深入思考。

农民作为中国最大的社会群体，对其加强道德教育能够促进农民道德品质的提高，促进农村文明乡风的形成，促进农民的市民化进程，促进中华民族传统美德的传承，促进社会主义市场经济的良性运行，促进社会主义民主政治的有序发展，促进社会主义和谐社会的构建进程。根据问卷调查、实地访谈，认为当前农民整体道德素质良好，道德教育作用得到发挥，但也存在一些现实问题。部分农民道德素质不高，表现在中华民族传统美德有所淡化，生态道德意识比较缺乏，男女平等观念仍需加强，社会主义荣辱观较为缺乏。通过多角度系统地分析和思考，认为部分农民道德素质存在问题的原因主要由于传统小农意识的影响，市场经济的消极效应，基层党的领导力度不够，基层政府资金投入不足，村民自治组织职能缺位，基层教育组织重视不足，大众传媒道德宣传不力，社会群体参与水平不高等。

最后，提出了新农村建设中加强农民道德教育的对策。（1）坚持以人为本原则和注重实效原则。（2）通过加强中华民族传统美德教育，“八荣八耻”教育，社会公德、职业道德、家庭美德教育促进道德教育内容系统化。（3）通过灌输教育、典型教育、自我教育等相结合，促进方法多样化。（4）通过加强各级党的领导，加大资金投入力度，加强人才队伍建设，加强农村文化建设，优化道德教育环境，发挥社会各方面的合力作用为农民道德教育提供有力保证。引言

1.1 时代背景与选题意义 1.1.1 时代背景

新世纪，党和国家提出了全面建设小康社会、构建和谐社会、社会主义新农村建设的目标和要求，并把解决农村问题、农业问题、农民问题（以下简称“三农”问题）作为党和国家全部工作的重中之重。农民问题是“三农”问题的核心，提高农民的包括道德素质在内的综合素质是解决“三农问题”的根本途径。

改革开放以来，伴随着社会组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化的趋势，我国农村地区发生了翻天覆地的变化，农村经济、政治、文化、社会等各个层面都发生了深刻的变化。农民的物质财富不断增加，政治地位不断提升，文化生活不断丰富，整体素质得到了很大程度的提高。现阶段，虽然农民的整体素质有了很大提高，但是与社会主义新农村建设（以下简称新农村建设）、构建和谐社会、全面建设小康社会等的要求还有较大差距，因此研究农民道德教育问题很有必要。

1.1.2 选题意义（1）理论意义 第一，有助于深化新时期农民道德教育的理解，进一步明确加强农民道德教育的必要性和重要性，推进新农村道德建设相关研究的深入。农民道德教育十分重要，但提高其有效性并非易事。我们必须正视一部分农民道德素质与经济社会发展不相适应的现实，以此为重要立足点，准确把握农民道德素质的层次差异、地区差异等，既要全面系统，又要有所重点，积极探讨加强农民道德教育的有效措施，以提高农民道德教育的针对性和有效性。

第二，有助于丰富公民道德建设理论，促进新农村精神文明建设。2001年中共中央发布了《公民道德建设实施纲要》，积极实施公民道德建设工程，把家庭教育、学校教育、单位教育和社会教育紧密结合起来，以社会公德、职业道德、家庭美德为着力点，大力倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范。农民道德教育是公民道德建设的重要方面，是新农村精神文明建设的重要内容，必须加以重视，需要对之持续跟踪和深入研究。

（2）实践意义

第一，有助于“三农问题”的解决和社会主义新型农民的培养。“三农”问题的解决需要农民思想道德素质、科学文化素质和健康素质的不断提高，道德素质的提高能够为其提供重要支撑。有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民应当具有较高的思想道德素质。这都需要加强农民道德教育，帮助农民提高其道德选择能力、道德评价能力，促进其提高道德修养的自觉性。

第二，有助于推进和谐社会的构建和社会主义市场经济的良性运行。农村思想政治工作是农村经济工作和其他一切工作的生命线。道德教育是农村思想政治工作的重要方面。农民是中国最大的群体，农民的道德素质影响农村的和谐稳定，影响和谐社会的构建进程，影响社会主义市场经济的良性运行。由此，必须正确认识和把握农民道德状况，加强农民道德教育，提高农民道德素质。

1.2 文献综述

1.2.1 国外研究动态（1）关于农民研究方面

国外学者对农民道德教育问题的专门研究较少，其研究主要集中在农民组织化、农民科技素质、农村人力资源开发等方面，笔者在研究过程中收集到的相关资料比较有限。如法国 H·孟德拉斯在《农民的终结》一书中，基于对法国现代农业的考察，指出农业文明面临终结，他所说的“农民的终结”，不是指农业的终结或者乡村生活的终结，而是指“小农的终结”。美国的詹姆斯·C·斯科特著有《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》一书，他在书中把农民家庭的关键问题，即安全生存问题置于研究农民政治活动的中心，用农民对饥荒的恐惧解释农民社会的许多奇特的技术、社会和道德安排。这些著作虽然没有涉及农民道德教育问题，但还是为本研究提供了一些思路和借鉴。

（2）关于公民道德教育研究方面

西方在公民道德教育的内容、方法、模式、途径等方面自成特色，派别众多。在袁桂林的《当代西方道德教育理论》一书中，比较系统的介绍了当地西方的道德教育理论。如杜威的实用主义道德教育理论；以奥地利的布贝尔、法国的萨特和美国的奈勒等为代表的存在主义道德教育理论；以瑞士心理学家皮亚杰、美国心理学家、教育学家柯尔伯格等为代表的认知发展道德教育理论；以班杜拉、希尔斯、沃尔特斯、米切尔等为代表的社会学习道德教育理论；以拉斯、西蒙、哈明等为代表的价值澄清理论；以马斯洛、罗杰斯为代表的人本主义道德教育理论等。

这些道德教育理论虽然主要针对学生群体和学校教育，但在理论与实践结合方面，对道德教育对象进行微观研究方面，注重实验研究方面等，对本研究有借鉴意义。

1.2.2 国内研究动态

（1）中国共产党成立到社会主义新中国建立阶段 中国共产党成立初期，强调农民运动、社会革命，农民道德教育涉及较少。大革命时期，1926 年 3 月毛泽东发表《中国社会各阶级的分析》，对中国社会各阶级（包括农民阶级）做了具体而准确的分析，从理论上深化了对农民问题的认识，为对农民进行革命教育，实现党的政治纲领奠定了基础。

土地革命战争时期，1927 年召开的中共临时中央政治局扩大会议，通过了《中国现状与党的任务决议案》等决议。扩大会议后，通过其它文件形式强调土地革命中要重视教育群众，并提出在农村建立秘密党支部，以加强对农民斗争的指导。1928 年中国共产党第六次全国代表大会召开，为了争取农村的广大农民群众，深入开展土地革命，强调在农村地区宣传农民、教育农民，让其明白分配土地不等于平均土地。

抗日战争时期，为取得抗日战争的胜利，中国共产党强调通过入党、参军、参政、民主选举、“冬学运动”等多种形式对农民进行政治动员。毛泽东在 1938年发表的《论持久战》中指出：“政治上动员军民的问题，实在太重要了。我们之所以不惜反反复复地说到这一点，实在是没有这一点就没有胜利，没有许多别的必要的东西固然也没有胜利，然而这是胜利的最基本的条件。”①解放战争时期，1949 年 9 月 29 日，在为《新华日报》创刊号题词中指出，爱祖国、爱人民、爱劳动、爱护公共财物为全体国民的公德。“四爱”成为我国最早的社会主义公德。为加强和改进农村党的建设，1949 年冬季开始，革命老区半老区的党组织结合土地改革开展了“三查”（查阶级、查思想、查作风）和“三整”（整顿思想、整顿组织、整顿作风）的整党运动，有助于加强党对农村各项工作的领导。

（2）新中国建立到改革开放阶段

土地改革时期，在农村地区加强阶级观念教育，努力破除封建迷信和宗法 思想。

抗美援朝时期，党中央发出《关于在全国进行时事宣传的指示》，对农民 加强爱国主义教育。

社会主义过渡时期，在农村地区，加强集体主义教育和工农联盟教育，向 农民灌输社会主义思想。

人民公社化时期，进行以“四清”运动（运动前期，是清账目、清仓库、清财务、清公分；运动后期，是清政治、清经济、清思想、清组织）为主要形式的社会主义教育运动。

文化大革命时期，在“无产阶级专政下继续革命的理论”指导下，农村思想政治教育工作（包括农民道德教育）出现了严重错误。

（3）改革开放以来中国共产党关于农民道德教育的理论改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展和进步，中国共产党通过各种文件的发布为农民道德教育提供政策保障。

1986 年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出，社会主义精神文明建设的根本任务，是适应社会主义现代化建设的需要，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质。决议指明农民道德教育要重视培养“四有”社会主义公民。

1996 年党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》指出，社会主义道德建设要以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，开展社会公德、职业道德、家庭美德教育，在全社会形成团结互助、平等友爱、共同前进的人际关系。决议指明农民道德教育要坚持“五爱”要求，开展社会公德、职业道德、家庭美德教育。

2001 年 10 月 24 日正式实施的《公民道德建设实施纲要》指出，从我国历史和现实的国情出发，社会主义道德建设要坚持以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以社会公德、职业道德、家庭美德（以下简称“三德”）为着力点。在公民道德建设中，应当把这些主要内容具体化、规范化，使之成为全体公民普遍认同和自觉遵守的行为准则。向全社会提倡“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的二十字基本道德规范。二十字基本道德规范内涵丰富，简洁易懂，易于宣传，进一步丰富了农民道德教育的内容。

2006 年 3 月 4 日，胡锦涛在参加全国政协十届四次会议时提出了以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观。社会主义荣辱观适应当前经济社会发展要求，对农民道德教育提出了更为现实的要求。

（4）学术界对此相关探讨

由于各个时期学术研究环境的不同，关于农民道德教育的相关研究在各个时期差异较大。建国后到改革开放以前，由于国家政治运动较多，学术界关于农民道德教育的研究相对较少，改革开放以后，特别是党的十六大以来，关于农民道德教育的相关研究逐渐增多。在农民道德教育相关研究方面，一些学者主要从农村精神文明建设、农村思想道德建设、农民思想道德教育等角度等进行了探讨。相关研究主要涉及以下几个方面：

第一，阐述了提高农民道德素质的意义。对于提高农民道德素质的重要性

和现实意义，部分学者对此作了一些有价值的探讨，比较有代表性的观点有：认为提高农民道德素质是农村社会主义精神文明建设和现代化建设的重要内容。门玉华（2004）认为，加强农民思想教育是深化改革、扩大开放，应对加入 WTO 的需要。刘建荣（2007）认为，加强农民道德建设，既是农村社会主义精神文明和农村现代化建设的需要，也是社会主义市场经济体制在农村良性发展的需要。认为提高农民道德素质对构建和谐社会和全面建设小康社会具有重要意义。杨琼（2007）认为，加强农民工思想道德建设是构建和谐社会的应有之义。蒋碧芳（2007）认为，加强农民思想教育，是构建和谐社会的内在要求和提高农民科学文化素质的重要手段。认为提高农民道德素质对解决“三农”问题和推进社会主义新农村建设具有积极作用。王鹏（2004）、刘中祥（2008）认为，农民思想道德素质的不断提高，能够为解决“三农”问题、促进农村经济社会全面快速发展提供强有力的思想保证和动力支持。

第二，分析了农民道德的现状及原因。对于农民道德现状和存在问题的研究，一些学者论述了改革开放以来农民道德素质的相对提高，多数学者着重谈了部分农民道德素质下降的问题表现。潘云华（2006）认为，当前农村的道德现状表现为，思想观念的解放与价值观念的混乱局面并存，主体意识增强和道德约束力弱化并存，新的道德因素的增长和旧的陈规陋习并存。蒋碧芳（2007）认为，当前农民群众的思想存在的主要问题有理想信念淡化，精神支柱不牢，国家集体观念不强，道德水平不高；小富即安、安于现状的思想比较严重，封建迷信等陈规陋习沉渣泛起。

对于农民道德存在问题的原因主要从农民自身、文化建设和基层政府三个角度进行了分析。主要从农民自身和文化建设角度进行分析的有刘治荣（2006），陈莹花（2006）等。刘治荣（2006）从农民工群体的角度认为农民工道德缺失已经严重影响了社会的安定，农民工道德缺失的原因是文化素质较低、思想观念比较保守、自律性较差、政治待遇不公平、经济报酬不合理、教育机制不健全。

主要从基层政府角度进行分析的有：门玉华（2004），刘永梅、刘乃刚、代西（2006），蒋碧芳（2007）等认为新旧经济体制转轨带来新旧思想观念的碰撞冲击，导致农村思想道德建设出现了“空白地带”。

第三，探讨了提高农民道德素质的途径，提出了一些建设性的对策。主要的观点有：吕耀怀，刘志峰（2001）认为要提高农民的道德素质必须做到：第一，改造传统道德资源，利用其精华部分为建设新道德服务。第二，重订乡规民约，使新道德的内容具体化且便于实际操作。第三，充分利用大众传播媒介，扩散和加深新道德的影响。第四，强化赏善罚恶的社会机制，切实保障新道德的效力。方彬（2008）认为要充分发挥各级党委、政府和领导干部在农民思想道德建设中的领导和带头作用；充分发挥广大农民在农村思想道德建设中的主体作用，取得广大农民群众的理解、支持和积极参与。此外，其他相关研究主要从农村精神文明建设、思想政治工作以及传统文化的角度，分析了农民的政治观、道德观以及农民的现代化等问题，多从宏观角度强调促进农民现代化的重要性。如刁培芬，姚焕，张湘，向万忠，苏士红，万远英等。

以上相关研究对本文有着宝贵的借鉴意义，但还存在着明显的不足。在研究意义方面认识有所不足，在研究内容方面针对性还不够，在研究方法方面比较单一。由此，关于农民道德教育问题还需要深入地进行研究。

1.3 研究方法与创新之处（1）研究方法 第一，文献分析法：通过多种途径广泛查阅与农民道德、道德教育等相关的论著、期刊、统计年鉴、报纸等。

第二，比较分析法：对中国共产党成立以来不同历史阶段农民道德教育的相关内容进行对比与分析。

第三，实证分析法：通过问卷调查、实地走访、与基层政府座谈等对农民道德状况进行调查。

第四，系统分析法：运用系统论方法对农民道德教育的相关要素（包括原则、内容、方法等）及其构成进行了分析。

（2）创新之处

第一，在研究意义方面，本文认为随着城市化进程地不断加快，特别是中小城市和小城镇的快速发展，将有更多的农民成为城市居民。加强农民道德教育，使之具备与城市生活相适应的价值观念和道德素质，能够更好地实现从农民角色向市民角色的转化，促进其市民化进程。

第二，当前农民道德教育方法比较单一，缺乏系统性、多样性。本文认为，根据农村地区实际，应当实现道德教育方法多样化，将灌输教育、典型教育、自我教育等方法相结合，共同发挥作用，以更有效地促进农民道德素质的提高。

第三，当前农民道德教育过程中，社会多方力量参与不够，作用发挥不足，不利于提高农民道德教育的有效性。本文认为，在农民道德教育过程中，通过村民自治组织、基层教育组织、大众传媒、社会公益组织等多方协作，发挥各自优势，积极参与农民道德教育过程，形成农民道德教育合力，有利于进一步提高农民道德教育的有效性，促进农民道德素质的提高。

第三篇：农民集中居住得失

农民集中居住得失

本文见《财经》杂志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7条点评

农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

《财经》实习记者 潘国建 记者 姚佳威

在山东、河南、江苏、天津等省市，农村房院结合的散居传统正在加速消失。与之相对应，集中居住，即农民按照政府规划集中住进楼房，则方兴未艾。

农民集中居住，多年前肇始于江苏等经济发达省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。

近日，《财经》记者先后赴山东、河南、江苏等地实地调查采访，发现通过集中居住，农民居住环境得到一定改善，所获公共服务也有所增加。但由此引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题也日益凸显。此外，复垦出的土地产权归属，及其引发的利益分配问题也亟须厘清。

现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，则成为集中居住的另一助力。依据该政策，农民集中居住后节约的土地指标可转为城市建设用地。在依赖土地财政的大背景下，地方政府对用地指标的热情不减。作为最主要利益方的农民，其长短期利益如何得到切实保障是难以回避的现实问题。

应当承认，随着工业化和城镇化的发展，农民集中居住趋势难以逆转。而就地方政府来说，考虑农民意愿顺势而为，应为正确选择，以行政手段强推，则为不智之举。

集中居住潮

集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、样态演进缓慢且自然。

热衷推行此政策的地方越来越多，特别是县域或乡镇经济发达地区。

诸城是山东潍坊市的一个县级市，毗邻青岛。106万人口中虽有80万农村人口，但县域经济综合实力位列全国百强。

9月中旬，《财经》记者在诸城的集中居住点内看到，高高的塔吊与远方的平房相映，其下则是在建的楼房，部分集中居住点的开发场面显得甚为壮观。

单从外观看，这里有着和城市外观雷同、整齐划一的多层住宅楼，还配有幼儿园、诊所、健身器材等公共设施。部分地区的村落就近合并，并冠以农村社区的名谓。

2009年，诸城辛兴镇大杨家庄子村的管恩兵搬离旧宅住进了统一规划的住宅楼。他家合计240平方米的两层连体住宅楼建在村边，内部装修和城市居民别无二致。

这个居住点用于安置周围四个村子的农民，计划建设住宅楼87栋，建成后可供767户农民入住。这个规模已经超过了四个村子的总户数。目前，24栋两层连体住宅楼已建成，五栋多层住宅楼主体已经完工。用于建设这些房屋的土地性质仍为集体建设用地，这意味着这些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他们原本在县城挑选了一套90平方米的楼房，但在得知村里统一盖楼后改了主意。“花同样的钱买下的房子面积却更大，就下决心在村里买楼”。管恩兵夫妇认为，楼房只为自住，土地即使为集体性质也无妨。

吸引他们的还有诸城所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区。公共服务机构设立在社区中心村，设医疗卫生、社会保障、警务、环卫、计生等服务站（室）。到2008年6月底，诸城市共规划了208个农村社区，涵盖村庄1257个，并全部投入运行。管恩兵家所住的大杨家庄子村就是辛兴镇大杨家庄子社区的中心村。

农民决定搬进楼房的同时，其拥有的宅基地必须同时放弃，并收归集体。大杨家庄子社区党委书记尤廷春表示，该社区的居住点建成后，可节约集体建设用地329亩。

目前，诸城通过停止审批在非中心村建新房、到中心村建房购房给予优惠等政策，引导农民集中居住。截至2010年9月，诸城全市已经有79处农村社区中心村的93个集中居住点开工建设，住宅970栋。在2010年诸城市政府工作报告中提道，全年将完成聚集融合1.2万户。

而地处黄河中下游的河南省新乡市，集中居住声势也颇为浩大。享有“中国民营经济最具活力城市”头衔的地级市新乡，酝酿将其所辖3571个行政村，合并为1050个新型社区。第一批列入硬性发展规划的有329个新型社区，150万农村人口将迁入其内，目前已启动建设的社区为263个。

上述329个新型社区主要集中在城郊村、主干道两侧和工业园区、产业集聚区附近。在社区内仿效城市居民小区，建设农民别墅区或高层住宅楼，将几个村的村民集中到新社区居住，农民原有住房则会被拆除。

按照新乡的政策，农村社区的房屋和基础设施比照城市社区建设，但其土地仍属于集体建设土地，农民也继续保有耕地。

除山东、河南，江苏、天津等省市的集中居住热潮也方兴未艾。

上不上楼，是个问题

尽管各地集中居住模式各异，但居住形态的变化对农民来说则仍需适应。

同在诸城，69岁的舜王街道南解留村村民马洪勋一家现有一套农宅，因其子女在市里上班而购买了商品房。他觉得，再花几万元钱买一套楼房既无财力也无必要。

长久以来，中国农村的居住有其特点：以宗族小聚居为依托，以小规模农耕为习惯。从绝对数量上看，农民的平均居住面积大于城市。

记者走访诸城多个乡镇村落发现，收获不久的玉米、花生等作物就摆放在房前屋后。而牲畜、家禽、农具的摆放也有专门的空间。住进楼房，意味着这一切都要变化。

因此，即便有意购买居住点楼房的农民，他们也表示眼前不会考虑搬过去。

诸城辛兴镇一位齐姓村民认为，能住进楼房当然是好事，“前提是不再种地，但这不太现实。”诸城是国内较早进行农村土地承包经营权流转探索的地区之一。但目前各乡镇流转的比例并不均衡，多数农民还耕种自家承包地。

各地推行的农村社区化，使得居住形态从分散变为相对集中。农民享受公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区比较尚有差距。

农民集中居住原本在城中村和城郊地带较为常见。“上楼” 往往伴随着土地性质、农民身份的变化。在城乡统筹、新农村建设等名义下，部分地方政府将这些场景直接复制到了远郊的农村。

这些村远离城市，每户拥有面积不等的宅基地和若干亩耕地。他们的楼房外观虽和城市类似，但其土地性质不同，仍归集体所有。

没有改变的还有他们的农民身份。在教育、社会保障、医疗等公共服务上，他们还无法和城市居民看齐。

更为重要的是，农民“上楼”的前提条件，就是要退还宅基地，同时，宅基地上的房屋将被拆除。最终，这些被“节约”出来的农村建设用地经过整合后，或用于工业企业用地，或者用于规模农业经营，还有一种方式，是通过复垦后，腾挪出建设用地指标，缓解城市用地紧张。

自1949年以来，中国农村的土地制度屡经变迁。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。

1962年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。

由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。

进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。

农民的忧虑现实而具体。郑州大学建筑规划研究室主任吕红医认为，有些新社区出于卫生考虑，不允许养殖牲畜，很多养猪、养鸡的村民因此不愿搬迁。

各地政府对外一再强调遵循农民自愿原则，但即使在基层官员看来，农民生活方式的转变将会是一个漫长的过程。

土地诱惑

农民集中居住涉及的资金投入庞大，各地只能分期投入、循环使用相关资金。较早启动集中居住的河南新乡就感受到现实的压力。

新社区的道路、给排水、供电、供暖等基础设施，以及社区内的卫生院、中心小学、便民超市等公共服务设施，由地方政府财政出资。新乡市农村工作办公室主任刘思江介绍，每个社区根据大小不同，一般要投入500万元－1000万元进行基础设施建设。

照此计算，接下来新乡全市300多个社区建设中，政府共需投入30多亿元。而2009年，新乡为新型农村社区基础设施多方筹资，也只投入了3亿元。

新乡市委党校培训部主任秦小星认为，集中居住项目较少时，基础设施的财政投入尚可应付，但更多农民开始搬迁时，政府投资将捉襟见肘。

既然如此，政府热衷推行集中居住的动力何在？

城市建设需要更多土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。

随着国家保护耕地力度加大，此前各地滥占耕地扩大建设用地规模的现象得到一定遏制。地方为寻求经济发展和提升城镇化进程，只得另寻他途。

而“城乡建设用地增减挂钩”政策的施行，则为地方政府提供了契机。所谓“增减挂钩”，就是指依规划将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，减少农村建设用地规模，复垦出耕地，增加的建设用地指标可以用于城市发展建设。

从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五个省市推行“增减挂钩”试点。其中山东一省就争取到全部183个试点项目区中的66个，位居全国第一。

2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。

政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，却为试点区域提供了用地“活”指标。集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地将退给村集体后加以复垦，在保证耕地面积不减的前提下，腾挪出的土地按照“增减挂钩”，即可转为城市建设用地。

受访的诸城县乡两级政府人士表示，土地指标紧张致使许多新项目不能上马。诸城当地多为食品加工、纺织等劳动密集型产业，可大量吸纳当地劳动力。新项目的投产可以拓展上述能力。

《诸城市土地利用总体规划（2006－2020年）》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07％。农村居民点占建设用地比重高，整理潜力大。

2006年，诸城参与“增减挂钩”试点申报，但最终没有进入首批试点名单。但此后，作为山东省县级综合配套改革试点县（市），诸城随后获批“增减挂钩”指标，共计1069亩。

2008年5月，诸城下发文件要求各地“用足用好”国土部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模。节约的土地优先解决中心村建设用地，拆旧建新节省的建设用地指标则由全市统一调配使用。政府谋求建设用地指标的意图明显。

诸城市土地储备中心主任安文丰接受当地媒体采访时曾表示，农民全部都迁到社区中心村居住，将可腾出8万亩宅基地。

而河南新乡市是国土部的“土地增减挂钩”试点。全市重点区域规划的329个新型农村住宅社区五年建成后，预计能节约土地近24万亩，约占原村庄土地面积的47.9％。

如果规划的千余个农村社区全部完成建设，则可为新乡新增耕地50万亩以上。将这些土地复垦，即可通过“增减挂钩”置换出城市建设用地指标。农村建设用地原本难以直接获益，但其置换的城市建设用地指标则溢价明显。

利益得失账

城镇化是一个自然的过程，抛开政府引导农民集中居住的必要性不谈，农民关心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住过程中，农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

新乡对于农民自筹资金到规划区域建房的，地方政府给予补贴水泥、贴息贷款等优惠，第一批在新社区建房的农民，政府每户补贴10吨水泥，最高可在当地农业银行获贴息贷款5万元；第二批建房的补贴5吨水泥，最高可获贴息贷款3万元。这些贴息贷款给予农民的利息优惠，由政府补贴给银行。

而山东诸城，迁到集中居住点的农民在原有房屋评估后获得相应补偿。为了调动农民集中居住的积极性，当地还推出“阶梯式”补贴。如截至2009年9月30日，建设或购买住宅楼房，每平方米建筑面积补贴建房或购房户80元－100元；2009年10月1日起，补贴就减至每平方米50元－80元。

诸城大杨家庄子村居民于青山家的宅基地上将建起楼房，他同意搬迁并选了楼房。新房位于一幢五层楼房的第三层，为一套110平方米三居室。加上一个车库，于青山总共将为新居支付16万元。除去所获原有房屋拆迁补偿款和新购房补贴外，于家还另需支付约7万元。

一些农民认为，宅基地和建在上面的房屋皆属自己的资产，但是政府只对房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这损害了自己的利益。

集中居住点每平方米1200元-1300元的价格，相较于城市房屋，对农民来说有一定吸引力。但多位受访农民认为，因为集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，所以并不急于置换集中居住地的房子。

河南社科院农业发展研究所原副所长李铜山曾有调查，面对十几万元房款，新乡有60％－70％的农民拿不出足额资金。但在基层官员看来，农民在集中居住中并没有吃亏。他们认为，政府将大量资金投向社区基础设施和公共服务，能够改善农民的生活环境和质量，这也应该计入农民的收益之中。

记者采访中发现，绝大多数受访农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。

按照各地政策，这些指标部分就地转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益。

随之而来的现实是，已退出宅基地的农民无缘建设用地增减挂钩所产生的增值收益。

国土部“增减挂钩”政策要求，建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但并没有详细规定收益如何分配，各试点地区在操作上也不尽相同。

诸城所在的潍坊市实行最低补偿制度：异地使用的由居民点整治节余出的增减挂钩指标每亩不得低于15万元。该市还鼓励有条件的地方适当提高补偿标准。

周转指标调剂使用所获收益返还村集体，但这些收益在村集体中如何使用和分配，目前并不明确。

诸城贾悦、桃林、昌城等镇多位受访村民表示，其所在村集体尚未参与或讨论过上述资金的分配，农民整个过程的参与性很弱。

第四篇：新农村建设中的人力资源问题研究

新农村建设中的人力资源问题研究

【摘 要】 当前，我国农村人力资源数量虽然丰富，但整体素质较低，与新农村建设的需要有较大差距。为了实现新农村建设的“五项目标”必须注重对农村人力资源的有序开发，加大对农村教育和培训的投入，改善农村人力资源禀赋，确保新农村建设目标实现。

【关键词】 新农村建设；人力资源；开发

建设社会主义新农村，是我国继农村联产承包责任制以来，又一项重大的制度创新。这一制度创新不只是要改变农村的贫困状况，创造一个富裕的农村，更是要实现农村的全面发展，建设一个文明、和谐的农村。农民则是新农村建设这一伟大历史变革的主体。从新农村建设的需要来看，无论是产业发展、基础设施建设，还是精神文明建设、社会事业发展，无论从当前着眼，还是从长远考虑，都需要强大的智力支持和人才保障。加强农村人力资源开发、提高农村人力资源的供给水平，是新农村建设的关键。

一、农村人力资源供给不足：现状与原因

当前，我国农村人力资源数量虽然丰富，但整体素质较低。我国是人口大国，但不是人力资源强国和人力资本大国。长期以来，我们重视物质资本投资，轻视人力资源开发。在城乡二元结构固化和农业投入较低的情况下，对农村人力资本投资非常有限。很多地方把农民教育工作看成是软的、虚的。而物质资本投资效果的外显性常常博得决策者的青睐，从而有限的农业投入经费被用于结构调整、粮食企业的经营性补贴甚至政绩工程，导致长期以来农村教育事业落后，职业技术教育“发育不良”，农民得不到教育和培训的机会，农村人力资源远远落后于农村改革和发展的要求。由于农村人力资源开发不足，我国人口以低级劳动力为主体，低素质人口中90%在农村。正是“教育”的缺失，导致农民思想观念相对陈旧，整体素质普遍偏低。对现代科学技术运用少，接受现代生产技术和知识的欲望不高。从而导致我国农业生产效率低，农业经济落后，农民收入增长缓慢。

二、农村人力资源开发的实质

农村人力资源开发的实质是投入资金作用于农村人力资源，以改善原有资源禀赋，形成具有更大潜力的人力资本，以期得到更高回报。资源与资本在经济过程中的区别在于，前者只强调价值的转移，后者却强调价值增值和价值回报。人力资源开发的过程就是人力资本投资与积累的过程。人力资本投资的途径可以通过普及教育、职业教育、短期培训或各种形式的继续教育进行。诺贝尔经济学奖获得者、人力资本理论的创始人西奥多•W•舒尔茨在20世纪60年代就明确指出，人力资本的收益高于物质资本。按照舒尔茨的研究，在美国半个多世纪的经济增长中，物质资源投资增加4.5倍，收益增加3.5倍，人力资本投资增加3.5倍，收益却增加了17.5倍。

我国经济学家根据我国1978年至1996年间有关的统计资料计算出，每增加1亿元人力资本投资，可带来次年近6亿元GDP增加额，而每增加1亿元物质资本投资，仅能够带来2亿元GDP增加额。另据2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•海克曼的测算，中国各级政府现在大约把国民生产总值的2.5%用于教育投资，30%用于物质投资，这两项投资在美国分别是5.4%和17%；在韩国是3.6%和30%。也就是说，物力资本投资与人力资本投资二者的比例，中国是12:1，韩国是8:1，美国是3:1。詹姆斯•海克曼的分析说明中国对人进行投资的支出，远远低于各国平均数。如果中国过多投资于一种资本，而另一种资本投资不足，那么财富增长的机会就会丧失。

因此，在我国进行新农村建设的过程中，必须要着眼长远，少走弯路，大力开发农村人力资源，这是建设新农村的前提条件，是从根本上解决我国“三农”问题的良策。

三、提高农村人力资源供给的措施与方法

第一，高度重视教育的战略地位，加快发展农村教育事业。人的素质的提高需要通过教育以获得知识和能力。全面振兴农村教育是提高全民族素质的基础，是农村人力资源开发的根本，也是农民学科学、学技术，实现职业转化的必要基础。在新农村建设中，必须切实落实教育优先发展战略，创新农村教育模式。一要认真贯彻落实《义务教育法》，保证农村适龄青少年上得起学、念得起书。二要通过完善立法等措施，实现依法治教。用立法的方式制定和实施教育发展的中长期目标，同时建立一套检查普及九年制义务教育实施进程的评估制度和普及不同年限或阶段义务教育的评价指标体系，加强教育督导，建立健全教育执法的监督制度。三要加大教育投入。按照财权和事权相对称的原则，可考虑建立省级财政统筹、中央和地方各级财政根据各自职责共同分担的教育财政体制。即，中央政府承担义务教育经费中的教师工资部分，省级政府承担公用经费的支出，而像校舍建设这样弹性比较大的项目，由监督距离最短的县级政府承担经费。做到权利和义务明确，财权和事权相匹配。除了政府加大教育投入力度外，还要多渠道筹措教育经费，充分调动社会力量办学，注重义务教育的民间资本开发和利用。四要大力调整教育结构，优化教育资源配置。积极扩大职业技术教育和成人教育，构建终身教育体系框架。要在实践中努力探索适应新农村建设、培育新型农民要求的农村教育新模式。既要考虑“升学有望”，更要考虑“致富有路”。在保证一部分学生上大学的同时，还要承担农村人口向城镇转移的培训任务和农村社会可持续发展的教育任务。此外，还要优化农村教师结构，加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，全面提高教师待遇和整体素质，建立一支素质优良、结构优化、相对稳定、充满活力的教师队伍，促进城乡义务教育均衡发展。

第二，正确处理自然资源开发与人力资源开发的关系，把农村人力资源开发放在新农村建设的首位。在新农村建设中，各级政府应当树立强烈的人才意识，改变重物质投入轻人力资源开发的传统观念，正确认识农村人力资源开发的极端重要性，增强农村人力资源开发的紧迫感、责任感和主动性，树立人力资源是第一资源的思想，把人的全面发展放到第一位，把农村人力资源开发放在第一位。着重加强对农村人力资源开发工作的领导，根据实际研究制定农村人力资源开发的方针、政策，搞好农村人力资源的规划和管理工作，落实具体措施，实现农村人力资源开发的经常化、制度化、规范化。努力加强农村公共文化设施建设，构建农村公共文化服务体系，营造农村人力资源开发的良好环境。

第三，强化对农村劳动力的技能培训。新农村建设要着力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，就必须加强农村劳动力的培训。一要围绕现代农业建设，加强对从事农业生产农民的培训，以现代农业适用技术和实用农业技术培训为主，结合发展现代农业和建设新农村的要求，加大现代信息技术、生物技术、清洁生产技术、环保技术等的培训力度，提高农民的科技素质，促进科学种田、科学养殖。二是要面向城乡劳动力市场需求，围绕农民转岗就业，对广大农村劳动力进行转移培训。要注重发展多种形式的农村职业教育和成人教育，加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，要整合各级各类培训资源，依托农校、农业技术推广机构、职业学校和其他培训机构，建立各种培训基地，多层次、多形式、灵活多样地开展培训，使农民能够掌握一技之长，增强其竞争能力和转移就业的能力，不断提高收入水平和整体素质。

第四，加强农村人才市场建设，建立农村人力资源和人才开发机制。农村人才市场是沟通城乡人才交流的枢纽，是优化人才资源结构、配置各类人才的重要手段。在新农村建设中，应进一步加快农村人才市场网络体系建设，积极拓宽人才市场服务领域，完善服务功能，加快市场规范化运作，为人才流动创造良好的条件。一是采取必要措施，建立乡镇人才市场（工作站），以县（市）级人才市场为依托，下联乡镇人才市场，运用市场功能，构建适应农村人力资源开发与配置的运作框架，形成以县级人才市场为龙头、乡镇人才市场为网络的农村人才市场运行框架，为农村人力资源开发打造基地。二是健全信息服务功能。及时准确了解掌握各类人才的供求信息，定期向乡村发布人才信息，为农村人力资源开发搞好信息服务，为实现农业产业化和农村经济的快速发展提供强有力的人才支撑。三是不断提高服务水平。坚持以服务为本，及时为农业生产和农民提供各种人才、技术和信息服务。农村人才市场应根据农时季节和农民需求及时举办各种交流会，组织有关农业专家、技术骨干深入田间地头为农民进行技术指导，解决疑难问题。四是采取优惠措施，提供宽松条件和待遇，吸引城市人才到农村发展创业。

第五，继续推行计划生育政策，建立健全农村基本保障体系和初级卫生保健服务体系，全面提高农村劳动力素质。应继续控制农村人口的高出生率，坚持少生优生，为从整体上提高劳动力的素质创造一个良好的前提。根据实际采取适合农村现状的措施，加大对计划生育的物质投入和精神投入，促使人口发展迈上健康科学的轨道。同时，要在健全初级卫生保健服务体系和以家庭养老为主的基础上，探索适合农村不同地区的各种保障形式，满足广大农民的基本保障需求。应加强农村疾病预防控制，推进农村卫生服务体系建设，建立社会化农村卫生服务网络，加大农村卫生投入力度，建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度，从而为农村人力资源开发和农民素质的提高奠定良好的基础。

总之，大力开发农村人力资源，这既是把农村巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径，也是持续推动社会主义新农村建设的力量源泉。

【参考文献】

［1］ 瞿振元 李小云 王秀清：中国社会主义新农村建设研究．社会科学文献出版社，2006.3.

［2］ 窦鹏辉：中国农村青年人力资源发展报告（2005）．社会科学文献出版社，2006.2.［3］ 孙百才：农村教育发展现状与对策［J］．教育探索，2004.3.

［4］ 刘道吾 钟世文：农村人力资源开发与社会主义新农村建设．文史博览•理论，2007.1.

【作者简介】

刘显升，工商管理硕士，西安外事学院经济管理二院教师，西安外事学院西部经济发展研究所研究人员.

第五篇：新农村建设中农民话语权问题探析12

曲阜师范大学课程论文

题目：新农村建设中农民话语权问题探析

院系：政治与公共管理学院

专业：马克思主义中国化研究

姓名：程刚

学号：2011200647

课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析

新农村建设中农民话语权问题探析

摘要：新农村建设中的话语权长期被政界，学界占据，文章在当前新农村建设的视野下，针对农民话语权的涵义，缺失状况及找寻路径作了初步探析。

关键词：新农村，农民，话语权

随着社会主义系农村建设的不断深入，我国农村社会政治经济文化发展取得了令人瞩目成就，但“三农”问题仍将是长期困扰中国共产党和政府的首要问题，其中农民问题是最根本的。新农村建设中我们听到了太多的政界学界的声音，听到了太多的关于新农村“这样”，“那样”建设的“应然”论调，而身为建设主体的广大人民群众却成了“沉默的大多数”，完全淹没在强势的官方话语下。由此展开的新农村建设千篇一律，千人一面，极少考虑地方的具体特点没有真正调动起农民建设的积极性，长此下去必将损害社会主义建设的整体布局，因此，深刻认识农民在新农村建设中的主体地位，切实保障农民话语权的实现就具有极强的现实意义。

一、农民话语权的内涵界定及意义

对于农民话语权的内涵，我们不能仅仅做字面上的理解，即把它看作是一种简单的言语表达。农民的话语权就是作为主题的农民对农业，农村，农民自身的发展有独立表达的权利，并且这种权利有得到社会公平对待的机会，实质上是农民政治权利和民主意识的集中表达[1]。话语权的内涵丰富，主要包括农民的信息知情权、发展决策权、管理参与权、分配监督权和平等诉求权等方面。

建设社会主义新农村的核心问题是能否给于广大农民全面的国民待遇，保护农民的合法权益，把农民的利益真正落到实处。可以说，新农村建设不仅仅是“农村物质文明建设”、“农村精神文明建设”，更是农民权利建设，而权力建设的核心就是农民话语权的保护。中国是一个区域发展不平衡的发展中大国，要真正实现人民的福祉，使广大农民群众共享改革发展的成果，就必须要倾听来自农民的声音，充分发挥他们在建设社会主义新农村中的主人翁地位和首创精神。新农村是农民自己而不是其他人的家园，农民期盼什么，需要什么，幸福感是不是提高了，他们自己最有发言权，来自外界的许多浪漫主义设想并不是最适合农村实际的，我们要相信农民可以自己发展自己。党的十七大报告指出，解决好农业、农 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析

村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。为此，要努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设社会主义新农村的主力军作用[2]。笔者认为，要充分发挥建社会主义新农村的主力军作用，就必须最大限度保障农民的话语权。

二、农民话语“失声”的根源探究

1，转型期社会治理基础结构的缺失

现今的中国社会已经不同与以往的中国社会，中国的乡村在市场经济和利益分配多元化的大潮冲击下，内生的凝聚力已经衰弱。传统意义上以宗法礼治秩序统一的乡村已经土崩瓦解，“原子化”的乡村社会结构再也拧合不起强大的话语力量，在一个传统权威和规范缺失、现代权威和秩序尚未建立，多种规范和价值相互竞争与并存的“结构混乱”的社会中[3]，农民的话语权缺失成为一种不可避免的现象。

税费改革特别是取消农业税之后，基层政府的地位由于财力上移，责任下移而出现“悬浮”的特征[4]，新农村建设成了一项政治任务自上而下摊派下来，基础性治理权力的缺失使得基层政府再也找不到可以整合资源进行型农村建设的手段，只能用行政的单一手段应对，自然就没有了农民话语权的空间。

2，以政府为中心的外生推动型社会发展模式

政府主导型社会依然是当今的中国特色，我们要承认这种模式在历史上起过非常积极地建设性作用，政府的力量在凝聚资源、推进速率方面有着无可比拟的优越性，但同时这种模式也限制了来自民间的声音。发展主义意识形态淹没了零星的民意话语，这似乎显得只有农民甘于贫困落后、不求上进，但实际上中国最富创造力的群体就是广大农民群众，来自民间的智慧已经数次推动了中国历史的现代化进程，我们要相信农民可以发展自己，就像他们在历史上做到的那样，违背各地的发展现状强行推进新农村建设，只会错失发展机遇，影响民生。

3，农民自治组织的缺失及政治参与机制的不完善

自上世纪80年代中期取消人民公社后，中国的农民基本上处于无组织的状态，没有形成一个能有效表达自身利益的组织，在与利益集团的竞争中就处于劣 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析

势，就被排除在政府的政策议程之外。个体小农的脆弱性也决定了作为个体的农民难以发出强势的话语，逐步被边缘化，造成了很严重的发展困境。1998年《村民委员会组织法》颁布实行，标志着我国的村民自治已经形成了一套制度化的运作模式，即在广大农村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，通过农民自治机构——村民委员会，达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。总体来看，《村民委员会组织法》的实施，极大地激发了广大农民政治参与的热情。但在实际运作中，本属于村民自治组织的村委会在一些地方却没有像预想的那样成为农民利益的代言人，相反却成为了乡镇政权的“代言人”，用农民自己的话来说是“拿着村民发的工资，给乡领导干活”。一方面，村民自治组织行政化倾向严重；另一方面，村民自治代表机构的选举也存在着严重的违法行为，因此就造成了干群关系的紧张，使原本作为农民代表的村级组织缺乏权威，失去了政治信任。农民在自身利益受损失时，原本可以向村委会反映的利益表达的制度化通道失去了功能，农民不得不选择集体上访的途径维护自身利益。

中国当代的人民代表大会制度也没能肩负起让广大农民群众说话的使命，太多的官员、学者而不是农民进入人大代表的队伍，就连法律规定的最低农民代表比例也远远没有达到过。宪法明确规定：“一切权利属于人民，人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。作为国家权力机关的人民代表大会，其主要运作是通过人大代表参会议政来实现的。因此，人大代表的结构和组成是否科学，是否能够准确地代表社会各阶层的利益，直接影响到人大制度职能的发挥。新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配制选举权制度。1995年修改后的《选举法》将各级人民代表选举中农村与城市每一代表所代表的人数统一规定为4∶1，在历届全国人大代表的构成中，第一届有农民代表63人，占5.14%；第二届67人，占5.46%；第三届209人，占6.87%；第四届662人，占22.9%；第五届720人，占20.59%；第六届348人，占11.7%；第七届与工人代表合占23.7%；第八届280人，占9.4%；第九届240人，占8%。农民人大代表的数量与农民的总人口相比显然是不对称的[5]。由于农民们在立法和政策决策机构中，缺少自己有组织、有力量、掷地有声的话语权，才造成在公共政策决策和分配与再分配活动中缺乏主体性与公平。农民自身的利益得不到真正的表达与维护。与此同时，即使是来自农村的人大代表，也 4 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析

难以保证他们真正代表农民的利益，因为他们多数并不是真正意义上的农民，而是乡镇村干部或是各种“能人”、名人，与广大的农民在利益、观点、想法上多有差异。由于农民在基本的法律制度与政策层面话语权微弱，因此不少损害或忽视农民利益的政策、法律与制度由此得以通过。

三、维护农民话语权的路径找寻

1，认清国情、社情、民情是建设新农村的前提

中国的农业现代化、农村城镇化之路要紧紧围绕现阶段的基本国情展开，不存在放之四海皆准的现成模式，中国的问题具有特殊性，尤其是是农村问题。区域发展的不平衡性将在一段时间内长期存在，单靠行政的力量推进城镇化之路是不能持久的，况且现在中国各地的农村已经高度分化，不是传统意义上的农村，当然也不同于现代意义的公民社会，这就要求我们在制定政策引导农民时要尽量避免浪漫主义的“应然”论调，而是要做到真正了解地区发展实际情况，真正明白农民要什么、缺什么，避免强势的行政命令代替民意。

新农村建设的过程也就是中国农村的现代化的过程，从传统社会转向现代社会是一个漫长的过程，要重塑支离破碎的乡村社会关系与结构，重塑中国农村现代化的社会基础是一个宏大的工程。要在深刻梳理中国社会历史进程的过程中定位我们现在所处的发展阶段，认清楚我们现在政策、体制的历史合理性，力求避免盲目改革的浪漫主义倾向，真正尊重过去，承接未来。

2，重塑有利于表达民意的制度平台是建设新农村的核心

制度具有根本性，农民的组织状况决定了农民在与其他组织对话中的地位，重塑农民组织的桥梁和纽带作用是新时期农村建设的核心。

当前，中国农民的组织状况除政权组织外，大体上还有三类：一是具有政治性的维权组织；二是具有经济性的合作组织；三是具有公益性的社区服务组织[6]。这些组织都具有自组织性质，是当前中国农民组织建设的重要领域，目前农民组织的缺失已经严重影响到了农民的社区生活以及农业生产的发展和农村社会的进步。自人民公社解体以来，中国农村的社会组织发生了结构性变化，政权组织的自治虽然解决了农村行政管制和部分农民生活某些方面的问题，但却不能为基于家庭经营为主体的经济合作提供必要的服务，不能为农民权益的维护提供有效 5 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析 的自组织保障，更不能整合农村跨区域的社区公益性资源，因此中国在目前的政治经济形势下，农民组织建设应以经济合作组织为突破口，以公益型社区服务组织建设为基础，对农民维权组织则以继续深入观察为主，通过培养农民的自组织能力实现农村经济社会协调发展。

此外，宪法和法律要真正保障公民权力的实现，要以扩大民主政治改革的勇气推进民主化的转型，加强法治国家的建设，使农民可以用法律的权威抵抗政府强权，这样就可以抵制自上而下的不合理政策[7]。基层民主是民主的生命，设想一下，如果人民拥有对政府首长的选举权、罢免权，那么占中国人口70%的农村肯定是政府工作的重中之重，现行的许多不合理的农村政策也是执行不下去的。最近党内的一位元老也撰文指出，共产党已经执政60年了，再不进行改革政治体制是无法向人民和历史交代的。

3，提高农民政治参与意识与自身素质是建设、新农村的关键

从农民话语权的内涵中我们可以看出农民话语权的行使要以一定文化素质作为支撑的，而在现实生活中，我们也真实感受到了由于文化素质的低下，农民在行使话语权的过程中困难重重。在新农村建设中政府不能把农民简单的看作建设对象，而应该始终激发农民的自觉、自主、协同的主体意识和创造性，使得农民全身心的投入到新农村建设的各个过程，成为主动的参与者，而农民自身能力素质的建设应该是重点。

早在上个世纪20-30年代，晏阳初先生就指出，中国农村存在四大病症，即“愚，贫，弱，私”，为此，要相应的从事四大教育工作，以文艺教育治“愚”，以生计教育治“贫”，以卫生教育治“弱”，以公民教育“私”，可见晏阳初先生是把对农民文化素质教育放在首位的[8]。大半个世纪过去了，晏阳初先生所指的中国农村的四大病症仍不同程度地存在着，其提出的政策对我们也不乏启示意义。从一定意义上说，只有农民的文化素质提高了，农民的信息知情权、发展决策权、管理参与权、分配监督权和平等诉求权即农民的话语权才能真正得到落实。当然在提高农民文化素质的同时，对农民生产、生活以及各方面活动技能的提高也不可缺少。正如晏阳初先生所指出的：“四大教育是连锁的，不是孤立的，要培养人民的知识力，就不能不培植其生产力，健康力和团结力，这四种东西是相依为命，不是单刀直入所能达到目的”。课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析

参考文献

[1] 阙祥才，桂胜.新农村建设视野下的农民话语权探析[J].华中农业大学学报(社会科学版)，(总67期)2007(1).[2]杜启顺.让农民有更多话语权[OL].[2008-09-11] http://news.xinhuanet.com [3]吴毅.村庄变迁中的权威与秩序[M].中国社会科学出版社，2002.[4]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权[J].社会学研究，2006年底3期.[5]张富良.政治制度的缺失与农民的权益保护[J].四川职业技术学院学报，2005,(08).[6]于建嵘.新农村建设的理论与实践：让农民组织起来[J].东南学术，2007年第1期.[7]王小刚.中国农村土地征收：问题、原因及改革方向[J].中国乡村发现，2011-12 [8]宋恩荣.晏阳初文集[M].北京：教育科学出版社，1989.