浅论税务稽查工作面临的挑战与对策

第一篇：浅论税务稽查工作面临的挑战与对策

浅论税务稽查工作面临的挑战与对策

税务稽查是税收征管工作的最后一道防线，稽查工作的成效直接影响到整个税收工作。在当前宏观经济形势面临很大的不确定性，组织税收收入成为全局工作重心的时候，稽查工作再度走向征管工作的前线，承担了新的时代重任，面临了诸多的挑战和机遇。

一、当前税务稽查工作面临以下的挑战：

（一）查补税款、直接参与组织收入工作成为税务稽查在新时期下的新任务。2009年国家税务总局给稽查系统下达了1000亿的查补税款任务，这是1998年以来首次给稽查系统下达收入任务。最终全国税务稽查收入1192亿元，入库收入超过2006年-2008年3年稽查查补收入的总和。2010年稽查收入再次要求占工商税收总收入的1.5%，同时不低于2009年的查补入库数。要完成年度查补收入任务，成为稽查系统的第一个“紧箍咒”，执法型稽查模式也许面临向收入型稽查模式的回归。当然，在某种意义上说，组织收入工作可以和规范执法工作有机地结合起来。但是难就难在有机结合的关键点上。多年来，税务稽查为了追求规范执法的终极目标，在稽查程序设置上不求效率优先，只求监督制约。在总局办法《税务稽查工作规程》中，明确要求稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行工作的分工制 约。重大税务案件的审理实行稽查局和所属税务局案件审理委员会二级审理制度。分工制约程序的强化，在一定程度上降低稽查工作的效率，有利于执法型稽查模式，却并不有利于收入型稽查模式。收入型稽查模式追求的是高效率地组织查补收入，从快处理稽查案件。而现行的四分离稽查模式，显然很难跟上组织稽查收入的步伐。以办理一个普通的需要进行税务行政处罚的稽查案件为例，选案时间为3日，查处时间为2个月，案件审理时间为15日（尚不包括需要二级审理案件和需要补证案件），税务行政处罚告知时间为15日，案件执行时间为7日（不包括需要采取税收强制执行措施案件）。以上时间合计100日。时间取数来自于税务稽查工作规程和CTAIS系统岗责体系规定。

（二）税收自查工作急待规范。2009年全国税务稽查系统为了完成收入指标，把组织企业自查作为一项重点工作，大量纳税人进行了税收自查并补报了税款。据统计，浙江国税各县市2009年自查收入占稽查查补收入的60—80%。但是目前的税务稽查工作规程只是针对税务案件设置办理程序和监督制约的措施，同时税收征收管理系统CTAIS也只是针对税务案件设置岗责体系和审批程序。一方面，在既无工作规程，也无计算机信息系统可依的情况下，税务自查工作存在很大的随意性。成为脱离监管的死角，带来很大的执法风险和廉政风险。另一方面，企业对于税收自查工作也是一 头雾水，只知道税务稽查局通知补报税款，但该不该报，怎么报，报多少税款都没有一定的标准。为了完成收入任务，有些地方的自查工作甚至成为某种程度上变相的摊派税款。因此，税收自查工作的规范性制度建设已经迫在眉睫。

（三）稽查队伍素质急待提高。多年来，稽查队伍逐渐老化，尤其是市县局的稽查队伍。以某市局为例，据统计，2009年稽查人员平均年龄为45岁，高于全局平均年龄3岁，其中35周岁以下的年轻干部人数为零，最低年龄38岁。同时，在高强度的稽查任务压力下，稽查干部人数也显得不足。据统计，全省各县市局稽查人员人数大多低于原来省局提出的稽查人员占总人数20%的目标。某市局只有11.7%，列全省末位；占比最高的是市本级稽查局，占18%。在稽查人数不断减少的情况下，要确保稽查任务的完成有一定难度。

其次，是现有稽查人员整体素质有待提高，工作技能不足，信息化查账技能缺乏。以某市局为例，稽查局31人，一线检查员10人，能独立查账办案的只有6人，难以适应日益繁重的稽查工作需要。掌握计算机查账的复合型人才几乎没有。到了使用计算机记账的企业，一是找不到服务器的主机位置，二是无法破译记账软件密码。

（四）廉政建设成为高悬的“达摩克利斯之剑”（希腊典故，比喻 安逸祥和背后所存在的杀机和危险），反腐倡廉工作急待加强。税务稽查是税务机构中直接面对纳税人的 执法部门，可以说是位高权重。纳税人从自身利益最大化的目标出发，必然存在腐蚀稽查人员的天然动机。因此，稽查人员可以说是高风险执法岗位，时刻面临各种诱惑，一有不慎，就会被“拉下水”。近年来，稽查干部因廉政问题“落马”的情况也屡屡发生。

（五）传统的稽查三难现象（选案难、取证难、执行难）依然存在，在某些方面甚至更加突出。

一是选案难首先是要选案提高准确率。选案不准，将直接消耗本来就稀缺的稽查资源，名义选案准确率高达90%以上，实际选案准确率低，只有50%—60%。从理论上讲，选案人员应把案头分析和前期调查排摸结合起来。但实际情况是，前期排摸往往造成稽查选案信息的泄露，反而不利于稽查实施。所以，现在稽查在某种程度上是“靠天吃饭”，依靠下户突击检查来调取证据。其次，选案数量要适量。选案过少，将难以完成稽查收入任务，巧妇难为无米之炊；选案过多，又将造成稽查案件的办理时间延长，案件积压。

二是取证难依然困扰稽查人员。随着纳税人法律意识的增强，稽查案件行政复议和行政诉讼败诉的风险不断加大。税务稽查证据可表述为：税务稽查人员依法取得的，并经查证属实，能证明涉税案件客观情况的事实。目前，我国尚没有一部完整的证据法，有关证据的种类和外在形式要求散见于民事、行政、刑事三大诉讼法及最高人民法院针对诉讼证 据的相关司法解释之中。在实际税务稽查实施过程中，取证可谓“运用之妙，存乎一心”。没有一套适用于各类案件的统一的证据获取方式和标准及技能要求，全凭税务稽查人员对法律的理解、对案件再现其客观实情的把握、个人办案技巧及悟性来获取。由于社会经济活动日益复杂，稽查查获资料的种类千差万别，如何固定证据并以此确定案件的性质的难度越来越大。而税法中并没有对稽查案件的证据取证要求作出详细的规定，只是省以下税务局以规范性文件的方式作了一些试行规定，其效力是不足的。规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。只有人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。一旦到了行政诉讼阶段，由于法官对行政案件证据认识的不同，往往会作出不利于税务机关的判决。

三是执行难依然存在。特别是一些历史遗留案件的执行难度更大。由于事过境迁，原纳税人的资产大多已经转移，难以采取税收强制执行措施。而税收强制执行措施的使用也有一系列前置条件：税收征管法第五十五条规定，税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税 的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。等到我们确认“发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象”的时候，往往纳税人的资产已经转移，再采取强制执行措施已经没有太大意义。

执行难还表现在一些法律瓶颈上。如对已经注销工商登记或税务登记的纳税人，追缴其税款是否符合法律规定，存在争议。一种观点认为，纳税人注销工商或税务登记后，其作为法人主体纳税义务已经消亡；另一种观点认为其纳税义务依然存在。根据征管法修订的征求意见稿，引进第二纳税人的概念，对注销企业的原股东追究其连带。若能实行，对解决稽查执行难是非常有利的。

还有对于案件移送司法机关的标准存在争议。根据刑法修正案

（七），逃避缴纳税款的纳税人在补缴税款、滞纳金，接受行政处罚后，可以不予移送司法机关追究刑事责任；五年内因逃避缴纳税款受到两次以上行政处罚的除外。目前，司法机关、税务机关之间对于“两次”行政处罚是否含本数，存在争议。

二、应对挑战的政策建议

1、优化税务稽查人力资源配置。人才工程是最重要的，也是基础性的，没有高素质的稽查干部，一切工作无从谈起。在岗位轮换中要选拔优秀人才特别年轻干部充实稽查队伍，增加队伍活力，同时在稽查人员人数上要加以保证，保证稽查人员人数占所在国税局总人数20%以上。

要加强稽查业务培训和岗位练兵，提高业务素质。特别是针对计算机查账、电子证据的采集和固定等业务要进行专门的培训。通过“请进来”和“走出去”等方式，脱产培训和在职自学相结合，着力提高稽查人员的办案能力。

要建立有进有出，优胜劣汰的稽查人员轮换机制。通过个人绩效考核和业务考试等方式，实行制度化的优胜劣汰，不断提高稽查队伍整体素质。某市局09年试行了《稽查人员绩效综合评价制度》，选取了查处案件数量，查补税款入库数，处罚率，结案率，大要案查处数等核心业绩指标进行考核到人，定期进行排名和通报，并和岗位轮换、工作奖金、评先评优挂钩，取得了一定的激励作用。

2、加强稽查制度建设，避免执法风险。要对税收自查工作作出相应的制度安排，使这项工作有法可依。目前只能作一些程序上的规定，例如规定下户督促自查要送达自查通知书，要有两名稽查人员，对自查结果要经过稽查人员核实和领导审批。但是对实质性的自查证据方面，目前还难以作出有效的规定。

要对税务稽查工作规程作进一步的细化，有利于基层工作人员执行。要制订科学合理的《稽查取证制度》，对稽查证据的采集和固定作出系统的规定。按照稽查案件类型，对其适用的证据类别，以及不同证据的效力进行规定，使稽查证据的确定有制度可依，避免执法风险和行政败诉风险。目前税务机关往往忽略行政诉讼对证据的要求。在证据法学理论和司法实践中，一般认为，对民事诉讼采用优势证明标准，即在审查证据的真实性和证明力上，只要认定一方的证明力占优势即可；对刑事诉讼采用排除合理怀疑证明标准，即在审查证据的真实性和证明力上，要求承担责任的一方能够运用证据对案件事实排除所有合理的怀疑，能得出唯一的结论。关于行政诉讼的证明标准，法院一般采用清楚而有说服力的标准，即被告（行政机关）提供的证据相对于原告（行政管理相对人）的证据具有明显的优势，它低于排除合理怀疑标准，允许个别合理怀疑存在，要求行政机关的的证据之间具有清楚的逻辑关系、证据充分并有一定的说服力。而与税务稽查取证最为相关的当属行政诉讼对证据的要求。最高人民法院于二〇〇二年七月二十四日颁布并于同年十月一日起施行的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中明确了行政诉讼的的证据规则，对行政诉讼中证据的种类、取得方式、外在表现形式及提交期限、证据保全的司法要求都作了明确规定。但现实是，绝大多数税务稽查人员仍在沿用先前的取证方式及习惯。可以说这是当前税务稽查工作的软肋之一，应 当引起各级税务机关及稽查工作人员的高度重视。

开展稽查管理制度的创新，采取“三位一体”的稽查制度，即案件交换检查，大要案督办和询问电子监控制度。推广稽查建议制度，以查促管。

3、稽查工作的总体方向在一定时期要作出相应的调整。在税收收入任务能够完成的情况下，要及时把收入型稽查向执法型稽查转变。个人观点，执法型稽查才是“王道”。稽查的终极目标不是为了多补一点税款，而是为了督促纳税人按实申报纳税，只有执法型稽查才能达到这一目标。税收自查的方式应当适时退出，慎用少用。其实组织企业自查从税务机关的职能来讲，更多地应该交给税收管理和评估部门。稽查局应该专司偷、逃、骗、抗税案件的查处。每年查处一定数量的大要案，形成一定的震慑力，更有利税收征管工作的开展。

4、对稽查相关的法律制度争议问题作出明确的规定。争取早日修改税收征管法，对以逃避追缴税款为目的而注销工商登记或税务登记的纳税人，由原纳税人的股东承担连带责任，缴纳税款、滞纳金和罚款。

对于案件移送司法机关的标准存在的争议，本人的观点是，由于“刑法第九十九条明确规定：本法所称以上、以下、以内，包括本数。”，刑法修正案是刑法的组成部分，这一条款同样适用，所以五年内因逃避缴纳税款受到两次以上行政 处罚的稽查案件，就要移送司法机关追究刑事责任。

5、加快稽查管理的信息化进程。探索建立大型的稽查选案信息库，以计算机选案为基础，配合人工分析选案，解决选案难的老问题，把实际的选案准确率提高到85%以上。加快电子查账软件的应用，探索电子查账的技能，通过实战演练，增强对应用计算机软件记账企业的检查效果。

6、加强稽查部门的廉政建设。要抓好教育工作，以思想政治工作为先导，以树立国税稽查核心价值观为目标，大力建设国税文化，以好的文化氛围熏陶人，以高尚的道德情操引导人。同时要建立预防体系和预警机制，对稽查的高危环节进行重点监控，防患于未然，确保稽查队伍的平安。

第二篇：税务稽查工作面临的主要问题

税务稽查工作面临的主要问题

摘要：

税务稽查制度是税务机关根据国家税法和财务会计制度的规定，对纳税人履行纳税义务的情况进行的监督、审查制度。税务稽查是税收征收管理的重要内容，也是税务监督的重要组成部分。搞好税务检查，对于加强依法治税，保证国家财政收入，有着十分重要的意义。

通过税务检查，既有利于全面贯彻国家的税收政策，严肃税收法纪，加强纳税监督，查处偷税、漏税和逃骗税等违法行为，确保税收收入足额入库，也有利于帮助纳税人端正经营方向，促使其加强经济核算，提高经济效益

一、税务稽查工作中存在的问题

（一）偷税手段存在多样性、隐蔽性、复杂性。

1.利用不建账、不用票手段偷税。

小型个体企业和个体工商业户普遍不按规定建账、记账，购进货物不索票，销售货物不开票，使税务人员无账可查、无证可取，明借“定税管理”之口，实干偷税逃税之事。

2.利用两套账或做假账手段偷税。

少数纳税人对必须开票的设一套账，对不需要开具发票的，以现金收取货款，帐外循环、账外经营，另设一套账，隐瞒销售收入不申报纳税。对内用真账核算收入和分配，对外用假账申报纳税应付税务检查，使税务人员没法得到真凭实据，导致重大偷骗税案件“擦肩而过”无法查处。

3.利用假发票或虚开发票手段偷税。

少数纳税人购买假专票、假普票和从税务机关领取的真专票、真普票，虚构业务，接受他人虚开或自己虚开发票，虚增成本或扩大抵扣，偷逃增值税、所得税。

4.利用偷梁换柱或移花接木的手段偷税骗税。

有的将经营的高税率产品以低税率申报或将混合销售行为按低税率申报，人为降低税率偷税;有的巧钻税收优惠政策空子，利用“假福利”、“假三废”、“假出口”、“假外资”的名誉大张旗鼓避税、骗税。

5.利用修改或灭失证据手段偷税。

在电子商务和财务处理电算化的纳税人中，不法分子利用网络加密、改造电子数据等高技术手段，修改会计信息做假帐或在税务检查前删除电子数据信息，通过修改或灭失证据的手段偷税。

6.利用不办证或流动贩运手段偷税。

有的固定业户长期经营不办理税务登记偷税逃税;有的中间批发商、代理销售商长年贩运，贩卖贩卖，送货上门，现金交易，不办证、不用票偷税漏税。

7.利用走马换灯或关门走人的手段逃税。

有的偷税或欠税达到一定数额后，采用更改名称和法人代表或关门走人，变换地点经营，逃避税务检查或欠税追缴。

（二）税务稽查面临的主要困难。

1.稽查实施取证难。

1）证据缺失现象严重。

按照税法规定纳税人必须设账、记账，依法取得发票作为记账的原始依据，不必设立账簿的纳税人必须建立收支凭证、粘贴簿或进销货登记簿等。但现今绝大部分固定纳税户或未办证的流动运销户故意不建账、不记录、不用票;有的设有简单帐簿，但怕暴露自己偷税事实，在税务稽查时就是不提供出来;有的虽然帐簿健全，但大量账外经营或现金交易不用票的不入账。诸如此类人为造成全部或部分证据缺失。

2）灭失损毁证据的事件时常发生。

有的在稽查实施之前或实施之中故意转移、故意毁灭账本发票或电子财务凭证。纳税人的证据缺失和灭失，导致稽查人员对这类纳税人无账可查和有账没法查的状况，靠稽查人员重新收集和查全证据，确实是难上加难。

2.证据核实难。

有些本地在查案件、上级转办群众举报的陈迹案件或接受委托协查案件的对方关联纳税人已经失踪、注销、走逃或转让、改制，其需要核实的证据无法核实;有些在查案件的对方关联纳税人属于外县、外省或境外的，函件协查回复率却十分低，异地调查取证，个别税务机关不仅不配合，而且从中通风报信设置障碍，很多外调案件无果而终。

3.依法处理难。

处罚“无力”严重影响了税务稽查威慑力的发挥。

1）地方阻力较大。有些违法者善于疏通，找出相关人员出面打招呼，少数地方领导以发展经济、支持生产，保护招商引资为名，以会造成社会不安定因素为由施加压力。稽查部门大事化小，存在应罚不罚、以罚代刑或降格处理的现象，一些应定性为偷税的案件变成了应缴未缴税款。

2）法律规定不尽清晰。税法规定的罚款自由裁量权过大，5倍以下0.5倍以上的处罚额度可高可低，给执法随意性留下了空隙，在上级税务机关将“执行结案率”、“查补税款、罚款入库率”同基层税务部门工资、奖金及其他既得利益挂钩考核的情况下，对纳税人涉税违法违章行为轻罚或以补代罚不得不成为各地基层税务部门“心照不宣”的应对抉择，削弱了税务机关税务依法治税的力度。

4.查补税款入库难。

影响查补税款(罚款)入库的主要是三个方面。

1）注销清算入库难。注销清算可分为企业改制破产和转让注销等。这类注销清算对象有的债务重大濒临倒闭，有的已人去楼空，税务稽查人员费劲周折进行了清算查处，其查补税款、罚款难以执行入库。

2）转办案件入库难。转办的部分举报或沉积案件，事隔多年，既是根据线索和证据查证有偷税，但连当事人都无法找到，税款何以能够追缴入库。

3）纳税人资金困难，难以按时追缴入库。民营、私营企业起步晚，用于生产经营的资金捉胫见忖，税务稽查多半一个检查一次，如果纳税人偷税数额和罚款达到一定数量，很难按照税法规定的时限入库到位。

（三）影响稽查效能的其他因素。

1.日常征管基础薄弱。

发票管理没有纳入法律范围，非法印制、伪造、买卖、使用各类假发票的违法案件巨高不下，税务机关对发票发放、使用、保管、收缴、检查等多个环节的监控管理和违章违法行为查处不力;建账管理缺位、账务辅导不到位;税源监控手段落后，征管基础职能弱化，为部分纳税人采取不建账、不记账、不用票或违规使用发票偷逃骗税提供了机会，致使税务稽查的查账和取证工作无从下手。

2.涉税信息不对称。

1）由于市场作用，纳税人信息本身有着较强的不确定性;

2）受技术、意识等多种因素制约，在税务机关内部未能实现征、管、查各环节信息的网上传输与共享，在外部未能与社会相关部门进行信息沟通和情报交换。信息不对称为纳税人隐匿相关纳税信息提供了机会，障碍了稽查从外部捕捉、掌握信息的渠道。

3.社会协税机制不健全。

部门配合缺乏法律依据，部门间协作缺位，有些部门从本部门利益出发，甚至与纳税人联手造假，为税务稽查设置壁垒。

4.稽查队伍综合素质不高。

1）精通税收法律政策、精于查案技巧、精于微机操作的全能形复合人才缺乏。

2）面对工作中的各类日常检查、大要案检查、金税协查、信访案件、复查案件、专项检查、举报检查等，使一线检查人员一直处于紧张疲劳的工作状态。制约了稽查干部积极主动性和创造性的发挥，影响了稽查工作质量的提高。

二、加强税务稽查工作的对策

针对上述税务稽查工作存在的障碍，当务之急是要进一步强化依法行政的理念，规范执法行为，真正地把税务稽查工作纳入法制化轨道，使税务稽查真正行使起打击涉税犯罪的作用。具体来说，应着重抓好如下几方面工作：

1.明确稽查目的，不断改进稽查方法

对被查对象不论大小、重点户或非重点户，一律平等对待，要根据选案疑点拟定检查方案，有针对性地开展检查，同时要培养良好的观察能力、分析能力和应变能力，通过一些细微之处寻找案件的突破口，进行重点检查，发现重要违法线索，要查深查透，力争查出一些利用虚开发票、账外经营偷逃国家税收等重大违法案件，增强税务稽查的威慑力。

2.充分行使税法赋予的权力，加大稽查执行力度

在用足用好税法赋予的税收保全和强制执行等执法措施的同时，要尽可能扩大涉税案件的曝光面。对一些重大涉税案件及未按规定期限缴纳查补税款的纳税人要通过新闻媒介、公告栏等多种形式予以公开曝光，努力扩大对查处重大涉税案件的社会影响，以案释法，以儆效尤。

3.建立学用结合的激励机制，全面推行执法资格认证制度和专业等级能绩制度

要系统学习会计知识、法律知识、税收基础知识、计算机知识以及WTO规则，充分调动稽查人员学习的积极性和自觉性，培养和造就一支能打硬仗、善打硬仗的复合型稽查队伍。

4.注重与部门之间的协调，力争综合治理

要加强同公安、检察、法院等部门协调配合、形成合力，增强执法刚性，提高办案效率。对那些达到移送标准的涉税案件，要通过召开联席会议汇总移送、专案移送等形式，及时移送司法机关处理。

5.加强征、管、查三部门之间的信息联系，做好稽查建议、反馈工作

税务稽查的目的是“外查内促”，稽查不仅是查补税款，关键是通过稽查发现征管中存在的管理问题，建议征管部门改进工作中的薄弱环节，提高征管工作水平和效率，从而发挥国税系统的整体功能。

6.继续实行案件分级审理制度、大要案集体审理制度，着实提高审理质量和效率

加大对涉税违法案件的处罚力度，特别是对一些偷逃税数额较大或偷税情节严重的纳税人，一定要依照法律从重、从快予以处罚，罚到他得不偿失，真正起到“打击一个，震慑一片” 的目的，让纳税人不敢再打偷逃税的主意。

7.疏通举报渠道，兑现举报奖金，拓宽案源线索，进一步做好人民来信来访工作。

要制定完善举报工作规程，建立起举报案件的批办制度、督办制度、反馈制度和不

定期抽查制度，登记、批办、转办、查办、反馈等各个环节都要有章可循。同时要完善举报受理工作手段，在人工受理来电、来函和来访举报的同时，应设立举报电话语音信箱、互联网电子信箱等先进快捷的举报受理方式，提高举报受理的工作效率。对受理的每一起举报案件要做到件件有查处、件件有落实、件件有反馈。进一步完善举报奖励兑现措施，调动广大群众对涉税案件的举报热情。税务机关要对举报人严格保密，在兑现奖励时，建议按举报人提供的账号汇入奖金。加大举报税务违法案件宣传力度，让群众了解和熟悉国税部门举报工作的内容范畴，便于纳税人举报案件具有针对性。

总之，只要我们始终按照“依法治税，从严治队，科技加管理”的治税方针，各个环节相互配合、相互协调、相互衔接、相互制约，一方面把税务违法分子揭露出来，另一方面把该补的税款如数的追缴进来，使我们的工作对国家的税收收入起到保障作用，对税收秩序起到维护作用，对全民的依法纳税起到促进作用，对国家税法的全面实施起到保证作用，真正体现税务稽查工作在现代税收征管中“重中之重”的地位。

第三篇：人大面临的挑战与对策

人大组织制度从1954年我国正式确立人民代表大会制度以来，经过40多年尤其是改革开放20多年来的不断发展完善，已经形成了一套与我国政治体制相适应、较为完整有效的人大组织体系。与此同时，随着我国民主化法治化进程的不断推进和人大工作的深入开展，人大组织建设也日益面临着许多新情况与新问题。认真分析研究和着力解决这些新情况与新问题，不仅关系到能否从组织上充分保证和推动人大工作的创新发展，而且决定着人大组织制度功能进一步发挥的程度。人大组织体系的构成与特点 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大组织体系是我国人民代表大会制度和政治体制的一个重要组成部分，科学认识和正确把握人大组织体系的构成及其特点，对于我们从不同的角度进一步加深对人大组织制度的理解，丰富和促进人大的组织建设工作，更好地坚持和完善人民代表大会制度，具有十分重大的理论和现实意义。

（一）人大组织体系的构成 人大组织体系与人大制度有着非常密切的联系。根据我国宪法、地方组织法、选举法和代表法的有关规定，人大制度实际上是关于人民代表大会和人大常委会自身的性质、地位、职权、作用等方面的一系列法律规范所构成的制度系统，主要包括人大组织制度、人大选举制度、人大代表制度和人大活动制度等方面的内容。它不同于人民代表大会制度，不涉及人大及其常委会与国家行政、审判、检察机关的关系。另一方面，人大组织体系是人大制度系统赖以运行的组织基础，从内容上看，它主要由组织机构和组织成员两个部分构成。人大选举制度和人大代表制度贯穿在这两个部分之中，或者说是这两个部分的进一步展开和具体化，因而在一定意义上可以看作是人大组织体系的应有内容。人大的组织机构主要有五种形式。一是人民代表大会，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；二是人大常委会，包括全国人大常委会和地方各级人大常委会。人大常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间代行人民代表大会的大部分职权；三是专门委员会。专门委员会是人民代表大会的常设工作机构，受本级人民代表大会的领导，大会闭会期间受本级人大常委会的领导；四是委员长会议或主任会议。由人大常委会委员长、副委员长或人大常委会主任、副主任和秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作；五是工作机构，包括工作委员会、办公厅、研究室等。此外，还有大会主席团和主席团会议、特定问题调查委员会等临时性组织以及代表小组等非正规组织形式。人大组织成员是人大组织机构的主体，主要由三方面的人员构成。一是人大代表。人大代表是国家权力机关的组成人员，通过直接或间接选举的方式依法产生。其中，全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表由下一级人民代表大会选举产生。不设区的市、市辖区、县、乡镇的人大代表由选民直接选举产生；二是人大常委会委员。人大常委会委员由本级人民代表大会在代表中选举产生，并通过选举的方式进入专门委员会或工作委员会担负一定的职务与职责；三是人大机关干部。机关干部是常委会和专门委员会工作机构人员，其领导成员一般通过任命、选举或竞争上岗的方式产生。人大机关干部是人大组织成员中的一支重要力量，在人大组织体系中发挥着不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大组织体系的主要特点 人民代表大会制度是具有中国特色的人民民主制度，人大组织体系作为人民代表大会制度的重要组成部分，不仅在性质上与其他组织形式存在着很大差别，在组织构成和组织形式上也有着自己的显著特点。具体地说，人大组织体系的特点主要表现在以下几个方面： 第一，人民性。人大及其常委会是我国人民参与管理国家事务的基本组织形式。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大常委会和人大专门委员会、工作委员会等人大行使职权的重要组织机构，都通过民主选举的方式产生，并可以依法罢免其成员。民主选举是我国人民代表大会制度和人大组织体系人民性特点的直接而具体的体现。人民性是人大组织的本质性特点。第二，国家性。人大及其常委会作为国家权力机关和权力机关的常设机关，既是我国人民民主专政国家政权的具体组织形式，又是国家机器的重要代表和标志。立法是国家权力机关的主要职责之一，人大及其常委会立法的一个重要任务就是要将党的主张和人民的意愿按照法律规定的程序上升为国家意志，转化为法律法规，从而规范和指导人们的行动。人大组织体系中的其他组织形式和组织活动也都具有某种国家公共权力的色彩，而不是一种私人现象。国家性是人大组织区别于其他许多组织的一个重要属性。第三，法定性。人大各级各类组织的性质、职权、组成和活动方式等具有明确的法律规定。人民代表大会、人大常委会和人大专门委员会都按照法律规定的程序，严格依法选举产生。地方组织法对人大工作机构的设置虽然没有作详细的规定，但是明确要求人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。各级人大常委会成立的办公厅、研究室、法制工作室等工作机构，都是这一法律精神的进一步展开和具体化。法定性是人大组织的一个显在特征。第四，权威性。人大及其常委会在我国国家政权体系中处于基础和主导地位，享有崇高的权威。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。国家行政、审判和检察机关是权力机关的执行机关，它们都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会行使的立法权、监督权、决定权和选举任免权等，都是代表国家和人民的意志进行的，具有不容置疑的法律效力和极大的权威。权威性是人大组织相对于其他国家组织的一个重要特性。人大组织建设面临的问题与挑战 人大组织体系的建立和完善，凝结和反映着几十年来我国人民代表大会制度和人大组织建设所取得的成就与进展。在取得这些成就的同时，人大组织建设由于受体制、文化观念和事物发展客观进程等多方面因素的影响与制约，也遇到了许多亟待研究解决的新情况、新问题和新挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）组织机构的设置不规范，科学性原则体现不够 人大组织机构的设置经过不断调整已经逐步趋于健全和完善。人民代表大会、人大常委会、委员长会议或主任会议、专门委员会以及工作机构、办事机构等，形成了一个较为完整的人大组织结构体系，但是其规范性、科学性和合理性程度还有待于进一步提高。一是机构名称不统一。地方人大设立的专门委员会、工作委员会和办事机构，不仅各地之间在名称上存在着差异，而且即使是同一个地方人大，其组织机构的名称也数次变化，缺乏稳定性。二是机构设置的数量不等。有的地方人大既设有专门委员会，又设有工作委员会，有的则只设有工作委员会，数量从1至8个不等。三是专业领域划分过宽。地方人大设立的专门委员会和工作委员会，表面上看，具有专业性，实际上涵盖的领域很广。如教科文卫委员会，涉及教育、科学、文化、医疗卫生、体育等诸多方面，完全按照这些领域来开展工作，力不从心。四是职责范围交叉重叠。一些专业领域交叉或相关的委员会之间，如财经委员会与城建委员会之间等，在开展立法、监督等方面工作时，如果协调配合不够，就会在工作中产生扯皮推委现象，影响工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一页 以上这些问题的存在，一个重要原因就是法律的有关规定过于模糊、原则，导致了在执行法律规定时自由裁量权过大。

（二）组织机构的人员结构不合理，力量配置不平衡 各级人大及其常委会把加强自身建设作为人大工作的一项重要内容，通过坚持不懈的努力，人大代表和常委会委员的结构与素质初步得到了明显的改善，常委会组成人员中专职委员的比例有了进一步的提高，促进了人大工作的发展。但是，在组织机构人员的构成方面仍然存在着不少问题，有的还比较突出。一是代表和委员的知识结构不合理。代表和委员中法律、经济等方面的专业人员比较少，在行使立法、监督等职权过程中，难以提出有质量的意见和建议。二是常委会组成人员的平均年龄偏高。大部分人大常委会组成人员是从党政系统转过来的老同志，中青年委员很少，形不成比较合理的年龄梯次结构。老同志经验丰富，有能力，但年龄偏大，工作精力有限，影响人大工作的效率，不利于保持人大工作的连续性。三是专职委员的比例较低。近几届来，常委会专职委员的比例有所提高，但一般都不足一半，不能满足常委会工作的发展需要。四代表的数量偏多。我国各级人大代表有300多万人，具有广泛的代表性，但代表数量过多，不便于经常开展活动，活动的质量与效率也受到很大影响。五是领导干部代表过多。担任领导职务的代表由于工作繁忙，很难保证参加代表活动的时间，影响代表职责的履行和代表作用的发挥。由于有些代表既是执行机关的领导，又是权力机关的成员，其双重身份带来了监督工作中的矛盾。六是人大机关干部编制偏少。在新形势下，人大工作任务越来越繁重，但人大机关干部编制少，工作人员力量不足，这已经在很大程度上制约了人大工作的开展。

（三）组织制度创新不足，组织机构缺乏应有的权威 人大各个层次的组织机构都是依据宪法、法律的有关规定设置的，具有法定的职权与权威。从法律上和理论上说，人民代表大会及其常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，在本级国家机关系统中居于最上的位置，其他国家机关都要受权力机关的支配、监督与制约。但是，在实际操作中，由于国家行政机关、审判机关和检察机关掌握和使用着具体、直接的权力，因而容易造成执行权超越于权力机关的立法权和决定权之上，或变成游离于立法权和决定权之外的不受监督的权力。这种状况在人大组织制度以及其他方面制度创新滞后的情况下，难以得到彻底改变，进而在事实上降低了国家权力机关的法律地位与权威。就主要之点说，一是立法机构主导性作用发挥不够到位。常委会审议的法律案很大部分都由政府方面提出并草拟，常委会经过审议予以搁置或否决的例子不多。人大法制工作机构对政府部门起草的法律案实行提前介入，但对内容综合把关的能力与水平也还不能满足人大立法工作的需要。立法权是省级以上权力机关最重要的权力，立法主导性不强是对权力机关法律地位与权威的最大挑战。二是关键性或者说实质性的监督机构缺失。监督权是权力机关的又一项主要职权，人大的监督权具有特定的法律效力和权威，使用好这项职权直接关系到社会对人大权威的认同，也是保证国家公共权力按照党和人民的意志依法行使的根本性举措之一。人大监督工作的薄弱，不仅是因为缺少一部专门规范、指导监督工作的监督法，而且也是由于一些实质性监督组织机构的缺失。比如宪法监督机构、预算监督机构的设立以及特定问题调查委员会的组成等。人大监督工作的实践也证明，权力只有与一定的组织形式结合起来，才能够得到更有效的使用与发挥。[!--empirenews.page--]健全和完善人大组织体系的思路与任务重点 人大组织建设中出现的新问题与新挑战给人大工作和人大组织建设提出了新的任务和更高的要求。加强新形势下的人大组织建设，必须立足于现实，着眼于未来，切实增强问题意识，从问题和矛盾的焦点入手，深入分析问题的原因，以与时俱进和开拓创新的精神，努力寻找解决问题的新的思路与办法，使人大组织体系更好地顺应人大工作和社会主义民主政治建设不断向前发展的必然趋势。

（一）充分认识人大组织建设的重要性，合理确定人大组织建设的目标要求 人大组织制度在我国人民代表大会制度中的重要地位与作用，决定了加强人大组织建设对于人大工作和社会主义民主法制建设的极端重要性。十年“文化大革命”期间，我国的人民代表大会制度和社会主义民主法制建设遭受了前所未有的严重破坏，重要原因之一就是人大的组织体系和组织制度不健全、不完善，使人民代表大会制度这一新型的社会主义民主政治制度失去了抗击风险的应有能力。党的十一届三中全会以后，我国人大工作和社会主义民主法制建设在实践探索中不断取得重大成就，人大组织建设伴随这一进程也取得了许多重要进展。历史与现实充分表明，人大组织建设是我国政治建设的一项重要内容，健全和不断完善人大的组织体系，不仅对于人大本身具有重要的意义，而且对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现社会主义民主的制度化和法律化，保障人民当家作主的权利，坚持和完善我国的根本政治制度，加强和完善党的领导体制，建设好有中国特色社会主义民主政治，更有力地抵制西方敌对势力的政治渗透，也将产生深远的影响。人大的组织建设具有很强的政治性，加强人大的组织建设，必须从我国整个政治系统的高度思考问题和对策。进一步说，就是要紧紧围绕和服务于人大工作和社会主义民主政治发展的客观需要，以改革、发展、完善为主题，以科学化、规范化、有效性为标准，坚持人大组织建设有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于加强和改善党对国家政权机关的领导，有利于维护国家权力机关的权威，有利于保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利等四个方面的原则要求。通过不断健全和完善人大的组织结构与组织制度，促进社会主义的民主政治建设，保证人大及其常委会依法充分履行国家权力机关的职责，推动人大工作的发展，巩固人大工作和民主法制建设的成就，提升人大组织建设的制度文明水平，进一步发挥人大组织制度的潜能。

（二）加大理论创新和观念创新的力度，积极推进人大组织建设的制度创新 理论创新和观念创新是人大工作发展进步的不竭精神动力。人大组织建设中面临的各种新情况和新问题为人大工作方面的理论和观念创新提供了很大的机遇和空间，要按照“三个代表”的要求，认真分析研究这些新情况与新问题，形成一批理论和观念创新的成果，加快实现理论创新和观念创新的成果向制度创新与工作创新的转变。制度建设具有根本性、全局性、稳定性与长期性。要通过制度创新，不断改进和完善人大的组织体系，以形成一套更为科学合理的人大组织制度。这是人大组织建设和人大工作发展中一个至关重要的环节。人大组织制度创新大体包括法律性组织制度创新和非法律性组织制度创新两个方面，其中，法律性组织制度创新是主要的、主导的方面，非法律性组织制度创新是次要的、从属的方面。就目前人大组织体系的现状而言，要着重强调从两个方面加强人大的法律性组织制度创新。[!--empirenews.page--]第一，要加强全局性的法律性组织制度创新。这项组织制度是以前不具备的，具有创制性；同时又不是零碎、局部的，具有宏观性与根本性。如设立宪法监督机构和预算监督机构的问题、实行人大及其常委会会议会期制的问题等，都是人大组织制度建设中具有战略性和全局性影响的重大政治决策和举措。六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中就已经明确提到，有些同志建议全国人大增设宪法委员会。此后，尤其是党上一页[1][2][3]下一页 的十五大以后，专家学者和人大工作的同志对这个问题以及建立预算监督体制问题都作了大量的理论研究，提出了相应的意见建议。实行会期制的问题也越来越引起人们的关注。相信随着我国政治体制改革和依法治国进程的不断推进，这些问题将会得到妥善的解决。第二，要加强局部性的法律性组织制度创新。这项组织制度不具有全局性和根本性，只是一些单项性的或部分法律规范的创设。它一般通过对过去已有的一些法律规定的修订和完善，来达到组织制度创新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度时，附带创设一项有关组织方面的法律规范。立法法对地方人大设立法制委员会的规定，以及地方人大在一些地方性法规中关于工作机构和办事机构的增设或对原有组织机构职能的重新定位等都属于这种情况。由于地方人大无权创设国家职权范围内的基础性、全局性、根本性和长远性的法律制度，局部的法律性组织制度创新在地方人大的组织制度建设中占有特殊重要的地位，发挥着主体性的作用。

（三）正确区分主要矛盾与次要矛盾，科学破解人大组织建设中的突出问题 全面研究解决人大组织建设中存在的矛盾与问题，取决于多方面的条件和因素，需要做长期艰巨的努力和精心筹划。在现阶段，非常关键的一条，就是要正确分析和权衡各种矛盾和问题的轻重主次，着力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，锲而不舍地逐步破解人大组织建设中的重点矛盾和突出问题。综合分析比较当前人大组织建设面临的诸多矛盾和问题，从人的因素来说，归结到一点就是组织成员的数量与素质问题。解决这一问题，最主要的是要从两个方面加以展开。一方面，要在科学测算和严密论证的基础上，合理确定各级人大代表和常委会委员的人数，逐步实现县级以上人大代表和常委会委员的专职化。建立在合适人数基础上的专职化是提高代表和委员素质的治本之策，其他途径如优化代表和常委会组成人员的结构、扩大代表选举的差额数、改进代表候选人的提名与介绍方式、加强对代表的培训等，只有与合适人数的代表与委员专职制这一条件相结合，才能产生应有的效果。代表和委员的人数经科学确定以后，除非发生重大人口变动，否则应保持相对稳定。从长远的眼光看，还需要研究考虑最终实现县级以上人大代表和常委会委员的并轨合一，以彻底避免代表和委员专职化以后，两者之间出现的不必要的法律地位差异甚至冲突。另一方面，要加快建立培养一支面向未来，富有效率，充满活力，充分体现民主、法治和科学精神，知识与年龄结构合理，爱岗敬业，作风优良，人员编制适中，具有较高水平的人大机关干部队伍。尤其是要抓紧研究制定和实施人大机关干部队伍建设的人才战略和能力战略。在与党政部门取得一致的基础上，要通过双向交流、挂职锻炼、竞争上岗、招考招录、改善待遇等多种方式，为人大机关干部的成长发展创造良好的内外部环境。地方人大要重点从提高机关工作人员分析研究问题的能力、创新能力、组织协调能力、领导管理能力、表达能力等五个方面着手，全方位加强机关干部队伍的能力建设，为人大及其常委会依法行使职权创造坚实的组织条件。

第四篇：网络时代意识形态领域面临的挑战与对策

网络时代意识形态领域面临的挑战与对策

一、充分重视现代科学技术对意识形态的影响

以现代科学技术为广阔背景的网络时代，形成了与已往任何时代都不同的意识形态特征。“网络化”、“数字化”、“虚拟化”正在深刻改变人们的生存和思维方式。今天，以“CNN”、“时代华纳”、“美国在线”为代表的意识形态“软力量”，几乎不受任何阻碍地在世界各国泛滥，以至于法、德等西方国家都在呼吁保持自己文化的纯洁性，日本则惊呼自己有可能沦为美国的“信息殖民地”。现代科学技术已经成为美国推行文化霸权的意识形态武器；同时，网络自由主义者推崇的政治观念是削弱政府职能，使社会文化“分裂化”；而敌对势力则将网络为作为攻击党和政府，抗衡以至消解主流意识形态的“电子大字报”。这些都形成对社会主义主流意识形态的严峻挑战。

在全球传播时代，要对抗西方意识形态的进攻和渗透，必须加强先进文化建设。网络技术是先进生产力的组成部分，只有以先进的技术为载体的先进文化，才能与西方的网络文化和意识形态相抗衡，传播我们的先进文化，巩固我们的意识形态，在全球“软力量”的较量中掌握主动权。

在限制非主流意识形态影响的同时，应当充分重视互联网对现实社会中的民主意识的影响，随着信息和网络技术的不断发展和完善，将使政治参与越来越具有广泛性。今后应该进一步利用“网络民主”的形式加强政治文明建设，完善民主政治体制。

二、网络时代与我国新闻传播

通过互联网信息左右全球新闻报道，从而影响全球舆论，是美国全球战略的重要组成部分。在美国的软力量战略和全球新闻传播网络中，中国被视为有异于美国文明的国家。这张网络不仅影响到中国的国际舆论环境，并对日渐融进全球体系的中国构成极大的挑战。中国必须强化自己的软力量，传播中国的声音，树立中国的形象。

我们要主动利用全球性媒体，设置中国的议程，勇敢、智慧地宣传中国共产党领导下的政治制度，向全世界展示中国特色社会主义制度的优越性，宣传中国的社会主义政治体制改革和中国对民主、人权的理解和主张，尤其是实践中的成果和进展。我们要设法牵着西方媒体的鼻子走，而不是受他们牵制。

值得注意的是，由于互联网的四通八达，英语主导的新闻信息充斥网络空间。以党报为代表的国内主流媒体要通过增加一手信息和信息源多样化等，打破国内商业化媒体和市场化媒体突出的西方议程和西方声音，提高新闻报道的公正性、全面性和真实性，特别是让广大受众听到中国党和政府的权威声音。

同时，要注意宣传话语的改革。中国的国际政治传播，面对的是全球受众。沿用了几十年的政治话语风格和表达形式应当作必要的调整。一个国家的政治传播所沿用的政治话语体系，直接影响到接受者对一国政治传播乃至政治制度、政治氛围的了解和看法，直接决定软力量的说服力。政治话语体系的变革，并不意味着政治思想和意识形态的本质发生变化，变化更多的是在表述形式和风格层面上展开。这一变革，决不是搬用西方的政治话语，而是努力使中国的政治话语既坚持中国特色，又巧妙地相融于全球潮流，与时俱进。

利用新闻传播来扩张软力量，这是一个系统工程。人才是成功进行这项工程的关键。除了中国的政府官员要具备现代传媒素养和专门技能外，特别需要以下三类人才：第一类是能够成功策划新闻议程、帮助政府和国家设计媒体形象和政治形象的新闻战略家。第二类是职业化、高素质的新闻工作者。第三类是学者智囊型人才。为了加速这三类人才的培养，应当加强国际传播专业的建设；同时，应当下大功夫提高政府官员的国际传播意识与现代传媒素养。

三、完善网络内容审查制度面临的问题与对策

互联网的一系列新的特征使得审查制度的完善和执行遇到许多新问题。一是互联网上的海量信息与审查行为有限的矛盾。二是由于网上私人空间与公众空间的模糊边界使制定审查范围和方式都相当棘手。三是互联网的多媒体特征不能简单移植传统单一媒体的审查制度和方法；四是互联网“条条道路通罗马”的传播特征，允许用户在一个路径受阻时可以通过另一个链接变更传播路径，而这种结构大大地增加了审查的难度。五是为了减少互联网络系统彻底崩溃的可能性，采用了离散结构，没有一个国际性的中央控制设备或中心，使得管理异常松散，而互联网管理制度的标准在全球范围内也是莫衷一是，要想统一难上加难。六是技术发展与立法滞后的矛盾，网络的发展始终走在时代的前列，法律的修订很难同步，而按照发现问题再解决问题的惯例，立法总是滞后。

针对以上这些特点，可采取如下对策。

1．要充分认识现存的网络审查制度落后于网络发展的现实，实事求是，与时俱进，在网络审查制度方面大胆改革，积极推进。

2．在发展和管理的一对矛盾中，发展始终是矛盾的主导方面。网络审查制度的建立要给网络发展留有足够的空间。同时，我国作为发展中国家、多民族国家和社会主义国家，需要一种符合国情的网络内容审查制度。

3．鉴于网络还在发展过程中，我国网络内容审查的相关法律可以建立在行政法规这一层次上。建立网络内容审查的相关法律必须对审查机构、审查程序、处罚措施等等做出规定，同时也要考虑审查人员的“责、权、利”，对他们的审查行为做出规范。

4.我国网络内容审查的对象主要包括涉及国家、商业、个人、网络设施安全的内容；审查应分为事前审查和事后审查两个阶段。事前审查的方式主要是屏蔽有害信息和限制用户的访问，事后审查的方式主要是删除那些由审查人员发现的或被用户揭发、控诉的不良信息。用户如果诉诸法律手段，还要对这些行为依法采取相应的惩罚措施。

5．网络内容审查的基本原则是：面向家庭的网络信息相对于面向公司或企业的信息来说审查应更为严格；面向未成年人的信息内容比面向成年人的内容审查应更为严格；面向公众的内容比面向私人的内容审查应更严格；用于娱乐的内容比用于教育的内容审查应更严格；涉及国家安全的比用于其它商业或非商业用途的内容审查应更严格。

6．网络内容审查制度需要通过行业自律机制与用户自律来得到必要补充。行业自律通过建立良好的行业公约等来促进企业间良性的市场竞争，而个人自律则主要从道德教育的方式入手。同时设置相关部门便于用户在发现不良信息时可以进行投诉，防止不良影响的扩散。

7．网络内容审查制度需要网络内容审查技术作为实施的必要保障，技术上的缺陷容易导致网络内容审查的不合理。为完善网络审查制度，审查技术的发展也是重要一环。在当前，要特别注意在国际范围内的网络审查技术的发展和协同配合，努力在虚拟空间的自由原则和人类文明的行为规范中找到结合点。

第五篇：我国依法行政面临的挑战与对策

编者按：12月4日是全国法制宣传日，也是我国现行宪法颁布施行的纪念日。在这一特殊的日子，法治的理念 自然 为我们所关注。为此，本栏目特约请国务院法制办的林广华就我国依法行政的情况做一阐述，并就 目前 面临的挑战提出相应的对策，以期对不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略有所裨益。依法行政是法治的关键和核心，其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。实质意义上的法治不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法的 内容 的合理性等法的实质理性。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸多价值观念，包含着 法律 至上、民主 政治、权力制约、司法独立、依法行政等丰富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治 理论 与实践对政府权力予以高度关注，这与行政权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的直接性密切相关。二十世纪以来，行政权在很多国家的权力结构中极度扩张的事实，不断提醒人们，对行政权力的制约是国家权力制约的重中之重。在我国，依法行政尚处在初级阶段，行政法治还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革。当前，我国依法行政面临的挑战主要体现在四个方面：

一、在思想意识方面，有些行政机关工作人员特别是有些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应 邓小平同志指出：“旧 中国 留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。它们是：第一，人治观念。有些行政机关工作人员特别是有些领导干部对依法行政重要性的认识还不到位，有的是不重视，总认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦。因此，在一些地方和部门，依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。因此，实行依法行政必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部特别是行政领导干部和执法人员的法治观念建设，切实地进行为依法行政所要求的观念更新。1.树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上。法治的实质是宪治，依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现，是中国法治建设的灵魂。第二，法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事，而不允许有超越宪法和法律的特权。第三，法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。第四，法律面前人人平等。2.树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。这是人类 历史 证明了的真理。3.树立人权观念。作为 社会 主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨的执政党，必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗帜。4.矫正法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念。将法律视作既管老百姓又管政府的同时，结合法律目的，把依法行政、依法治国的重心转向人民权利的保障及正义的实现，应是我国实行依法行政、依法治国的策略选择。

二、在行政立法方面，有关行政立法空白较多，所立之法缺陷较大 目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济 生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改革开放和市场经济 发展 的要求相比，我国的行政法制建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重 影响 了行政机关的依法行政。因此，我们必须进一步完善行政法律体系，为依法行政创造法律条件。首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，特别要抓紧制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规；解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况；改变实施细则滞后、法规不配套现象，尽可能使法律法规及规章同步出台，并加强立法解释工作，使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依 问题。其次，注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁，并且有些在实践中难以施行，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会关系缺乏 科学 而精细的调查 研究，或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观 规律。因此，立法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，维护国家法制的统一。再次，抓紧制定行政程序法，改变行政程序缺乏法律规范的现状。可以说，离开了行政程序法，就不可能实现真正意义上的依法行政。最后，立法要依法。我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律，涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。行政立法必须严格执行《立法法》的规定，坚决克服“立法不法”的现象。

三、在行政执法方面，现存的行政执法体制不顺，影响了法律、法规与规章的执行效果 现存的行政执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法理上说，执法主体只能是国家的行政机关、审判机关和检察机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞城市建设，并进行自我质量监督；种子公司既是种子的生产经营者，又是种子生产经营的管理监督者，等等。这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督不力。第二，行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国行政执法队伍建设虽然经过多年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。因此，必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行行政执法责任制。1997年，党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。同时，要提高行政执法队伍的整体素质。其关键是要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。