构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路

第一篇：构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路

构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路

——以成都市为例

本文以成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区为背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）为导向，以启动农村新一轮“房改”为目标，以成都市农村经济发展实际为基础，提出构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路与具体设计。

一、建立城乡统筹农村住房保障制度的制约因素

（一）政策法规依据需要明确

现行城市住房保障的依据，散见于各级政府的政策文件，缺乏一部由全国人大以法律形式出台的法律规范，农村住房保障更是如此。由于缺乏层次较高的立法依据，仅依靠地方政府或部门出台的政策依据来推动住房保障制度建设，其难度可想而知。据了解，新近修改的《基本住房保障法》（草案）对农村住房保障制度作出了规定，但仍限于《土地管理法》关于宅基地管理的有关条文，保障形式主要是发放建房补贴与危房改造补贴，与城市住房保障制度相比，不仅条文单薄许多，而且内容无太多新意。

（二）资金来源问题急需落实

建立农村住房保障制度，考虑到农村人口占据我国人口总量的大多数且居住困难者不在少数的现实，要容纳下规模庞大的保障人群，建设保障住房的资金渠道问题值得深入研讨。应尽量通过利用农村现有的土地房屋资源优化整合后，解决资金缺口问题。

（三）观念认识有待强化

长期以来，住房保障制度仅限于城市的惯性思维会让人们对在农村建立住房保障制度提出质疑，认为住房困难的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而农村村民因有宅基地作为保障，已具备了最基本的生活资料，故不宜再纳入保障体系。而现实情况是，农村宅基地的分配是由集体经济组织作为所有权人进行分配的，政府未投入任何行政成本，但城市保障住房却是政府为保障城市居民的居住权，利用财政资金进行建设的。既然是公共投入，如城市居民与农村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，显然有失公平。

二、建立城乡统筹农村住房保障制度的总体构架

（一）基本目标

构建城乡统筹农村住房保障制度，首先需要确定制度运行的总体思路。在城乡统筹发展背景下，不宜再创造出一套与城市住房保障完全独立的制度设计，而是应将其定位为“建立城乡统一的住房保障制度和信息平台，实现城镇、农村住房保障资源随城镇、农村人口自由流动而灵活调配”。在统一的保障平台下，城市保障人群可以到农村的保障住房居住，农村保障人群同样可以受惠于经济适用房、廉租房、限价商品房等保障政策，保障资源将随着城市人口与农村人口自由流动而灵活调配。

（二）具体设计

1.理顺部门间对农村住房保障的职能划分，建立城乡统一的住房保障管理体制

为解决农村住房困难问题，成都市目前主要采取了两项措施。一是民政部门实施的农村最困难家庭“安居工程”，该项措施重在解决农村的低保户，仅面向最困难的农村家庭；二是建设部门实施的农村危旧房改造工作，针对属于危房、旧房，但又无资金改变现状的农村家庭，由建设部门拨付专款用于帮助危旧房的改造工作。上述两项措施在一定程度上缓解了农村困难家庭的住房问题。房管部门作为城镇住房保障的主管部门，除负责城镇居民的住房保障外，同时也担负了解决进城务工人员的住房问题。在建立城乡统一行政管理体制的改革背景下，农村住房保障问题分属三个不同部门分别管理，在行政资源的利用上难免会出现重复、交叉，乃至浪费的现象。因此，为缩小城乡住房保障制度的差距，建议由已积累一定城市住房保障经验的房管部门统一对城乡住房保障进行管理，民政与建设部门的相关职能移交房管部门后统一整合配置。

2.多渠道储备保障性房源，避免资源浪费

政府可以考虑将属于集体经济组织或其成员的农民集中居住区多余房屋进行收购，作为农村保障住房使用。可以考虑收购一部分“小产权房”作为农村保障性住房，即以建筑成本为基础，上浮一定比例后从开发商手中收购，既解决了历史遗留问题，也减轻了政府的财政负担。为建立更加丰富的农村住房保障层次和类型，对部分交通便利、质量较好的农村散居房屋，所有权人愿意转让的，可将其收购后作为保障住房使用。另外，对农房抵押后需强制执行的房屋，也可收购后储备为保障性住房。

3.充分利用农村产权制度改革成果，以农村自有资源变保障资金

农村住房保障资金除应由政府负担的部分外，笔者认为，剩余资金可通过以下途径筹集：一是从集体建设用地流转收益中强制抽取一定比例直接转换为保障资金，如参照国有建设用地抽取比例10%；二是保障对象以自有的宅基地及地上房屋置换保障性住房，如“五保户”等房屋属危旧房的，可将其已确切颁证的宅基地及地上房屋交由土地或房产管理部门储备，政府为其提供配套齐全、质量过关的保障性住房；三是集体经济组织通过土地整理的方式，以整理出的多余集体建设用地作为对价，吸引社会资金参与农村保障性住房的建设。

4.打破国有建设用地才能修建保障房的限制，允许集体建设用地划拨用于保障住房建设

集体建设用地与国有建设用地在许多方面类似，既然国有建设用地可划拨用于保障性住房建设，集体建设用地经集体土地所有权人即集体经济组织同意后，同样可划拨用于保障性住房建设。事实上，成都市正在实施的“新居工程”、“农村新型社区”等农民集中居住区就是在无偿划拨的集体建设用地上修建而成的。

三、保障措施

（一）设立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，关注农村困难群众住房安全问题

毋庸置疑，农村住房保障制度的建立与完善还有很长一段路要走，在保障制度建立以前，应率先成立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，对已有农房的质量安全进行关注与跟踪，切实保障农村住房的质量安全。另外，该机构也可出具认定当事人是否有资格取得保障住房的依据，如经鉴定，房屋确属危旧住房的，按政策方可取得享受保障住房的资格。

（二）制定严格的惩治措施，避免保障住房申请中出现“搭便车”现象

农村住房保障问题与城市住房保障一样，同样可能出现某些不具备条件的申请人通过“搭便车”，混得住房保障资格。为杜绝此现象，相关部门在制定政策时，有必要将此种违规行为的惩戒措施明确写入文件，严格审查申请人资格，对妄图蒙混过关的，除要求其承担相应的民事、行政责任外，情况恶劣的，还应移送司法机关严处。

（三）在村、组培训一批农房员，负责对农村住房保障对象情况的动态跟踪

与城市住房保障相同，农村保障对象的经济情况处于动态变化之中，如经济收入发生变化、居住条件得到改善等，类似情况的出现都会成为当事人退出住房保障的原因。因此，这就需要培训和聘请一些管理人员对该部分人群的变化情况进行及时追踪。为避免邻里之间相互隐瞒真实情况，还需要主管部门聘请专职的农房员，负责对所在村组住房保障情况实施动态跟踪，定期汇总上报。

第二篇：农村住房保障制度体系构建初探

农村住房保障制度体系构建初探

[摘要] 农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助，而且，即便是这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式，亦已随着工业化和城市化的不断发展而面临难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展，促进社会和谐的的现实需要，而且也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

[关键词] 农村 宅基地 住房权 住房保障

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者简介] 吴志宇（1973―），江西九江人，华东交通大学人文学院法学系讲师，法学博士，研究方向：民商法学和经济法。

一、以宅基地福利为基础的

农村住房保障制度面临的困局及其成因

在二元经济社会制度框架下，农村社会保障与土地制度紧密相连，宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村最基本的两项保障制度。如果说土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，并防止其他社会成员染指，我国已形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要体现为:一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何地价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；①农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力解放出来，参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源。另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等“空心村”。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严，宅基地监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关。首先，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。其次，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍。再次，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。那些长期在城镇稳定就业并已转化为城市户籍的村民，或者已正式迁移到到其他村庄落户并重新取得了宅基地的村民，或者因为继承、赠与、买卖等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有长期处于闲置状态。实践中，还有些地方允许，甚至鼓励农村居民在保有宅基地的前提下实现城镇化，①使得农村人减地不减的现象更加严重。此外，由于宅基地审批监管制度不完善，虚报假报、边报边建、未批先建，超标占建，乱占乱建，私自占建和建新不拆旧的情形比较突出，这也是导致农村宅基地规模不断扩张和大量闲置并存现象的重要原因。

二、维持农村宅基地的福利性居住

保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。应当通过立法，明确规定“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”具体包括三个方面的内容：一是宅基地使用权的主体为农村村民，并且必须以“户”的名义取得；二是每一农户有权申请或者通过其他方式（如继承、买卖、赠与等）拥有一处宅基地，并且只能拥有一处宅基地；三是每一农户通过申请或者其他合法方式拥有的宅基地面积不得超过法定的标准，具体标准由省、自治区、直辖市规定。

2.严格宅基地使用权的申请条件，明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村社会长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户，否则不得分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。②在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，其空间占用率大大提高，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算，包括为居住人口所必须使用的空白宅基地面积。此外，符合分户条件的家庭成员分户再申请宅基地的，计算宅基地面积时，不得将已经享受过宅基地权利的成员纳入其中。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，农村社会保障制度的建设才刚刚起步，农民的居住问题短期内还只能靠农民自己解决，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用原则。否则，如采取有偿使用，甚至实行如城镇国有土地使用权出让中的“价高者得”原则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是国家为了满足农民的基本居住需要，通过农民集体无偿分配给其成员的，它是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”。只有集体成员为了自己的居住需要才有权占有和使用宅基地，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员（包括城镇居民）。即使是对其上已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，而应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。

5.建立宅基地收回制度，促进宅基地的有效利用。有必要通过立法，进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；（5）法律、行政法规规定的其他应当收回宅基地的情形。此外，集体收回宅基地时，应当根据宅基地上房屋的残存价值，给予相关权利人以合理补偿；并且应当给予相关权利人以宽限期（如2年），只有当相关权利人不能在宽限期内转让给符合条件的本集体成员时，才可以由所在集体予以收回。

三、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

第一，加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。

目前，我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村农民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。通过宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新增建设用地；不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展复垦，补充耕地。因村庄重新规划和宅基地整理而对农民原宅基地上的房屋进行拆迁和安置的费用应当主要由政府承担，可以考虑从因新增建设用地和耕地的补偿费用中提取①。需要指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要，防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目，避免出现让农民坐班车种地，在欧式小楼养猪等严重忽视农业耕作与农村居住特点，以及特定的乡村邻里文化等现象。

第二，为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。

在我国，目前仍有不少农村贫困家庭，特别是“低保户”和“五保户”，其房屋破旧，面积狭小，外观简陋，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋破旧，修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房，无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

第三，建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。

实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。应当认识到，宅基地置换不是简单的住房或者货币置换，也是不单纯的户口置换。通过宅基地置换，政府将农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民应当享受到与城镇居民同等的待遇。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素。要坚决防止以宅基地置换为诱饵获取土地从事房地产开发，从而造成新的失地农民，损害农民利益的情形。

第四，建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。

社会保障是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力，农村住房保障同样离不开政府的财政支持。无论是开展宅基地整理，支持农民合作建房，还是为农村住房困难的贫困家庭和进城落户的农村村民提供住房实物保障或者货币补贴，都需要大量稳定可靠的资金来源。

建立宅基地指标交易制度①，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换②。从城市的角度来看，城市进一步发展，在地域范围上必然要向外扩张，增加用地需求，通过有偿交易，城市可以获得更广阔的发展空间。从农民的角度来看，在经济利益推动下，农民有足够的动力推进宅基地的集约利用。

此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

[参考文献]

[1]Janet Ellen,Steams Voluntary Bond,The impact of habitation U.S housing policy[M].Saint Louis University Public Law Review 1997,419.[2]佚名.联合国大会关于审查和评价人类住区会议议程执行情况的特别会议――背景资料http://www.xiexiebang.com/chinese/events/Habitat/.访问日期：2010-03-01.[3]余南平.市场经济制度与住房社会权利保护[J].毛泽东邓小平理论研究，2006,(5):66.[4]Scott Leckie.[挪]]A.艾德等编.黄列译.作为人权的经济、社会和文化权利[M].北京:中国社会科学出版社,2003: 176;[美]阿列克斯.施瓦兹.黄瑛译.美国住房政策[M].北京:中信出版社,2008:26-27.[5]刘俊.农村宅基地使用权制度研究[J].西南民族大学学报,2007,(3): 117页.[6]王家庭.张焕兆.季凯文.中国城市土地集约利用―理论分析与实证研究[M].天津:南开大学出版社，2008: 64.[7]刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺[J].经济研究参考,2008,（31）:17.[8]张汉飞.石霞.我国现行农村宅基地制度及创新[J].农业经济问题,2010,(12):91.[9]长子中.当前农民市民化进程中的宅基地问题[J].《中国经贸导刊》,2011,(2):37.[10]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J]法学评论2005,(4):25-26.[11]韩松.论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改[J].国家行政学院学报,2011,(1):44-45.[12]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007:338.（以下参考文献略）

On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 责任编辑: 余凌曲）

第三篇：统筹城乡医疗保障制度研究

甘肃政法学院

本科毕业论文（设计）

题 目 统筹城乡医疗保障制度研究

公共管理院（系）劳动与社会保障专业2009级劳动与社会保障班

学 号 200931060135 姓 名 王艳莉 指导教师 张举国 成 绩

完成时间 年 月

目录

一、我国医疗保障现状及面临的问题------------------------第一-三页

二、城乡医疗保障统筹的必要性与现实阻力------------------------第三-五页

三、城乡医疗保障统筹的方向------------------------第五-六页

四、统筹城乡医疗保障发展的意义------------------------第六-七页

参考文献---------------------------第七页

统筹城乡医疗保障制度研究

王艳莉

[论文摘要]长期以来，在我国城乡二元社会经济结构的影响之下，城乡医疗保障一直处于制度分设、部门分割的状态，医保制度不统一、不协调、不衔接，而且经办管理服务体系造成相当一部分进城务工人员重复参保以及财政重复补贴，加重了政府的负担和管理成本。尽管党中央早就明确提出要统筹城乡发展，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，作为主管医疗保障的人设部门和一些地方政府也都充分认识到其必要性并积极开展推动统筹城乡医保的探索与发展，理论界和社会舆论也在不断呼吁统筹城乡医保，但多年来在统筹城乡医保方面举步维艰，进展缓慢。

[关键词]城乡统筹 社会保障制度 城乡医疗保险 二元经济

Study on the urban and rural social security system

WANG Yanli

Abstract：Long-term since, under the influence of China's urban and rural two yuan of social economic structure, urban and rural health care system, has been split into the State Department, medical insurance system is not unified, lack of coordination, not cohesion, but also the management service system caused a considerable part of the migrant workers insured repeat repeat and fiscal subsidies, increased the burden of the government and the cost of management.Although the Party Central Committee has clearly put forward to co-ordinate urban and rural development, the establishment of urban and rural residents of the social security system, as the competent health care from the departments and some local governments also are fully aware of the necessity and actively promote the exploration and development of urban and rural medical insurance, theory and social public opinion has been called for the urban and rural medical insurance over the years, but in the urban and rural health insurance difficult, slow progress.Keywords：urban and rural;social security system;urban and rural medical insurance;

two yuan in economic

一、我国医疗保障现状及面临的问题

今后一个时期，我国社会保障事业处于主要发展期，同时也面临着经济发展方式转变、城镇化、老龄化对社会保障带来的巨大挑战，社会保障制度改革和事业发展的任务十分艰巨。党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针。

（一）我国医疗保障现状

近十年来，我国社会保障制度取得了快速发展，主要体现在以城镇职工基本养老、医疗保险和失业、工伤、生育保险为主要内容的社会保障体系基本建立，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快推进。保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高，老年、失业、患病、工伤以及低收入群体的生活得到了基本保障，但仍然存在着覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，资金支付压力大，部分社会群体保障待遇不合理，特别是城乡社会保障不平衡，不衔接等方面的突出问题。

2009-2012的三年，中共中央共出台医改文件14个，主要部门共出台重要配套文件50多个，逐步形成了较为完整的医改政策体系。三年来，全民基本医保、基本药物、基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务四大制度体系建设全面推进，全民医保基本实现，基层服务能力明显加强，提高了基本医疗卫生服务的可及性、公平性。三年间，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿，比改革前增加了1.72亿，医保覆盖率提升到95%以上。三年间，国家基本药物制度初步建立，基层医疗卫生机构几十年“以药补医”的现象开始改变，基本药物价格比制度实施前平均降幅达30%左右。

（二）面临的问题

1、医疗保障覆盖面小

城乡二元格局的形成和城乡社会医疗保障出现的巨大差别，使全国社会医疗保障覆盖面比率变小。城镇实行的是高就业、高补贴的社会保障制度，即有了城市户口和稳定的工作，就可以享受社会医疗保障。农村目前推行的新型合作医疗制度，提高了农村居民的保障水平，但是在具体的报销审核过程中，落实不到位且支付水平相对较低。

2、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险和社会医疗救助制度还未能实现无缝对接。具体表现为“四难现象”：一是三项制度在待遇设计上没有进行全局统筹规划，缺乏必要的衔接性。二是城镇医疗保险和新型农村合作医疗保险参保未并网，重复参保难避免。三是在三项医疗保障政策执行和经办过程中存在交叉现象，因经办机构分属不同主管部门，管理范围、管理办法、管理程序各不相同，增加了协调难度和成本。四是经办机构分开设，资源配置难优化。

3、社会医疗保险中的道德风险正在成为经济社会改革必须面对的问题。大致有三种表现：第一类风险表现为参保人的过度消费。第二类风险表现为医疗服

务提供者的诱导需求和过度供给。第三类风险表现为医患合谋。在信息不对称的市场上，因为机会主义倾向而导致的道德风险，其后果不仅是日益增长的医疗保险费用支出，同样不可忽视的是它对诚信建设和信任系统的破坏。这在事实上导致了医患之间严重的信任缺失和关系恶化。

4、到目前，我国还缺乏一套系统的、行之有效的医疗保险预警机制。所谓危机预警机制，是指医疗保险管理方对市场的风险进行监视、分析、评价、推断、预测，根据风险程度事先发出警报信息，提示决策者警惕市场风险，并采取措施对市场风险进行防范。

5、缺乏合理的医疗经费筹集机制和稳定的医疗费用来源。由于享受人数的增加，老年职工的增多，疾病的变化，医疗技术的发展，药品和各项医疗费用的调整，各种高技术医疗设备的引进，加之人民生活水平的提高，居民对医疗需求的变化，使医疗费用开支不断增加。同时医疗费提取比例低于实际开支，使得个人实际支付医疗费用比例过高，负担过重。

二、城乡医疗保障统筹的必要性与现实阻力

（一）城乡医疗保障统筹的必要性

1、城乡统筹医疗保障制度是促进城乡一体化,实现社会公平的需要 从保障覆盖的广度和深度来看，农村与城镇居民保障相差甚远。城市和农村对卫生总医疗费用所占比重，1992年为41.5％和58.5％。到2004年则为65.1％和34.9％。

2008年参加农村新型合作医疗人数为8.14亿，占农村人口的91.5％。但是“新农合”基金筹资仅为710.02亿元，其中中央和地方政府占82．7％．筹资渠道多元化程度不够；基金支出为429．1亿元保障力度较低，加之医药费用上涨导致农民很难享受“新农合”带来的保障。城乡之间医疗保障的差距严重违背了医疗保险的公平原则。

2、城乡统筹医疗保障制度是实现社会稳定和社会和谐的需要

城乡二元医疗保障制度不利于社会稳定和谐，新农合补偿力度不足，不能形成风险共担机制，极易导致农民贫困，城乡收入差距悬殊过大，不利于社会稳定。医保缺陷和待遇低下加剧了本来就紧张的医患矛盾、医保部门与医疗供需矛盾等。

3、城乡统筹医疗保障制度是国民经济又好又快发展的需要

随着工业化和城镇化的进一步发展，农民工的队伍越来越庞大。农民工是推动改革和制度创新的重要力量，为经济发展和城市建设做出巨大贡献的同时，也为农村的经济发展注入了新的资金。但是由于城乡分割，城镇职工参加的是城镇职工医疗保险；而绝大部分农民工只能参加新型农村合作医疗，即使可以加入城镇医疗保险，实行的也是与城镇职工有差别的医疗保险。因此农民处于一个进退两难的境地，在一定程度上限制了农民进城，延缓了工业化和城镇化的进程。统筹城乡医疗保障制度，解决了农民工的后顾之忧，可以加快劳动力的合理流动，进而加快工业化、城镇化以及农村经济发展的步伐。

（二）现实阻力

1、对统筹城乡医保尚未形成共识

统筹城乡医保首先涉及到新农合是否属于医疗保险，以及应当由哪个部门负责的问题。多年来，尽管新农合的制度模式在筹资方式、运行机制、待遇支付等方面都具有医疗保险的基本特征，与以往计划经济体制下依托集体经济建立起来的“老农合”之间存在本质的区别，不再具有“合作医疗”的性质，但有些相关部门不愿承认新农合的医疗保险属性，并对近年来在农村为广大农民建立的社会医疗保险戴上“新农合”的帽子，以显示这是“合作医疗”而不是“医疗保险”，并以此与医疗保险划清界限。

2、卫生部门不愿放弃对新农合的管理权

新农合是2003年由卫生部门开始试点并推广建立的（比2007年才启动的城镇居民基本医疗保险试点工作提前了4年）。在卫生部门的积极努力和财政部门的大力支持下，2008年末全国农村参合人数就已经达到8.15亿人，基本实现全覆盖。2011年末全国参合人数达到8.32亿人。因此，卫生部门不可能轻易放弃对新农合的管理权和工作成果。在城乡医保制度分设、部门分割的状态下，在国务院没有对统筹城乡医保的归属部门做出明确规定的情况下，如何统筹城乡医保在一定程度上已经演变为相关部门之间的职能划分以及权利之争。通过管理新农合所获得的大量财政补贴，使卫生部门管理的基层医疗机构特别是乡镇卫生院受益匪浅。如果将新农合与城镇居民医保整合并移交给人社部门，卫生部门及其下属医疗机构的利益将会受到制约和影响，因而卫生部门及其下属医疗机构也不愿主动放弃既得利益。

3、一些地方人社部门不愿接管新农合

近年来，为早日实现全民医保的发展目标，各级人社部门不断加大医疗保险扩面征缴的力度，使参保人数逐年猛增。特别是在城镇居民医保制度建立并迅速推广之后，城镇医保参保人数不断增加。据统计，截至2011年底，城镇职工基本医疗保险参保人数达到2.52亿人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到2.21亿人，两者合计4.73亿人；城镇基本医疗保险基金总收入共计5468.3亿元，基金总支出4380.9亿元；城镇医保经办机构服务总人次达到17亿人次。另一方面，由于受到机构、人员编制以及财政预算拨款经费的限制，地方人社部门特别是医保经办机构人手少、任务重、经费不足、信息管理系统承载能力有限的矛盾日益突出，在处理城镇职工和城镇居民医疗保障方面的压力不断增大。同时，新农合的经办管理能力建设比较落后，特别是在乡镇、村等基层单位从事新农合管理服务的人员编制更少、整体素质较差、工作经费不足、信息系统落后等方面的问题相当严重。在这种情况下，如果将新农合与城镇居民医保合并交由人社部门负责统一管理，将使一些地方人社部门不堪重负。因此，不少地方人社部门对于城乡医疗保险制度整合并由人社部门归口管理之事并不积极，表示力不从心或时机不成熟，不愿接收管理新农合的业务工作。

三、城乡医疗保障统筹的方向

（一）如何摆脱困境，克服阻力

1、要统一有关各方对统筹城乡医保的认识

要以科学发展观为指导，坚持实事求是的思想路线，通过舆论宣传和引导，使各级政府领导和有关部门充分认识新农保的医疗保险性质，遵循医疗保险发展的客观规律，从加强医疗保障体系建设、促进城乡医疗保障一体化发展、推动医药卫生体制改革的战略高度，正确认识统筹城乡医保的基本内涵和必要性以及紧迫性，为统筹城乡医保奠定思想基础。

2、由国务院对统筹城乡医保尽早作出决策和统一部署

统筹城乡医保是一个关系到我国社会保障体系建设的全局和发展战略的重大问题，应当由国务院对统筹城乡医保问题尽快作出统一的决策，并进行相关的顶层设计，首先在城乡居民医疗保险方面加紧实现统一目标、统一规划、统一制度，并由人社部门对城乡医保实行统一管理。只有国务院出面协调并从国家和人民的根本利益出发做出正确的决策，才能克服有关部门的本位主义，解决相关部门之间的职能和权利之争，从根本上改变医保领域的城乡制度分设和部门割据的状况，消除相关部门之间的摩擦和内耗，在全国范围内广泛实行统筹城乡医保，促进城乡医疗保障一体化。

3、要充分肯定卫生部门在创办新农合以及解决广大农民医疗保障问题方面所作出的积极努力和历史贡献，妥善处理新农合的行政管理和经办机构以及相关人员的调整、安置和权益保障以及与人社部门及其所属医疗保险经办机构的整合等方面的问题。

4、要进一步推动医药卫生体制改革，切实加大各级财政特别是中央财政对基层医疗服务机构的经费投入，确保县（区）、乡镇卫生院及基层医疗服务机构在统筹城乡医保之后继续保持逐步加强和改善的发展态势。

5、要大力加强城乡医疗保险管理服务体系建设，特别是要加大基层经办服务平台的支持和投入，加快推进县（区）及以下医疗保险管理服务信息系统建设，不断提升经办管理服务水平，以适应统筹城乡医保发展的客观需要。

（二）改革方向

统筹城乡医疗保障已经成为大势所趋。目前全国已有6个省级地区和另外30多个地市、150多个县实行了居民基本医疗保险城乡统筹，整合制度，统一管理，在解决城乡居民基本医疗保险公平性方面迈出了重要一步。越来越多的地方正在积极推进统筹城乡医保，其中的主流趋势是将城镇居民医保与新农合整合为城乡居民医保，并统一由人社部门负责管理，促进城乡居民医保在制度模式、经办管理以及信息系统等方面实现统一。现阶段我国城乡医疗保险人均基金支出水平、卫生支出水平等方面存在不均衡现象。农村的人口老龄化问题日益严重，农村居民的基本医疗服务需求得不到满足，因而对整合城乡医疗保险制度提出了迫切的需求。

1、大部分地区应在“十二五”期间整合城乡居民基本医疗保险制度

2010-2015年整合城乡居民基本医疗保险制度所需的财政投入占全部财政收入不到1.24%，并且在财政承受能力的范围之内。但是随着时间的发展，受人口老龄化、社会保障支出水平不断提高等因素的影响，财政投入需要不断地提高。因此，在“十二五”期间，财政支付风险最小。但考虑到我国部分地区经济较不发达、地方财政收入较少，中央应针对不同地区的经济实力，分东中西部提供不同的补贴，统筹区域发展，帮助相对落后地区建立城乡居民基本医疗保险制度。在2015前将城乡居民医疗保险定位为省级统筹，在努力实现城乡公平的同时，考虑区域发展的平衡，实现区域公平。

2、选择帕累托改进逐步缩小城乡差距，最终达到大致相同的筹资水平和补偿水平

在财政可承受能力的范围内，财政投入向农村倾斜，选择帕累托改进，快速提高农村居民的医疗保险水平，但同时不降低城市居民的医疗保险水平，农村保障水平的提高速度快于城市，这样逐步缩小城乡差距，同时随着城乡在经济、社会等方面的差距逐渐缩小，最终达到大致相同的保障水平。

3、明确政府在整合城乡居民基本医疗保险制度的主体地位

我国在整合城乡居民基本医疗保险制度时应明确政府的主体地位，政府应设计公平合理的制度覆盖所有城乡居民，并提供财政支持，使人们享受较高水平且相对均等的医疗保障。

4、整合城乡居民医疗保险制度

首先要统一经办机构，整合两种制度基金共同运行以抵抗风险，其次，要不断扩大覆盖范围，以达到制度的全覆盖，第三是提升统筹层次，促进各地区之间的公平性，第四是设计合理的缴费标准和补偿水平。

四、统筹城乡医疗保障发展的意义

（一）有利于贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。医疗保障作为能够让全体国民共享发展成果的基本制度安排，成为世界上大多数国家社会发展的主体内容和社会文明进步的重要标志，它与社会和谐更是一种正相关关系，客观上构成了和谐社会的重要内容和核心指标。

（二）有利于推动生产力进步，促进国民经济和社会的可持续发展。

我国目前正处于综合国力显著增强，经济社会快速发展，人们生活水平稳步提高的黄金时期，各方面的变化都比较大。通过改革作为上层建筑的城乡二元医疗保障体制，逐步建立统筹城乡的医疗保障制度，就会对经济和社会的发展起到积极的促进作用；反之，就会阻碍经济社会的发展和稳定。同时，医疗保障通过对劳动者的保障，促进了社会劳动力再生产，提高了劳动者素质，解除了劳动者的后顾之忧，有利于国民经济增长，进而从根本上促进中国经济社会的健康可持续发展。

（三）有利于推动城镇化的快速发展。

城镇化的核心问题是农村人口转移，我国现在处于城镇化发展的关键时期。迫切需要对我国现行的医疗保障体系进行必要的改革创新，特别是要针对城镇

化、工业化进程中失地农民、农民工等群体制定城乡衔接的医疗保障制度，切实保障他们的合理有序流动。

（四）有利于应对老龄化社会带来的挑战。

面对经济不够发达而人口老龄化却迅速提升的未富先老问题的挑战，如何保障老龄人口的健康权益已经成为迫切的公共卫生问题和社会保障问题。必须从统筹城乡发展的大局出发，建立统筹城乡协调发展的医疗保障制度，以缓解、转移、分散社会人口老龄化带来的高额医疗负担。

（五）有利于体现医疗保障公平的本质，维护社会稳定。

长期以来，我国城乡分割的医疗保障制度并没有有效公正的发挥其再分配职能，反而进一步拉大了城乡居民的差距，造成了新的不公平，容易引起社会的紧张和冲突。统筹城乡医疗保障把关心农村人、尊重农村人、发展农村人作为主要目的，使其享有与城市居民同样的保障权利，最大限度地体现社会公平，维护社会的稳定与发展。

（六）有利于促进我国医疗保障实践的发展和制度的完善。

通过对统筹城乡医疗保障制度的研究可以认清现行医疗保障制度存在的问题、差距和发展方向，不断加以改革完善，确保沿着正确的方向推进。

参 考 文 献：

[1]郑功成.社会保障研究2011年第一卷（总第十三卷）[R].北京.中国劳动社会保障出版社.2011.王保真“十二五”规划推进统筹城乡医疗保障制度的思考.p198-199.[2]袁建恒.中国社会保障网.论坛专家访谈:专访金维刚.[N].2012.12.10.[3]蒋徳理.中国社会保障网.论坛专家访谈:专访仇雨临.[N].2011.02.15.[4]国务院医改办负责人答记者问.[R].金黔在线.2013.03.15.[5]尹蔚民:统筹推进城乡社会保障体系建设.[J].求是.2013.02.05.[6]卫生部长：医改已下定决心，再深的水也要趟.[N].人民日报.2012.04.12.[7]盖锐、杨光.社会保障学.[M].北京.清华大学出版社.2009.02.p197-216.[8]郑功成.社会保障概论.[M].上海.复旦大学出版社.2005.05.p161-183.[9]陈虹、李晶、陈立影.我国城乡居民医疗保障制度发展战略与实证研究：基于统筹城乡发展新格局的视角.[C].中国社会保险学会.2011.04.[10]徐玮.关于医疗保障制度城乡统筹发展的思考.[J].中国卫生资源.2009.01.第12卷第1期.[11]常红.医改三年 城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿.[N].北京.人民网.2013.02.21.1

第四篇：2010年构建城乡统筹通讯稿

“建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局”，这是党的十七大和十七届三中全会明确提出的基层党建目标。近年来，平罗县坚持以科学发展观为统领，着眼于推进城乡统筹协调发展，以“结对联建、共创和谐”为主题，积极搭建“资源共享、互利互惠、双向共赢”的交流互融平台，进一步促进了城乡统筹协调发展，取得了一定成效。

支部结对“手拉手”，共促农村新发展。按照“组织联建，党员结对，干群互助”的方式，协调部分市直机关、企事业单位与我县73个农村党组织结对，确定87个县直机关、企事业单位党组织与45个村党组织结成一帮

一、多帮一的帮扶对子，组织机关事业单位党支部和党员干部与农村党支部和党员群众开展结对互帮活动，结对互帮一定三年不变，保持互助互帮的连续性和稳定性。宁夏宝马化工有限公司投资近45万元，平整土地1500亩，新开农沟21条、11公里，农渠21条、10公里，在宝丰镇兴胜村建设千亩无公害枸杞园区，有效促进了该村集体经济的发展壮大。

多方联动“共建日”，齐建社区筑和谐。充分发挥和利用全县各机关企事业单位的人力、物力、技术等资源优势，将每月20日确定为“社区共建日”，以“以党建带共建，以共建促创建”主题，动员和组织广大党员、干部、群众，积极关心、支持、参与社区建设，建立“社区共建、事务共管”的长效机制，加快推进管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的和谐社区建设。城关镇玉龚路社区在学习实践活动以来开展“五联五共”法有效促进了共建活动，将为民办实事落到实处。

联建结对“1+n”，帮扶两新促提升。深入开展“组织联建、党员结对”活动，全县确定52个县直机关、事业单位党组织与非公有制企业党组织结成“1+1”或“1+n”帮扶对子，帮扶期限两年，以“加强组织、增进交流、改进作风、加快发展、实现双赢”为核心，围绕实现“五个一”目标，重点开展“七个一”活动，搭建基层党组织交流融合、互促共进的平台，通过抓组建、抓规范、抓整顿、抓提升，带动非公企业党建工作深入开展，提高企业党组织的凝聚力和影响力，有力促进了企业的健康发展。

第五篇：关于农村咸阳市城乡统筹建设

关于农村咸阳市城乡统筹建设

【摘要】：党的十六大明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展的思路后，咸阳市和全国其它地方一样，对此进行了积极的探索，并取得了一定的成效。本文拟结合咸阳实际，揭示统筹城乡发展的难点和重点，为各级制定有关政策措施提供参考。

农村改革问题是每个国家发展到一定程度所面临的必要问题，从世界范围上来看，大部分欧美国家早已完成了这一任务。城市人口占全国人口的70%以上。中国也已经面临这一严峻问题。城市像欧洲，农村像非洲就是我国的具体情况。

【关键词】：城乡统筹，构建和谐城乡关系，城乡一体化。

【单位】：袁正，唐晖雄，杨涌浩，张家豪，张静涛，曾翔宇

【时间】：2011.5.25

就中国具体国情来看解决这一问题有两种大的方案：新农村建设和城乡统筹规划。

咸阳国际化大都市的建设，在注重发展市区城市经济、做好核心区城市建设的同时，还需要坚持城乡统筹发展，加快周边县城和建制镇发展，缩小城乡经济和政府公共服务体系等方面的差距。因此我们要加快城乡规划的编制和修编工作。全面完成城乡一体化规划、11个县城总体规划和95个建制镇规划修编工作。以11个县城和重点镇建设为重点，上项目、争资金，全力加快县域城镇化步伐。那么咸阳统筹城乡发展的重点是什么？我认为咸阳统筹城乡发展的重点应放在提高农民收入水平上。其原因是：城乡居民收入差距过大造成的。2009年咸阳市城乡居民收入绝对值相差12198元，两者比例为3.9：1，虽然低于陕西省的4.1：1的比例，但却高于全国3.3：1的平均水平。目前全市农村人均收入在1196元以下的贫困人口还有60万人，占全市农村人口的15%，涉及11个县市154个乡镇2094个村。

对咸阳这个欠发达的内陆城市来说，城乡既在经济发展、基础设施、社会事业和社会保障等能看得见的方面存在着较大差距，又在市场配置社会资源和生产要素的理念、对统筹城乡的认识、工作方法等看不见的地方与发达地方存在着较大差距。一些涉及统筹城乡发展的深层次问题，尚未有新的解决办法和对策，统筹城乡发展配套政策制度建设滞后。因此，咸阳统筹城乡发展的难点，就是要在体制机制创新方面实现新的突破。

其一，在制度建立上，要构筑平等和谐的城乡关系。一是建立城乡统一的户籍制度。改革户籍管理制度，实行按居住地登记的新型户籍制度。二是建立城乡统一的产权制度。主要是按照市场经济发展的要求，改革农村土地所有制度和住房制度，让土地和房产成为农民的真正财富，消除城乡之间的劳动力转移障碍。三是建立城乡统一的就业管理制度。全面清理不利于农民进城就业的政策和法规，研究制定城乡统一劳动力市场建设的规划，实行城乡统一的就业、失业登记制度，建立健全农民进城就业的服务体系，探索建立农民进城务工的援助制度。四是建立城乡统一的保障和教育制度。建构起能够覆盖全体公民的公共保障和教育网络，凡是城市居民享有的各种保障和教育待遇，农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应当建立适合农民进城的社保体系。改革教育管理体制，优化全社会教育资源配置，减轻农民的教育负担，提高农村教育质量。五是建立统一的财税金融制度。将农村公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，加

大财政转移支付力度，应将财政新增的相当一部分教育、卫生、文化等经费开支用于农村。

其二，在产业布局和要素配置上，要实现城乡融合。要统筹城乡劳动力、土地、资本和技术等生产要素，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置。积极推进城乡产业的融合和结构调整，有效解决城乡产业分割，关联性不强的矛盾。在以依靠工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村的总思路下，增进城乡产业优势互补和一体化发展。加快乡镇企业的产业结构调整，把发展农副产品深加工和现代物流业作为重点，让“绿色农业”打向国际市场，挤入国内超市，走进城镇居民，以促进农业增效，农民增收。在统筹城乡经济发展过程中，要高度重视县域经济的发展和壮大。进一步转变政府职能，用市场机制构建充满活力的县域发展机制，使民众成为创造财富的主体，激发起民营经济的巨大创造活力。

其三，在社会事业发展上，要力促城乡共同全面进步。统筹城乡发展必须统筹城乡社会发展，而这其中最重要的是要加快建立促进农村教育、文化、卫生等各项社会事业的公共财政体制，改变农村公共财政缺位的现象。进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制，加大省、市级政府对农村基础教育的投入比重。不断增加对农村基层卫生投入，提高农村社会医疗卫生事业水平。农村文化设施、信息服务、科技服务、劳动力培训、资源环境保护等都要纳入统筹的范畴。

其四，在建设规划上，要做到城乡一体化。树立“全咸阳”的规划理念，结合“十二五”规划编制，统一编制城乡建设规划，绝不能城乡规划分离；在规划中，确定在一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系的目标、产业发展布局和规模，以及环境、交通、电力、教育、文化、卫生等的具体目标；编制城乡规划用地，建设用地、住宅用地、生态用地等要合理布局；城乡居民生活水平的改善目标及全面建设小康的时间表等。搞好规划之间的衔接配套，实现城乡规划全覆盖。

只有解决农村问题，才能从根本上解决我国的社会矛盾。是国家能集中精力建设现代化社会主义国家。