社会养老保险城乡统筹研究的争议与展望上

第一篇：社会养老保险城乡统筹研究的争议与展望上

社会养老保险城乡统筹研究的争议与展望

（上）

王晓东

 2013-04-11 11:44:42

来源：《社会保障研究》2013年第1期

摘 要：目前，我国总体已进入“城乡统筹”的发展阶段，如何实现社会养老保险制度的城乡统筹便成为学界研究的焦点议题。从现有文献的分析来看，在城乡社会养老保险统筹发展的概念内涵、社会功能、统筹原则以及可行性等方面的研究已逐渐由异议走向共识，但在统筹的制度模式和实施方案等问题上存有争议。因此，有必要对争议点进行梳理和辨析，就进一步研究的问题提出看法和展望，以期为社会养老保险城乡统筹的深入研究找准切入点并提供理论依据。

关键词：社会养老保险，城乡统筹，研究争议，展望

一、关于统筹制度模式的研究争议

科学、合理的筹资模式设计，直接关系到养老保险制度的稳定运行和可持续发展。在人口老龄化的背景下，各国陆续展开了养老保险制度改革，改革重点就是如何在现收现付制、基金制和部分积累制之间选择最优模式以实现财务的收支平衡。我国养老保险制度建设发端于城市，改革起因于国企改制和人口老龄化冲击，在内外不利形势的夹击下推进显得有点“措手不及”和“考虑不周”。城乡养老保险制度的筹资模式在设计之初就有结构上的差异，一直是学界争论不休的热点问题，或许这也是如今难以顺利整合城乡养老保险制度的原因之一。

城镇职工基本养老保险制度在改革之初便开始了三种筹资模式哪一种更适合国情的争论，直至“社会统筹与个人账户相结合”模式确立后才有所缓和，但国企改革衍生的巨大养老风险与快速老龄化压力交织在一起，“统账结合”模式也暴露出很多诸如个人账户“空账”运行、隐性债务以及养老基金收不抵支等始料未及的问题，一度又引发三种模式孰优孰劣的争论，也有学者开始探讨“名义账户制”在中国的适用性：如袁志刚（2001）等学者赞成实行现收现付制，认为无论何种养老金体制，维持养老金长期平衡的物质基础是年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高，在一定时期农村人口向城市的流动可以缓解养老金的财政压力。孙祁祥则认为完全积累制能更好应对人口老龄化，但要把个人账户“空账”做实，并由政府发行国债来承担转轨成本。郑秉文（2003）提出，“名义账户制”是一个比较适合像我国这样经济转型国家的过渡性制度安排，并从13个方面分析了对中国国情的适用性，认为该模式不但可以解决我国养老保障的转型成本，而且与选择“统账结合”模式的初衷是相吻合的，兼顾了公平和效率问题。随着中央决定逐步做实个人账户，实行社会统筹账户与个人账户严格分账管理后，“统账结合”部分积累制模式的“正统”地位才算彻底确立。

不难看出，学者们就养老保险制度模式的争辩，仅是为在城镇正规就业职工的养老保险改革开出的“一剂良方”，农民及农民工的养老保险制度模式问题根本没有在研究的视域之内。当然，这与我国非正规就业群体养老保险制度的建设滞后密不可分。在2009年“新农保”试点前，学界就对农民的养老保障问题充满了争议，普遍认为“旧农保”制度在设计上完全是一种个人账户积累制，不存在社会互助互济，农村养老保险“名不符实”，存在着“重大的理论和实践错误”。关于农民工等流动人口的养老保障模式，也基本是在三种筹资模式中议而不定，各地的政策较为灵活，做法形式多样，尤其是养老保险关系转移接续不畅和存在便携性损失，由此引发了“碎片化”和“大一统”之争。但城乡统筹是大势所趋，政府在设计除城镇职工外其他人群的养老保险制度时也注意到将来制度间的对接问题，统一实行“统账结合”模式作为今后制度整合的接口，而学者们对此的看法也是从分歧逐渐走向统一。如宋斌文（2004）认为，城镇现行“统账结合”社会养老保险制度的实际运行情况，已出现无法应对人口老龄化、转制成本难以解决、快速城镇化严重冲击城镇养老保险制度、企业和职工负担加重以及养老保险扩面困难等问题，对其运行的可持续性表示怀疑，并提出未来城乡一体化的社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制。吴湘玲和叶汉雄（2005）的观点与其相反，提出要消除养老保障的城乡分割，需建立新的全民性基本养老保险制度，以国税收入和中央政府的财政补贴收入作为资金来源，采用全国统筹的随收即付模式，实现年度平衡，养老责任在群体之间实现代际转移，以待遇确定型模式支付退休老人维持日常最低生活水平的基本养老金。王新梅（2005）认为，我国公共养老保障制度没有采用积累制的必要，应转向瑞典空账式，采用名义缴费确定型现收现付制，需要把社会统筹部分也建立起个人账户，并与现行的个人账户合为一体，把筹资方式统一为现收现付制，再让新的个人账户的名义收益率与高于银行存款利率的GDP增长率挂钩，这样可以较好解决现行制度中存在的激励不足、投资风险、巨额转轨成本等难题，而对于那些缴费额很低、年老时所能领取的养老金不足以维持最低生活需要的人，只能靠财政税收来给予保障。关信平（2006）认为，目前部分积累制有巨大制度转化成本和未来巨额养老金难管理的两大缺陷，而现收现付制在多方面更有优势，并提出按照现收现付的原则，建立社会统筹的国家养老金计划，以此为所有的城镇劳动者提供基本的养老保险，对在城市中就业的农村劳动力，可以由各个城市建立地区（城市）的基本养老金体系，同时由政府组织国家养老税费的征收，并负责对符合条件的老人发放国家养老金。汪沅（2008）提出，中国城镇与农村养老保险整合发展的终极模式是社会统筹与个人账户相结合，因为该模式不仅能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，而且还能适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系而实现制度的全覆盖及可持续发展，具有广泛的适应性和可推广的弹性。赵志刚（2008）认为，将现行城镇企业基本养老保险制度的“社会统筹与个人账户相结合”模式，整合为两个既相互独立又相互联系的“社会统筹养老保险制度”和“个人账户养老保险制度”，作为城乡统一的公共养老保险制度模式，关键是农村养老保险制度要能筹集到“社会统筹基金”，就能实现城乡统一的公共养老保险制度。袁文全、张卫国（2010）认为，在逐步建立城乡一体化的养老保险制度时，必须充分发挥政府的宏观调控能力，坚持“统账模式”和保障水平相当的原则，加快养老保险的改革进程。

很明显，三种筹资方式的争论一直没有间断，在政府确立农村同样实行“统账结合”部分积累制方案后，争论似乎有所减弱却并未停止，但多数学者普遍认为应在坚持“统账结合”筹资模式的基础上再进行适当的参量性调整是较为稳妥的做法。

二、关于统筹方案的研究争议

从目前的研究成果来看，部分学者如郑秉文、齐传君（2009）提出了打破城乡界限和职业界限，重构当前的社会养老保险制度，建立基于国民身份的“大一统”基本养老保险，即全国一个制度、一种规则。但更多学者认为在我国目前的城乡二元化格局下，实施城乡完全统一的社会养老保险制度不太现实，也没有可能，应根据客观现实，分步渐进，逐步统一，甚至有些学者还设计出了实现社会养老保险城乡统筹的“时间表”和“路线图”，主要观点归纳如下：

（一）从薄弱环节“单一突破”的分类统筹论

第一种观点认为应以完善农民工或被征地农民养老保险为突破口去构建城乡统筹的社会养老保险制度。卢海元（2007）提出，实行以个人账户为主、调剂为辅、待遇可不断调整提高的高弹性、强适应、可推广的制度模式，率先建立被征地农民社会养老保障制度，这既是目前建立农村社会养老保险制度的突破口，也是构建有中国特色的城乡统一的国民社会养老保障制度的突破口。李友根、朱晓菱（2010）认为，农民工养老保险问题重重的原因是其制度构建并未贯彻城乡统筹的发展思路，在城乡统筹背景下，政府应承担主要责任，按照分类分步、循序渐进、体现差别、提高统筹层次、统一制度的原则完善农民工群体的养老保险政策，目标应是使广大农民工都能实际进入养老保险制度覆盖范围，使履行了同等义务的农民工与城镇职工在养老保险方面享有同等的权利，并使跨地区就业以及返乡农民工的养老保险权益能够通过接续和累计得到切实保障。

第二种观点认为应以完善新型农村社会养老保险为切入点去推进城乡社会养老保险制度统筹发展。杨宜勇、顾家佳和顾严（2007）提出，当前我国已开始进入工业反哺农业阶段，考虑到城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，建立农村社会化养老保险体系应遵循水平从低到高的规律，分层次、分步骤进行，并逐步将城乡二元养老保险统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案中。封铁英、刘芳和段兴民（2008）认为，我国城镇社会养老保险的工作重点已由制度建立转向制度的可持续发展，处于较高层次的发展阶段，而农村社会养老保险发展相对滞后，尚处于多路径探索阶段，要实现城乡养老保险制度一体化必须加快构建农村养老保险体系，加大政府财政转移支付的力度，加快农村剩余劳动力的转移和社会养老保险技术建设。杨礼琼（2011）认为，农村的养老保障问题是我国统筹城乡社会保障过程中的关键问题，在农村建立起社会养老保险制度不仅是实现城乡居民在公共领域中公平再分配的合理要求，也是进一步完善社会保障制度、促进社会福利公平目标实现的需要。

（二）社会养老保险城乡统筹的总体思路

郑功成（2008）提出，中国养老保障制度改革与发展的宏观思路是：将“公平、正义、共享”作为制度建设的核心价值理念和改革的重要标准，将免除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量作为改革的基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为改革策略，逐步建立起以缴费型养老保险制度为核心的、具有中国特色的多层次养老保险体系。岳宗福（2009）认为，城乡养老保险的一体化应该从建立全国统一基本养老保险体系的角度考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，绝不应该先分别建立养老保险体系，将来再付较大成本实现并轨，必须遵循养老资金具有便携性、养老关系具有可接续性和养老资金具有产权明晰性的三项基本原则，在不改变“统账结合”制度模式的前提下，分设全国统筹账户、地方统筹账户和个人账户，通过调整现行基本养老保险缴费和待遇给付的结构配置及比例，以可供选择的激励性政策来吸引不同社会群体参保，从宏观上为统筹城乡基本养老保险制度提供一种基本框架。牛桂敏（2010）认为，统筹城乡基本养老保险制度的思路是：建立由国民基础养老金和个人账户养老金构成的统一基本养老保险制度，确定统一的缴费标准，确立统一的保险待遇标准，实行统一的衔接办法，完善财政转移支付机制，健全动态缴费机制和规范管理机制。刘军伟（2011）提出，统筹城乡养老保险制度首先要大力拓展城乡社会养老保险制度的覆盖范围，将城乡居民都纳入到社会养老保险制度之内，在此基础上按照“制度衔接，标准差别，就高不就低”的原则逐步实现城乡养老保险制度的一体化发展。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院 南京大学政府管理学院）

第二篇：国内外城乡基本养老保险研究现状与展望

国内外城乡基本养老保险研究现状与展望

[摘要]随着社会转型的深入和改革逐渐进入深水区，学界越来越关注城乡基本养老保险的研究。目前，国内外关于城乡基本养老保险的研究较多。文章主要从国外和国内两个层面对城乡基本养老保险的研究现状进行述评，其中国内部分主要包括城乡基本养老保险碎片化、城乡基本养老保险统筹、城乡基本养老保险一体化等三个方面进行综述，通过对众多成果的研究发现，我国城乡基本养老保险迈向一体化是大势所趋和群众所望。

[关键词]社会保障；基本养老保险；一体化

[中图分类号]F84

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728（2013）03-0105-04

伴随着人口老龄化和家庭结构小型化时代的到来，人们的养老问题日益突出。社会经济的高速发展和人民生活水平的日渐提高使得我国基本养老保险制度改革取得了长足进步。但是，我国养老保险制度建立伊始就没有将城乡居民同一而待，由于城乡“二元经济”的非均衡发展以及城乡户籍制度的现实存在，至今仍是以居民身份来划定参保对象，城乡二元分割特征明显，养老保险制度互济性和公平性缺失。现在，城镇居民已经拥有了较农村居民完善的基本养老保险体系。而农村基本养老保险体系建设仍显滞后，广大农村居民还是依靠土地及家庭养老，缺乏制度保证。养老保险的二元分割模式与市场经济的发展愈加不适应，亦引发了一系列社会问题，如城乡差距扩大、社会和谐稳定及三农问题等等。这种城乡二元分割的养老保险制度也阻碍了劳动力在市场的自由流动以及经济的健康持续发展，公民权利的平等性也无法得到体现。

一、国外关于基本养老保险的研究综述

西方工业国家对于基本养老保险的研究，至今已有100多年的历史。随着全球范围内养老保险制度改革的深入，养老保险的理论研究在20世纪70年代得到了空前的发展，经济学、政治学、管理学和社会学等多种学科对养老保险表现出了浓厚的研究兴趣，研究重点也不断向纵深发展。西方养老保险理论的两大主流学派为政治学派和经济学派，它们研究的侧重点各有不同。政治学派侧重从养老保险制度的变迁和绩效来证明政治决策是制度变迁的内生变量；经济学派则侧重研究养老保险制度的内在机理和经济绩效，进而分析养老保险的制度安排和经济变量的相互作用。

Diamond（1977）和Kotlikoff（1979）等认为个人存在短视主义即虽可预见养老风险但却不愿牺牲当下的消费，去为将来养老作准备。与个人短视相反，政府体现出父爱主义，政府强制下的养老保险使人们在年轻时进行养老储蓄用以保障其年老所需。Dilnot，Kay&Morris（1984）认为国家参与下的现收现付养老保险制度有利于社会公平，因为市场不能自发解决养老问题，需要政府发挥职能实现老有所养。Disney（1985）强调市场经济下，政府需要对市场失灵担负起调节员的作用，必须建立及管理社会养老保险制度。

近年来，国外学者对基本养老保险的研究主要集中在构建多层次的养老保险模式，以期解决日益严重的人口老龄化问题；保持现有制度框架下，深入剖析基本养老保险的运行机理合理性及其与经济的关系并尝试提出具体改革措施；基本养老保险金管理与运营、基金管理与资本市场的协调发展等问题。作为弥补市场分配缺陷和以社会公平为目标的基本养老保险制度，西方学界都是以公平为基础来建构基本养老保险经济理论的。

如上所述，在长达100多年的时间里，国外学者对于基本养老保险制度的理论研究取得了丰硕的成果。但是西方发达国家城乡差距较小，大多数国家实行的是城乡统一的养老保险制度，城乡采取的养老保险制度相差无几，因此对城乡养老保险统筹及一体化进行专门论述的文献极为鲜见，这就需要我国学者不断探索和实践。

二、国内关于城乡基本养老保险的研究综述

（一）关于城乡基本养老保险碎片化的研究综述

随着我国城镇化进程的加快，农民流入城市及城市人口跨地区流动工作已经变得相当频繁。而我国现行的基本养老保险制度存在不同人群模式不一，不同地区模式各异，这就导致了养老保险在跨城乡和跨城市的过程中呈现碎片化，无法有效衔接的局面。国内学术界对社会保障碎片化问题展开了一系列的讨论并基本达成了共识，认为碎片化会对社会保障带来危害。早期学界对基本养老保险碎片化问题的关注主要集中在区域分割和城乡分割两方面。叶汉雄（2001）认为我国区域之间基本养老保险协调程度低主要是因为各地区养老保险负担不一造成的。吴湘玲、高红岩（2009）指出各地区社会、政治缺乏整合以及地方保护主义的影响，造成了基本养老保险出现地方分割，影响了劳动力市场的流动，应从广覆盖、强责任、重管理等方面加以解决。郑秉文（2009）撰文深入分析碎片化起源和弊端，认为“碎片化”养老保险制度潜存制度隐患而我国现在已经具备构建“大一统”养老保险制度的九大优势。李长远（2010）认为农村养老保险制度处于低效均衡的碎片化状态，要改变这种状态需要政府发挥主导作用，实行强制性制度变迁并统筹全国基本养老制度。当然，也有学者提出了不同的看法，如陈仰东（2008）认为在当前经济社会条件下社会保障出现碎片化是一种必然现象，我国城乡二元分治的现实情况不可能实行完全统一的社保制度。

（二）关于城乡基本养老保险统筹的研究综述

党的十七大报告明确指出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，这一政策的提出促使国内学者对城乡基本养老保险展开了热烈的讨论。虽然学者们对于城乡基本养老保险统筹的实施模型和路径意见不一，但是大多数学者认为统筹城乡基本养老保险刻不容缓，应该依据国情分步骤、分阶段实施。韩良诚、焦凯平（1998）认为省级统筹的养老保险不但能减轻企业负担、分散风险、有利于基金完整安全，还能为养老保险的全国统筹积累实践经验。杨玉民（2002）认为我国当前的经济社会状况具备了统筹城乡社会保障制度的条件，统筹城乡社会保障既是社会和谐发展的现实需要，也是制度建设的重要目标。而郑秉文（2004）则认为省级统筹的养老保险存在缺陷，会造成社会风险、经济损失和资源浪费，最终以制度的扭曲变形收场。吴湘玲（2005）指出省级统筹的养老保险模式会影响社会稳定，需要打破区域分割，建立全国统筹现收现付形式的基本养老保险制度。景天魁（2006）认为养老保险的统筹并不是等同划一，强调的重点是协调，保障方式具有灵活性，保障模式具有多样性。封铁英、贾继开（2008）以社会分层为视角，认为城乡养老保险统筹有利社会资源流动，改善部分人群的保障状况，促使人群在不同阶层流动，从而保证社会公平。彭浩然（2009）指出要实现全国统筹的养老保险，缩小区域间的养老保险差距，首先需要缩小区域间的工资增长率和差距。

（三）关于城乡基本养老保险一体化的研究综述

国内学者对于城乡基本养老保险一体化的研究主要还是集中在城乡统筹等方面。随着社会经济的发展，城乡统筹进程的加快，最终要向城乡一体化迈进。曹信邦（2006）提出城乡养老社会保险制度一体化是指城乡养老社会保险制度统一，养老社会保险资源能够在城乡自由流动，城乡劳动力在自由流动过程中可以自由选择养老社会保险投保机构，让所有人都能覆盖在养老保险社会保险制度范围内。同时，他也认为城乡养老社会保险制度一体化并不是城乡养老社会保险的完全等同，由于城乡经济发展水平、城乡劳动者收入的计量方式、城乡居民生活指数等有区别，城乡养老社会保险的缴费比例、缴费方式、待遇水平等也有差异…。袁彦东、张军田（2007）认为从国家政策、经济水平以及公民对社会保险认知的加深等方面阐述了城乡基本养老保险一体化的可行性，并认为西方国家实行的一体化社会保障模式为我国城乡基本养老保险一体化制度的建立提供了良好的借鉴。袁文全、邵海（2009）指出实行城乡基本养老保险制度一体化不仅是城乡协调发展的需要，也是建设和谐社会的需要。姚金海（2010）基于社会公平的视角，指出城乡二元格局使城乡居民在养老保险方面待遇不公，为体现社会公平，政府应承担起职责，打破不公平现状，构建城乡基本养老保险一体化体系。部分学者对于如何实现城乡一体化的养老保险进行了制度设计。岳宗福（2009）认为新的制度设计应采取“大个人账户与小统筹账户”相结合的模式，即个人账户为个人缴费工资的16%（个人负担一半，单位负担一半）、全国统筹账户为3%（全部由单位负担）、地方统筹账户为5%（全部由单位负担）。而且还应建立养老保险“一卡通”，即每个劳动者，不论农民、市民还是进城务工人员，都要拥有一个与身份证号码相关联的社保卡，用以记录每个劳动者的缴费情况、查询养老金卡中的累计金额、转移接续养老关系等。袁文全（2009）主要是从完善城乡基本养老保险制度方面来建构城乡一体化的基本养老保险制度。他认为农村养老保险是薄弱环节，政府要加大投入并调动农民参保的积极性，为农保与城保的衔接建立桥梁。他指出城乡养老保险一体化的实现需要制度上进行有序衔接，因此在制度设计上就要使参保者在缴费和保险待遇方面能够自由转换。也有部分学者认为城乡基本养老保险的一体化建设存在障碍。迟翔（2010）指出目前养老保险制度存在两方面的问题，其一是城市养老保险和农村养老保险无论是在制度设计还是在缴费方式上都具有较大差异；其二是城乡分割的存在造成彼此相对独立、封闭，不适应新形势下的社会发展需要。

概而言之，城乡基本养老保险一体化建设是一项复杂的系统工程，涉及社会发展的方方面面，虽然学界对城乡基本养老保险一体化建设进行了一定的研究，但研究主要集中在对城乡一体化的必要性、可行性和制度设计等方面，研究比较松散零星，且主要是定性描述为主。目前对城乡基本养老保险一体化进行系统研究、实证研究的还很缺乏。

三、评述与展望

社会保障制度本具有全面性和公平性的特征，它所保障的对象不仅仅是城镇居民，还包括农村居民。但是，现实生活中城乡养老保险实行的是两套不同的制度，无形中继续扩大了城乡差距。缩小城乡差距，实现城乡基本养老保险一体化是刻不容缓的战略目标，我们需要做好制度设计，寻求一条合理的路径。这条路径既要符合我国的国情，又要符合广大人民群众的切身利益。随着城乡基本养老保险制度的不断深入和完善，城乡基本养老保险一体化将势在必行。国内研究者可在借鉴国外城乡基本养老保险一体化的基础上为我国的城乡基本养老保险一体化提供更富有建设性的政策意见。在城乡基本养老保险一体化的研究方面，应由定性和规范的研究转向定量和实证的研究，还可采用统计和精算的理论与技术方法，进一步丰富和拓宽现有的研究成果。

[参考文献]

[1]曹信邦，城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J]，理论探讨，2006，（5）

[2]岳宗福，城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择[J]，山东工商学报，2009，（3）

[责任编辑：周志华]

第三篇：统筹城乡就业与社会保障体系研究

统筹城乡就业与社会保障体系研究

该课题是国家发展改革委员会承担的国务院重点课题《促进城镇化健康发展问题研究》中的一个重要组成部分，由发改委委托我院具体实施。

统筹城乡的就业和社会保障，不是单纯的农民进城和人口转移，也不是单纯地将城镇职工就业政策、社会保障政策和公共服务覆盖到农村，统筹城乡就业是一项系统的社会工程，是城乡地域之间各种要素优化配置的渐进过程，是城乡规划、产业分布和劳动力配置等一体化建设的必然要求。这个系统的建立，要在正确分析和面对当前就业和社会保障领域存在问题的基础上,在统一的目标指导下，经过试点，逐步推进，探索出一条适应中国的经济发展、与工业化和城镇化进程相协调的统筹城乡的就业和社会保障新路子。

一、正确分析和面对我国统筹城乡的就业和社会保障体系建设面临的新情况

改革开放二十几年来，我国劳动保障事业取得了重大成就，为经济发展和社会建设做出了积极贡献，在就业和社会保障方面取得了很大成绩，就业机制、就业规模和就业结构发生了重大变化，通过积极的就业政策，建立了市场导向的就业机制，就业规模不断扩大，就业结构逐步调整，就业形势总体稳定。初步形成了独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系框架。目前，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险已覆盖绝大多数城镇职工，城镇三条保障线较好地发挥了保障低收入者生活的作用，社会保障基金筹集渠道进一步拓宽，国家财政对社会保障事业的资金支持大幅增加。

在统筹城乡就业方面做出了突出的工作，一是从政策上讲原来针对城镇职工的劳动力市场建设、职业培训等政策已经逐步覆盖到农村，二是各地也在进行试点和探索，并且涌现出许多典型的做法，在建立统筹城乡的社会保障体系方面也迈出了很大的步伐，但是在统筹城乡的就业和社会保障体系建设方面还存在许多问题，突出地表现在：

（一）农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制性障碍仍然存在当前，统筹城乡就业的政策体系初步形成，农民工在获得就业机会和工资报酬、享受公共就业服务等方面有了政策保障，但在户籍制度改革以及附着在户籍之上的其他公共福利方面的体制性障碍仍然存在。在户籍制度的改革方面，虽然全国许多地方，基本冲破了在就业准入方面的户籍限制，但在进行户籍改革的地方也往往仅限于就业准入，真正附着在户籍制度背后的其他公共资源，农民工仍然难以与城镇职工一视同仁。如绝大多数进城就业的农民工不可能真正成为城市居民，很难享受到城市居民享有的许多公共服务和社会福利，即使在取消“农业户口”和“非农户口”、实行了户口登记一元化管理的地方，许多也难以与城市居民同等地享受失业保险、最低生活保障、经济适用住房等保障和福利待遇。由于多年来二元体制的影响依然存在，城乡居民的利益差别短时间内很难消除。

（二）社会保障体系建设方面存在城乡社会保障制度发展失衡、衔接困难、财政投入不足等诸多问题

在党的十六届六中全会上，建立覆盖城乡的社会保障体系被列为2020年构建和谐社会的九大目标和任务之一，但真正解决进城农民工的社会保障问题、实现城乡劳动者社会保障权利方面的平等，除工伤保险从制度设计上可覆盖城乡所有劳动关系的劳动者外，其他险种在实践过程中还面临许多问题和困难：一是各种不同保险的衔接问题，如养老保险有农村养老保险、“双低”养老保险、失地农民的养老保险和城镇企业职工基本养老保险四种不同的制度；医疗保险有新型农村合作医疗、大病医疗保险、城镇职工基本医疗保险三种不同的制度。如

何很好地解决各个不同制度之间的衔接和过渡问题，仍然是一个有待进一步探索和研究的问题。最大的问题是农民工的社会保险问题。一方面由于缺乏农民工定居和稳定转移的制度环境；另一方面社会保险特别是养老保险统筹层次低，没有适合农民工特点的养老保险办法，养老保险制度设计本身存在的问题，致使农民工的养老保险无法实现异地转移。再者，我国养老保险运行模式正处在由现收现付制向统帐结合、部分积累制转变时期，对老职工的历史欠帐需要偿付,本身资金投入不足,再要对数量庞大的农民工的社会保障增加投入,可能会使本来就很困难的地方财政难以承受,真正建立覆盖城乡的社会保障体系，制度上全覆盖尚能达到，但要实现人群的全覆盖还有很大的资金缺口，需要强有力的财政支持。

(三)与统筹城乡就业和社会保障体系相关联的土地、投资、产业发展等相关政策不配套

统筹城乡的就业和社会保障体系的建立，要与经济社会发展水平相适应，要在城乡一体化的大背景下进行系统决策、配套改革，劳动保障系统自身无法独立完成；要完善相关的产业政策、投资政策、土地规划和财政等政策，需要各级党委和政府的重视，需要其他部门的综合配套和相互协调发展。目前在全国各地的探索和实践中，劳动保障系统内部的就业和社会保障政策向农村延伸已经取得了很大的进展，建立覆盖城乡的公共就业和社会保障服务体系也取得了很大的进展。一些地方如重庆市、四川省成都市、广东省南海市等城市在城乡一体化的统一规划下，统一协调城市规划、土地集中集约使用规划、主导产业发展规划与农民进城就业、住房安置、社会保险、子女就业等发展政策，取得明显成效。但仍有很多地方在建立统筹城乡就业和社会保障体系时，还停留在提高就业率、将就业政策和就业服务等延伸到农村，将社会保障政策和参保人群覆盖到城镇居民和农村的阶段，产业发展政策、土地使用政策、城市规划等政策的系统配套还停留在论证和探讨建立目标的阶段，真正实施相互配套的城乡一体的就业和社会保障体系还有很长的路要走。

二、科学研究和制订统筹城乡的就业和社会保障体系中长期发展目标

统筹城乡的就业和社会保障体系应当是公共政策覆盖城市和农村、城乡一体的劳动力市场、并且实现城乡劳动保障管理的统筹协调发展。具体来讲,长期目标可以描述为:

（一）对流动就业人群实施公共政策全覆盖

主要在就业服务政策上要作到城乡一视同仁，在职业培训政策上实现工农全覆盖，在社会保障政策上要分项区别对待，在义务教育政策上要实现城乡区域一致，在财政扶持政策上要实现列入常规预算，在法律援助政策上要作到免费提供服务。

（二）建立健全城乡一体的劳动力市场体系

要突破地域限制，畅通流动渠道；破除户籍壁垒，打开城乡通道；消除就业歧视，改善就业环境；衔接社保关系，便利流动就业；统一规范中介，提高匹配效率；加强市场监管，保障劳资权益。

（三）实现城乡劳动保障管理的统筹协调

改革管理体制，打破城乡、条块分割；建立组织体系，实现五级网络、直通村庄；提高统筹层次，实现中央统筹、省级调剂；完善信息系统，实现全国联网、统一标准；增强服务能力，加强队伍建设、改进手段；完善法律，稳定政策。

本世纪的头20年,是我国经济社会发展的关键时期,也是建立统筹城乡的就业和社会保障体系的关键阶段。到2020年劳动和社会保障事业的发展目标为：城乡就业比较充分，分配

格局比较合理，人人享有社会保障，管理服务规范高效。

-----劳动者平等选择就业，在城乡、地区和各类单位间合理流动，就业形式灵活多样；就业规模适度，城乡就业人数总数达到8.4亿左右，调查失业率控制在社会可承受范围内；就业结构更趋合理，第一产业就业人员比例低于30%，第二、第三产业的就业人员大幅上升；劳动者普遍接受职业技能培训，高中以上就业人员比例大幅度上升，就业人员素质基本达到工业化要求。

-----全方位、多层次的社会保障体系基本健全，城乡居民养老、医疗和最低生活等社会保障都有相应制度安排；城镇居民各项社会保障达到全覆盖，农村居民不同程度地享有养老、医疗以及最低生活保障等基本社会保障；社会保障水平与经济增长和社会进步相适应；社会保障支出占GDP比重大幅度提高，财政对社会保障的支出进一步加强。

为了实现上述目标，要加快城镇化建设，统筹城乡就业。在“十一五”期间，着力打破城乡分割，改革户籍制度，取消城镇对农村劳动力进城务工和从事经营活动的各种不合理限制，为促进农村劳动力平稳有序转移创造良好的政策环境。同时，实现城镇登记失业率向城乡调查失业率统计监控的转变。2010年以后，随着整体就业压力的减缓，城镇化建设步伐逐步加快，要统筹安排城乡劳动力就业，逐步加大农村劳动力向城镇转移的规模，提高城镇吸纳农村劳动力的能力，改善城乡就业的市场环境，提高农村劳动力就业充分程度。

在健全社会保障体系方面，按照统一、高效的原则，整合社会保障行政管理职能，完善社会保障政策，形成比较健全的社会保障体系总体框架，将试点成型的养老保险制度和其他社会保障制度逐步向全国城镇推广，在全国主要城市逐步完成新旧制度转换。2010年以后，在分步推进城镇和农村各项社会保障制度建设的基础上，进一步完善社会保障制度。

三、统筹兼顾和协调实现覆盖城乡的就业和社会保障体系的基本思路

统筹城乡就业和社会保障是统筹城乡经济发展的一个重要组成部分。统筹城乡经济发展要实现三个方面的转变,一是由农业哺育工业转变为工业反哺农业,政府公共财政向“三农倾斜”；二是推进城镇化建设，以城带乡，统一城乡劳动力市场，为农民进城就业创造更多的机会和平等的就业环境；三是城乡互动，运用城市的辐射和带动，加快建设社会主义新农村。因此作为城乡建设的一个组成部分，建立城乡统筹就业和社会保障体系，要实现以下三个突破：

（一）统一规划、系统决策，在体制创新上实现突破。

统筹城乡的就业和社会保障体系的建立是在城乡一体化建设的大背景下进行的，某种程度上讲是城镇化的必然结果。从经济结构变迁看，城镇化过程也就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁看，城镇化是农村人口逐步转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构看，城镇化是各种生产要素和产业活动向城镇积聚以及积聚后的再扩散过程。因此统筹城乡的就业，解决农村劳动力向城镇转移和三次产业结构间的转移要与城镇化的步调一致，完善城镇职工、农民工和农村社会保障体系要与统筹城乡的大背景一致，与统筹城乡的公共财政体制、户籍制度、土地管理和使用制度、行政体制等综合配套改革同步。

实现城乡统筹就业和社会保障，要从体制上着手，包括组织机构、人员编制、经费投入、监

督管理等一系列制度的优化和调整，同时各级党委和政府一把手抓到位，多部门综合联动。只有在体制上有所突破，才能确保统筹城乡就业和社会保障目标的根本实现。

（二）进行综合配套政策改革，在制度创新上实现突破。

建立统筹城乡的就业和社会保障的政策体系是一个系统工程，需要在统一的目标下进行系统的政策设计，以促进城乡就业、建立覆盖城乡的社会保障体系为核心，同时完善农民进城居住、医疗、社保、子女教育和青年就业、弱势群体就业援助等配套政策，通过这些政策的制定和完善，形成城乡一体的积极就业政策、劳动力市场政策、社会保障政策，建立覆盖城乡的职业培训体系、再就业援助体系、社会保障经办服务体系，为实现统筹城乡的就业和社会保障体系提供组织保障和政策保障。实现城乡统筹就业，要建立一个新的制度框架，这个制度框架包括：城乡一体化的劳动力市场管理制度；城乡统筹的人力资源开发利用制度；土地节约集约使用管理与失地农民安置就业制度；城乡统一的户籍登记管理制度；覆盖城乡全体居民、相互衔接配套的社会保障制度；面向城乡的公共就业和社会保障服务制度，等等。

（三）实现就业和社会保险体系的良性互动，在劳动保障业务协调机制上实现突破。

正如经济发展需要与社会发展要相协调，促进就业同样也需要与社会保障发展相协调。在现行的制度设计和实践当中，还存在着就业与社会保障不协调的现象，保障水平过高、保障不足与没有保障的情况同时存在。一方面，为追求基金平衡维持高费率的做法加重企业负担，影响扩大就业；另一方面，片面追求就业量的扩大忽视了对部分群体提供正常保障的问题。在进行统筹城乡的就业和社会保障体系设计时，要在两者协调发展的方针指导下，既要实施积极的就业政策、扩大就业总量，也要与城镇化的进度相适应，优化就业结构，更要建立健全社会保障体系，提高就业质量。

国家要根据当前的经济和社会发展状况，在充分就业和完善社会保障之间做好平衡。在就业压力较大时，首先要积极扩大就业，并通过适度的社会保障来促进就业，社会保障改革与发展至少应以有利于就业为前提；而在就业压力相对较小、就业比较充分的情况下，则应该加快社会保障制度建设，根据经济发展状况扩大社会保障的范围、适当提高保障水平。

四、动态把握和注意建立覆盖城乡的就业和社会保障体系的几个关键问题

（一）统筹城乡就业和社会保障体系要与工业化、城镇化进程相协调

城镇化、工业化和经济发展紧密联系在一起，在一定时期内，一个地区城镇化推进的速度和规模，必须与工业化的进程相适应，与其经济实力和发展水平相匹配。城镇化的推进一定要从实际出发，量力而行，吸取国外城市化的经验教训，注意保护和节约土地，维护农民的合法权益，合理把握城镇化进度。而城镇化的进程也就是农村劳动力转移和三次产业结构调整和优化的过程，因此统筹城乡就业的进程必须与城镇化的进程一致，覆盖城乡的社会保障制度体系的建立也要与经济社会发展的水平相协调，与城镇化的进程相协调。

根据发达国家社会保障发展的历程，同样存在着先工业、后农业，先城市，后农村的过程。有关专家预测表明：中国的城镇化与西方的工业化、城镇化进程不完全一致，在中国城镇和农村的人口比例在达到60：40的结构也许是最和谐的状态，不会象西方社会出现80：20的结构状态。因此建立覆盖城乡的就业和社会保障体系要借鉴国外发达国家工业化、城镇化

进程的经验做法，更要与我国的城镇化、工业化的进程相互协调。

（二）统筹城乡就业和社会保障体系的建立要在试点的基础上分区域、分层次推进

统筹城乡就业，包括制度创新、体系完善和政策统一。有的需要从城市向农村开放和延伸，有的需要构筑和建立，有的需要进行整合和共建。就全国而言，现在还没有现成的最优模式可供普遍参照，需要通过试点来闯出新路。在总结城乡统筹充分就业社区经验的基础上，在以劳动保障部、发改委、财政部、农业部等四部委组成的城乡统筹充分就业试点小组的领导下，城乡统筹充分就业试点工作正在全国20多个省市拉开序幕。通过试点，总结出率先实现城乡统筹充分就业的城市、就业环境最佳的城市、创业型城市、技能兴市等典型城市以及这些典型城市的不同政策模式，在此基础上总结制定指导全国的就业政策,并选择适当的时机逐步推进。

在健全社会保障体系方面，按照统一、高效的原则，整合社会保障行政管理职能，完善社会保障政策，形成比较健全的社会保障体系总体框架，将试点成型的养老保险制度和其他社会保障制度逐步向全国城镇推广，在全国主要城市逐步完成新旧制度转换。在农村，加快推进新型合作医疗、最低生活保障和农村社会养老保险制度建设。2010年以后，在分步推进城镇和农村各项社会保障制度建设的基础上，进一步完善城乡统筹的社会保障制度。

（三）统筹城乡就业和社会保障体系的建立要动态把握就业和社会保障的良性互动关系

就业和社会保障相互联系、相互协调才能发挥其积极的作用。如果就业率过高，忽视了弱势群体的社会保障问题，这种无保障的就业也是低水平的就业，不稳定的就业。保障水平过高，将会使一部分人失去了就业的积极性，出现“养懒汉”的现象，不利于劳动力市场的培育和整体性人力资源的开发。高就业率和高社会保障水平要以相当的经济社会发展水平、城镇化水平等协调发展为前提。因此我们既要注重着眼于提高就业率、提高保障水平，也要注意把握它们之间的动态协调关系。在统筹城乡就业和社会保障体系建设时做到：

1.保障水平要适度。

社会保障标准的确定，要同现阶段经济发展水平相适应，既要保证基本生活需要，又要有利于促进就业和再就业。保障水平过高既加重企业缴费负担，加速资本对劳动的替代过程，不利于扩大就业、鼓励用人，又不利于调动低收入劳动者的工作积极性，会使社会保障制度存在明显的道德风险。

2.保障范围要不断扩大。

目前，我国就业渠道、方式发生了重大变化，要求必须不失时机地扩大基本社会保障的覆盖范围。首先，要将城镇灵活就业人员逐步纳入社会保险，使基本养老保险覆盖到城镇所有从业人员，基本医疗保险和医疗救助覆盖到城镇所有从业人员和居民，失业保险和工伤保险覆盖到所有企事业单位及其从业人员，最低生活保障制度覆盖到城镇所有居民。其次，要适应城镇化和农村劳动力转移的大趋势，尽快研究失地农民、农民工、乡镇企业职工参保问题，为该群体提供基本保障。第三，探索建立农村社会保障体系，逐步为农民提供适宜的保障。

3.要切实减轻企业负担。

目前我国社会保险费率居高不下，这不仅使许多单位和个人望保却步，而且加重了企业负担，不利于鼓励企业增加就业岗位，也势必影响我国经济的国际竞争力。为鼓励各类企业更多吸纳就业，除了实施更有利于企业发展的产业政策、财金政策、税收政策、外贸政策外，很重要的一个措施就是在扩大社会保障覆盖面的同时，适当调整过高的社会保险缴费率，切实减

轻企业负担，使经济发展与扩大就业和社会保障协调发展。课题组组长：田小宝

课题组人员：靳宏、马云飞、何平、张一名、汪泽英、王永奎 主报告执笔人：张一名

分报告一执笔人：王永奎

分报告二执笔人：汪泽英

第四篇：城乡统筹基本养老保险

一、“城乡统筹”与“社会养老保障制度的城乡统筹”

“城乡统筹”是我国进人新的发展时期党和政府的重要理念。2003年10月共产党十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并且把统筹城乡发展置于第一位。

“城乡统筹”是在我国的城乡社会发展形成二元结构格局的历史背景下提出来的。十六大明确提出，我国改革开放和社会主义建设中存在的一个突出问题是城乡二元经济结构还没有改变，这是我国在化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累的结果；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。我国在总体上已经到了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的战略转轨时期，统筹发展就是我国在这样的特定历史条件下的战略抉择。

在社会发展的实践中，“城乡统筹”具有丰富的内涵，它可以是一种发展理念，是一种工作思路和方法，是合理的政策导向过程，也可以是一种理想状态。城乡统筹是指坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念，按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。城乡统筹是实现科学发展观的根本方法之一。

“城乡统筹”与“城乡一体化”既有联系又有区别。它们都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加以考虑，但是城乡一体化更多的可被作为一种长远奋斗的目标，它强调的是城乡融合的结果，而城乡统筹是要尽力消除城乡差别，实现城乡协调发展，强调的是走向一体化的过程。区别“城乡统筹，与“城乡一体化”就是要克服城乡统筹的急于求成的误区，树立循序渐进的观念。在我国城乡二元经济结构的条件下，从城乡开通、联合、再发展到城乡融合，最终实现城乡一体化，是长期奋斗的过程。

“社会养老保障制度的城乡统筹”是我国城乡统筹的重要组成部分。作为城乡社会养老保障制度主要部分的社会养老保险在城乡之间有着显著的差别。城镇职工有社会养老保险的依靠，而农村社会养老保险的个人帐户模式从根本上不能解决占中国人口70％的农民养老保障问题。“养儿防老”依然是农民养老的现实选择。城乡二元化的养老保障制度是我国养老保障制度城乡统筹的现实基础。社会养老保障的城乡统筹是城乡统筹的必然要求。

“社会养老保障制度的城乡统筹”是指在构建我国社会养老保障体系中坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村作为一个有机的整体，统一规划、统一部署、统一制度，逐渐打破城乡养老保障制度分割的二元结构，最终实现养老保障的城乡一体化。

社会养老保障制度城乡统筹是长期的过程，根据我国国民经济和社会发展目标，可分为初级阶段和高级阶段：初级阶段是从现在到2020年，主要任务和目标是基本建立覆盖城乡居民的农村社会养老保障体系，这与党的十六届六中全会提出的2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标是一致的。它强调的是覆盖而不是统一，在承认城乡二元社会养老保障体系将继续存在这样一个事实的基础上，统筹的内容、方式和执行标准可以不完全城乡统一，而应该统分结合，并在渐进发展中以统融分，随着经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地逐步化异趋同。高级阶段是从2020年到2050年，主要任务和目标是形成城乡一体化的社会养老保障制度。按照我们国家“三步走”的战略，国民经济和社会发 展到本世纪中叶要达到中等发达国家的水平。到那时，我国的社会养老保障制度不论是在社会保障项目上，还是在区域、群体上，应当实现全面的、多层次的综合衔接，最后，实现城乡一体化的目标。

二、社会养老保障制度城乡统筹的措施

社会养老保障制度城乡统筹是综合性的系统工程，不仅涉及社会的经济、、文化各个方面，而且需要政府、社会和个人多方面的共同努力；不仅要兼顾过去，立足于现实，而且要着眼于未来，适应社会发展的需要。

第一，建立和完善真正意义上的农村社会养老保险制度是突破口。由于目前的农村社会养老保险制度以个人缴费为主，这项制度所产生的养老金仅相当于城镇企业职工基本养老保险的个人账户养老金，而不是国家再分配的结果，而社会保障的基本特征是国家对国民收入再分配，从这个意义上说，现行的农村社会养老保险不是真正意义上的社会养老保障，农村社会养老保障的缺位是制约社会养老保障制度城乡统筹的“瓶颈”。

解决农村的社会养老保障缺位问题，必须采取措施解决农村社会养老保险的社会统筹基金问题，将现行的农村社会养老保险缺失的基础养老金补充上去。筹集农村社会养老保险社会统筹基金，政府应该出资支持。从农村新型合作医疗制度的顺利运行和上世纪90年代中期开始实施的农村养老保险制度实施的困难，就会发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会保障制度成败的关键。我国农民对实现国家工业化做出了历史性贡献，国家应该拿出农村社会养老保险的“社会统筹基金”，建立起真正意义上的农村社会养老保险制度，然后，整合现行的农村社会养老保险，设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。应统一管理农村社会养老保险基金与“做实的”城镇企业职工基本养老保险个人账户基金。这样才能完成养老社会保障的从“无”到“有”、从“有”到“统”的过程。

第二，探索能够统筹城乡社会养老保障的新制度是首要任务。能够实现社会养老保障城乡统筹的新制度起码应该具备两个条件：一方面，从现实来看，可覆盖城乡居民，适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系，实现制度的全覆盖；另一方面，从发展来看，建立可持续发展的社会养老保障制度，能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，逐步提高缴费和保障水平。个人账户与社会统筹账户相结合的模式符合这两个条件，中国城镇与农村整合的养老保险发展的终极模式是社会统筹与个人帐户相结合的模式。

个人账户是建立城乡整合的社会养老保障制度的基础，应逐步提高单位缴费进入个人账户的比例，加快做实个人账户的进程，同时逐步缩小统账账户比例。个人账户待制度运行一段时期后再逐步做实做大。以个人帐户为目标，建立机制统一、有差别、可衔接的城乡社会养老保障制度。这种具有广泛适应性和可推广的弹性养老保障制度模式，符合社会养老保障城乡统筹的新制度的条件。

第三，社会养老保障资金的筹集和管理是必须破解的难题。首先，加大政府财政支持。一要建立参保补贴制度，逐步提高补贴标准。政府可通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，通过政府补贴，引导和扶持城乡居民普遍参加社会养老保障制度。要研究将仅仅用于城镇居民社会统筹的资金转为用于城乡居民均等的参保补贴资金的办法，逐步建立与经济发展水平相适应的公平普惠的参保补贴制度，实行基本养老金的全国均等。其次，加大政策支持。将潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，弥补社会保障资金 的不足和缺口。如通过国有资产变现、外汇储备投资、城乡居民储蓄投入、土地换保障等多种方式筹集社会保障资金，研究建立中央财政对计划生育家庭等重点社会群体、中西部地区、贫困群体的参保补贴进行转移支付的办法和机制。最后，建立多元化筹资机制。应建立个人缴费、单位或集体补助、国家投入相结合的筹资机制。

第四，建立一体化的社会养老保障管理体系是基础。为实现社会养老保障内容、管理、服务的社会化和一体化，从长远的发展目标来看，应建立统一的社会养老保障管理机构，包括统一的业务管理机构、统一的基金运作机构、统一的监督管理和工作绩效评估机构。业务管理机构在对人口总量、人口结构、期望寿命、宏观经济、市场、财政投入和基金收益等敏感性因素进行预测的基础上，通过，对国家和地区社会养老保障制度和政策及时进行优化调整，确保决策的化监督管理和工作绩效；基金运作机构确保资金的保值增值；评估机构对决策、经办和基金安全增值进行全过程的动态监管。管理的主体是社会保险机构和社区组织，建立以社会化管理为主、社区为主要依托、单位管理为辅的管理服务体系。

第五，完善是社会养老保障制度城乡统筹的保障。城乡社会养老保障统筹发展的关键是依法调整资源配置，把全体公民共同享受社会发展文明成果的思想上升为国家意志，体现在相应的法律条文中。从历史上看，在世界各国的发展史上，几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程要依法进行。一种政府行为，应当有其相应的法律依据，否则就很难实施。

第五篇：统筹城乡社会经济发展

统筹城乡社会经济发展，促进县域经济快速增长

谢筱勐

根据社科院报告显示：我国是世界上城乡差距最大的国家，城乡居民收入差距达到3.26：1，且还有增大趋势。缩小城乡差距，统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是党中央从战略全局出发作出的重大决策。党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。中共中央、国务院2010年下发的中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 》中进一步提出要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路，毫不松懈地抓好农业农村工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。

一、我县统筹城乡社会经济发展现状

根据党中央作出的这一重大决策，于都县委、县政府高度重视，作出了统筹城乡发展，加大”三农“工作力度，推动县域经济全面持续协调发展的决定，并连续推出了系列举措。多年来，特别是“十一五”时期，我县以新农村建设为抓手，以培育“一主六优”农业优势主导产业为主线，全面贯彻落实国家的强农惠农政策，加大农业农村的基础设施建设力度，同时大力推进工业化和城镇化，实施以工促农、以城带乡战略。通过多措并举，全县上下真抓实干，我县统筹城乡发展战略的实施取得了明显成效。农村经济得到了长足发展，农民生活水平有较大提高，农业基础地位进一步巩固，农业发展后劲进一步增强。“十一五”时期，于都“一主六优”农业优势主导产业格局基本形成，被列为国家农业综合开发项目县。新增4个万亩柑桔基地，柑橘总面积达15.3万亩，被评为全省果业生产十强县。油茶总面积达13万亩，被列为全国高产油茶示范县。基本农田保护面积稳定在44.25亩，粮食总产量年均稳定在25万吨，确保了粮食安全生产。生猪年出栏达30万头，农业总产值达24亿元，增长5%。培育农业产业化省、市级龙头企业8家，组建农民专业合作社45个。启动并完成新农村建设点1400多个，占全县自然村的32.6%；受益农户达5万多户，占全县农户数的31.7%，连续多年被省市评为新农村建设先进县。农业和农村基础设施更加完善，完成病险水库除险加固40座，完成水利工程5823座，完成水土保持生态修复治理面积130平方公里，恢复灌溉面积4.13万亩，改善灌溉面积11.3万亩。农村安全饮水工程受益群众达14.5万人，被列为全国小型农田水利重点县。累计完成农村公路和渡改桥项目建设投资6.2亿元，修建通村水泥路1135公里，实现100%行政村通水泥路；完成渡改桥18座，30万群众告别“摆渡过河”的历史。民生工程大力推进，社会事业蓬勃发展。全县五年累计安排民生支出46.1亿元，每年均占全市的八分之一以上，其中2010年民生投入14.2亿元，占当年财政总支出的80.6%，增长17.4%。新农保参保人数达38.8万人，参保率达81.5%，发放养老金5585万元，发放率达100%，8.1万农村60周岁以上老人提前享受党和政府的“阳光雨露”。新农合参合率达97%，统筹基金使用率达88.6%。农村低保补差水平提高至每人每月75元。教育强县战略的实施，实现了城乡公立学校义务教育全免费，新改建农村中小学校舍23.9万平方米。

农村卫生事业跃上新台阶，县、乡、村三级医疗预防体系不断健全，被评为全省农村卫生工作先进县。实施了城乡电网改造工程，新建移动电话通讯基站306座，电信、移动、广电等网络覆盖率达97%。乡镇综合文化站建设全面启动。以工促农、以城带乡战略的实施，仅县工业园就了吸纳了2.12万农民工就业，农民素质和农民收入均大大提高。2010年农民人均纯收入达3572元，年均增长8.5%。

于都县统筹城乡发展在取得积极进展的同时，还存在一些不可忽视的困难和问题。主要表现在：一是农村经济发展总体水平还不高，缩小城乡居民收入差距难度较大。“十一五”期间我县农民人均纯收入增长速度比城镇居民人均可支配收入增长速度低四点一个百分点，2010年农民人均纯收入3572元，年均增长8.5%；城镇居民人均可支配收入12005元，年均增长12.6%。城乡收入比为3.36：1。我县人多地少，土地流转较为困难，农业经营规模普遍偏小，生产力水平较低，农业经济效益提高难度较大。农业产业化进程还不快。二是由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，虽然覆盖面较广，但保障水平较低。三是我县是欠发达的县情没有得到根本改变，自身财力还较弱，农业和农村基础设施建设的资金投入缺口还很大，水利设施还相当破弱，抵御自然灾害能力很差。扶贫开发虽然取得明显成效，但贫困人口基数仍然较大，农民持续增收难度加大，全面实现小康社会任重道远。

二、当前影响和制约统筹城乡社会经济发展的体制、机制性障碍以及最迫切需要解决的的主要问题

农村现行产权制度和现行的户籍制度是当前影响和制约统筹城乡发展的主要体制、机制性障碍。根据现行农村产权制度，农民目前几乎同产权无缘。对承包的土地，没有产权；对宅基地，没有产权；甚至对宅基地上的住房也没有产权，连房产证都没有。由于宅基地及其上面建造的住房没有产权，只有使用权，所以他们既无法出售，也不能抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。同样，现行的区分农业和非农的城乡户籍制度阻碍了人口的合理流动，特别是给进城的农民工及其子女在创业、教育、医疗等方面造成了极大困难。

于都是革命老区县，也是国家扶贫开发重点县和比照西部大开发政策延伸县。我县的经济和社会事业虽然有了长足的发展，但经济总量小、人均水平低的格局没有根本改变。自身财力较弱，难以承载巨大的发展建设压力。亟需国家、省、市有关部门大力支持和扶持。一是恳请上级有关部门在制定发展建设规划、安排建设项目和资金时尽量对于都实行倾斜；二是在信息、技术、人才等方面多给予支持和帮助；三是请上级相关部门多来于都考察、指导改革发展和建设事业，特别是对于都的统筹城乡发展工作提出具体的指导意见。

三、统筹城乡社会经济发展基本思路、模式与路径探索

于都县统筹城乡发展的基本思路是：以《于都县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》为总纲，以逐步实现城乡一体化为目标，以深化改革为动力，以新农村建设和城镇化为抓手，以培育优势农业主导产业、建设现代农业为主线，以增加农民收入改善民生为重要内容，以抓好“五个统筹”为工作路径，实现于都经济社会的全面持续协调发展。

工作路径和模式是：

1、抓好统筹城乡建设发展规划的制定和执行。一是科学制定统筹城乡建设发展规划；二抓好规划的执行和落实，维护规划的严肃性，坚持一张蓝图管到底，不能视规划为儿戏，规划的变更必须严格按程序审议、审批。

2、抓好统筹城乡资源配置，积极推动土地、资源、人才、信息、技术等要素有序流动，提高资源配置效率。针对于都人多地少的县情，要在农民自愿、并充分保护农民合法权益的基础上，积极引导推进土地流转，发展适度规模经营，以提高经济效益。

3、抓好统筹城乡产业发展。围绕我县“十二五”规划确定的产业发展目标，在抓好二、三产业的同时，农业产业重点抓好粮食、生猪、柑橘、蔬菜、奶牛、油茶、光皮树等优势产业，在保持粮食生产稳定增长、确保粮食安全的前提下，着力把生猪、柑橘产业打造成于都富民强县的农业先行产业。力争将生猪产业打造成“全国有影响、全省争一流”的年产值超35亿元的产业集群。柑橘产业力争实现总产值20亿元以上。

4、抓好统筹城乡基础设施建设，加大农业和农村基础设施建设力度，推进城乡配套服务功能一体化。“十二五”期间，重点抓好水库除险加固工程，小型农田水利建设重点县项目，基本农田水利建设，禾丰下堡河道治理，动植物检验检疫，造地增粮工程，贡江南岸城市防洪工程，应急水源建设，土地复耕，农村饮水安全工程，大中型沼气建设项目，农村户用沼气及养殖小区和联户沼气项目，农机化技术学校建设，农产品质量安全检验检测站建设，新陂、黄麟、利村、葛坳等圩镇防洪工程，利村项目区崩岗治理工程，盘古山河流治理及防洪工程，梓山镇河堤除险加固工程，金溪项目区国家水土保持重点建设工程，灌区节水改造项目等农业基础设施建设，增强农业发展后劲。

5、抓好统筹城乡社会事业发展，合理布局科教文卫等资源，创新社会事业融资和运营管理模式，积极推进城乡公共服务均等化。其中要重点抓好教育、医疗、卫生等公共服务功能的完善。在抓好农村教育、卫生基础设施建设的同时，要建立鼓励优秀教师、医生到农村学校、卫生院工作的奖励、激励机制，切实提高农村学校、医院的教学和医疗水平。

四、统筹城乡发展政策支撑体系分析

统筹城乡发展重点要建立健全财政支撑体系、金融支撑体系、农业优势主导产业发展支撑体系、农业和农村基础设施建设支撑体系、农民创业就业支撑体系、农村公共服务支撑体系及农村社会保障支撑体系等。

1、建立健全财政支撑体系，形成财政“三农”投入稳定增长机制。

2、建立健全金融支撑体系，引导更多信贷资金投向“三农”，提高农村金融服务质量和水平。

3、建立健全农业优势主导产业发展支撑体系，包括构造丘陵、山区型特色产业体系，培育新型产业化组织，发展龙头企业，发展农民专业合作社，培育新型农民，实施科技入户工程和实用技术培训等。

4、建立健全农业和农村基础设施建设支撑体系。

5、建立健全农民创业就业支撑体系，如出台鼓励农民创业的政策制度，建设一批中小企业创业基地，建立城乡一体的人力资源市场，实现城乡就业政策、就业服务和劳动用工统一管理，完善农民工培训和转移体系，发展农产品加工和农产品流通服务业等。

6、建立健全农村公共服务支撑体系，一是城乡教育服务体系，推进中、小学标准化建设和教师队伍建设，发展高、中等职业教育，解决农民工子女就近入学问题。二是城乡卫生服务体系，以加强农村三级卫生服务网络建设为重点，公共卫生服务体系和医疗服务体系覆盖城乡。三是公共文化服务体系，优化文化人才结构，开放文化市场，解决基层群众看书难、看戏难、看电影难等问题。四是科技服务体系，建立覆盖城乡、支撑发展的科技服务体系。五是城乡一体的公共事件应急处置体系。

7、建立健全农村社会保障支撑体系，一是在确保农村养老及医疗覆盖面的基础上，逐步提高保障水平；二是建立健全以农村最低生活保障制度为基础的统筹城乡的社会救助体系，推进城乡最低生活保障制度全覆盖。

统筹城乡经济社会发展，就是要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。为此，必须建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，重点在推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破，推动形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。