“十三五”时期中国人口发展面临的挑战与对策

第一篇：“十三五”时期中国人口发展面临的挑战与对策

“十三五”时期中国人口发展面临的挑战与对策

摘 要：“十二五”时期中国人口持续保持低速增长，人口老龄化程度不断加深。预测表明，中国劳动年龄人口及比例将不断下降，人口老龄化将以世界上少有的速度快速提高，总人口将在2026年左右达到高峰后开始下降。“十三五”时期中国人口发展将面临人口结构失衡、劳动力供给下降、养老服务需求快速增长、城镇化转型等多方面的挑战。为应对这些挑战，必须尽快全面放开二孩生育，转变经济发展方式和开发人力资源，大力发展养老服务业，积极推进新型城镇化等。

关键词：人口老龄化；生育政策；经济发展方式；养老服务；新型城镇化

作者简介：张车伟，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员（北京 100028）

林 宝，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员（北京 100028）

“十三五”是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。人口是影响中国经济社会发展的“常变量”，不仅会影响到“十三五”时期各项经济社会发展目标的实现，更关系到全面建成小康社会和中华民族伟大复兴中国梦的实现。为了对“十三五”时期中国人口发展状况有更深入的把握，本研究将分四个部分进行分析。第一部分分析“十二五”时期人口发展形势，第二部分分析中国人口发展的长期趋势，第三部分探讨“十三五”时期人口发展面临的挑战，第四部分为对策和建议。

一、“十二五”时期中国人口发展形势{1}

1.人口自然增长率处于历史低位，生育率接近超低状态

“十二五”头三年中国人口继续保持低速增长。截至2013年底，中国总人口达到了13.61亿，较2010年增加了约2 000万人，年均增长约660万人。“十二五”时期人口自然增长率延续了“十一五”末期以来处于历史低位的趋势，保持在5‰以下。“十二五”时期的出生人口规模缓慢回升，出生人口规模重新回到了1 600万以上，并表现出逐渐上升之势。

中国人口保持低速增长的根本原因在于人口转变已经进入低生育水平状态。自20世纪90年代初总和生育率低于更替水平以来，中国的生育水平持续下降。2010年第六次人口普查数据显示，总和生育率仅为1.18。虽然这一数字有可能低估中国实际的生育水平，但中国真实生育水平已经很低则是一个学术界公认的判断。有研究认为1996～2003年总和生育率为1.4左右；最近几年略有回升，大概也只有1.5左右的水平{2}。我们以人口预测方法，根据2011～2013年的人口数、出生人口数和生育模式可以推算出，2011～2013年总和生育率约为1.47～1.48。2014年，放开实施 “单独二孩”生育政策后，普遍预期人口出生率、出生人数和总和生育率都有显著回升，但是实际情况却是申请“单独二孩”数量明显低于预期，回升幅度均十分有限。根据人口预测方法进行模拟，可以推算出2014年的总和生育率约为1.50。由于2014年3月以后怀孕的妇女预计将陆续在2015年开始生育，而各地区“单独二孩”政策基本上是在3月份以后逐渐放开的，因此2015年单独生育二孩的夫妇将会多于2014年。总体上，2015年的出生人口数、出生率和总和生育率虽然会在2014年的基础上有所回升，但根据现在的情况推测，总和生育率估计将不会出现大幅上升，生育率将持续保持在接近超低生育水平状态。

2.人口老龄化持续加速，总抚养比开始上升

人口老龄化持续加速是“十二五”时期人口年龄结构变化的主要特征。进入“十二五”时期以来，中国人口发展出现了少儿人口比例和劳动年龄人口比例双降、老年人口比例上升的局面。0～14岁少儿人口比例延续了前期下降趋势，从2010年的16.6%下降至2013年的16.4%，但下降速度有所放缓；15～64岁劳动年龄人口比例在2010年达到74.5%的高峰基础上开始下降，2013年下降至73.9%；65岁及以上老年人口比例则从2010年的8.9%上升至2013年的9.7%。根据中国人口发展趋势，少儿人口比例将趋于稳定，劳动年龄人口比例则将继续下降，老年人口比例则将持续上升，到“十二五”时期末，预计将达到10.5%左右。

与各年龄段人口比例变化相联系，“十二五”期间中国人口总抚养比（0～14岁人口与65岁以上人口之和/15～64岁人口）出现了上升，即劳动年龄人口的相对负担开始加重。进入“十二五”时期以来，由于少儿抚养比趋于稳定，老年抚养比不断上升，总抚养比开始从2010年的历史低位开始攀升。2011～2013年，少儿抚养比稳定在22.1%～22.2%，老年抚养比则从12.3%上升到13.1%，总抚养比也随之从34.4%上升至35.3%。

3.流动人口规模继续扩大，城镇化率不断提高

“十二五”期间，中国人口流动规模继续扩大。根据第六次人口普查数据，2010年普查时人户分离人口达到2.61亿，其中流动人口为2.21亿。进入“十二五”时期以来，流动人口继续上升，2013年流动人口达到了2.45亿，年均增加约800万人。如果按照“十二五”前三年平均增长规模推算，到“十二五”期末，流动人口将超过2.6亿。

农民工是中国人口流动的主体。根据国家统计局的监测结果，2013年外出农民工达到了1.66亿人，其中举家外出农民工数量达到了3 525万人。进入“十二五”时期以后，外出农民工规模虽然仍保持扩张态势，但增速明显减缓。2010年，外出农民工增速达到了5.52%，随后逐年下降，到2013年仅为1.68%；与此同时，举家外出农民工的增速却从2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，举家外出农民工占全部外出农民工的比例从2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，农民工举家外出的趋势逐渐加强。{3}

由于大规模人口流动，特别是农民工从农村向城镇的流动，“十二五”时期城镇化率快速提高。自2000年以来，中国城镇化率几乎成直线上升，“十二五”时期依然延续了这一趋势，年均提高约1.3个百分点，到2013年已经达到53.73%。人口城镇化水平的快速提高与人口流动密切相关。根据统计局监测结果，外出农民工几乎100%流向城镇，人口流动实际上是人口城镇化过程。2013年，跨省流动的外出农民工流入城镇的比例是99.1%，省内流动的外出农民工流入城镇的比例是100%，其中，跨省流动农民工主要流入大中城市，省内流动农民工主要流入小城镇。{4}

对于全面放开二孩生育，我们应该有这样的认识：如果带来生育水平的反弹，则应该被视为正面和积极的信号，因为放开生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，则意味着不符合政策的初衷，同时也意味着陷入了低生育率水平“陷阱”。很多人担心放开生育会带来生育堆积其实是一种并不完全正确的思维。全面放开二孩生育，不仅有利于缓解人口老龄化趋势，有利于家庭和谐稳定，更有利于社会公平公正，这实际上已经是当前最大的民生政策。从这个意义上说，全面放开二孩生育政策越早越好，早放开，早收益；而越晚放开越不利，后果也越严重。

2.经济转型与人力资源开发并举，化解劳动力供需矛盾

面对可能出现的全局性劳动力短缺局面，必须从供需两方面入手，实现动态平衡。从需求方面，要实现经济增长方式转变和经济结构转型升级，提高劳动生产率，减少对新增劳动力的需求；从供给方面则必须积极推进人力资源开发，尤其要开发大量低龄老年人力资源。

经济增长方式转变和经济结构转型升级是中国进入经济新常态后面临的艰巨任务，也是“十三五”期间面对将出现的全局性劳动力短缺应该采取的必要措施。在劳动力短缺日益明显、劳动力价格不断攀升的情况下，中国经济的增长方式必须发生深刻的变革，其中，最主要的变化就是需要从要素积累的增长模式转向以改善经济效率为主的经济增长方式{14}。从劳动力投入的角度来说，经济增长要更多依赖于劳动者素质的提高进而提高劳动生产率，而非依靠更多的劳动力投入。为此，一方面必须继续消除劳动力流动的各种制度障碍，实现劳动力资源的合理配置；另一方面必须加大人力资本投资，从教育和培训两个环节实现人力资本与产业结构的更好结合，促进劳动生产率的提高。

中国目前存在大量低龄退休人员，开发其潜力是今后的主要方向。鉴于我国退休年龄规定始于几十年前，已经显得过低，建议“十三五”期间开始延迟法定退休年龄，为开发低龄老年人力资源进行制度性安排。我们建议按照并轨先行、渐进实施和弹性机制的原则逐步延迟退休年龄。具体建议为：首先，实现养老金制度并轨，将退休年龄归为两类：职工养老保险领取年龄和居民养老保险的领取年龄。其次，职工养老保险的退休年龄改革方案分两步走。第一步：2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。第二步：从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。再次，居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁，直至2045年完成。同时在退休年龄改革中引入弹性机制，可考虑以法定退休年龄为基准，规定人们可提前或延迟5年退休，但养老金待遇与退休年龄挂钩。测算表明，延迟退休年龄可有效改善城镇劳动力的供给状况，增加城镇适龄（退休年龄以下）劳动年龄人口，延缓其比重下降趋势{15}。

3.加快养老服务体系建设，大力发展养老服务业

“十三五”期间养老服务需求将快速增长，必须进一步加快养老服务体系建设，大力发展养老服务业。

养老服务体系建设重点在于分清政府、社会和家庭在养老服务中的责任和作用。尽管在各种政策文件中均提出要建设“以居家为基础、社区服务为依托、机构为支撑”的养老服务体系，但是进展仍然不尽如人意。当前的社会养老服务体系建设还存在一系列问题，如：政府公共服务职能不到位，对养老服务体系建设的推动不力；社区养老服务发展严重滞后，无法对居家养老形成有效支撑；养老机构功能紊乱，质量参差不齐，影响机构养老的补充作用{16}。

要完善养老服务体系建设，必须发挥政府的主导作用，调动社会各主体的积极性，共同承担养老责任，逐渐形成以老年人为中心的由家庭、社区、养老机构、其他社会成员和组织等组成的多层次养老服务体系，实现“政府公共服务职能到位、养老服务和产品充足、老年人选择空间充分”的养老服务目标。在此体系中，老年人处于一个由多个同心圆组成的体系之中：最中心是老年人，外围第一层是老年人的家庭成员、第二层是社区、第三层是企业、其他社会组织和个人，包括养老机构。老年人可以向任何一层寻求养老服务，但最终向哪一层寻求服务，将取决于老年人的选择。在这样的一个体系中，社区养老服务能力是关系整个养老体系建设成败的关键所在。要实现这一点，必须采取必要的激励措施鼓励家庭成员承担养老服务责任，构筑养老服务的第一道防线；建设覆盖城乡社区养老服务中心，完善社区养老服务功能；调整公办养老机构功能，合理引导民营养老机构发展，形成多层次的养老机构{17}。

发展养老服务业是建设养老服务体系的关键。只有一个欣欣向荣的养老服务业，才有可能向老年人提供各种养老服务，真正满足老年人养老服务需求。2013年，国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出了发展养老服务业的目标，即：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。为此必须加强各项任务的落实，如统筹规划发展城市养老服务设施；大力发展居家养老服务网络；大力加强养老机构建设；切实加强农村养老服务；繁荣养老服务消费市场；积极推进医疗卫生与养老服务相结合等。特别应该注意各项任务的分解和考核，要将各项任务加以具体落实，制定实施的时间表和路线图，确保提出的投融资、土地、税费、补贴、人才培养等各项政策措施得到落实，各项任务如期完成。

4.积极推进新型城镇化，真正实现人的城镇化

“十三五”时期是新型城镇化战略的具体落实和执行期，也是《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出各项具体目标和部署的实现期和完成期，该规划是否能真正落实和实施，完全取决于“十三五”期间的实施情况。因此，“十三五”期间必须进一步积极推进新型城镇化，确保各项规划目标的实现，真正实现人的城镇化。

一方面要以推进基本公共服务均等化实现农业转移人口市民化。基本公共服务的非均等化提供是以往城市快速发展的主要策略，在新型城镇化阶段，基本公共服务均等化提供是最基本的要求。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题，并就子女教育、就业服务、社会保障、医疗卫生条件及住房保障等方面提出了一些具体的要求。应该说，这些基本公共服务是农业转移人口在城镇化过程中迫切需要实现均等化的领域，也是制约其是否能够真正融入城镇、实现市民化的关键，应该对各项公共服务实现均等化的时间表及相关责任进行明确，避免有些地方政府回避相关责任，久拖不办，影响城镇化进程和规划目标的实现。同时，考虑到当前大量农民工在城镇就业和居住，存量巨大，“十三五”时期是农民工市民化需求巨大，相应的公共成本也快速增长，应该对此有提前准备，建立相应的成本分担机制。

第二篇：在十三五时期将会面临的机遇与挑战

中国在十三五时期将会面临的机遇与挑战的分析

今年，中共十八届五中全会的召开勾画了未来五年中国经济社会发展的蓝图。中国已经进入全面改革新时代，“十三五”时期中国经济社会发展机遇和挑战并存。机遇主要包括全面改革深入推进带来的新机遇、消费结构继续升级带来的新机遇、工业化进入新阶段带来的新机遇、城镇化进入新阶段带来的新机遇、区域经济一体化快速推进带来的新机遇、新一轮全球技术革命正在酝酿和突破带来的新机遇；而挑战主要来自于：中国经济增速换挡、国际竞争日趋激烈、产业转型升级、“高成本时代”悄然到来、资源环境约束加大、“人口红利”消失。中国进入全面改革新时代，“十三五”强化改革规划、转型规划、创新规划、生态文明建设规划等。

一、“十三五”时期面临的机遇

第一，全面改革深入推进带来新机遇。十八届三中全会之后，中国进入全面改革新时代，改革要在经济、政治、文化、社会、生态、党建六个领域全面展开。所有改革都意味着各主体之间责权利关系的调整，这会带来很多新的机遇。比如政府行政管理制度改革尤其是行政审批制度改革，对企业来说意味着交易成本的降低。金融改革中放开民营银行的准入条件、推进利率市场化等，都会对很多主体带来新机遇。还有财税制度改革、户籍制度改革、土地制度改革等等都是这样。

第二，消费结构继续升级带来新机遇。消费结构升级是有规律的。过去30多年逐步满足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世纪80年代首先发展了食品和纺织服装等行业，90年代主要发展了彩电、冰箱、洗衣机、微波炉等行业，2000年以后又重点发展了房地产、汽车等相关行业。当然这些需求现在还存在，今后还要继续升级。除了这五大基本需求之外，消费结构正在向“学乐康安美”等新五大需求方向升级，新五大需求分别是学习需求、快乐需求、健康需求、安全需求、美丽需求，其比重正在不断提高过程中。无疑，新五大需求在“十三五”期间比重的进一步提高，为发展与其相适应的很多新产业带来了新机遇。

第三，工业化进入新阶段带来新机遇。工业化分为前期、中期、后期阶段，目前中国工业化已经进入到中后期阶段，也就是中期向后期过渡的阶段。2000年以来中国进入重化工业快速发展时期，重化工业在产业中的比重不断提升。但过去十多年属于重化工业发展阶段的上半场，是资源能源密集型重化工业快速发展的阶段，即钢铁、水泥、建材、汽车、石油、石化、煤炭等重化工业快速发展的阶段。现在这些重化工业发展的高峰期过去了，重化工业发展阶段开始进入到下半场，下半场是知识和技术密集型重化工业与生产性服务业相交融发展的阶段。今年5月份出台的《中国制造2025》提到的10个行业都是属于知识和技术密集型重化行业。工业化进入到新阶段，就为发展与工业化进程相适应的新产业带来了新机遇。第四，城镇化进入新阶段带来新机遇。2014年，中国的城镇化率达到54.77%，意味着中国城镇化进入到加速阶段的下半场。根据国际经验，城镇化水平达到30%-70%时属于加速阶段，加速阶段上半场是30%到50%，下半场是从50%到70%。加速阶段上半场是城镇化加速发展、但又相对粗放发展的时期，下半场则是城镇化仍然快速发展、但主要提高城镇化品质的阶段。故在下半场要推进新型城镇化，国家也出台了新型城镇化战略规划。“十三五”期间就是快速推进新型城镇化的阶段。这个阶段不像过去那样主要发展住宅和商业地产等，而是按照人本城镇化、市场城镇化、协调城镇化、特色城镇化、集群城镇化、绿色城镇化、智慧城镇化、品质城镇化、人文城镇化的要求，推进新型城镇化。在这些特点的新型城镇化中也蕴藏着很多新的机会。

第五，区域经济一体化快速推进带来新机遇。区域经济一体化意味着区域内部不同城市不同地区分工协作的加深。根据亚当·斯密的理论，分工协作的加深可以大大提高效率和实现区域之间的共赢，可以带来很多机遇。正因为如此，新一届中央领导提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等大区域战略。此前，还有很多如长三角、珠三角、成渝经济带等区域一体化战略。“十三五”时期，区域经济一体化将在中国大地上蓬勃展开，这也给很多区域带来发展机遇。

第六，新一轮全球技术革命正在酝酿和突破带来新机遇。这一轮新的全球技术革命主要体现在信息技术、新能源技术、智能制造技术等领域。为了抓住这一轮技术革命带来的机遇，中国政府也提出了创新驱动，大众创业、万众创新，制造业2025，互联网，新能源革命等重大战略。无疑，新技术的发展和应用会带来很多新的产业发展机遇。

二、“十三五”时期面临的挑战

“十三五”期间，国内外经济政治形势都在发生许多新变化，会面临很多新的挑战。

第一，中国经济增速换挡带来新挑战。“十三五”前期，中国经济可能继续面临下行的压力，与以往相比，经济增速将明显下一个台阶，估计会到6%-7%，不排除个别年份下降到6%以下。随着经济增速的换挡，将使产能过剩、地方债务和金融风险等问题凸显，给经济的可持续发展和社会稳定带来挑战。

第二，国际竞争日趋激烈带来挑战。2008年国际经济危机爆发以来，以美国为代表的西方国家也开始强调推进“再工业化”、“再制造业化”，强调发展实体经济，相对来说它们在这些领域具有明显的技术和人才等竞争优势。“十三五”期间，中国制造业必须向中高端升级，这就与发达国家在这些领域开始形成正面竞争，这对我们是一个挑战。

第三，产业转型升级带来挑战。随着经济发展进入新阶段，推进产业优化升级别无选择。但产业转型升级需要具备一系列条件，如人才、技术、知识、信息、管理、制度等条件。但这些条件的具备往往需要一个过程，在条件不具备或不完全具备的情况下推进产业转型升级，会面临很多新挑战。

第四，“高成本时代”悄然到来带来新的挑战。随着中国经济发展进入到新阶段，资源环境约束加大，“人口红利”消失，“高成本时代”悄然到来，包括土地成本、原材料成本、劳动力成本、人才成本、能源成本、环保成本、资金成本、物流成本、知识产权成本、交易成本等都在上升。而成本的全面上升会侵蚀企业的利润空间，会限制产业的发展，会对很多行业和企业带来挑战。

第五，资源环境约束加大带来挑战。随着工业化城镇化快速推进，资源能源越来越短缺，环境污染压力日益加大，从现在开始不得不加大对环境保护的力度。随着环保力度的加大，环境污染的增量会有所控制，但已经污染的大气、水、土壤等存量问题的解决还需要假以时日，污染绝对量还在增加，故 “十三五”期间资源环境压力依然很大。而且，中国已向国际社会承诺到2030年前使二氧化碳排放达到峰值，这意味着今后的排放还要接受国际社会的监督和约束。

此外，还有“人口红利”消失带来的挑战。从2011年开始，15岁至64岁之间的劳动年龄人口比重下降，这说明中国的“人口红利”开始消失。“十三五”期间，人口老龄化可能进一步加剧，生产性人口的占比进一步下降，这也会对经济社会发展带来巨大挑战。

三、“十三五”需要强化的规划

基于以上分析，鉴于中国进入全面改革新时代，我认为“十三五”期间应强化以下规划。

第一，强化改革规划。十八届三中全会之后，中国开始进入全面改革的新时代，改革成为“十三五”时期的主题。中国很多的发展问题都源于制度，只有通过改革这个“牛鼻子”把制度理顺了，其他问题就好解决，就可以实现纲举目张的效果。因为经济发展取决于各个主体的行为，而各个主体的行为取决于制度的引导。因此，“十三五”规划最需要优先规划的是改革规划。但目前很多地方政府往往只重视产业规划和项目规划等，而忽视改革规划，这一点需要有所改变。

第二，强化转型规划。所谓转型规划就是经济结构转型规划或产业转型升级规划。随着中国经济发展进入到新阶段，过去那些低端的、低附加值的、产能过剩的、部分劳动和资源密集型的产业，必须要淘汰，而要转向大力发展高附加值的、知识和技术密集型的、绿色低碳循环的、符合消费结构升级方向的产业。这就要推进产业转型升级。“十三五”产业规划的重点并非发展什么产业，而是怎么实现产业转型升级。

如果扩展到整个经济转型，则涉及七个方面的转型：(1)要素投入结构转型，即由原来主要依靠土地、劳动力、资金等一般要素，转向主要依靠技术、人才、信息、知识等高级要素，来拉动经济增长；(2)排放结构转型，即减少“三废”、二氧化碳等不好的排放，增加氧气、水蒸气等好的排放，或推进绿色发展、低碳发展、循环发展等；

(3)产业结构转型，即推动产业的高度化或高级化、高端化、特色化、集群化、品牌化、绿色低碳化、信息化、融合化、国际化等；

(4)区域结构转型，即推进新型城镇化、统筹城乡发展、推动东中西部的公平发展等；

(5)经济增长动力结构转型，即由原来主要依靠出口、投资、消费“三驾马车”，转向主要依靠制度变革、结构优化、要素升级“三大发动机”，来拉动经济增长；

(6)财富分配结构转型，即由原来主要实现国富转向主要实现民富，由原来少部分垄断行业暴富，转向所有行业公平竞争，由原来少部分人暴富，转向所有人共同富裕；

(7)发展目标结构转型，即由原来主要强调经济总量和规模的增长，转向强调提质增效，由原来主要强调物质财富的增长，转向强调物质和精神财富的共同增长，由原来主要追求成为GDP大国，转向主要追求成为强国。

第三，强化创新规划。已持续了数十年的粗放发展模式已经走到了尽头，“十三五”期间到了必须寻找新出路的时候了，新的主要出路就是创新。正因为如此，党中央国务院已提出了创新驱动、“大众创业、万众创新”等新战略。“十三五”规划必须将创新规划放在较优先的位置上。创新规划重点要解决三个问题：

一是创新主体的规划，即明确包括企业、个人、科研院所、高等院校、行业组织、政府等在内的各个主体在创新中的职责；

二是创新方式的规划，包括技术创新、产品创新、产业创新、模式创新、组织创新、管理创新等；

三是创新环境的规划，即如何建立和完善鼓励创新的制度和政策环境。

第四，强化生态文明建设规划。生态文明建设是具有外部性的领域，不能完全靠市场来调节，需要政府进行规划。中国的资源环境约束日益加大，“十三五”规划应按照十八大报告、十八届三中全会决定、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等的要求，强化制定各地的生态文明建设规划，以及所属的资源利用保护规划、环境保护规划等，以实现绿水青山、碧海蓝天的目标。

第五，强化社会事业发展规划。社会事业也是具有外部性的领域，必须要发挥政府规划的作用。历次五年规划都有社会事业规划，但总的来说社会事业规划相对于经济发展规划明显偏弱，往往是投入较少、落地不够。鉴于社会事业的滞后和社会稳定任务日益艰巨，“十三五”规划应强化社会事业规划。

第六，强化政府公共服务规划。十八届三中全会决定明确指出，政府的主要职能是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护，可以归结为提供公共服务。“十三五”规划应将政府提供哪些公共服务、如何提供公共服务、如何提高公共服务的效率等纳入，并作为重点。

“十三五”需要适当弱化的规划

按照十八届三中全会决定的要求，要正确处理好政府与市场的关系，在规划上也要考虑充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，故“十三五”要弱化以下规划。

一是弱化GDP增长规划。GDP增速受多种因素的复杂影响，不好预测，也不应作为五年规划的强制性指标，但可以作为非约束性的指导性指标。过去多年来，很多地方将GDP增速作为规划的重点内容，这一点在“十三五”规划中要有所改变。尤其是中国经济在“十三五”时期将逐步进入新常态，经济增速将明显下一台阶，经济发展最主要的任务是提质增效、健康可持续发展，因此更应弱化GDP增长的规划。

二是弱化产业发展规划。“十三五”期间，随着全面改革的推进，要逐步发挥市场在资源配置中的决定性作用，具体发展什么产业应该由市场和企业去决定，而不是由政府事先去规划。从过去多年的经验教训来看，凡是政府过度规划的产业往往形成了产能过剩等问题，而那些没有被规划的产业则往往获得了意外的发展。故我们一定要相信市场的威力。三是弱化城镇化水平规划。城镇化是一个自然的历史过程，城镇化率的提高也有其内在的规律，不宜人为去规划。一定要规划提高多少个点的城镇化水平，就会造成过多剥夺农民土地、赶农民上楼、搞土地财政、建形象工程、推高房价、浪费资源、破坏环境等问题，就会带来拔苗助长、适得其反的结果。所以，在“十三五”规划中，为了避免各地大搞城镇化建设竞赛，要弱化城镇化水平的规划。

四是弱化基础设施建设项目规划。交通、通信、水利等基础设施建设虽然是公共产品，是政府规划的重点内容之一，但是基础设施建设也有市场需求约束的问题，也有资金约束的问题，也有通过PPP模式实现公私合作的问题，故也要尊重市场规律、尊重循序渐进的原则，也要充分发挥企业和民间资本的作用。故“十三五”基础设施建设规划要将重点放在总体思路规划上，而不是具体项目规划上，具体项目要尊重企业和市场的选择，要有灵活性。

第三篇：村镇银行发展面临的挑战与对策

村镇银行发展面临的挑战与对策

【摘要】村镇银行的设立，对增加农村金融供给、促进农村金融市场竞争多元化、支持农村经济社会发展已经产生了积极的作用。但是作为新生事物，村镇银行的发展不可避免地会受到各种因素的制约，尤其是在市场准入制度、盈利能力、市场竞争力及政府扶植力度等方面面临着严峻挑战。因此，应该从设立模式、提高盈利水平、金融同业合作及加大政府扶植力度等方面积极寻求有效的解决办法，以促进村镇银行的可持续发展。

【关键词】村镇银行 市场准入制度 同业竞争

一、引言

村镇银行是指经中国银行(2.77,0.00,0.00%)业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行作为新型农村金融机构的主力军，其设立和发展无疑为农村经济社会的发展注入了新的活力。随着村镇银行发展的步伐加快，理论界和实践部门对村镇银行的研究逐渐增多，并已取得了一定的成果，提出了一些具有建设性意义的观点。

对于村镇银行发展过程中具备的优势，杨晓东、常文利(2010)认为村镇银行在运营方面具有与生俱来的优势，以服务“三农”为初衷，得到地方政府高度重视，另外制度设计上产权明晰、机制灵活，有助于完善农村金融服务体系。章芳芳(2009)认为商业银行、农村信用社、农村合作基金会、村镇银行各具特色，村镇银行的主要优势在于能为农民、农业、农村经济提供更便利、更充分、更有效的金融服务。对于村镇银行发展过程中存在的问题，唐晓旺(2008)认为，由于村镇银行组织创新能力不足、存在较高的市场风险和逆向选择等问题，村镇银行在进行组织创新过程中要逐步建立创新扶持机制、可持续发展运营机制、风险转移机制、合理的监管机制，村镇银行的创新机制要在探索中不断前进。

对于村镇银行发展过程中的定位，阮勇(2009)认为村镇银行在产权制度、法人治理结构、经营目标三个方面的定位不够明确，从而制约了村镇银行的发展。朱海城(2010)认为金融监管部门应支持业绩优良的村镇银行扩大股东人数，防止一股独大，这样既能扩大村镇银行的资金来源，实现资本构成多元化，又可以改善村镇银行的法人治理结构；应注重维护村镇银行作为独立法人的经营管理的自主权和决策权，推动完善法人治理结构。邹力宏、姚滢(2008)认为应从产品、客户、主要竞争地三个方面对村镇银行进行合理定位，减少政府的不当干预、建立科学合理的村镇银行管理制度。

目前虽然理论界和实践部门对村镇银行的发展优势、存在问题和市场定位等方面进行了一定的研究和探讨，但是现有研究成果还存在许多遗憾和不足，有待在理论上进一步深化，尤其是在村镇银行的市场准入制度、盈利能力、金融同业合作及政府扶植力度等方面的研究相对较为缺乏。基于此，本文拟在对我国村镇

银行发展的现状分析基础上，着重对我国村镇银行发展所面临的挑战进行分析，积极寻求有效的解决办法，以促进我国村镇银行的可持续发展。

二、村镇银行发展的现状

为解决部分农村地区“金融真空”和农村金融服务不足等问题，2006年12月20日，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管”的原则，调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，村镇银行的设立首先从四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北等6省(自治区)开始试点。2007 年1 月，银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》，为村镇银行进入农村金融市场以及合法地位提供了法律依据。我国村镇银行从2007 年3 月1 日开始试点，全国首家村镇银行———惠民村镇银行成立，2007年5月，银监会发布《关于加强村镇银行监管的意见》，进一步加强了对村镇银行的监管。2007 年10月，中国银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，将新型农村金融机构试点范围由先期6 省(区)扩大到全国31 个省(区、市)。截至2011 年末，共有726 家村镇银行成立。

目前，村镇银行在农村金融市场上的地位稳步上升。首先，村镇银行业务品种创新较多，除吸收公众存款、发放短中长期贷款、结算、贴现等银行金融机构的传统业务外，各地村镇银行可以根据实际情况开展相关业务，如土地流转质押贷款、林权质押贷款、应收账款质押贷款等业务品种。其次，村镇银行运营效率较高，由于村镇银行层级简单，决策链条短，使得村镇银行提供贷款程序便捷、时间短，这使得村镇银行在金融市场竞争中逐步建立了坚实的客户基础。最后，村镇银行的设立在增加农村地区金融供给的同时，推动竞争有序的农村金融市场的形成，提高了农村金融市场的整体运行效率。与农村社相比，大部分村镇银行贷款年利率都较低，且借款和还款时间更为自由，如湖北汉川农信社一年前贷款利率在7%～12%左右，民间借贷利率在18%左右，而村镇银行平均利率为7%～8%左右。较低的贷款利率降低了农户的融资成本，扩大了农户的融资需求，同时有利于农村地区以市场机制为主导的服务多层次的金融市场体系的构建。总之，村镇银行的设立标志着农村金融改革由存量改革进入到增量改革阶段，为艰难发展的农村金融体系注入了新鲜血液，为我国“三农”经济的发展提供有效的金融支持，是农村金融改革重要的里程碑。

三、村镇银行发展面临的挑战

(一)市场准入制度存在缺陷

村镇银行的大规模推广进展受到抑制的根源在于村镇银行的市场准入制度存在缺陷。根据《村镇银行管理暂行规定》，虽然在县(市)设立的村镇银行，其注册资本不得低于300 万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于100 万元人民币。但村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，且单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单个自然人股东持股比例、单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方合计持股比例不得超过总股本的10%。这样的规定，一方面将市场上一些积极想进

入金融市场的非银行类金融机构和民间资本拒之门外，致使市场准入门槛抬高，发起人选择面过窄，限制了村镇银行的普及推广；另一方面大型商业银行从自身利益角度考虑，村镇银行盈利能力低、运营风险大、员工素质低、投资回报慢，如果发生破产风险还会影响发起行的信誉，所以主要商业银行设立村镇银行的态度很不积极，村镇银行的推广进展相对比较缓慢[1]。另外，村镇银行大多是作为独立法人机构设立的，这样的银行经营规模小，综合服务水平低，发挥的功能不到位并且发起行设立独立的村镇银行管理成本较高，经济效率较低，不具有规模效应，而且新设银行经营管理易受发起行干预严重，丧失自主性，逐渐沦为发起行的分支机构。

(二)盈利能力受到限制

由于农村市场的特殊性及客户群体的局限性，村镇银行主要的业务以向农户和微小企业发放小额贷款为主。目前村镇银行发放的贷款额度一般为2～10 万元，其中二万元一下的小额农户贷款无需实物抵押担保，只需根据农户的信用状况来决定是否贷款，且贷款的期限较灵活，利率也可以在国家基准利率的基础上略作上浮自行商议决定，通常较农信社低。这种小额贷款限制了村镇银行的盈利能力。首先，村镇银行作为独立的法人机构应该追求利润最大化，和其他商业银行一样，客户结构以大客户为主，但是，村镇银行为了服务三农，业务必须符合农户和中小企业需要，也就是必须经营适合农村市场需要的小额贷款为主。村镇镇银行因为其出身的特殊性，限制了其在更广阔的市场上攫取利润。其次，与一般的贷款业务不同，小额贷款业务考察的并非商业信用而是个人信用。因此，贷款的风险难以量化评估，通常的办法是派专门人员实地调查。但是每个客户的贷款数量少，而贷款的人数又非常多，如果村镇银行想在小额贷款业务上取得成绩，就需要投入大量的人力、财力，经营成本很高。最后，小额贷款因其发风险大，成本高，应采用更高的利率来维持经营的高成本，但是在中国农村市场推动高利率非常艰难，社会上普遍认为村镇银行如果要为“三农”服务，利率越低支农效果才越明显，现在村镇银行的小额贷款利率甚至比农信社还要低，这严重制约了村镇银行的盈利水平。

(三)市场竞争实力弱

在原有的农村金融市场上，高端的较富裕客户业务规模较大，是大中型商业银行的稳定客户，中层客户市场长期被农村商业银行、农村合作银行和农村信用社占领，低端客户往往金融需求较小。

村镇银行在这种环境下拓展业务、抢占市场，势必加剧竞争。第一，大型商业银行在农村金融市场上本来就具有很多优势，如结算系统完善、公信度较高、服务质量较好等。许多农村企业及经济状况较好的农户一直是大银行的固定客户。为了攫取市场利润，很多大银行开始关注中小客户需求，甚至推出了一些专门的支农产品(5.55,-0.05,-0.89%)和业务[2]。

第二，县级以下的金融机构竞争日益激烈。农村信用合作社虽然在制度和经营上存在一些缺陷，但是因为其进入农村金融市场时间较长，经营与农村相关的业务经验较为丰富。此外，近几年，小额贷款公司在农村市场比较活跃，争夺了

部分贷款业务。部分农户也通过农村资金互助合作组织解决了部分金融需求。第三，一些外资金融机构，也参加到竞争的队伍当中，相对于国有控股商业银行，外资银行对设立村镇银行的热情更高[3]。

(四)政策扶植力度不够

村镇银行自成立伊始，就肩负着完善农村金融服务、支持农村经济发展的重大社会责任，而支农贷款的特殊性使得村镇银行的发展受到很多限制，但村镇银行在政策优惠上却并未获得与农村信用社同等的待遇。村镇银行在营业税、所得税方面，比照其他商业银行的标准，但农信社不仅在税收上享受优惠政策，财政还对农信社发放农业贷款进行贴息，由于村镇银行在履行支农使命时的负担较之农信社更为沉重，为了自身的生存发展，村镇银行则逐步放弃支农目标，而像盈利目标倾斜。

四、促进我国村镇银行发展的对策建议

(一)创新村镇银行设立的新模式

显而易见，村镇银行设立的条件过于苛刻制约了村镇银行的推广进程，但是由于银行业风险的特殊性和监管部门的监管能力有限，短期内设立村镇银行的条件放宽可能性较小。而规模化、批量化的成立村镇银行更有利于发起行降低成本、提高效率。为推进村镇银行发展，2010 年5 月，中国银监会下发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，为村镇银行提供了三种发展模式

———“总分行制”、“管理总部制”、“控股公司制”。这三种模式各自的优势和劣势都很明显，因此，在今后设立村镇银行的过程中，选择何种模式应该因地制宜，根据自身情况选择发展模式。比如，总分行模式适合发起行在一个地区内发起设立村镇银行，而如果发起行想将网点铺设至全国各地，管理总部制和控股公司制应该更符合要求[4]。

以上三种发展模式至今都还处于尝试阶段，并没有大规模扩张，也没有任何一种模式对村镇银行的设立表现出强大的推动或促进效应，因此仍需对村镇银行设立的新的模式不断探索，不能拘泥于现有模式，对于那些可行性强、对村镇银行的发展确实有推动作用的模式都可以积极大胆的尝试，争取早日帮助村镇银行走出发展困境，推动村镇银行在农村金融市场的扩张。

(二)提高业务盈利水平

首先，小额的贷款业务因其具有支农的社会效应，与追求利润最大化的商业目标之间存在矛盾，所以村镇银行应该在盈利也服务社会之间寻求一个平衡点，如果村镇银行业务不能做强做大，就将小额贷款业务持续经营下去，逐渐培养自己优秀的稳定的客户群，在这种长期的流动中获得相对稳定的收益。

其次，推进村镇银行利率市场化进程，这样村镇银行经营的小额贷款可以根据市场的供求决定而提高利率水平，银行经营小额贷款的高成本才能收回，利润空间才能扩大。

最后，村镇银行应该学习吸收外国社区银行经营小额贷款的经验，在此基础上，探索适合自身发展的模式。例如农行在推行小额贷款时，曾借鉴格莱珉银行经验推出一套“五”字客户调法———看、摸、查、访、网。这个方法在实践中取得了很好的效果，但也要注意因为中国农村的信用基础和市场环境与国外差异较大，所以在学习过程中一定要结合实际情况，研究符合自身特色的小额贷款经营方式，提高村镇银行的盈利能力，推动村镇银行持续发展。

(三)加强与金融同业合作

村镇银行以现在的实力与其他金融机构竞争不具备优势，但为了在农村站稳脚跟，就必须面对来自其他金融机构的压力。村镇银行不能以价格战略等“硬碰硬”的手段竞争，而应争取在竞争中求得共赢。首先，可以积极与大银行展开合作，如面对金额过大的贷款，村镇银行可以与大银行、小额贷款公司合作完成，这样既不损失客户，又有效的分散了风险。其次，村镇银行要学习其他金融机构在农村开展业务成功的经验，吸取教训，少走弯路，使自己在激烈的竞争中不断强大起来。由于金融产品具有易复制性的特点，不同金融机构提供的金融产品严重趋同。村镇银行作为未来农村金融市场的主力军，要想在激烈的竞争中获胜，就必须凸显自己的特色与优势，争取做到“人无我有、人有我精”。村镇银行要充分发挥自己机制灵活、决策链条短等优势，积极开发符合客户需求的金融产品。要根据所在地区的经济发展特点，有针对性的进行产品创新。例如，在种植业为主的地区开发适合种植业的贷款、在养殖业为主的地区为农户提供适于养殖的金融产品[5]。

(四)加大政策扶植力度

首先，政策上应该政策上应该给予村镇银行贷款性利差补贴，并允许村镇银行申请央行在贷款，提高村镇银行服务“三农”的积极性；其次，使村镇银行享受与农信社相同的税收优惠政策，并对村镇银行发放涉农贷款进行风险补偿或奖励，降低村镇银行提供涉农贷款的经营成本，促使村镇银行坚持服务“三农”的目标不动摇；最后，应积极探索建立农村存款保险制度，提高村镇银行的风险抵抗能力，增强存款人对村镇银行的信心，同时，推进政策性农业保险，开发符合农业生产特点的保险品种，增强农户自身的抗风险能力。

第四篇：中国发展面临6大严峻挑战

中国发展面临6大严峻挑战

21世纪，中国的发展进程不可避免地遭遇到如下的6大基本挑战：人口三大高峰（即人口总量高峰、就业人口总量高峰、老龄人口总量高峰）相继来临的压力；能源和自然资源的超常规利用；加速整体生态环境“倒U型曲线”的右侧逆转：实施城市化战略的巨大压力；缩小区域间发展差距并逐步解决三农问题；国家可持续发展的能力建设和国际竞争力的培育。现在还面临着美国次贷金融危机的巨大考验。所有这些挑战的消解，其实质都在催促着“如何全面实现小康社会目标”这个总主体。上述这些成为严重制约中国未来发展的挑战，也只能在实现国家“全面、协调、可持续发展”科学发展观的统帅下，才能得到真正有效地克服。科学发展观的理论核心，紧密地围绕着两条基础主线：其一，努力把握人与自然之间关系的平衡，寻求人与自然的和谐发展及其关系的合理性存在。同时，我们必须 把人的发展同资源的消耗、环境的退化、生态的胁迫等联系在一起。其实质就体现了人与自然之间关系的和谐与协同进化。其二，努力实现人与人之间关系的协调。通过舆论引导、伦理规范、道德感召等人类意识的觉醒，更要通过法制约束、社会有序、文化导向等人类活动的有效组织，去逐步达到人与人之间关系（包括代际之间关系）的调适与公正。归纳起来，全球所面临的“可持续发展”宏大命题，从根本上体现了人与自然之间和人与人之间关系的总协调。有效协同“人与自然”的关系，是保障可持续发展的基础；而正确处理“人与人”之间的关系，则是实现可持续发展的核心。

有效实施科学发展观的7大主题

1.始终保持经济的理性增长：在这里特别强调一种“健康状态”下的经济增长。它既不同意限制财富积累的“零增长”，也反对不顾一切条件提倡过分增长。所谓健康的增长一般指在相应的发展阶段内，以“财富”扩大的方式和经济规模增长的度量，去满足人们在自控、自律等理性约束下的需求。2.全力提高经济增长的质量：它意味着新增财富的内在质量，应当不断地、连续地加以改善和提高。除了在结构上要不断合理与优化外，新增财富在资源消耗和能源消耗上要越来越低；在对生态环境的干扰强度上要越来越小；在知识的含量上和非物质化方面要越来越高；在总体效益的获取上要越来越好。3.满足“以人为本”的基本生存需求：科学发展观的核心以围绕人的全面发展而制定，其中人的基本生存需求和生存空间的不断被满足，是一切发展的基石。因此一定要把全球、国家、区域的生存支持系统维持在规定水平的范围之内。通过基本资源的开发提供充分的生存保障程度；通过就业的比例和调配，达到收入、分配、储蓄等在结构上的合理性，进而共同维护全社会成员的身心健康。4.调控人口的数量增长，提高人口的素质：人口数量的年平均增长率首先应稳定地低于GDP的年平均增长率，而后逐渐实现人口自然增长率的“零增长”。此前与此后，都要把人口素质的提高纳入到首要考虑的政策之中。该战略目标的实质是把人口自身再生产同物质的再生产“同等地”保持在可持续发展的水平上。根据联合国开发计划署（UNDP）在其报告《人类发展报告》中的研究，人口资源向人力资源的转变，首先要把人的“体能、技能、智能”三者的合理调配，置于可以接受的状态之下，达到人口与发展之间的理想均衡。5.维持、扩大和保护自然的资源基础：地球的资源基础在可以预期的将来，仍然是供养世界人口生存与发展的惟一来源。科学发展观既然规定了必须保持财富的增长并满足人类的理性需求，它的实物基础主要地依赖于地球资源的维持、地球资源的深度发现、地球资源的合理利用乃至于废弃物的资源化。6.集中关注科技进步对于发展瓶颈的突破：科学发展观始终强调“人口、资源、生态环境与经济发展”的强力协调，科技进步在可持续发展战略实施中，能够迅速把研究成果积极地转化为经济增长的推动力，并克服发展过程中的瓶颈，以此去达到可持续发展的总体要求。科学技术的发展，经济社会的发展，管理体制的发展，这三个主要方面将作为一个互为联系的大系统，通过宏观的调适和寻优，达到突破发展瓶颈的目标要求。7.始终调控环境与发展的平衡：科学发展观不赞

成单纯为了经济增长而牺牲环境的容量和能力，也不赞成单纯为了保持环境而不敢能动地开发自然资源。二者之间的关系可以通过不同类型的调节和控制，达到在经济发展水平不断提高时，也能相应地将环境能力保持在较高的水平上。为此，一些地区在构造“循环经济”、“生态补偿制度”、“工业生态园”、“全过程无害化控制”、“绿色化学体系”等，其根本目的都在维系人与自然之间的协调发展。

第五篇：人大面临的挑战与对策

人大组织制度从1954年我国正式确立人民代表大会制度以来，经过40多年尤其是改革开放20多年来的不断发展完善，已经形成了一套与我国政治体制相适应、较为完整有效的人大组织体系。与此同时，随着我国民主化法治化进程的不断推进和人大工作的深入开展，人大组织建设也日益面临着许多新情况与新问题。认真分析研究和着力解决这些新情况与新问题，不仅关系到能否从组织上充分保证和推动人大工作的创新发展，而且决定着人大组织制度功能进一步发挥的程度。人大组织体系的构成与特点 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大组织体系是我国人民代表大会制度和政治体制的一个重要组成部分，科学认识和正确把握人大组织体系的构成及其特点，对于我们从不同的角度进一步加深对人大组织制度的理解，丰富和促进人大的组织建设工作，更好地坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重大的理论和现实意义。

（一）人大组织体系的构成 人大组织体系与人大制度有着非常密切的联系。根据我国宪法、地方组织法、选举法和代表法的有关规定，人大制度实际上是关于人民代表大会和人大常委会自身的性质、地位、职权、作用等方面的一系列法律规范所构成的制度系统，主要包括人大组织制度、人大选举制度、人大代表制度和人大活动制度等方面的内容。它不同于人民代表大会制度，不涉及人大及其常委会与国家行政、审判、检察机关的关系。另一方面，人大组织体系是人大制度系统赖以运行的组织基础，从内容上看，它主要由组织机构和组织成员两个部分构成。人大选举制度和人大代表制度贯穿在这两个部分之中，或者说是这两个部分的进一步展开和具体化，因而在一定意义上可以看作是人大组织体系的应有内容。人大的组织机构主要有五种形式。一是人民代表大会，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；二是人大常委会，包括全国人大常委会和地方各级人大常委会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间代行人民代表大会的大部分职权；三是专门委员会。专门委员会是人民代表大会的常设工作机构，受本级人民代表大会的领导，大会闭会期间受本级人大常委会的领导；四是委员长会议或主任会议。由人大常委会委员长、副委员长或人大常委会主任、副主任和秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作；五是工作机构，包括工作委员会、办公厅、研究室等。此外，还有大会主席团和主席团会议、特定问题调查委员会等临时性组织以及代表小组等非正规组织形式。人大组织成员是人大组织机构的主体，主要由三方面的人员构成。一是人大代表。人大代表是国家权力机关的组成人员，通过直接或间接选举的方式依法产生。其中，全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表由下一级人民代表大会选举产生。不设区的市、市辖区、县、乡镇的人大代表由选民直接选举产生；二是人大常委会委员。人大常委会委员由本级人民代表大会在代表中选举产生，并通过选举的方式进入专门委员会或工作委员会担负一定的职务与职责；三是人大机关干部。机关干部是常委会和专门委员会工作机构人员，其领导成员一般通过任命、选举或竞争上岗的方式产生。人大机关干部是人大组织成员中的一支重要力量，在人大组织体系中发挥着不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大组织体系的主要特点 人民代表大会制度是具有中国特色的人民民主制度，人大组织体系作为人民代表大会制度的重要组成部分，不仅在性质上与其他组织形式存在着很大差别，在组织构成和组织形式上也有着自己的显著特点。具体地说，人大组织体系的特点主要表现在以下几个方面： 第一，人民性。人大及其常委会是我国人民参与管理国家事务的基本组织形式。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会和人大专门委员会、工作委员会等人大行使职权的重要组织机构，都通过民主选举的方式产生，并可以依法罢免其成员。民主选举是我国人民代表大会制度和人大组织体系人民性特点的直接而具体的体现。人民性是人大组织的本质性特点。第二，国家性。人大及其常委会作为国家权力机关和权力机关的常设机关，既是我国人民民主专政国家政权的具体组织形式，又是国家机器的重要代表和标志。立法是国家权力机关的主要职责之一，人大及其常委会立法的一个重要任务就是要将党的主张和人民的意愿按照法律规定的程序上升为国家意志，转化为法律法规，从而规范和指导人们的行动。人大组织体系中的其他组织形式和组织活动也都具有某种国家公共权力的色彩，而不是一种私人现象。国家性是人大组织区别于其他许多组织的一个重要属性。第三，法定性。人大各级各类组织的性质、职权、组成和活动方式等具有明确的法律规定。人民代表大会、人大常委会和人大专门委员会都按照法律规定的程序，严格依法选举产生。地方组织法对人大工作机构的设置虽然没有作详细的规定，但是明确要求人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。各级人大常委会成立的办公厅、研究室、法制工作室等工作机构，都是这一法律精神的进一步展开和具体化。法定性是人大组织的一个显在特征。第四，权威性。人大及其常委会在我国国家政权体系中处于基础和主导地位，享有崇高的权威。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。国家行政、审判和检察机关是权力机关的执行机关，它们都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会行使的立法权、监督权、决定权和选举任免权等，都是代表国家和人民的意志进行的，具有不容置疑的法律效力和极大的权威。权威性是人大组织相对于其他国家组织的一个重要特性。人大组织建设面临的问题与挑战 人大组织体系的建立和完善，凝结和反映着几十年来我国人民代表大会制度和人大组织建设所取得的成就与进展。在取得这些成就的同时，人大组织建设由于受体制、文化观念和事物发展客观进程等多方面因素的影响与制约，也遇到了许多亟待研究解决的新情况、新问题和新挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）组织机构的设置不规范，科学性原则体现不够 人大组织机构的设置经过不断调整已经逐步趋于健全和完善。人民代表大会、人大常委会、委员长会议或主任会议、专门委员会以及工作机构、办事机构等，形成了一个较为完整的人大组织结构体系，但是其规范性、科学性和合理性程度还有待于进一步提高。一是机构名称不统一。地方人大设立的专门委员会、工作委员会和办事机构，不仅各地之间在名称上存在着差异，而且即使是同一个地方人大，其组织机构的名称也数次变化，缺乏稳定性。二是机构设置的数量不等。有的地方人大既设有专门委员会，又设有工作委员会，有的则只设有工作委员会，数量从1至8个不等。三是专业领域划分过宽。地方人大设立的专门委员会和工作委员会，表面上看，具有专业性，实际上涵盖的领域很广。如教科文卫委员会，涉及教育、科学、文化、医疗卫生、体育等诸多方面，完全按照这些领域来开展工作，力不从心。四是职责范围交叉重叠。一些专业领域交叉或相关的委员会之间，如财经委员会与城建委员会之间等，在开展立法、监督等方面工作时，如果协调配合不够，就会在工作中产生扯皮推委现象，影响工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一页 以上这些问题的存在，一个重要原因就是法律的有关规定过于模糊、原则，导致了在执行法律规定时自由裁量权过大。

（二）组织机构的人员结构不合理，力量配置不平衡 各级人大及其常委会把加强自身建设作为人大工作的一项重要内容，通过坚持不懈的努力，人大代表和常委会委员的结构与素质初步得到了明显的改善，常委会组成人员中专职委员的比例有了进一步的提高，促进了人大工作的发展。但是，在组织机构人员的构成方面仍然存在着不少问题，有的还比较突出。一是代表和委员的知识结构不合理。代表和委员中法律、经济等方面的专业人员比较少，在行使立法、监督等职权过程中，难以提出有质量的意见和建议。二是常委会组成人员的平均年龄偏高。大部分人大常委会组成人员是从党政系统转过来的老同志，中青年委员很少，形不成比较合理的年龄梯次结构。老同志经验丰富，有能力，但年龄偏大，工作精力有限，影响人大工作的效率，不利于保持人大工作的连续性。三是专职委员的比例较低。近几届来，常委会专职委员的比例有所提高，但一般都不足一半，不能满足常委会工作的发展需要。四代表的数量偏多。我国各级人大代表有300多万人，具有广泛的代表性，但代表数量过多，不便于经常开展活动，活动的质量与效率也受到很大影响。五是领导干部代表过多。担任领导职务的代表由于工作繁忙，很难保证参加代表活动的时间，影响代表职责的履行和代表作用的发挥。由于有些代表既是执行机关的领导，又是权力机关的成员，其双重身份带来了监督工作中的矛盾。六是人大机关干部编制偏少。在新形势下，人大工作任务越来越繁重，但人大机关干部编制少，工作人员力量不足，这已经在很大程度上制约了人大工作的开展。

（三）组织制度创新不足，组织机构缺乏应有的权威 人大各个层次的组织机构都是依据宪法、法律的有关规定设置的，具有法定的职权与权威。从法律上和理论上说，人民代表大会及其常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，在本级国家机关系统中居于最上的位置，其他国家机关都要受权力机关的支配、监督与制约。但是，在实际操作中，由于国家行政机关、审判机关和检察机关掌握和使用着具体、直接的权力，因而容易造成执行权超越于权力机关的立法权和决定权之上，或变成游离于立法权和决定权之外的不受监督的权力。这种状况在人大组织制度以及其他方面制度创新滞后的情况下，难以得到彻底改变，进而在事实上降低了国家权力机关的法律地位与权威。就主要之点说，一是立法机构主导性作用发挥不够到位。常委会审议的法律案很大部分都由政府方面提出并草拟，常委会经过审议予以搁置或否决的例子不多。人大法制工作机构对政府部门起草的法律案实行提前介入，但对内容综合把关的能力与水平也还不能满足人大立法工作的需要。立法权是省级以上权力机关最重要的权力，立法主导性不强是对权力机关法律地位与权威的最大挑战。二是关键性或者说实质性的监督机构缺失。监督权是权力机关的又一项主要职权，人大的监督权具有特定的法律效力和权威，使用好这项职权直接关系到社会对人大权威的认同，也是保证国家公共权力按照党和人民的意志依法行使的根本性举措之一。人大监督工作的薄弱，不仅是因为缺少一部专门规范、指导监督工作的监督法，而且也是由于一些实质性监督组织机构的缺失。比如宪法监督机构、预算监督机构的设立以及特定问题调查委员会的组成等。人大监督工作的实践也证明，权力只有与一定的组织形式结合起来，才能够得到更有效的使用与发挥。[!--empirenews.page--]健全和完善人大组织体系的思路与任务重点 人大组织建设中出现的新问题与新挑战给人大工作和人大组织建设提出了新的任务和更高的要求。加强新形势下的人大组织建设，必须立足于现实，着眼于未来，切实增强问题意识，从问题和矛盾的焦点入手，深入分析问题的原因，以与时俱进和开拓创新的精神，努力寻找解决问题的新的思路与办法，使人大组织体系更好地顺应人大工作和社会主义民主政治建设不断向前发展的必然趋势。

（一）充分认识人大组织建设的重要性，合理确定人大组织建设的目标要求 人大组织制度在我国人民代表大会制度中的重要地位与作用，决定了加强人大组织建设对于人大工作和社会主义民主法制建设的极端重要性。十年“文化大革命”期间，我国的人民代表大会制度和社会主义民主法制建设遭受了前所未有的严重破坏，重要原因之一就是人大的组织体系和组织制度不健全、不完善，使人民代表大会制度这一新型的社会主义民主政治制度失去了抗击风险的应有能力。党的十一届三中全会以后，我国人大工作和社会主义民主法制建设在实践探索中不断取得重大成就，人大组织建设伴随这一进程也取得了许多重要进展。历史与现实充分表明，人大组织建设是我国政治建设的一项重要内容，健全和不断完善人大的组织体系，不仅对于人大本身具有重要的意义，而且对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现社会主义民主的制度化和法律化，保障人民当家作主的权利，坚持和完善我国的根本政治制度，加强和完善党的领导体制，建设好有中国特色社会主义民主政治，更有力地抵制西方敌对势力的政治渗透，也将产生深远的影响。人大的组织建设具有很强的政治性，加强人大的组织建设，必须从我国整个政治系统的高度思考问题和对策。进一步说，就是要紧紧围绕和服务于人大工作和社会主义民主政治发展的客观需要，以改革、发展、完善为主题，以科学化、规范化、有效性为标准，坚持人大组织建设有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于加强和改善党对国家政权机关的领导，有利于维护国家权力机关的权威，有利于保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利等四个方面的原则要求。通过不断健全和完善人大的组织结构与组织制度，促进社会主义的民主政治建设，保证人大及其常委会依法充分履行国家权力机关的职责，推动人大工作的发展，巩固人大工作和民主法制建设的成就，提升人大组织建设的制度文明水平，进一步发挥人大组织制度的潜能。

（二）加大理论创新和观念创新的力度，积极推进人大组织建设的制度创新 理论创新和观念创新是人大工作发展进步的不竭精神动力。人大组织建设中面临的各种新情况和新问题为人大工作方面的理论和观念创新提供了很大的机遇和空间，要按照“三个代表”的要求，认真分析研究这些新情况与新问题，形成一批理论和观念创新的成果，加快实现理论创新和观念创新的成果向制度创新与工作创新的转变。制度建设具有根本性、全局性、稳定性与长期性。要通过制度创新，不断改进和完善人大的组织体系，以形成一套更为科学合理的人大组织制度。这是人大组织建设和人大工作发展中一个至关重要的环节。人大组织制度创新大体包括法律性组织制度创新和非法律性组织制度创新两个方面，其中，法律性组织制度创新是主要的、主导的方面，非法律性组织制度创新是次要的、从属的方面。就目前人大组织体系的现状而言，要着重强调从两个方面加强人大的法律性组织制度创新。[!--empirenews.page--]第一，要加强全局性的法律性组织制度创新。这项组织制度是以前不具备的，具有创制性；同时又不是零碎、局部的，具有宏观性与根本性。如设立宪法监督机构和预算监督机构的问题、实行人大及其常委会会议会期制的问题等，都是人大组织制度建设中具有战略性和全局性影响的重大政治决策和举措。六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中就已经明确提到，有些同志建议全国人大增设宪法委员会。此后，尤其是党上一页[1][2][3]下一页 的十五大以后，专家学者和人大工作的同志对这个问题以及建立预算监督体制问题都作了大量的理论研究，提出了相应的意见建议。实行会期制的问题也越来越引起人们的关注。相信随着我国政治体制改革和依法治国进程的不断推进，这些问题将会得到妥善的解决。第二，要加强局部性的法律性组织制度创新。这项组织制度不具有全局性和根本性，只是一些单项性的或部分法律规范的创设。它一般通过对过去已有的一些法律规定的修订和完善，来达到组织制度创新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度时，附带创设一项有关组织方面的法律规范。立法法对地方人大设立法制委员会的规定，以及地方人大在一些地方性法规中关于工作机构和办事机构的增设或对原有组织机构职能的重新定位等都属于这种情况。由于地方人大无权创设国家职权范围内的基础性、全局性、根本性和长远性的法律制度，局部的法律性组织制度创新在地方人大的组织制度建设中占有特殊重要的地位，发挥着主体性的作用。

（三）正确区分主要矛盾与次要矛盾，科学破解人大组织建设中的突出问题 全面研究解决人大组织建设中存在的矛盾与问题，取决于多方面的条件和因素，需要做长期艰巨的努力和精心筹划。在现阶段，非常关键的一条，就是要正确分析和权衡各种矛盾和问题的轻重主次，着力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，锲而不舍地逐步破解人大组织建设中的重点矛盾和突出问题。综合分析比较当前人大组织建设面临的诸多矛盾和问题，从人的因素来说，归结到一点就是组织成员的数量与素质问题。解决这一问题，最主要的是要从两个方面加以展开。一方面，要在科学测算和严密论证的基础上，合理确定各级人大代表和常委会委员的人数，逐步实现县级以上人大代表和常委会委员的专职化。建立在合适人数基础上的专职化是提高代表和委员素质的治本之策，其他途径如优化代表和常委会组成人员的结构、扩大代表选举的差额数、改进代表候选人的提名与介绍方式、加强对代表的培训等，只有与合适人数的代表与委员专职制这一条件相结合，才能产生应有的效果。代表和委员的人数经科学确定以后，除非发生重大人口变动，否则应保持相对稳定。从长远的眼光看，还需要研究考虑最终实现县级以上人大代表和常委会委员的并轨合一，以彻底避免代表和委员专职化以后，两者之间出现的不必要的法律地位差异甚至冲突。另一方面，要加快建立培养一支面向未来，富有效率，充满活力，充分体现民主、法治和科学精神，知识与年龄结构合理，爱岗敬业，作风优良，人员编制适中，具有较高水平的人大机关干部队伍。尤其是要抓紧研究制定和实施人大机关干部队伍建设的人才战略和能力战略。在与党政部门取得一致的基础上，要通过双向交流、挂职锻炼、竞争上岗、招考招录、改善待遇等多种方式，为人大机关干部的成长发展创造良好的内外部环境。地方人大要重点从提高机关工作人员分析研究问题的能力、创新能力、组织协调能力、领导管理能力、表达能力等五个方面着手，全方位加强机关干部队伍的能力建设，为人大及其常委会依法行使职权创造坚实的组织条件。