中国反垄断政策实施面临的挑战与对策

第一篇：中国反垄断政策实施面临的挑战与对策

中国反垄断政策实施面临的挑战与对策

摘要：反垄断政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争、限制个人、企业或政府部门的垄断行为而实施的一项基本经济政策。我国反垄断法，是一部维护市场竞争秩序的“经济宪法”。然而现阶段我国经济性垄断、行政垄断和跨国公司垄断交织的局面，加之反垄断法还缺乏相应的立法细则或司法解释，导致反垄断法在实施过程中会遇到严重的挑战。本文就反垄断执法机构独立性、行政垄断及反垄断政策与产业政策协调等问题进行了探讨。

关键词：垄断；反垄断政策；市场竞争

竞争是市场经济有效运行的前提和基础，没有竞争也就无法实现资源的合理配置。然而，市场竞争机制并不总是能有效发挥资源配置的作用，市场机制本身的某些缺陷会导致市场失灵，市场竞争的参与者通过各种策略性行为制造进入或退出壁垒，使资源难以有效利用，竞争功能无法有效发挥。这就需要国家权力机构通过法律或政策等手段对市场进行干预，从而导致了反垄断法或反垄断政策的产生。无论是反垄断法还是反垄断政策，都是国家权力机构为了达到保护竞争的目标而制定的某种规则或规定，都具有某种程度的强制性。二者的不同之外在于，法律的刚性较强，并由专门的立法机构制定和执法机关执行，一旦制定和颁布就较难更改；相比之下，政策则刚性较弱，由行政机构制定和执行，它能够根据情况的变化进行调整。虽然狭义上的政策与法律是不同的概念，但是如果二者具有相同的目标，广义的政策可以将法律包括在内。现实中，有些国家的反垄断政策主要是以法律形式体现的，虽然具体名称不尽相同。例如，在美国反垄断政策主要以反托拉斯法体现，在日本则是禁止垄断法。

（一）反垄断政策的定义

反垄断作为一项政策，在1890年写进法律，到现在已经一个多世纪之久。在这一个多世纪的时间里，美国反垄断的实践随着经济理论的变化而不断变化。从最初谢尔曼法颁布时，大多数经济学家仍然坚定地相信市场竞争，到20世纪30年代以后哈佛学派的SCP范式占据统治地位，经济学家开始相信政府有必要为纠正市场失灵而进行强有力的干预。但这一时期保护竞争的目标被法院解释为维持有效竞争的市场结构及保护竞争者。直到七十年代，以芝加哥学派为代表的效率目标逐渐被法院接受，美国的反托拉斯政策也从严厉的结构主义向效率目标转化。然而九十年代以后，新产业组织理论对于企业策略性行为的研究不仅进一步完善了哈佛学派的SCP范式，而且也对芝加哥学派的效率学说及其所提倡的宽松的反托拉斯政策提出了挑战，从而“将被芝加哥学派关上了的反托拉斯大门重新开启”(Baker，2002)。

从美国反垄断实践的发展可以看出，反垄断是一种不断地被锤炼和不断地被

重新定义的政策：它来源于在政治上和经济上对市场制度的信仰，也来源于关于竞争性市场不一定是自我维持和自我纠错的假设。反垄断政策还来源于如下担忧：通过勾结或排它性策略行为来创造垄断的努力可能会成功，因此政府干预符合公共利益。

依照WTO的贸易与竞争专家组及多数成员方的观点，“反垄断政策”是“反垄断法律与措施”的统称，其体现可以是综合反垄断法、含反垄断规则的部门法规或私有化政策等。关于反垄断政策的典型规定是为处理各种反竞争惯例（包括固定价格、瓜分市场或共享市场、串通投标与其他卡特尔安排、滥用支配地位、限制竞争的合并、排除新竞争者进入市场的供应商与分销商之间的纵向协议以及虚假广告等）提供救济。绝大多数的WTO成员方认为，反垄断政策的基础是通过约束各种反竞争的企业行为以保护和促进竞争性的市场结构与行为，从而使市场机制功能最大化；反垄断政策的核心目的则是在竞争者之间提供平等的竞争机会和竞争条件，改善资源分配，促进经济效率和提高消费者福利。一些日本学者认为所谓反垄断政策，是指为了有效促进作为市场经济基本原则的自由竞争，政府以规制垄断、卡特尔、不公正交易等为目的采取的政策总称。①禁止垄断法作为旨在促进企业间竞争，提高产业竞争程度的产业组织政策手段，属于限制性的“大棒”政策，即对企业的违法行为予以法律和行政制裁。通常的制裁措施包括罚金、限制、解散、撤销等等。国内有学者认为反垄断政策是产业组织政策的组成部分（江小涓，1996）。

本文认为，反垄断政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争、限制个人、企业或政府部门的垄断行为而实施的一项基本经济政策。其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保市场竞争机制作用的正常发挥，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。反垄断政策是竞争政策的核心内容，是狭义的竞争政策，它作为对竞争结果的“事后调节”措施，通常以法律形式出现。广义的竞争政策则是指由政府制定的旨在调整市场结构、规范市场行为，维护市场公平的一系列规则和措施，包括反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、放松规制、政府削减对企业的补贴、减少不利于外国产品和外国生产者的政策等，而狭义的竞争政策仅指反垄断政策。

（二）我国反垄断政策的主要内容

自从中国将社会主义市场经济体制确定为中国经济体制改革的目标，市场机制在资源配置中日益发挥着基础性的作用。在绝大多数领域，包括国有经济仍然占主导地位的电信、电力、航空运输等领域，已经初步形成了竞争机制，但我国仍然存在着大量的垄断现象。与西方发达国家不同，现阶段中国市场上的垄断势力并非主要源自私人部门的限制竞争行为，更多的是来自于政府部门滥用行政权 2

力形成的进入壁垒和市场分割（陈东琪，银温泉，2002）。随着对外开放的日益深入，中国已连续多年成为吸引外资最多的国家之一，拥有资金、技术、市场优势的跨国公司滥用市场地位限制竞争的现象日益突出。为了维护公平竞争的市场秩序，中国建立和完善反垄断政策势在必行。

1980年国务院颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中，首次提出了反垄断的任务。1993年，第八届全国人大常委会就通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，自此中国结束了没有竞争法的历史。此后，中国也陆续颁布了一系列旨在促进竞争、控制和消除某些限制竞争行为的法律和政府规章，如1997年通过的《中华人民共和国价格法》和1999年通过的《中华人民共和国招标投标法》中就有保护竞争、防止垄断的条款。部分省市也制定了规范不正当竞争行为的地方性法规。此外，针对经济生活中大量存在的以地方封锁和部门保护为目的的反竞争行为，2001年国务院公布了《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，以打击地方保护主义，整顿和规范市场经济秩序。②

自2001年中国加入世界贸易组织以来，中国融入经济全球化进程的步伐加快。而且，为了应对日趋激烈的国内外竞争，中国政府越来越注重反垄断政策和竞争法规的制定与完善。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了被誉为“市场经济宪法”的《反垄断法》，这部法律从1994年就列入全国人大立法计划，在酝酿了13年之后终于出台。《反垄断法》从2008年8月1日起正式施行，该法具有很强的规范经济行为的效力，将进一步促进公平竞争，③是中国维护市场竞争秩序最为重要的一部法律。归纳起来，经过20多年的发展，中国的反垄断政策主要包括以下几方面的内容：

（1）禁止垄断协议

中国《反垄断法》第13条规定：禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：固定或者变更商品价格；限制商品的生产数量或者销售数量；分割销售市场或者原材料采购市场；限制购买新技术、新设备或者开发新技术、新产品；联合抵制交易；国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。第14条规定禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：（1）固定向第三人转售商品的价格；（2）限定向第三人转售商品的最低价格；（3）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。④

（2）禁止滥用市场支配地位

市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。中国《反垄断法》规定，经营者有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配 3

地位：（1）一个经营者在相关市场的市场份额达到1/2的；（2）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到2/3的；（3）三个经营者在相关市场的市场份额合计达到3/4的。同时规定，被推定具有市场支配地位的经营者，如果有证据证明不具有市场支配地位的，不应当认定其具有市场支配地位。⑤

该法规定，禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易，或者只能与其指定的经营者进行交易；没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

（3）控制企业合并

经营者集中是指经营者合并、经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权，或经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权，或者能够对其他经营者施加决定性的影响。中国《反垄断法》规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。反垄断法第28条规定，经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当做出禁止经营者集中的决定。第29条规定对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照《反垄断法》的规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。⑥

（4）禁止行政垄断

行政垄断是行政机关及其所属机构滥用行政权力实施的一种禁止、限制、排斥或妨碍市场竞争的行为。我国《反垄断法》规定，行政机关和法律、法规授权的拥有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；不得妨碍商品在地区之间的自由流通。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得滥用行政权力，通过采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；制定含有排除、限制竞争内容的规定。⑦

另外，我国反垄断法还规定了适用除外，指出经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产 4

权，排除、限制竞争的行为，适用本法；农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。

（三）我国反垄断政策实施面临的挑战与对策

我国反垄断法的制定和实施将对国家经济生活、企业的市场行为和消费者产生重要的影响，是一部规范国家经济秩序和市场竞争秩序的基本法律政策。但是，由于中国经济转型的任务尚未完成，再加上反垄断法本身存在这样或那样的不完善之处，因此在反垄断法在实施过程中会遇到严重的挑战。

我国反垄断法实施面临的首要问题就是反垄断执法机构的独立性和权威性问题。我国反垄断法从中国实际出发，明确规定了统分结合、虚实互补的双层反垄断执法体制：国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，保证反垄断法的统一实施。其主要职责是：研究拟定有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作等。多个国务院反垄断执法机构依照各自的职责和法律规定，负责反垄断执法工作。其中，国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法（价格垄断协议除外）等方面的工作；国家发改委价格司、价格监督检查司负责依法查处价格垄断协议行为；商务部负责经营者集中行为的反垄断审查工作。这种双层执法体制既维持了分散执法的现有格局，又具有一定的前瞻性，为今后的机构改革和职能调整留有余地，同时也弥补了法律条文对于执法权限划分模糊、重叠的不足。⑧

但这种双层执法体制也带来了一系列问题。首先，国务院反垄断委员会作为一个高层议事协调机构应该有一个具体的工作承担部门。这种多头执法与单一机构相比，必然导致执法成本高而效率低，各个执法机构之间不可避免的要产生管辖权的冲突。因此，在统一的反垄断执法机构建立之前，我国反垄断执法工作需要多家机构的有效合作和相互配合，建立资源共享、案件横向通报和征求意见制度，在具体认定标准的把握、处罚尺度的掌握、处罚程序的规范等方面进行有效协调，避免出现不同执法机构就同一问题得出相互矛盾的结论；其次，由于我国反垄断执法机构均附属于国务院各部委下面，因此缺乏权威性。尤其是国家发改委是制定和执行国家宏观经济政策的主要机构，作为其下属机构的价格司就很难保持其独立性。实际上，现在除美国因历史原因设立了司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会等两个并行执行反托拉斯法的联邦机构，各国反垄断法一般只有一个行政执法机关，如德国联邦卡特尔局、日本和韩国的公平交易委员会等。这些机关都是准司法机构，它们像法院一样，有自己的执法程序包括做出裁决的程序。如果当事人对反垄断执法机构的裁决不服，可以得到司法救济；最后，反垄断执 5

法机构与行业监管部门之间的关系也难以协调。如果在反垄断问题上，各监管机构在其各自监管的行业都享有排他性的管辖权，反垄断执法机构将会成为一个摆设。因为现实经济生活中的垄断行为相当多地来自这些被监管的行业。它们在被监管企业和消费者的争议中往往站在被监管者的立场上，成为被监管者的“保护伞”或者“俘虏”。在我国，被监管的企业基本都是大型国有企业，这就更有理由怀疑监管者能否在被监管者和消费者的争议中保持中立和独立的态度。现在，世界各国反垄断执法机构一般都有权处理被监管行业的限制竞争问题，我国也应该做出类似规定。至少应在反垄断法中规定，有关部门或者监管机构调查处理限制竞争案件时，应征求反垄断法执法机构的意见。

为了有效执行反垄断法，我国应建立一个直属国务院的反垄断委员会，把现有商务部、发改委和国家工商总局的反垄断职能统一整合到反垄断委员会，使其不仅具有协调权，还具有实质性的执法权。事实上，这个机构除了执行反垄断法，还可执行反不正当竞争法，因为二者都属于反垄断政策。此外，反垄断执法机构作为隶属于国务院的行政机关，不应当拥有终局效力，但也不能过多地依赖于法院的最终裁决，这有悖于反垄断执法机构的准司法性。可以规定对于地方反垄断执法机构的裁决不服的，可以向中央反垄断执法机构申请复议。而对于中央反垄断执法机构直接裁定和复议裁定的案件不服的，可向人民法院起诉。也就是说，复议是提起诉讼的必经程序。

我国反垄断法实施面临的第二个挑战就是行政垄断。行政垄断仍然是我国目前垄断的主要表现形式，它严重制约了经济的发展，已成为中国经济长期持续高速增长的最大的制度性瓶颈。因此，需要通过反垄断法对行政垄断行为进行限制，以便为经济主体创造平等的竞争机会。我国反垄断关于禁止行政垄断的规定虽然表明了立法者对行政垄断持坚决反对的态度。但我国反垄断法对地区性行政垄断的规定较为详细，对行业性行政垄断的规定轻描淡写，而且对行政垄断规定的违法责任轻，根据反垄断法第51条的规定，行政机关和公共组织滥用行政权力，实施排除或限制市场竞争行为的，由其上级机关责令改正。由违法者的上级机关处理行政垄断行为是不合理的，因为行政性限制竞争行为本质上是一种歧视行为，存在着保护地方企业或者保护个别国有企业的经济动机。这就使政府上级部门在其下级机构与非国有企业或者与来自其他地方的企业之间的争议中，很难保持中立态度。另外，上级政府机构既不是专门机构，也不是特定的司法机构，这些机构的工作人员一般不会有很强的反垄断意识，也不会对反垄断法有深刻理解。因此，它们一般不能对下级机构的限制竞争行为进行有效的监督和检查。

再次，如何与我国的产业政策协调也是我国反垄断法实施后必须面临的问题。由于我国处于由计划经济体制向市场经济体制的转型时期，行政管理的治理 6

惯性很容易使得产业政策而不是反垄断政策成为政府的优先选择。这也导致我国反垄断政策远远滞后于产业政策的发展。但在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。要想从根本上提高我国企业的国际竞争力，必须允许产业自由进入，避免企业的反竞争行为和政府对产业竞争的不当限制。因此，我国在反垄断法的实施过程中，必须确立反垄断政策优先的原则。但考虑到我国目前各行业集中度普遍不高和缺乏国际竞争力的现状，需要通过企业的兼并、重组来扩大生产规模，提高国际竞争力。我国反垄断法第5条规定，经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模。反垄断法第7条规定：对于国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业及依法实施专营专卖的行业，国家对这些行业的经营者的合法经营活动予以保护的同时，对它们的经营行为及其商品和服务的价格进行监管。这说明包括自然垄断行业在内的国家经营的事业也是反垄断法所规制的对象范围。因此，如何协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的良性合作关系就是反垄断执法中的一大难题。应该在立法与执法过程中加强反垄断执法部门与行业监管部门的协调工作，应该充分利用反垄断法适用除外和合理原则来兼顾国家的产业政策。

最后，反垄断法作为规范市场竞争秩序的“经济宪法”，还需要尽快建立相关的立法细则或司法解释。例如反垄断法第55条规定，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。但是，对于具体什么样的行为属于滥用知识产权排除、限制竞争的行为？就需要司法解释。第21条规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。新组建的国务院反垄断委员会2008年8月1号发布了首个配套规定《关于经营者集中申报标准的规定》。《规定》分两项规定了需要申报的经营者集中的标准。2010年12月29号，国家发改委制定并公布了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》。两部规章自2011年2月1日起实施。其中，《反价格垄断规定》共29条，对价格垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除限制竞争等三类价格垄断行为的表现形式和法律责任作了规定。同时还规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不得滥用行政权力，强制经营者从事价格垄断行为，或者制定含有排除、限制价格竞争内容的规定；不得对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准或者规定歧视性价格。⑨《反价格垄断行政执法程序规定》对举报受理、调查措施、依法处理、中止调查、责任豁免以及价格主管部门的责任等，作了明确规定。⑩总之，在反垄断法的规定很原则的情况下，垄断协议、滥用市场支配地位以及控制经营者集中等各方面的规定都需要释义性的配套细则。可以预见，国务院反垄断委员会和反垄断执法机构在这些方面还有很长的路要走。

参考文献：

①大阪市立大学经济研究所,经济学辞典[M].日本岩波书店，1989:1105．

②冯晓琦，万军:中国转轨时期的产业政策与竞争政策[J].《经济问题》2005（7）, 21.③郭连成: 刁秀华,经济转轨国家竞争政策及其效用分析:以中国和俄罗斯为研究视角[J].国外社会科学，2008（4），33．

④王晓晔，中华人民共和国反垄断法详解[M].知识产权出版社，2008:314-315.⑤王晓晔，中华人民共和国反垄断法详解[M].知识产权出版社，2008:315-316.⑥王晓晔，中华人民共和国反垄断法详解[M].知识产权出版社，2008:316-317.⑦王晓晔，中华人民共和国反垄断法详解[M].知识产权出版社，2008:318-319.⑧王磊．中国反垄断法的亮点、挑战与对策[J]．中国工商管理研究．2008（4），20．

⑨张平，中华人民共和国国家发展和改革委员会令（2010年第7号）[EB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，http://www.xiexiebang.com..⑩张平，中华人民共和国国家发展和改革委员会令（2010年第8号）[EB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，http://www.xiexiebang.com..

第二篇：人大面临的挑战与对策

人大组织制度从1954年我国正式确立人民代表大会制度以来，经过40多年尤其是改革开放20多年来的不断发展完善，已经形成了一套与我国政治体制相适应、较为完整有效的人大组织体系。与此同时，随着我国民主化法治化进程的不断推进和人大工作的深入开展，人大组织建设也日益面临着许多新情况与新问题。认真分析研究和着力解决这些新情况与新问题，不仅关系到能否从组织上充分保证和推动人大工作的创新发展，而且决定着人大组织制度功能进一步发挥的程度。人大组织体系的构成与特点 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大组织体系是我国人民代表大会制度和政治体制的一个重要组成部分，科学认识和正确把握人大组织体系的构成及其特点，对于我们从不同的角度进一步加深对人大组织制度的理解，丰富和促进人大的组织建设工作，更好地坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重大的理论和现实意义。

（一）人大组织体系的构成 人大组织体系与人大制度有着非常密切的联系。根据我国宪法、地方组织法、选举法和代表法的有关规定，人大制度实际上是关于人民代表大会和人大常委会自身的性质、地位、职权、作用等方面的一系列法律规范所构成的制度系统，主要包括人大组织制度、人大选举制度、人大代表制度和人大活动制度等方面的内容。它不同于人民代表大会制度，不涉及人大及其常委会与国家行政、审判、检察机关的关系。另一方面，人大组织体系是人大制度系统赖以运行的组织基础，从内容上看，它主要由组织机构和组织成员两个部分构成。人大选举制度和人大代表制度贯穿在这两个部分之中，或者说是这两个部分的进一步展开和具体化，因而在一定意义上可以看作是人大组织体系的应有内容。人大的组织机构主要有五种形式。一是人民代表大会，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；二是人大常委会，包括全国人大常委会和地方各级人大常委会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间代行人民代表大会的大部分职权；三是专门委员会。专门委员会是人民代表大会的常设工作机构，受本级人民代表大会的领导，大会闭会期间受本级人大常委会的领导；四是委员长会议或主任会议。由人大常委会委员长、副委员长或人大常委会主任、副主任和秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作；五是工作机构，包括工作委员会、办公厅、研究室等。此外，还有大会主席团和主席团会议、特定问题调查委员会等临时性组织以及代表小组等非正规组织形式。人大组织成员是人大组织机构的主体，主要由三方面的人员构成。一是人大代表。人大代表是国家权力机关的组成人员，通过直接或间接选举的方式依法产生。其中，全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表由下一级人民代表大会选举产生。不设区的市、市辖区、县、乡镇的人大代表由选民直接选举产生；二是人大常委会委员。人大常委会委员由本级人民代表大会在代表中选举产生，并通过选举的方式进入专门委员会或工作委员会担负一定的职务与职责；三是人大机关干部。机关干部是常委会和专门委员会工作机构人员，其领导成员一般通过任命、选举或竞争上岗的方式产生。人大机关干部是人大组织成员中的一支重要力量，在人大组织体系中发挥着不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大组织体系的主要特点 人民代表大会制度是具有中国特色的人民民主制度，人大组织体系作为人民代表大会制度的重要组成部分，不仅在性质上与其他组织形式存在着很大差别，在组织构成和组织形式上也有着自己的显著特点。具体地说，人大组织体系的特点主要表现在以下几个方面： 第一，人民性。人大及其常委会是我国人民参与管理国家事务的基本组织形式。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会和人大专门委员会、工作委员会等人大行使职权的重要组织机构，都通过民主选举的方式产生，并可以依法罢免其成员。民主选举是我国人民代表大会制度和人大组织体系人民性特点的直接而具体的体现。人民性是人大组织的本质性特点。第二，国家性。人大及其常委会作为国家权力机关和权力机关的常设机关，既是我国人民民主专政国家政权的具体组织形式，又是国家机器的重要代表和标志。立法是国家权力机关的主要职责之一，人大及其常委会立法的一个重要任务就是要将党的主张和人民的意愿按照法律规定的程序上升为国家意志，转化为法律法规，从而规范和指导人们的行动。人大组织体系中的其他组织形式和组织活动也都具有某种国家公共权力的色彩，而不是一种私人现象。国家性是人大组织区别于其他许多组织的一个重要属性。第三，法定性。人大各级各类组织的性质、职权、组成和活动方式等具有明确的法律规定。人民代表大会、人大常委会和人大专门委员会都按照法律规定的程序，严格依法选举产生。地方组织法对人大工作机构的设置虽然没有作详细的规定，但是明确要求人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。各级人大常委会成立的办公厅、研究室、法制工作室等工作机构，都是这一法律精神的进一步展开和具体化。法定性是人大组织的一个显在特征。第四，权威性。人大及其常委会在我国国家政权体系中处于基础和主导地位，享有崇高的权威。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。国家行政、审判和检察机关是权力机关的执行机关，它们都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会行使的立法权、监督权、决定权和选举任免权等，都是代表国家和人民的意志进行的，具有不容置疑的法律效力和极大的权威。权威性是人大组织相对于其他国家组织的一个重要特性。人大组织建设面临的问题与挑战 人大组织体系的建立和完善，凝结和反映着几十年来我国人民代表大会制度和人大组织建设所取得的成就与进展。在取得这些成就的同时，人大组织建设由于受体制、文化观念和事物发展客观进程等多方面因素的影响与制约，也遇到了许多亟待研究解决的新情况、新问题和新挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）组织机构的设置不规范，科学性原则体现不够 人大组织机构的设置经过不断调整已经逐步趋于健全和完善。人民代表大会、人大常委会、委员长会议或主任会议、专门委员会以及工作机构、办事机构等，形成了一个较为完整的人大组织结构体系，但是其规范性、科学性和合理性程度还有待于进一步提高。一是机构名称不统一。地方人大设立的专门委员会、工作委员会和办事机构，不仅各地之间在名称上存在着差异，而且即使是同一个地方人大，其组织机构的名称也数次变化，缺乏稳定性。二是机构设置的数量不等。有的地方人大既设有专门委员会，又设有工作委员会，有的则只设有工作委员会，数量从1至8个不等。三是专业领域划分过宽。地方人大设立的专门委员会和工作委员会，表面上看，具有专业性，实际上涵盖的领域很广。如教科文卫委员会，涉及教育、科学、文化、医疗卫生、体育等诸多方面，完全按照这些领域来开展工作，力不从心。四是职责范围交叉重叠。一些专业领域交叉或相关的委员会之间，如财经委员会与城建委员会之间等，在开展立法、监督等方面工作时，如果协调配合不够，就会在工作中产生扯皮推委现象，影响工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一页 以上这些问题的存在，一个重要原因就是法律的有关规定过于模糊、原则，导致了在执行法律规定时自由裁量权过大。

（二）组织机构的人员结构不合理，力量配置不平衡 各级人大及其常委会把加强自身建设作为人大工作的一项重要内容，通过坚持不懈的努力，人大代表和常委会委员的结构与素质初步得到了明显的改善，常委会组成人员中专职委员的比例有了进一步的提高，促进了人大工作的发展。但是，在组织机构人员的构成方面仍然存在着不少问题，有的还比较突出。一是代表和委员的知识结构不合理。代表和委员中法律、经济等方面的专业人员比较少，在行使立法、监督等职权过程中，难以提出有质量的意见和建议。二是常委会组成人员的平均年龄偏高。大部分人大常委会组成人员是从党政系统转过来的老同志，中青年委员很少，形不成比较合理的年龄梯次结构。老同志经验丰富，有能力，但年龄偏大，工作精力有限，影响人大工作的效率，不利于保持人大工作的连续性。三是专职委员的比例较低。近几届来，常委会专职委员的比例有所提高，但一般都不足一半，不能满足常委会工作的发展需要。四代表的数量偏多。我国各级人大代表有300多万人，具有广泛的代表性，但代表数量过多，不便于经常开展活动，活动的质量与效率也受到很大影响。五是领导干部代表过多。担任领导职务的代表由于工作繁忙，很难保证参加代表活动的时间，影响代表职责的履行和代表作用的发挥。由于有些代表既是执行机关的领导，又是权力机关的成员，其双重身份带来了监督工作中的矛盾。六是人大机关干部编制偏少。在新形势下，人大工作任务越来越繁重，但人大机关干部编制少，工作人员力量不足，这已经在很大程度上制约了人大工作的开展。

（三）组织制度创新不足，组织机构缺乏应有的权威 人大各个层次的组织机构都是依据宪法、法律的有关规定设置的，具有法定的职权与权威。从法律上和理论上说，人民代表大会及其常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，在本级国家机关系统中居于最上的位置，其他国家机关都要受权力机关的支配、监督与制约。但是，在实际操作中，由于国家行政机关、审判机关和检察机关掌握和使用着具体、直接的权力，因而容易造成执行权超越于权力机关的立法权和决定权之上，或变成游离于立法权和决定权之外的不受监督的权力。这种状况在人大组织制度以及其他方面制度创新滞后的情况下，难以得到彻底改变，进而在事实上降低了国家权力机关的法律地位与权威。就主要之点说，一是立法机构主导性作用发挥不够到位。常委会审议的法律案很大部分都由政府方面提出并草拟，常委会经过审议予以搁置或否决的例子不多。人大法制工作机构对政府部门起草的法律案实行提前介入，但对内容综合把关的能力与水平也还不能满足人大立法工作的需要。立法权是省级以上权力机关最重要的权力，立法主导性不强是对权力机关法律地位与权威的最大挑战。二是关键性或者说实质性的监督机构缺失。监督权是权力机关的又一项主要职权，人大的监督权具有特定的法律效力和权威，使用好这项职权直接关系到社会对人大权威的认同，也是保证国家公共权力按照党和人民的意志依法行使的根本性举措之一。人大监督工作的薄弱，不仅是因为缺少一部专门规范、指导监督工作的监督法，而且也是由于一些实质性监督组织机构的缺失。比如宪法监督机构、预算监督机构的设立以及特定问题调查委员会的组成等。人大监督工作的实践也证明，权力只有与一定的组织形式结合起来，才能够得到更有效的使用与发挥。[!--empirenews.page--]健全和完善人大组织体系的思路与任务重点 人大组织建设中出现的新问题与新挑战给人大工作和人大组织建设提出了新的任务和更高的要求。加强新形势下的人大组织建设，必须立足于现实，着眼于未来，切实增强问题意识，从问题和矛盾的焦点入手，深入分析问题的原因，以与时俱进和开拓创新的精神，努力寻找解决问题的新的思路与办法，使人大组织体系更好地顺应人大工作和社会主义民主政治建设不断向前发展的必然趋势。

（一）充分认识人大组织建设的重要性，合理确定人大组织建设的目标要求 人大组织制度在我国人民代表大会制度中的重要地位与作用，决定了加强人大组织建设对于人大工作和社会主义民主法制建设的极端重要性。十年“文化大革命”期间，我国的人民代表大会制度和社会主义民主法制建设遭受了前所未有的严重破坏，重要原因之一就是人大的组织体系和组织制度不健全、不完善，使人民代表大会制度这一新型的社会主义民主政治制度失去了抗击风险的应有能力。党的十一届三中全会以后，我国人大工作和社会主义民主法制建设在实践探索中不断取得重大成就，人大组织建设伴随这一进程也取得了许多重要进展。历史与现实充分表明，人大组织建设是我国政治建设的一项重要内容，健全和不断完善人大的组织体系，不仅对于人大本身具有重要的意义，而且对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现社会主义民主的制度化和法律化，保障人民当家作主的权利，坚持和完善我国的根本政治制度，加强和完善党的领导体制，建设好有中国特色社会主义民主政治，更有力地抵制西方敌对势力的政治渗透，也将产生深远的影响。人大的组织建设具有很强的政治性，加强人大的组织建设，必须从我国整个政治系统的高度思考问题和对策。进一步说，就是要紧紧围绕和服务于人大工作和社会主义民主政治发展的客观需要，以改革、发展、完善为主题，以科学化、规范化、有效性为标准，坚持人大组织建设有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于加强和改善党对国家政权机关的领导，有利于维护国家权力机关的权威，有利于保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利等四个方面的原则要求。通过不断健全和完善人大的组织结构与组织制度，促进社会主义的民主政治建设，保证人大及其常委会依法充分履行国家权力机关的职责，推动人大工作的发展，巩固人大工作和民主法制建设的成就，提升人大组织建设的制度文明水平，进一步发挥人大组织制度的潜能。

（二）加大理论创新和观念创新的力度，积极推进人大组织建设的制度创新 理论创新和观念创新是人大工作发展进步的不竭精神动力。人大组织建设中面临的各种新情况和新问题为人大工作方面的理论和观念创新提供了很大的机遇和空间，要按照“三个代表”的要求，认真分析研究这些新情况与新问题，形成一批理论和观念创新的成果，加快实现理论创新和观念创新的成果向制度创新与工作创新的转变。制度建设具有根本性、全局性、稳定性与长期性。要通过制度创新，不断改进和完善人大的组织体系，以形成一套更为科学合理的人大组织制度。这是人大组织建设和人大工作发展中一个至关重要的环节。人大组织制度创新大体包括法律性组织制度创新和非法律性组织制度创新两个方面，其中，法律性组织制度创新是主要的、主导的方面，非法律性组织制度创新是次要的、从属的方面。就目前人大组织体系的现状而言，要着重强调从两个方面加强人大的法律性组织制度创新。[!--empirenews.page--]第一，要加强全局性的法律性组织制度创新。这项组织制度是以前不具备的，具有创制性；同时又不是零碎、局部的，具有宏观性与根本性。如设立宪法监督机构和预算监督机构的问题、实行人大及其常委会会议会期制的问题等，都是人大组织制度建设中具有战略性和全局性影响的重大政治决策和举措。六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中就已经明确提到，有些同志建议全国人大增设宪法委员会。此后，尤其是党上一页[1][2][3]下一页 的十五大以后，专家学者和人大工作的同志对这个问题以及建立预算监督体制问题都作了大量的理论研究，提出了相应的意见建议。实行会期制的问题也越来越引起人们的关注。相信随着我国政治体制改革和依法治国进程的不断推进，这些问题将会得到妥善的解决。第二，要加强局部性的法律性组织制度创新。这项组织制度不具有全局性和根本性，只是一些单项性的或部分法律规范的创设。它一般通过对过去已有的一些法律规定的修订和完善，来达到组织制度创新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度时，附带创设一项有关组织方面的法律规范。立法法对地方人大设立法制委员会的规定，以及地方人大在一些地方性法规中关于工作机构和办事机构的增设或对原有组织机构职能的重新定位等都属于这种情况。由于地方人大无权创设国家职权范围内的基础性、全局性、根本性和长远性的法律制度，局部的法律性组织制度创新在地方人大的组织制度建设中占有特殊重要的地位，发挥着主体性的作用。

（三）正确区分主要矛盾与次要矛盾，科学破解人大组织建设中的突出问题 全面研究解决人大组织建设中存在的矛盾与问题，取决于多方面的条件和因素，需要做长期艰巨的努力和精心筹划。在现阶段，非常关键的一条，就是要正确分析和权衡各种矛盾和问题的轻重主次，着力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，锲而不舍地逐步破解人大组织建设中的重点矛盾和突出问题。综合分析比较当前人大组织建设面临的诸多矛盾和问题，从人的因素来说，归结到一点就是组织成员的数量与素质问题。解决这一问题，最主要的是要从两个方面加以展开。一方面，要在科学测算和严密论证的基础上，合理确定各级人大代表和常委会委员的人数，逐步实现县级以上人大代表和常委会委员的专职化。建立在合适人数基础上的专职化是提高代表和委员素质的治本之策，其他途径如优化代表和常委会组成人员的结构、扩大代表选举的差额数、改进代表候选人的提名与介绍方式、加强对代表的培训等，只有与合适人数的代表与委员专职制这一条件相结合，才能产生应有的效果。代表和委员的人数经科学确定以后，除非发生重大人口变动，否则应保持相对稳定。从长远的眼光看，还需要研究考虑最终实现县级以上人大代表和常委会委员的并轨合一，以彻底避免代表和委员专职化以后，两者之间出现的不必要的法律地位差异甚至冲突。另一方面，要加快建立培养一支面向未来，富有效率，充满活力，充分体现民主、法治和科学精神，知识与年龄结构合理，爱岗敬业，作风优良，人员编制适中，具有较高水平的人大机关干部队伍。尤其是要抓紧研究制定和实施人大机关干部队伍建设的人才战略和能力战略。在与党政部门取得一致的基础上，要通过双向交流、挂职锻炼、竞争上岗、招考招录、改善待遇等多种方式，为人大机关干部的成长发展创造良好的内外部环境。地方人大要重点从提高机关工作人员分析研究问题的能力、创新能力、组织协调能力、领导管理能力、表达能力等五个方面着手，全方位加强机关干部队伍的能力建设，为人大及其常委会依法行使职权创造坚实的组织条件。

第三篇：网络时代意识形态领域面临的挑战与对策

网络时代意识形态领域面临的挑战与对策

一、充分重视现代科学技术对意识形态的影响

以现代科学技术为广阔背景的网络时代，形成了与已往任何时代都不同的意识形态特征。“网络化”、“数字化”、“虚拟化”正在深刻改变人们的生存和思维方式。今天，以“CNN”、“时代华纳”、“美国在线”为代表的意识形态“软力量”，几乎不受任何阻碍地在世界各国泛滥，以至于法、德等西方国家都在呼吁保持自己文化的纯洁性，日本则惊呼自己有可能沦为美国的“信息殖民地”。现代科学技术已经成为美国推行文化霸权的意识形态武器；同时，网络自由主义者推崇的政治观念是削弱政府职能，使社会文化“分裂化”；而敌对势力则将网络为作为攻击党和政府，抗衡以至消解主流意识形态的“电子大字报”。这些都形成对社会主义主流意识形态的严峻挑战。

在全球传播时代，要对抗西方意识形态的进攻和渗透，必须加强先进文化建设。网络技术是先进生产力的组成部分，只有以先进的技术为载体的先进文化，才能与西方的网络文化和意识形态相抗衡，传播我们的先进文化，巩固我们的意识形态，在全球“软力量”的较量中掌握主动权。

在限制非主流意识形态影响的同时，应当充分重视互联网对现实社会中的民主意识的影响，随着信息和网络技术的不断发展和完善，将使政治参与越来越具有广泛性。今后应该进一步利用“网络民主”的形式加强政治文明建设，完善民主政治体制。

二、网络时代与我国新闻传播

通过互联网信息左右全球新闻报道，从而影响全球舆论，是美国全球战略的重要组成部分。在美国的软力量战略和全球新闻传播网络中，中国被视为有异于美国文明的国家。这张网络不仅影响到中国的国际舆论环境，并对日渐融进全球体系的中国构成极大的挑战。中国必须强化自己的软力量，传播中国的声音，树立中国的形象。

我们要主动利用全球性媒体，设置中国的议程，勇敢、智慧地宣传中国共产党领导下的政治制度，向全世界展示中国特色社会主义制度的优越性，宣传中国的社会主义政治体制改革和中国对民主、人权的理解和主张，尤其是实践中的成果和进展。我们要设法牵着西方媒体的鼻子走，而不是受他们牵制。

值得注意的是，由于互联网的四通八达，英语主导的新闻信息充斥网络空间。以党报为代表的国内主流媒体要通过增加一手信息和信息源多样化等，打破国内商业化媒体和市场化媒体突出的西方议程和西方声音，提高新闻报道的公正性、全面性和真实性，特别是让广大受众听到中国党和政府的权威声音。

同时，要注意宣传话语的改革。中国的国际政治传播，面对的是全球受众。沿用了几十年的政治话语风格和表达形式应当作必要的调整。一个国家的政治传播所沿用的政治话语体系，直接影响到接受者对一国政治传播乃至政治制度、政治氛围的了解和看法，直接决定软力量的说服力。政治话语体系的变革，并不意味着政治思想和意识形态的本质发生变化，变化更多的是在表述形式和风格层面上展开。这一变革，决不是搬用西方的政治话语，而是努力使中国的政治话语既坚持中国特色，又巧妙地相融于全球潮流，与时俱进。

利用新闻传播来扩张软力量，这是一个系统工程。人才是成功进行这项工程的关键。除了中国的政府官员要具备现代传媒素养和专门技能外，特别需要以下三类人才：第一类是能够成功策划新闻议程、帮助政府和国家设计媒体形象和政治形象的新闻战略家。第二类是职业化、高素质的新闻工作者。第三类是学者智囊型人才。为了加速这三类人才的培养，应当加强国际传播专业的建设；同时，应当下大功夫提高政府官员的国际传播意识与现代传媒素养。

三、完善网络内容审查制度面临的问题与对策

互联网的一系列新的特征使得审查制度的完善和执行遇到许多新问题。一是互联网上的海量信息与审查行为有限的矛盾。二是由于网上私人空间与公众空间的模糊边界使制定审查范围和方式都相当棘手。三是互联网的多媒体特征不能简单移植传统单一媒体的审查制度和方法；四是互联网“条条道路通罗马”的传播特征，允许用户在一个路径受阻时可以通过另一个链接变更传播路径，而这种结构大大地增加了审查的难度。五是为了减少互联网络系统彻底崩溃的可能性，采用了离散结构，没有一个国际性的中央控制设备或中心，使得管理异常松散，而互联网管理制度的标准在全球范围内也是莫衷一是，要想统一难上加难。六是技术发展与立法滞后的矛盾，网络的发展始终走在时代的前列，法律的修订很难同步，而按照发现问题再解决问题的惯例，立法总是滞后。

针对以上这些特点，可采取如下对策。

1．要充分认识现存的网络审查制度落后于网络发展的现实，实事求是，与时俱进，在网络审查制度方面大胆改革，积极推进。

2．在发展和管理的一对矛盾中，发展始终是矛盾的主导方面。网络审查制度的建立要给网络发展留有足够的空间。同时，我国作为发展中国家、多民族国家和社会主义国家，需要一种符合国情的网络内容审查制度。

3．鉴于网络还在发展过程中，我国网络内容审查的相关法律可以建立在行政法规这一层次上。建立网络内容审查的相关法律必须对审查机构、审查程序、处罚措施等等做出规定，同时也要考虑审查人员的“责、权、利”，对他们的审查行为做出规范。

4.我国网络内容审查的对象主要包括涉及国家、商业、个人、网络设施安全的内容；审查应分为事前审查和事后审查两个阶段。事前审查的方式主要是屏蔽有害信息和限制用户的访问，事后审查的方式主要是删除那些由审查人员发现的或被用户揭发、控诉的不良信息。用户如果诉诸法律手段，还要对这些行为依法采取相应的惩罚措施。

5．网络内容审查的基本原则是：面向家庭的网络信息相对于面向公司或企业的信息来说审查应更为严格；面向未成年人的信息内容比面向成年人的内容审查应更为严格；面向公众的内容比面向私人的内容审查应更严格；用于娱乐的内容比用于教育的内容审查应更严格；涉及国家安全的比用于其它商业或非商业用途的内容审查应更严格。

6．网络内容审查制度需要通过行业自律机制与用户自律来得到必要补充。行业自律通过建立良好的行业公约等来促进企业间良性的市场竞争，而个人自律则主要从道德教育的方式入手。同时设置相关部门便于用户在发现不良信息时可以进行投诉，防止不良影响的扩散。

7．网络内容审查制度需要网络内容审查技术作为实施的必要保障，技术上的缺陷容易导致网络内容审查的不合理。为完善网络审查制度，审查技术的发展也是重要一环。在当前，要特别注意在国际范围内的网络审查技术的发展和协同配合，努力在虚拟空间的自由原则和人类文明的行为规范中找到结合点。

第四篇：我国依法行政面临的挑战与对策

编者按：12月4日是全国法制宣传日，也是我国现行宪法颁布施行的纪念日。在这一特殊的日子，法治的理念 自然 为我们所关注。为此，本栏目特约请国务院法制办的林广华就我国依法行政的情况做一阐述，并就 目前 面临的挑战提出相应的对策，以期对不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略有所裨益。依法行政是法治的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。实质意义上的法治不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法的 内容 的合理性等法的实质理性。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸多价值观念，包含着 法律 至上、民主 政治、权力制约、司法独立、依法行政等丰富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治 理论 与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实，不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。在我国，依法行政尚处在初级阶段，行政法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革。当前，我国依法行政面临的挑战主要体现在四个方面：

一、在思想意识方面，有些行政机关工作人员特别是有些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应 邓小平同志指出：“旧 中国 留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。它们是：第一，人治观念。有些行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政重要性的认识还不到位，有的是不重视，总认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦。因此，在一些地方和部门，依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。因此，实行依法行政必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法治观念建设，切实地进行为依法行政所要求的观念更新。1.树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上。法治的实质是宪治，依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现，是中国法治建设的灵魂。第二，法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事，而不允许有超越宪法和法律的特权。第三，法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。第四，法律面前人人平等。2.树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。这是人类 历史 证明了的真理。3.树立人权观念。作为 社会 主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党，必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗帜。4.矫正法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念。将法律视作既管老百姓又管政府的同时，结合法律目的，把依法行政、依法治国的重心转向人民权利的保障及正义的实现，应是我国实行依法行政、依法治国的策略选择。

二、在行政立法方面，有关行政立法空白较多，所立之法缺陷较大 目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济 生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改革开放和市场经济 发展 的要求相比，我国的行政法制建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重 影响 了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规；解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况；改变实施细则滞后、法规不配套现象，尽可能使法律法规及规章同步出台，并加强立法解释工作，使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依 问题。其次，注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁，并且有些在实践中难以施行，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会关系缺乏 科学 而精细的调查 研究，或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观 规律。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，维护国家法制的统一。再次，抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的现状。可以说，离开了行政程序法，就不可能实现真正意义上的依法行政。最后，立法要依法。我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律，涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。行政立法必须严格执行《立法法》的规定，坚决克服“立法不法”的现象。

三、在行政执法方面，现存的行政执法体制不顺，影响了法律、法规与规章的执行效果 现存的行政执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法理上说，执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞城市建设，并进行自我质量监督；种子公司既是种子的生产经营者，又是种子生产经营的管理监督者，等等。这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督不力。第二，行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国行政执法队伍建设虽然经过多年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。因此，必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。1997年，党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。同时，要提高行政执法队伍的整体素质。其关键是要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。

第五篇：社区女民警面临的挑战与对策

随着社会文明进程的发展,女性作为职业人在社会中担负的角色越来越丰富和重要。在警务系统中女性也从负责行政文书之类的辅助工作拓展到治安、刑侦与基层外勤等等一线岗位。依照加强基层基础年警力要下沉的要求和派出所编制的新模式，可以预见女性充实到基层警务工作的一线将成为趋势。在这样的大环境下，女警工作面临着新的挑战和机遇。如何把握新机遇更好地

发挥女警在基层社区警务工作中的作用，也应该是基层基础建设调研的重要课题。本文结合自身工作体验，分析了女警在开展社区警务工作中存在的不足，提出发挥女性潜能做好工作的新思路。

一、目前情况下女性社区民警面临的挑战

（一）开展工作时仍然存在着社会定位问题。随着社会的进步和文明的发展，在千年封建社会中始终处于社会最底层的中国妇女的地位有了较大的提高，但由于性别差异缩小的过程主要是靠国家行政力量来推进的，社会上对女性仍存在着许多认识误区，认为女性是被保护的角色，不适合独当一面、冲锋陷阵。再加上以往警务工作的定位一直是具有打击能力的行政强制机关，因此说起警察，人们脑海里都会浮现威武高大雄壮有力的男性形象，人们对女性担任社区警务工作的认识不深刻，在社区开展工作时权威性也不强。在公安机关内部，虽然各级领导在正确认识与开发女警这一丰富的人力资源上下了些功夫，但显而易见女性在参照男性标准的工作环境下，自然也存在了一定程度的性别歧视。多数男警虽说标榜“男女搭配干活不累”之类的玩笑话，但心理上并不愿意接受女性进入团队工作，工作中也不注意采纳女警的观点。

（二）开展工作时仍然存在竞争压力过大的问题。近年来，公安机关引入并逐步形成了公平的竞争机制，打破了“铁饭碗”的警察体制，采用能上能下，能进能出，奖优罚劣的管理模式。竞争带来一系列量化标准，基层的各项考核任务很重。每个社区民警都承担着一定数量的破案、打击处理指标，这种重打击轻防范，基础工作不基础的现状，导致了女性社区民警完成指标的压力过大。大家既无暇去做扎实的基础工作，又不能在打击处理方面有所建树，始终处于竞争的相对劣势。

（三）女性社区民警自身也存在依赖思想过重的问题。由于长期以来女警大多从事后勤保障工作，个别人也形成了一定的依赖思想、自觉参与竞争的意识也不强。她们在工作中缺乏远大抱负，安于现状，对女性担任社区警务工作的优势认识不足，不愿独立承担工作，遇到由于性别问题带来的工作难点容易放弃，从而阻碍了工作能力的发展，扼杀了自身的创造性。

二、挖掘潜力开展工作的对策

（一）超越观念误区，强化正确的性别意识。长期以来，社会对于男女两性角色的规范认识，深刻地规定和影响着女性的发展,压抑使得女性的聪明才智得不到充分的发挥而成为弱者。现代文明正不断修正着传统文化对两性的认识偏差，通过普及宣传和教育，逐步强化正确的性别观念。特别是近年来社会经济的发展，一方面增加了女性的文化教育机会，提高了女性科学文化素质；另一方面也增强了女性经济地位，从而弱化了女性对男性的依附，为女性的职业发展提供了良好物质条件和机遇。同样，也为女警在工作中争取男女平等、消除性别歧视，提高社会地位提供了有力的保证。女性警务工作者一定要抓住时代给予女性发展的新机遇，重新认识自己，定准自身的角色，找准自己的位置，倡导自尊、自信、自立、自强精神，与时俱进，以自身的出色工作赢得社会群众的尊重，维护女警的权益与形象。

（二）抓住社区警务的重点，强化女性的职业优势。由于传统警务思想一直把控制犯罪的主力定位在警察战斗力的基础上，从而限制了女性的职业发挥。而社区警务的推进为女性职业发展提供了平台。我们知道，社区警务的实质是一个以治本为主以治标为辅的预防犯罪战略，重防范轻打击是其重要特征。这种新型的社区警务理论认为抑制犯罪的关键在社区而不在警察，群众需要的是充满同情、助人为乐的警察，而不是全副武装的“机器人”了。同时新型的社区警务体制强调的是警察与人的沟通说服能力，这为创新地使用女警，变女警的性别优势为职业提供了可能。相比男警而言，女警具有的性格特点可以概况为“四强”“三心”“一力”。“四强”即记忆力强、观察力强、忍耐力强、语言能力强；“三心”是更细心、更有耐心、更有爱心；“一力”则是更具亲和力。女性社区民警开展工作时应充分发挥以上优势，与社区建立密切联系，把满足民众要求做为己任，把为公众服务视为份内事，尽力为公众排忧解难。同时加强警民合作，相互支持，吸引公众参与预防犯罪，维护社会安宁，改善社区生活质量，创造优良环境。

（三）重视女警工作，加强对女性社区民警的组织领导。随着社会的变化和发展，女性担任社区警务工作的作用也日益凸显，加强这支队伍的建设已是势在必行。因此，各级公安机关领导要充分认识女性社区民警工作的优势和重要性，大胆使用女性，从政治、工作、生

活等方面关心和支持她们的工作。多搞调查研究，了解女警的工作想法，合理配置女性社区民警的工作指标，提高工作的科学性和深入性，让她们在适度压力下发展；多提供发展机会，要为女性社区民警创造环境，让她们在锻炼中提高；多举办一些有助于女性社区民警开展工作的职业指导，不断提高女警的自身素质，增强女警的竞争力，让她们在竞争中发展；多关注女警的身

心健康，通过组织文体活，丰富女警的业余生活，提高女警队伍的凝聚力。

（四）主动参与竞争，树立女性社区民警的良好形象。男女生理自然特质的差异客观上形成了性别先天性，资源不同，决定了女警长期以来在警务活动中，从事的是体力较轻、危险性较低的工作，这是合理的。但不能成为由于分工不同而产生成性别依赖的理由。作为女性，要在社区警务中争取托展女警资源发展权，挖掘自身协调沟通能力强、管理观察能力强的优势，寻找开展工作的最佳立足点，主动参与竞争。同时女警要树立危机意识，加强自我学习与自我提高。同时女性社区民警要正视警务技能方面存在的不足，加强枪支手铐等警械警具的使用常识、防火防爆等安全技术常识、擒拿现场救护现场保护等基本知识的学习，做到“缺什么、学什么，少什么，强什么”。

作为女性社区警务工作者，我们有理由相信只要大家认清新形势下社区警务以人为本的工作思路，与时俱进，迎接挑战，抓住机遇，挖掘潜能，扬长避短，发挥自己的聪明才智，在提高公安机关的基础防范能力中一定能起半边天的作用。