黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化发展问题研究

第一篇：黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化发展问题研究

黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化发展问题研究

[摘要]运用定性分析与定量分析结合、规范分析与实证分析结合的方法研究黑龙江省城乡居民养老保险一体化问题。基于阐述黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化现状，提出其存在养老保险基金补助存在差异、养老保险基金的管理和运营水平不高、城居保与新农保政策衔接存在障碍以及管理机构整合过程难度大等问题。提出积极引导城乡居民参保、加强政策衔接和部门沟通、提高养老保险基金运营水平、加强养老保险基金的监管以及信息化建设等对策建议，探求城乡居民养老保险一体化的客观规律，使全体公民平等地享有基本养老保障，促进黑龙江省城乡经济社会协调发展。

[关键词]城乡居民；养老保险；城乡一体化；黑龙江省

[中图分类号]F0615[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）02-0076-03

[作者简介]陈建梅（1975-），女，黑龙江萝北人，副教授，硕士研究生导师，研究方向：劳动保障；鲁秋石（1990-），女，硕士研究生，研究方向：社会保障；方锡悦（1989-），女，硕士研究生，研究方向：社会保障。

[基金项目] 哈尔滨商业大学重点学科、高水平大学项目资助阶段性成果；黑龙江省博士后资助经费项目（项目编号：LBH-Z10229）；哈尔滨商业大学研究生创新科研项目（项目编号：YJSCX2013-282HSD）；黑龙江省学位与研究生教育教学改革研究项目（项目编号：JGXM-HLJ-2014071）。

一、问题的提出

按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险[1]。这项制度的建立可以更好地使全体公民平等地享有基本养老保障，有利于打破城乡二元化制度的禁锢，促进劳动力的流动，优化资源配置，推动社会和谐稳定发展。

目前学术界关于城乡居民养老保险的问题有许多研究，主要侧重于三个方面：一是城乡居民养老保险的覆盖面的研究；二是统筹城乡养老保险存在的问题与对策研究；三是城乡居民养老保险基金的研究。对于城乡居民养老保险一体化的研究取得了一些成绩，郑功成（2010）提出制度建设要基于统筹，他认为在农村社会保障制度的建设一定要基于城乡统筹，逐渐缩小差距，促进公平，城镇居民的养老保险和农村居民的养老保险要实行城乡统筹。刘中海，王双喜（2012）[2]认为，建立统筹城乡的社会养老保险制度，把农村居民和不符合城镇职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入制度范畴之内，可以弥补国家社会保障体系建设中的缺陷，加快城乡居民社会养老保险的统筹发展，为进一步推进城乡社会保障的统筹发展提供路径，有利于促进社会分配更加公平[3]。

黑龙江省分别于2009年和2011年开始试点实施新型农村养老保险和城镇居民养老保险这两项制度，所覆盖的对象包括农村居民和没有参加城镇职工基本养老保险的所有城镇居民，特别是相当一部分生活来源没有可靠制度保障的城乡老年居民。近几年黑龙江省在城乡居民社会保障一体化建设中取得了一定的成绩，但与其他省份相比，一体化建设相对滞后。在养老保险方面，全国有16个省已经完成城乡居民基本养老保险实质性合并，目前黑龙江省仅做到制度框架基本一致，管理模式逐渐靠拢。要实现城乡居民社会保障一体化，还需要付出更多努力，解决更多现实问题。

二、黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化现状

随着城乡养老社会保险制度的确立，黑龙江省城乡居民社会养老保险一体化的进程也在不断加快。2009年12月，黑龙江省15个县作为试点县开始实施新型农村居民社会保险，2010年实际参保人数为13122万人，收缴保费724亿元，共为试点地区近27万60周岁以上农村居民发放2亿多元基础养老金[4]。第二批新农保参保人数为2546万人，参保率为845%。2011年，黑龙江省59个县区启动第三批新农保试点，覆盖农村居民70%以上，同时在89个县（市、区）启动城镇居民社会养老保险试点，2011年与2010年相比，黑龙江省新型农村居民养老保险实施工作取得了巨大成绩，详见表1。2012年末，黑龙江省已实现新农保和城居保两项社会保险制度的全覆盖，新农保和城居保参保人数已突破500万大关，全省共有13502万老年居民不缴费按月领取基础养老金，累计发放基础养老金1295亿元。

表12010―2011年黑龙江省新型农村居民

养老保险以及基金收入和支出情况2010年2011年新型农村社会养老保险试点参保人数（万人）1312227902新型农村社会养老保险试点达到领取待遇年龄参保人数（万人）27727472新型农村社会养老保险试点基金收入（亿元）7241438新型农村社会养老保险试点基金累计结余（亿元）3901229新型农村社会养老保险试点基金支出（亿元）206522资料来源：中华人民共和国统计局网站

2014年，黑龙江省在城乡居民养老社会保险的制度设计上按照国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险的决定，城乡居民养老社会保险的基金来自个人缴费、集体补助和政府补贴。基金的个人缴费标准目前有12个档次，分别为每年缴费100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元。2014年7月1日起，黑龙江省城乡居民养老保险与城镇职工养老保险可相互转换，这是新农保、城居保二险合二为一后，建立统一的城乡居民基本养老保险制度的又一新举措。但是，这一政策实施时间不长，仍存在一定的改进空间。

三、黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化存在的问题

（一）养老保险基金补助标准存在差别

城乡居民养老社会保险的基金来自个人缴费、集体补助和政府补贴。黑龙江省城乡居民养老保险集体补助的补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，地方政府对参保人缴费给予的补贴具体标准和办法也是自主确定。从目前的情况看，财政对城乡居民社会养老保险的投入，主要表现在中央和省级政府的基本投入，县级财政的补贴只占一小部分比例。集体补助、政府补贴的金额在很大程度上受到本地区的经济发展水平影响，这就会使得不同地区的集体补助和政府补贴存在较大差异，弱化了一部分群体的参保积极性。从目前的体制看，黑龙江省部分县级政府，存在严重的财政困难，对养老保险基金的补贴力度小，且资金来源不稳定。以哈尔滨市为例，市区城居保基础养老金为每人每月65元，比中央统一规定的最低标准多10元，10县（市）的城居保和全市新农保基础养老金均为每人每月55元。

（二）养老保险基金的管理和运营水平不高

随着城乡居民养老保险工作的不断展开，黑龙江省城乡居民养老保险基金将会越积越多，规模不断扩大，应做好基金的保值增值工作。目前，黑龙江省养老金投资渠道窄，运营模式单一。为了规避运营风险，基金主要用于购买国家财政发行的债券和存入银行，虽然这些投资方式的安全系数较高但是获得的收益较少，并且缺乏合理的投资运营机制。养老保险基金的运营缺乏合理有效的制度规范和监督，仍然存在挪用和贪污的现象。

（三）城居保与新农保政策衔接存在障碍

社会保障制度依托于良好的法律法规，对于新农保与城居保的并轨，目前黑龙江省仍缺乏具体的实施条例，许多规定尚不明确，缺乏具体的可操作性。在两种制度的融合上各自为政、地方特色鲜明。由于相关法律法规的缺失，执法机关在处理养老保险方面的争议时无法可依，随着外界条件的变化致使制度规范性、稳定性和长期性欠缺，严重制约着推进和健全覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度的进度。同时，并轨工作在具体责任划分上较为模糊，城乡居民养老保障制度的计划性和可预见性也因此受到了严重影响。

（四）管理机构整合过程难度大

第一，并轨工作较为复杂。《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》指出要建立健全城乡居民养老保险信息系统、社会保障卡要进行全国统一、每年核对待遇领取人员和领取记录、转移跨地区城乡居民养老关系等。以2012年为例，黑龙江省新型农村养老保险和城乡居民养老保险参保人数超过500万人，并且每年参保人数急速增长，大大增加了信息录入和核对的工作量，但是经办人员总数增长速度较慢，基层经办机构业务繁重，导致了城乡居民养老保险的服务需求量大但是服务供给能力差的现象。第二，专业人才较为缺乏。一方面，基层社会保障经办人员的服务意识和能力较弱，服务水平不高。同时，还存在经办主体多元问题，管理呈现 “多龙治水”局面，影响经办效率[5]。另一方面，独立分割的地方社会保障信息系统的技术比较落后，难以进行信息共享。由于统一接口缺失，无法同相关业务系统进行对接。而且，专业技术性人员的缺乏导致社会保障信息系统的维护和更新滞后，也阻碍了经办工作效率的提高。

四、推进黑龙江省城乡居民养老保险一体化的建议

（一）积极引导城乡居民参保

积极引导城乡居民参保首先应当做好宣传工作，规避制度改革过程中可能出现的各类问题，消除大部分参保人员由于对保险的作用、政府补贴以及制度运行等不甚清楚而产生的抵触意识。首先，应当采用多种形式进行宣传，如广播、电视、报纸等对城乡居民养老保险一体化制度进行整体的普及，从根本上转变参保人员的参保意识，逐渐引导他们实现由强制参保转变为积极参保。其次，建立城乡居民养老保险的反馈机制，对参保人员的问题进行解答，同时积累信息，并根据群众反馈的意见对工作进行及时改善。最后，要将走访群众的工作常态化，有专门的社会保障经办人员对城乡居民进行实地走访，认真讲解城乡居民养老保险制度，强化参保人员的参保意识，不断实现社会养老保险服务的均等化。

（二）加强政策衔接和部门沟通

在完善城乡居民社会养老保险制度建设的同时逐渐实现一体化管理，立足当前，根据黑龙江省实际情况，对相关政策进行细化，保障异地迁移等相关制度和城乡居民养老保险同城镇职工养老保险的衔接，做到统筹兼顾，保障在转移过程参保群众的利益不受损害。为了保证黑龙江省城乡居民养老保险一体化的顺利进行，应建立统一的管理部门，提高工作的经办效率。由于城乡居民养老保险工作牵连到许多部门，所以必须在统一的领导部门下协调沟通，形成联动机制。简化办事程序，提高工作人员技术水平和办事效率。

（三）提高养老保险基金运营水平

根据马可维茨组合投资理论，多元化的投资可以有效降低非系统性的投资风险系数，以最低的风险获得最高的收益。目前城乡居民养老保险基金主要通过以下三种方式进行多元化投资：第一种方式风险小、收益低，例如国债、银行存款以及中央银行票据等投资方式；第二种方式风险适中、收益也适中，典型的形式一般包括金融债券、基金等；第三种方式风险大、收益高，例如股票、企业债券、期权期货、境外投资等投资渠道。目前，黑龙江省养老保险投资渠道单一，应尽快出台明确的城乡居民养老保险基金管理与运作办法，以保障城乡居民养老保险基金的安全性、提高其效益性为目标，丰富投资方式，在做收益性与风险性的权衡决策时，应充分考虑到城乡居民养老保险基金运营的现实情况和当前经济发展态势，在多元化投资渠道中选择适合当前形势的投资方式，以最大限度地实现基金的保值增值。

（四）加大养老保险基金监管力度

黑龙江省可根据自身实际情况设立社会保障监管部门，通过监管机制的运行，来防止发生城乡居民养老保险基金贪污和挪用现象，将有损基金运营的违法犯罪行为扼杀在摇篮里。监管部门对基金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等环节进行监控和督查。基金的收支、管理和投资运营情况由财政部门和审计部门根据其应负的职责进行监督，同时接受政府部门、国家权力机关、法律法规、公民群众的全面监督。公开养老保险基金工作情况和实现业务管理信息化，不仅能够使养老保险办理工作的效率大大提高，同时也有利于避免资金被挪用。

（五）加强信息化建设

新农保与城市居民养老保险合并最大的难点并不在政策上，而是在信息系统上。黑龙江省着力打造紧跟前沿的新农保信息管理格局，2013年在全国率先建立了省级统一管理的社会化服务系统，发放新农保社保卡139万张，录入231万参保对象制卡的基础信息。并与6家为新农保和城居保服务的金融机构联合下发了《关于加强代理新农保和城居保业务金融机构管理服务工作的意见》[6]，保证为参保对象提供方便、快捷的金融服务。为每个参保人员建立个人电子档案，并设定一个终身的社会保险号码，录入参保人员的个人基本信息，如姓名、年龄、性别等，而且还可以显示参保项目、参保年限、缴费特征等信息。通过这样的方式，可以更好地协调城市和农村地区各方面的利益，更好地完善黑龙江全省范围内的统筹管理工作。使信息系统在技术上不存在漏洞，确保信息资料的安全，使功能更加全面，具体包括缴费、领取养老金、资金运营、信息发布等各方面。加强城乡居民养老社会保险信息化建设有利于养老保险工作和管理的科学化、公开化，为统筹城乡养老保险制度的全面展开奠定坚实的基础。

[参考文献]

[1]国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见[J]中国劳动，2014（3）：59-60

[2]郑功成制度建设要基于城乡统筹[J]中国人大，2010（2）：25

[3]陈建梅，方锡悦统筹城乡居民养老保险体系的路径选择综述[J]农场经济管理，2013（10）：47

[4]王吉恒，孟菲，李敏黑龙江省农村社会养老保险农民缴费能力探析[J]地方财政研究，2012（8）：51

[5]睢党臣，董莉，张朔婷对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J]北京社会科学，2014（7）：41

[6]林乐君，姜斌确保新农保基金规范运行[N]黑龙江日报，2013-08-03

（责任编辑：董博雯）

第二篇：沙湖城乡居民养老社会保险总结

沙湖镇城乡居民社会养老保险工作总结

自城乡居民社会养老保险工作开展以来，我镇按照全市城乡居民社会养老保险工作的统一部署，结合我镇实际，狠抓城乡居民养老保险参保工作，取得了初步成效。现将工作情况总结如下：

一、城乡居民社会养老保险基本情况

截至本月20日止，全镇应参保人数22548人，其中60周岁以上6794人，16至59周岁15754人，目前60周岁以上的人员待遇已全部发放到位，发放率100%。16至59周岁已参保缴费人员达15031人，征收额3247860元，缴费率95.4%。信息采集情况：60周岁以上人员已采集信息6379人，占93.89%；60周岁以下人员已采集13827人，占92%；社保卡费征缴540275元，占99.5%。

二、主要工作措施

（一）组织领导到位

成立了以镇委副书记、镇长胡常伟同志为组长，纪委书记张友斌、武装部长印链为副组长，政府办、派出所、财政、民政、人社等相关部门一把手为成员的“沙湖镇城乡居民社会养老保险工作领导小组”。在此基础上，制定了实施方案，建立了机关干部包片挂村（居）联系点制度，并将此项工作作为年终考核结账的依据。为我们顺利推进城乡居民社会养

老保险工作提供了强有力的组织保障。

（二）宣传发动到位。

一要“实”。要站在老百姓的立场算细账、说实话，将政策向每一位群众讲透彻，帮群众把账算细、算明、算长远，促进群众从内心里想参保、要参保。二要“简”。我们政策宣传的资料、口号，要力求简单明了、通俗易懂，让老百姓一听就明、一看就懂。三要“活”。要深入基层，用宣传片、广播等老百姓喜闻乐见的方式做好宣传工作，把参加城乡居民社会养老保险的好处、实惠宣传到户、到人，让群众好理解、能接受。

（三）组织参保到位

按照城乡居民养老保险相关文件要求，结合本镇实际，为了确保城乡居民养老保险工作的顺利开展，工作专班领导主动与派出所、财政、农行加强联系，及时协调户籍信息、社保费征缴、养老金发放布点等工作，确保应保尽保。

（四）养老金发放到位

养老金发放及时到位，主要做法：一是严格执行家庭联动机制。对年满60周岁参保人员，其适保子女必须应保尽保。二是认真核查死亡人员信息。利用民政部门提供的火化数据、乡镇上报的死亡注销人员数据进行比对核查，及时上报市城乡居民社会养老局。三是核查企业社保与新农保双重领取人员信息。从源头上杜绝一人参多保，享受双份待遇。

（五）督查考核到位

把督查工作放在重要位置，相关领导要深入基层开展城乡居民社会养老保险督查工作，经办部门要及时通报各村和相关部门工作进展情况，把好的经验和做法进行及时推广、交流。各小组要及时开展对村、居委会的督促检查，及时发现工作中出现的新情况、新问题，认真研究解决。对思想认识不到位，工作措施不得力，行动迟缓，影响全镇工作进度的，镇委、镇政府将追究单位主要领导和具体责任人的工作责任。

三、存在的问题

我镇的城乡居民养老保险工作主要存在以下两个方面的问题：

一是参保缴费基数过低。我镇参保缴费基数普遍为100元，基数过低会影响未来参保人待遇享受，不能满足基本生活保障。

二是资料信息采集较困难。我镇有一些村组交通不便，条件恶劣，农民除了种庄稼没有什么经济来源，靠常年外出打工维持生活，组织参保找不到人。还有许多老年人手脚不便，子女不在身边，对资料的收集都造成一定程度影响。

四、下一步工作打算

1、进一步加强宣传工作。在抓好常规宣传的基础上，我们采取印制卡片，享受到待遇的老年人宣传。

2、进一步创新工作思路。利用现有台帐进行费用收缴工作,避免城乡居民户口性质统计混淆,影响缴费进度。

3、进一步加强计算机的运用及管理，及时修改、完善基本信息库，加快信息网络系统建设，确保登录人员信息准确无误。

尽管我们面临着一些困难和问题，工作中还存在一些薄弱环节，但我们坚信，有镇政府的重视支持，有人力资源和社会保障局的关心指导，只要我们团结协作，认真贯彻落实党的方针政策，加快完善社会保障体系，以维护稳定为主题，以确保发放为主线，我镇养老保险事业就一定会创造出更美好的明天。

沙湖镇人力资源和社会保障服务中心

二○一二年二月二十四日

第三篇：养老问题研究

内容提要

随着人口老龄化程度的不断提高，我国老年人口数量日益庞大，养老问题日益突出，并逐渐成为当今社会关注的热点之一。同时，农村进城务工人员日益增多，农村家庭结构日益小型化，城镇化水平不断提高，留在农村空巢老人越来越多，他们行动不便，缺乏照顾，其中很多生活水平低，生活状况差，精神生活贫乏，养老得不到保障。另外，伴随改革开放而来的思想观念的变化，尤其是现代人对孝道的淡薄，也对传统的家庭养老方式造成冲击，如何解决农村空巢老人这个老龄化特殊群体的养老问题成为当前我们要解决的重要问题。文章通过文献分析农村空巢老人的养老状况，对当下的四种养老模式进行了简单阐述，指出了现在空巢老人在养老中存在的问题，并尝试性地提出了自己对空巢老人养老的一些建议，为开展有针对性的农村老龄工作提供参考依据。

【关键词】 空巢老人 养老状况 养老模式

一、引言

根据1987年60岁以上老年人口抽样调查资料，在60岁及以上的老年人家庭中，空巢家庭比例占16.7%(这里空巢家庭统计口径上包括单身户，一对夫妻以及独身与其他非亲属合住户)，到1990年第四次人口普查时，老年空巢家庭占老年人居住家庭户的20%，2000年这个比例上升到了26%。1根据第五次全国人口普查结果显示，我国有65岁及其以上老年空巢家庭1561．64万户，占65岁及其以上有老年人家庭户的22．83％；生活在空巢家庭中的老年人2339．73万人，占65岁及其以上老年人口的26．51％。其中，老年空巢家庭户1117．90万户，占老年空巢家庭户总数的71．58％，农村空巢家庭老人1632．90万人，占空巢老人的69．79％2。空巢老人的增多造成了很多社会问题。2008年，一则新闻将空巢老人引向了公众的视野：福建省莆田市沿海边防所破获针对空巢老人的以叫卖特效药、丢包诈骗、入室盗窃等各类案件70多起，涉案金额100多万元。在莆田市忠门镇一乡村，几名窃贼窜进一栋豪宅吃喝拉撒长达半月，看守房屋的空巢老人由于行动不便，竟没有发觉自家早有“来客”造访。3空巢老人的养老问题越来越引起社会的关注。

通过上面的数据和新闻，我们发现，八十年代以来，伴随着人口老龄化速度加快、家庭结构日益小型化以及大批农民工进城务工，我国空巢老人的数目逐年增加，其中农村中的空巢老人占了大多数，他们大多数生活水平低，生活状况差，得不到很好的照顾，并且由于机体的结构和生理功能退化等原因，他们有时也会面临居家安全问题，给社会治安造成困扰。为此笔者决定探究一下中国农村空巢老人的养老状况。空巢老人的养老状况主要涉及经济状况、日常生活的照料和精神慰藉等方面。下面笔者以文献综述的方式探究一下空巢老人的养老现状。

二、文献综述

国家统计局人口与就业统计司编：《1990年人口普查数据专题论文集》，中国统计出版社，1996。

转引自中安教育网：《固镇调查：农村空巢老人的生存状况——基于安徽省固镇县三村的调查与思考》，2008年2月25日

http://edu.anhuinews.com/systern/2008/02/25/001955816.shtml。21 3 转引自莆田新闻网：《莆田沿海乡村空巢老人状况 除了孤独还有安全问题》陈建平孙卫锋 2010年10月15日 http://。

所谓“空巢家庭”一般指没有子女或者虽然有子女，但子女长大成人后离开老年人另立门户，剩下老年人独自居住的纯老年人家庭。

穆光宗4认为，空巢家庭有以下两种类型：一类是（无子女在身边的）纯空巢家庭，包括单身空巢家庭和配偶空巢家庭；另一类是（子女不在身边但其他亲属或家政人员）在身边的类空巢家庭。

（一）对空巢老人现状研究

1．经济状况.(1)农村空巢老人人均收入低，收入主要靠自己劳动所得，收入来源单一，生活质量低于农村人口的平均生活水平。以苏州市为例，南京大学的陈建兰在《经济较发达地区农村空巢老人养老问题实证研究——以苏州农村为例》里调查，2007年，苏州市农村空巢老人家庭人均收入为5084 元，仅为苏州农村人均纯收入水平的一半（49.4%），低于江苏农民人均纯收入水平。陈玉光在《农村“空巢家庭”老人面临的困境及其改善》中以湖南省为例也有类似论述。有学者研究得出结论,农村空巢老人家庭生活质量不仅低于农村人口的平均水平,也低于传统同子女一起生活的老人5。

(2)大多数农村空巢老人医疗无保障6，医疗保健费用支出多，医疗负担重。陈星宇根据2008年在厦门农村地区获得的抽样调查资料显示，认为费用过高而不去看病的空巢老人高达48.1%。看不起病成为农村空巢老人所面临的普遍问题。

2． 日常生活的照料.(1)日常生活照料缺位现象日益增多。由于农村医疗看护体系的极为不健全，社会化照料资源的极度缺乏7，以及子女的离巢，使得农村空巢老人生活照料基本处于真空状态中，他们的日常生活照料只能依靠自己，一旦发生突发情况，他们的生命安全就会受到很大的威胁。

(2)“啃老”在农村并不是个别现象，不少空巢老人还要承担外出务工子女交给自己照管的孙子、孙女的生活和教育费用，从而使这些老人的生活更加拮据。

3．精神慰藉.农村“空巢家庭”老人普遍缺乏心理、精神慰藉。对此，陈玉光、鄢木秀和龚文君等人都有论述，陈玉光指出，子女的离巢会使老人产生孤苦自怜的情绪，穆光宗:《家庭空巢化过程中的养老》，载《南方人口》，2002年第1期。

姚引妹：《经济较发达地区农村空巢老人的养老问题-以浙江农村为例》，载《人口研究》，2006年 第6期。

6黄润龙：《我国空巢老人家庭状态》，载《人口与经济》，2005年第2期。7鄢木秀：《农村空巢家庭的养老危机及其化解》，载《凯里学院学报》，2008年4月 第26卷 第2期。54

即所谓的“空巢综合症”。鄢木秀也说，农村针对于老人的娱乐休闲设施极为贫乏，空巢老人既不能像城镇空巢老人一样享受休闲娱乐，又不能像非空巢老人一样享受家庭的温暖生活，因此他们很有孤独感9。

通过上述文献，我们发现，农村空巢老人的养老存在着严重的问题，急需社会各界力量献计献策，为此笔者又对农村空巢老人养老问题的解决进行了文献整理。

8（二）对“空巢”老人养老问题的对策研究

随着人口老龄化形势的日趋严峻, 传统的家庭结构发生了很大变化, 家庭养老压力越来越大。为了应对人口老龄化挑战, 迫切要求建立一个可持续的养老保障体系, 于是很多学者提出了社区照顾的模式。例如，张秀萍提出应该建立“居家养老, 社区服务”的模式10。还有一些学者则从不同的层次提出建议, 将各部分相结合形成照顾体系。如: 李爱芹认为“空巢”老人的社会支持体系应该以老年人自助互助为原则, 以家庭支助为基础, 以社区服务为依托, 以国家和政府的法规、政策为保障11。肖结红也提出应该促进传统养老模式的转变, 建立有家庭、亲属、邻里、居委会和单位四大资源构成的社会系统12。何芸和李建权则从法制的角度出发, 认为只有尽快建立一部系统完善的养老法, 规范养老行为, 才能切实维护老人权益, 有效解决养老问题13。

但是笔者发现，上述提出的解决空巢老人问题的方法既空且泛，没有具体的措施，只有大政纲领，主要着眼于宏观的养老模式的选择，而没有考虑到一些农村的具体实际情况，因此，操作实施起来颇有难度。为此，笔者在对我们现行农村养老模式进行简单介绍之后，将针对农村空巢老人养老问题提一些具体的建议和对策。

三、我们农村现行养老模式的简单介绍

当下，在我国农村养老模式主要有四种，分别是家庭养老模式、集体养老 陈玉光:《农村“空巢家庭”老人面临的困境及其改善》，载《经济决策分析》，2009年 第1期。鄢木秀：《农村空巢家庭的养老危机及其化解》，载《凯里学院学报》，2008年4月第26卷第2期。10张秀萍 柳中权 赵维良：《建立“空巢”老人社区生活支持体系的研究》，载《东北大学学报:社会科学版》，2006年第6期。

11李爱芹：《城市空巢老人的生活状况与社会支持实证研究———以徐州市为个案》，载《社会调查》, 2007 年第3期。肖结红：《空巢老人问题探析》，载《巢湖学院学报》，2006年第8卷第5期。13何芸 李建权：《家庭结构变迁对养老模式的影响》，载《社会工作:学术版》，2007 年第一期。98

模式、社会养老模式和自养模式。四种模式各有优缺点，现简单介绍如下。

（一）家庭养老模式

家庭养老也称代际赡养，是建立在传统孝道伦理观念上，以血缘和亲情为基础的养老模式。主要表现为子女对年老的父母提供经济支持、生活照料以及精神的慰藉。儒家“孝”文化在中国有几千年的历史，赡养父母也已成为每个中华儿女的自主意识和内在责任，养儿防老在传统观念中的地位自然举足轻重。所以在农村经济发展水平相对较低、其它养老模式的条件尚未完全具备的情况下，家庭养老具有难以取代的优越性，但是由于农村中土地保障功能的弱化,人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁,家庭养老功能日益弱化。而且，在西方人们普遍认为，养老是社会的责任，如果由家庭来承担养老的责任，会阻碍劳动力的流动，不利于资源的合理配置，从长远来看，增加了劳动力流动的成本，不利于经济的长远发展。对于空巢老人来说，由于子女离巢，因此单纯的家庭养老模式在日常生活的照料和精神慰藉方面不能已满足老人的需求。

（二）集体养老模式

集体养老又称社区养老，是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇组织对一定的区域范围内的老年人进行赡养的一种养老模式。集体养老主要包括分散型和集中型两种形式。其中，前者以五保制度为主，通过发放养老金的形式对老人进行赡养，供养对象居住在家；而后者以养老院制度为主，通过提供养老场所、养老服务等形式对老人进行赡养，供养对象则居住在敬老院。作为介于家庭养老与社会化养老之间的一种过渡形式，集体养老借助家庭以外的社会力量实现对老年人的赡养存在其自身优点。首先，老年人入住养老院或敬老院，集中供养，集中居住，由养老院提供日常生活照料等多方面的养老服务，不仅可以在一定程度上缓解子女的负担，还可以避免因生活习惯等问题而引发老人与子女的冲突。其次，这种养老方式可在一定程度上将家庭的养老风险分散，实现集体成员养老资源的共济和共享，在一定范围内使得风险得到化解。但是，在当前的经济条件下，在农村，敬老院基本上普及不了，即使普及了，老人在传统观念的影响下，也很少会选择入住。

（三）社会养老模式

社会养老是指在较大的区域范围内，依靠全社会成员或者某些经济实体的力量实现养老责任共担的养老保障机制。广义的社会养老是指包括商业养老保险在内的社会养老保障；狭义的社会养老就是指社会养老保险，其兴办主体是国家，保障对象为全体社会成员，其目的时为了保障社会成员的基本生活水平，实现社会公平。社会养老作为养老模式的高级形式，其优越性显而易见。一是社会养老通过国家制度的安排，有助于保障农村老年人的基本生活，解决农村老年人养老的后顾之忧；二是在提高老年人的生活水平与质量同时，也可以缓解由于养老资金支付责任导致的家庭矛盾；三是有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。社会养老模式是当前面临家庭养老模式的一种重要补充形式。但是我国从1991年在有条件的地方开始农村养老保险第一次试点工作，第一次在农村建立养老保险的努力基本是失败的，失败的原因主要有两个方面：(1)农村养老保险制度脱离实际。现行的制度没有充分考虑农村地区差异和区域经济发展不平衡之事实。几乎是用一个模式、一种制度来解决全国各类、各层次的农民养老问题显然不符合我国农村实际。(2)制度设计有缺陷。一是缴费方式问题,完全依靠个人缴费,缺乏财政投入和政策倾斜。由于我国农民收入还不高,劳动收入除了支付再生产的费用和日常消费外,能够真正用来积累的剩余收入很有限,积累额不高就难以保障老年时的基本生活。二是基金管理和运营问题,基金管理一般以县级管理为主,管理手段落后,没有统一的、先进的计算机软件系统。当地政府或主管部门挪用现象曾经出现;如有的为了追求高额利润,投放在非银行机构,不是按国家规定存入银行或购买国债,造成基金无法收回。三是机构人员问题,机构不统一,特别是县、乡两级,很多地方根本就没有机构人员;有的地方机构人员又没有工作经费,靠挪用基金维持。四是政府的责任不明确,政府在政策制定、承办管理、机构人员、基金增殖等方面应该承担什么责任没有明确。14

2009年年6月24日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点。会议决定，2009年在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。新农保吸收了第一次农保试点的经验教训，采用三种模式，分别是基础养老金和个人账户模式、个人账户和社会统筹相结合模式以及完全个人账户模式。与第一次试点相比，新农保具有如下改进：

一是对农民投保进行政府补贴。二是确定最低缴费标准和缴费年限，解决保障水平的问题。多数地方以养老金领取标准不低于当年农村最低生活保障标准为依据，测算确定最低缴费标准，提供了保障水平，实现保障老年人基本生活的目标要求。三是通过统筹账户、财政转移支付等制度，建立领取标准调整机制，解决领取标准固定不变的问题。养老待遇水平根据经济增长、农村最低生活保障 谢慧娟 李桂平:《 农村“空巢老人”的养老困境及对策 》，载《邵阳学院学报（社会科学版）》，2006年10月 第5卷 第5期。1

4标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动情况适时进行调整。四是农保基金纳入财政专户管理，解决基金的安全运营问题。新农保制度将农保基金纳入财政专户实行收支两条线管理。审计和劳动保障等部门按各自职能负责监督和收缴、发放工作。五是农保经办机构经费纳入财政预算，解决经费来源问题。新型农保制度将管理人员工资和办公经费纳入财政预算，同时不再从保费收入和基金运营中提取经费，保障了经办机构的经费需求。15

（四）个人自养模式

自养模式，顾名思义，就是老年人不依靠外力自己养自己。但是在我国的农村，自养的老年人中，自愿自养的其实并不多，很多都是“被自养”，是实在没有办法才这样做的。而且，作者认为，鼓励老年人的自养实际上是政府不负责任的表现，老年人体弱多病，本就需要照顾，如果你还去鼓励他不顾自己身体健康去给社会创造财富，这既推卸了政府的责任，又剥削了老年人的劳动力，对老年人的健康造成损害，剥夺了老年人颐养天年的权利。而且，自养的农村老年人与建立了养老保险的城镇老年人相比较，我们就发现这明显有违于社会的公平与和谐。

综合观察以上四种养老模式，改革开放以来，我国家庭养老功能日趋减弱，传统的家庭养老面临严峻挑战；集体养老模式主要取决于集体经济实力，不具有普及性；社会养老受农村发展水平制约，覆盖面窄、保障水平低、对农民没有什么吸引力；自我养老也面临很大的收入不确定性，难以化解农村空巢老人生活中各种意外风险。随着城镇化进程的加快，农村空巢老人的养老问题将从隐性转为显性，为此笔者提出了自己的建议。

四、针对“空巢家庭”养老的几点对策

（一）积极探讨和制定针对养老家庭的鼓励性政策。

既然为了达到限制人口增长速度,控制人口规模的计划生育目的,我们可以制定针对独生子女家庭的各种优惠性鼓励政策,那么,我们为什么不可以对赡养老人的家庭也制定一些相应的优惠性奖励政策呢? 笔者认为,鼓励赡养老人的优惠政策与倡导少生优生的计划生育政策一样,也是我国人口政策不可缺少的一个 15 王进:《完善我国农村新型社会养老保险制度探讨》，载《中国劳动(京)》2009年11期第28～33页。

组成部分。因此,在农村，对于赡养老人的家庭，政府可以根据老人的数量及老人的年龄,对家庭其他人的土地(包括“责任田”)提供一定的政府补贴，可以是实物的补贴，例如化肥、农药，也可以是现金补贴。这样采用经济杠杆进行调节，一部分由于各种原因不愿意和老人住在一起的家庭就会选择和老人住在一起，从而达到照顾老人的目的，这样就可以解决一部分空巢老人的养老问题。而那些本来就有老人的家庭也会因此受益，对于赡养老人更加积极。

(二)将传统的家庭养老方式法律化。

随着社会经济的发展，传统的孝道观念日益淡薄，家庭养老模式日益弱化。因此家庭养老由伦理走向法制势在必行。国家可以立法来巩固家庭养老的地位，明确规定赡养人的范围和赡养的内容。可以通过签订家庭养老协议书,来强化家庭养老。针对农村家庭养老通过子女与老人签订赡养协议书的形式,把子女对老人应尽的经济供养,乃至生活扶助和精神慰藉的义务明确规定下来,并经过司法公正使之具有法律效力,以便于监督和执行,从而遏制子女间扯皮、互相推委的现象。这样,对农村“空巢老人”的晚年生活能起到重要作用。

(三)加快推进农村社会养老保险，逐步实现农村养老的社会化。

社会化的养老方式是与现代化社会相适应的、能有效地分散风险的制度。目前我国农村老人养老还在很大程度上依赖于家庭赡养，而子女的外出务工往往并不能带来良好的经济援助，很多反而持续“啃老”,这就意味着留守的空巢老人如果单纯依赖家庭养老则有着比较大的风险和不可预见性。但是在养老保险的建立过程中，政府一定要发挥主导作用，给予要老保险以足够的财政支持。在西方国家中，不管是在福利国家的英国，瑞典，还是在保险制度国家的德国和美国，政府都是养老制度得以实施和发展的关键。所以，我国政府在出台政策的同时，一定要有财政的支持，否则，所有的措施都会变成无源之水，无本之木。

我国农村养老保险在全国试推行以来，尽管目前很多都遇到不少困难，在实际运行中出现了偏差、遇到了挑战，但只要在总结经验教训、结合农村实际情况的基础上加以不断调整和完善，农村的空巢家庭老人就逐渐能从其中受益。尤其是2009年的第二次试点，虽然试点时间还短，但是由于吸收了以前的经验教训，因此取得了不错的成绩，这也是我国政府解决农村养老问题的积极尝试。

(四)积极探索多渠道的空巢老年人生活照料模式。

随着年龄的增长，老年人的生理功能逐渐衰退，但由于子女不在身边，老年人很可能会出现各种意外。在这种新形势下，我们发现：传统的子女照顾老年人 的家庭模式已经无法满足新的“空巢家庭”的需要，这时就需要与之相应的配套措施的出台。说“远亲不如近邻”，老年人的子女由于求学、工作等原因不在身边，这就需要邻里在日常生活中对老年人多一点关注。如果老年人经济富裕，可以采用“有偿关照”的模式，对于经常帮助自己的邻里给予经济上的补偿；而对于经济上不允许的老年人，他们可以在去世之后，把自己的宅基地转移给这些真心照顾自己的近邻，实行这种“代偿关照”的模式。

(五)丰富农村老年人的精神生活。

根据就地、小型、分散的原则，组织广大老年人因人制宜地开展娱乐、健身、读报、看电视等有益于老年人身心健康的活动。一是创建老年活动中心。设置电视、聊天、健身、棋牌等多种活动项目，组织老年人学习政治时事，开展各种趣味性文化娱乐活动，吸引空巢老人融入其中，参与社会活动，消除孤独寂寞感，锻炼体魄。二是成立老年文体组织。各村都要成立老年人协会，政府和村集体在财力、物力、场地上给予支持。组织广大老年人参加麻将、桥牌，书法等各种文体活动，丰富老年人生活，锻炼老年人体魄。村里可以经常组织开展小型文体比赛，促进群众性老年文化体育活动的开展，丰富他们的晚年生活，使他们做到老有所学、老有所好、老有所乐。

（六）推进农村新型合作医疗，降低农村空巢老人的看病费用。

国家应将农村合作医疗纳入到农村社会保障体系之中去，在互助互济的前提下，政府对参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，防止农民因病致贫，改善其健康状况，这点对于缺乏照顾的空巢老人尤为重要和紧迫。在农村新型合作医疗中，政府需要提高医疗保险对空巢老人的报销比例，相应的政府财政对此作出差额补贴。同时，随着经济的的发展，逐步加大资金的投入，并吸引企业和慈善机构进行捐助。

五、结语

如何把握住新时期的挑战与机遇，调动社会各方面资源为我国农村空巢老人安度晚年创造条件，如何以解决农村空巢老人养老问题为切入点加强整个农村的社会保障制度建设，是我国当前社会保障工作的重要问题。只有处理好这些问题才能有效维护社会的稳定与和谐，促进我国城镇化与现代化的健康全面发展。

由于各种主客观条件的限制，本研究也不可避免有其局限性。一方面是纯文

献的方法对于研究所带来的弊端，使得文章缺乏有力的数据说明自己的观点；另一方面，由于知识结构和理论水平的局限，笔者所查阅得文献均为国内文献，对国外的研究成果很少涉及，再加上可借鉴的现成经验不是很多，因此所提的建议能否适应当前我国农村的现状，还有待于实践的检验。

参考文献：

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[3]谢慧娟 李桂平《农村“空巢老人”的养老困境及对策》 载《邵阳学院学报（社会

科学版》 2006年10月 第5卷 第5期

[4]童风莉《“空巢老人”社会状况的调查与分析———以安徽四市（县）为例》 载《铜

陵学学报》 2009年第1期

[5]崔恒展 张军《试论农村老年人的自养及农村养老中的政府作为》 载《济南大学学

报》第14卷第2期

[6]何芸 李建权《家庭结构变迁对养老模式的影响》载《社会工作:学术版》 2007 年第 1期

[7]李爱芹《城市空巢老人的生活状况与社会支持实证研究———以徐州市为个案》 载《社会调查》 2007年3月

[8]梁艳《农村“空巢家庭”老人精神赡养状况分析》 山东大学硕士学位论文 2007年 [9]唐旺美 瞿巍 陈妤沁 《农村空巢家庭的养老问题研究———以广西省桂林市临桂县为

例》载《武汉冶金管理干部学院学报》

[10]陈建兰《经济较发达地区农村空巢老人养老问题实证研究——以苏州农村为例》

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[11]黄琳庆《中国农村老年养老问题的思考》 载《广西师范大学学报》1998年第1期 [12]龚文君《农村空巢家庭的养老保障问题研究》载《西北人口》2007年第1期 第28卷 [13]陈建兰《中国“空巢”家庭研究述评》 载《天府新论》 2008年第2期

[14]陈玉光《农村“空巢家庭”老人面临的困境及其改善》载《经济决策分析》2009年

第1期

[15]武秀杰 武江华 陈金慧《宁波市农村空巢家庭老年人生活状况调查分析》 载《西北

人口》2009年第2期 第30卷

[16]黄润龙 《我国空巢老人家庭状态》载《人口与经济》 2005年第2期。

第四篇：城乡一体化背景下失地农民养老问题研究

城乡一体化背景下失地农民养老问题研究王梦君11211163137

【摘要】 我国是一个农业大国, 要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。文章对城乡一体化设过程中失地农民的养老问题进行了研究, 分析了我国城镇失地农民的基本情况及其养老状况, 以期为推动我失地农民养老机制的建立和完善, 促进新时期城镇一体化健康和谐发展做出应有的贡献。

【关键词】 城乡一体化失地农民社会保障养老

在我国，农业生产总值占整个国民生产总值的比重虽然在逐年下降，但农业依然是国民经济发展的命脉和基础。我国有庞大的农业人口，农村人口数量虽然随着农村城镇化运动而逐年减少, 但在2011年仍占到全国人口总数的58.2％, 我国依旧是一个名符其实的农业大国。要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。从古到今, 农民都是依附于土地的, 土地在承包到户之后就成为其最根本最重要的生产资料。首先,土地具有基本的生产功能和生活保障功能, 通过耕种土地, 农民既能保障自己和家人的基本生活, 又能获得最直接的就业方式。其次, 土地具有养老功能和保障功能, 老年农民可以通过将土地转租来获得租金, 通过消费储蓄来保障自己的老年生活。再次, 土地还具有一定的保值和增值功能, 依托于市场经济和房地产行业的进一步发展获得更大的土地增值收益。

一、失地农民概念的界定

（一）失地农民产生的背景及其根源

我国是人口多、耕地少的国家, 在相当长的时期内, 我国难以改变人口增加和耕地减少的基本趋势。国家制定了18亿亩耕地红线的高压线, 这事关我国粮食安全和经济安全, 事关我国社会稳定和国家长治久安。而地方政府却在背后操纵违法违规用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自设立开发区和未经批准扩大开发区等多种违规手段, 违反国务院的相关规定, 大肆侵占基本农田, 迫使农民丧失土地、侵害农民权益, 使其成为失地农民。[1]

（二）失地农民概念解说

农民失地主要指农村居民丧失家庭土地经营承包权, 这种土地承包权是依据《土地承包法》取得的农民合法权利。在我国经济建设和社会发展过程中,出现失地农民的客观原因是由于城市化和工业化用地和城镇化运动对农民土地的征用, 主观原因是农民为了变更户口、转换职业、保险补偿和经济补偿而主动放弃对土地的经营承包权, 不管是由于客观原因还是主观原因失去土地经营承包权, 从广义上说都是失地农民。本文研究对象主要是指狭义上的失地农民, 即为了实现国家、机构或个人依据相关法律规定的管理或者生产需求, 放弃土地经营承包权以及其他衍生物的农民。[2]

二、我国失地农民养老保险的基本内容及其重要性

（一）我国城乡一体化中失地农民社会保障的基本政策

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》提出，“要积极做好被征地农民的社会保障工作, 各地要从实际出发, 采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计”。《国务院关于加强土地有关问题的通知》提出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有的生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。2010年10月28日, 我国新的社会保险法出台, 其中规定“征收农村集体所有的土地, 应当足额安排被征地农民的社会保险费, 按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。政府努力从法律和政策层面保护失地农民的合法权益, 为失地农民获得社会保障提供了强有力的支持。

（二）新时期做好我国失地农民社会养老工作的必要性

由于各地区对于失地农民的保险补偿和经济补偿因为诸多原因缺乏严格制度化的管理, 随意性比较强, 引发了诸多社会矛盾。近年来农民因为对保险补偿和经济补偿不满导致的上访量明显增加, 地方政府与失地农民的矛盾有逐渐激化的迹象, 在形成失地农民的过程中由于征地拆迁和补偿引发的各类恶性公共事件屡见不鲜, 甚至还产生如钉子户、自焚等流血事件和小规模的抗议事件。政府作为失地农民养老保障的主体, 必须完善各项制度来保障失地农民的日常生活。要安置好失地农民、培训好失地农民、保障好失地农民, 只有这样才能减缓地方政府与失地农民之间的对抗性矛盾。地方政府必须使其管理制度化, 把失地农民的管理纳入民政部门的日常工作中去, 想失地农民之想, 急失地农民之急, 把安抚失地农民作为政府日常工作常抓不懈, 才能解决好失地农民的后顾之忧。研究失地农民的养老保障问题有利于我国工业化、城市化、全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现, 具有一定的现实意义。[3]

首先, 失地农民社会养老工作是地方政府以人为本执政理念的内在要求。地方政府在征用农民土地之前, 应该做好相应的准备工作、召开听证会, 严格把关, 从源头上维护失地农民的权益。作为从人治到法治过渡的发展中国家, 我国的法制建设还很不完善, 需要查漏补缺的领域还很多, 但立法机构一定要优先审议、表决和通过保护农民基本权益的法律。地方政府只有在有法可依的情况下才无法推卸责任, 全心全意维护弱势群体, 为失地农民的生存与发展提供保证, 法律要求政府必须承担起维护弱势群体权益的光荣责任, 通过实际行动维护社会公平正义, 维护社会稳定。养老保障就是失地农民最为迫切需求的基本权利, 地方政府有义务有责任为失地农民提供养老保障。

其次, 失地农民社会养老工作是创建区域和谐社会及其经济发展的客观要求。地方政府在征地过程中, 缺乏有效沟通, 缺乏长远规划, 与民争利, 失地农民失去了土地的承包经营权, 但获得的经济利益和社会权益不对等。失地农民所得价格与土地价值之间存在巨大差额, 这种差额的产生一方面揭示了征地补偿机制非常不合理, 另一方面为失地农民与地方政府的纠纷埋下了伏笔。最近几年, 失地农民因衣食无着而上访的案件每年都在万件以上, 失地农民的养老保障问题困扰各级地方政府, 影响社会的稳定, 延缓经济的发展, 对工业化和城市化建设进程产生了不良影响。

再次, 失地农民社会养老工作是保障社会稳定、促进市场经济健康发展的必然要求。随着“以人为本”、“可持续发展观”等人性发展观的不断提出和深化, 地方政府也充分认识到对失地农民等农村弱势群体加大支持的必要性。为了实现社会主义市场经济公正原则, 首先, 地方政府必须尽快建立和健全被征地农民养老保障的法律体系。其次, 地方政府要在可持续发展观的指导下, 重视失地农民个人的可持续发展, 解决好失地农民的养老保障。最后, 地方政府必须根据社会主义市场经济公正原则重新审视对失地农民的经济补偿和社会补偿的审核机制, 不能仅仅从征地机构自身的利益出发, 必须首要考虑失地农民的合法权益。如果不把维护失地农民的合法权益作为征地的前提条件, 一味要求失地农民克制, 或者仅仅采取临时性的措施追加失地农民补助, 这实际上对失地农民整体来说是不合理的, 本来是合法权益却变成了一种临时救助, 暗示了解决失地农民问题政策方面的阙失。

三、失地农民养老保障现状分析

（一）单一的收入来源使农民在面对失地是无能为力

我国传统的养老模式是“养儿防老积谷防饥”，由于各方面的原因, 农村采取的养老保障模式还是原始的家庭养老，由于长期特殊的历史和政治原因, 城市和农村采用二元化的社会经济制度,城市一般具有较为完善的城镇职工失业制度和城镇居民养老保险制度, 但大多数农村不仅经济欠发达, 而且缺乏有效的农民失业制度和农村养老保险制度, 当农民成为失地农民之后,就丧失了赖以生存的土地, 仅靠微薄的补偿金无法保障正常的老年生活。农民依靠土地作为经济基础, 当失地农民无法通过务工形式为自己做养老储蓄, 就丧失了养老保障的基础,传统养老保障方式就会变得非常脆弱, 使失地农民陷入生活困难。

（二）脆弱的保障基础使失地农民养老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我国出台《中华人民共和国保险法》,对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等制度进行了严格的规定, 但是对于失地农民的社会保障相关政策却缺乏明确的规定。地方政府解决失地农民的养老保障问题主要参照国家相关土地征用补偿办法, 没有完善的法律和制度依据来保障失地农民的合法权益, 没法充分解决失地农民的养老保障困境。[4]

（三）失地养老基金无法得到有效监管

地方政府劳动保障部门不仅负责征收失地农民养老保险基金, 同时也负责管理失地农民养老保险基金, 这容易导致缺乏专业的管理和有效的监督, 容易导致失地农民养老保险基金的挪用和非法挤占, 容易滋生政府的寻租行为, 导致地方官员的腐败。一方面, 政府部门应该加强规范管理和监督失地农民养老保险基金, 保值与增值失地农民养老保险基金；另一方面, 政府要加大对失地农民养老保险的资金投入, 通过及时拨付专项保障基金来补偿失地农民所得利益和土地价值的差额, 最终有效维护失地农民的合法权益。

（四）养老保险资金匮乏使失地农民养老陷入困境

失地农民用于养老保险的征地补偿款缺乏可持续的资金支持, 在政府主导的失地农民养老保障建设中, 一方面, 政府出资或者政府、集体和个人三方共同负担的资金绝大部分都是来自于农民征地补偿款的截留, 失地农民养老保险金个人缴付比例过高, 导致39.9 ％的失地农民无力缴纳养老保险；另一方面, 养老保险所需要的资金缺乏一定的强制性, 失地农民容易忽略长远的可持续生计问题, 而政府强制要求失地农民参与养老保险仅占8.3％, 导致失地农民养老保障的可持续性差。随着大家庭的分崩离析, 家庭养老模式不断弱化社会化养老由于资金医乏产生困境, 使我国失地农民养老保障的可持续面临严峻的挑战。

四、失地农民养老保障机制的完善

养老保险关系到我国民生大计的实现, 受到社会各界人士的广泛关注, 但是具体实施却不尽如人意。就目前执行状况而言, 由于农民参与热情较低, 导致一些农村己经停办相关业务。笔者认为, 农民消极态度的出现原因在于缺乏对相关信息和知识的了解, 政府应做好充分的引导工作, 并将商业保险制度融合其中, 用以补充社会保险的不足。具体而言, 可以从以下几方面采取措施。

（一）正视失地农民现状，解决其养老问题

强化政策支持力度, 给予失地农民养老信心。我国城市化的快速发展, 源自于农村土地的支持。虽然失地农民获得了政府相应的补助, 但是对于缺乏其他生存技能的农民而言, 根本无法从社会中获得足够生存资本。农民为了城市的发展做出了牺牲, 政府应遵循公平原则, 以最优惠的条件为失地农民提供养老保险。相关调查结果表明, 我国农村保险难以实施的主要原因在于资金医乏,政府采取相关的资金支持能够极大增强农民投保热情, 进而保障失地农民获得基本的社会生存资源。

创设失地养老基金,规范养老基金的管理。养老保险所关注的是投保人在法定劳动年龄后,能否获得在社会生存中所需的资本。由于目前货币通膨状态严重, 保险所进行的未来受益资金能否满足投保人的生活需求未定。根据国际通行制度来看, 投保金额的基金管理者并不具备经营职能。而目前作为国家弱势群体的失地农民, 其基金管理与其他阶层投保人基金性质完全相同, 缺乏有效的运营方式, 可能会造成无法实现增值的问题。这种状况下, 应快速引入商业投资模式, 以保证获得较为稳定的增值。[5]

增强家庭养老观念, 不断丰富养老方式。我国历经五千年的文化传承, 其中以儒家思想为代表, 在基本的社会公民道德规范中, 赡养直系亲属老人是公民的基本达务。相关统计表明, 目前70 岁以上人群, 除基本养老金收益外, 其生活、起居、消费大多由子女或亲属承担, 从目前状况来看,“赡养”道德己经成为了国人文化传承中基本的责任伦理, 或者可理解为, 由责任而产生的行为是公民的非选择性行为, 由个人的思想和社会理念而促成。在养老保险制度不健全时, 采取家庭式养老的方式能够有效地解决社会中老年人的基本生存问题同时, 可以不仅依靠亲属进行养老, 还可以由居民所居住社区承办类似业务, 通过志愿者与亲属的捐助, 帮助老人获得健康、安全的生活环境。

（二）完善法律保障体制，保障其政策执行

土地征用要依“法”而行。明确的法律规定能够保障农村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律条文约束征地行为,这不仅是对农民的保护, 也是维护社会稳定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收应对农民进行高额的补助, 完善的制度可以帮助农民在失去土地后,依然可以继续生存。要制定完善的制度与政策规范, 在对农民进行资金补偿后,对其就业予以政策的帮助,以保障农民获取足够生存资源。

对于失去土地的农民而言, 失去土地在某种程度上意味着劳动能力的丧失。在这种状况下, 政府如果能够为其及解决就业问题, 提供相应的政策支持, 在农民获得稳定收益后, 养老保险的投保就不会存在较高的难度。基于此, 笔者认为, 在解决失地农民就业问题上, 还要充分认识到失地农民生活的现状, 增强其基本社会生存技能,比如加大对失地农民的培训,使其适应新形势下的就业环境, 让失地农民循序向城镇工人转变, 进而使其适应新的生活环境, 对未来生活充满信心。

（三）有效整合养老资源，搭建商业养老平台

引入保险精算工具, 进行定量分析。目前, 我国保险制度精算多来自于国外成型的保险系统, 因此商业保险通常具有较高的数据可靠性。但是, 针对失地农民的养老保险仍旧缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的数据支撑, 导致养老保险基金无法得到有效管理。在此状况下, 应对失地农民投保能力、政府补助金额、收益标准、汇率变化、现金购买力等信息进行严格的计算和预算, 以保障养老基金能够有条不紊地运行。

搭建商业养老平台, 进行新的尝试。我国目前所实行的社会保险是在政府并不具备完全能力下, 为公民提供的福利制度, 来保障国民未来基本的生存能力。商业保险则与之不同,投保人所缴纳的资金, 由保险企业进行运营、投资、管理, 在获得有效收益后, 进行资金反馈。依据我国目前商业保险状况来看, 所要求缴纳金额为投保人年收益的20％以下, 而失地农民由于土地被政府征用所获高额赔偿, 以及所处城市工作的收入, 在经济收入上远高于一般农民, 因此, 完全有能力缴纳保险费用。

在新形势下, 如何做好失地农民的养老保险工作, 让失去土地的农民适应新的生活方式, 这些问题直接影响着失地农民未来的生活乃至生存问题。本文针对我国目前养老保险状况进行适当的分析, 以期能够为我国失地农民养老提供相关借鉴。

参考文献

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[5]杨思家.关于失地农民社会保障问题的探究[J].农家之友.2009（4）。

第五篇：建立覆盖我国城乡居民的养老保险制度问题的研究

建立覆盖我国城乡居民的养老保险制度问题的研究

党的十六大以来，党中央作出了全面建设小康社会的战略部署，提出了科学发展观等一系列重大战略思想和构建社会主义和谐社会的战略任务。党的十六届六中全会明确了到2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标任务。养老保险具有资金规模大、计划周期长的特点，对经济社会发展影响深远。认真贯彻落实党的十六届六中全会精神，构建覆盖城乡居民的养老保障体系，是当前及今后一个时期社会保障的重点工作。

1我国城镇职工养老保险制度的改革历程及效果

目前对我国社会保障体系和养老保险制度的研究大多局限在宏观领域，如探讨养老保障制度发展的若干规律，实现养老保障可持续发展的对策研究以及探讨全球社会养老保障发展趋势，这对我国城镇的养老保障制度的总体建设有着重要的作用和意义。尝试将我国的社会保障体系和城镇职工养老保险制度的研究更多的引入到微观层面如养老基金的筹资机制、管理体制、养老资金的运行机制等研究，深化我国城镇职工养老保险制度改革是我国国内进一步从微观上研究社会保障体系和养老保险制度的一项基础性，不可缺少的工作，具有重要的研究意义。

我国城镇职工基本养老制度自20 世纪50 年代建立以来, 先后进行了一系列改革。2005年12 月, 政府出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》, 对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法, 在扩大基本养老保障的覆盖范围、做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩方面提出了实质性的举措,被称为“新制度”。但是, 该制度在保障老年人基本生活需要的同时也隐含着一些问题与不足, 主要表现在: 一是国家对企业职工养老金的巨额隐性负债如何偿还;二是如何解决养老保险个人账户“空账”问题;三是养老保险基金如何实现保值增值的问题;四是机关事业单位养老保险制度改革滞后, 企业退休职工与机关事业单位退休职工养老金待遇差距较大等问题。

在各地先行试点的基础上, 我国2009 年开始全面试点新型农村养老保险制度, 最低发放标准不会低于每年1800 元的低保平均水平, 而且随着财政收入的增长预期还会不断提高。新型养老保险的制度框架包括三个要点: 一是建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度, 统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转, 能在不同保障方式之间进行有效接转。二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设, 降低农民参保门槛, 提高保障水平。在面向农民的筹资上, 降低门槛, 坚持政府组织引导和农民自愿相结合, 以政府投资为主, 低水平起步, 建立农民的最基本养老保障制度。三是坚持政府统一管理, 个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式。建立动态缴费增长机制, 缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整, 参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。党的十七大报告指出，在2020年实现全面建设小康社会的目标时，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保险是社会保障的重要组成部分，基本养老保险又是社会保险的主要险种。按照党的十七大报告的要求，就有一个如何将基本养老保险制度覆盖到全体城乡居民的问题。只有解决好这个问题，才能实现社会保障体系覆盖城乡居民的目标。

2深化我国城镇职工养老保险制度改革的必要性

2.1现行制度缺陷要求深化当前城镇职工养老保险制度改革

2.1.1 企业职工养老保险的养老金缴费基数与领取基数的问题

企业职工基本养老保险基金是老百姓的“保命钱”，是我国社会改革、发展、稳定的“安全网”和“稳定器”。基金运作状况，政府关注，百姓关心。目前，不管是企业养老保险基金收不抵支严重的地区，还是收支有结余的地区，在企业职工基本养老保险基金的征缴管理上普遍存在着跑、冒、滴、漏现象，主要表现在缴费基数不实。

企业职工基本养老保险基金缴费基数就是企业职工工资总额。职工工资总额是指国家统计局规定的各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，主要包括计时工资、计件工资、奖金、津贴补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资6个部分。参保职工个人一般以本人当月全部工资收入（工资总额）为基数缴纳保险费。单位缴纳社会保险费，以本单位工资总额为缴费基数。

缴费基数不实，严重损害职工的合法权益。从企业情况看，大多数企业领导人对缴纳社会养老保险费的意义认识明确，能够从企业的长远利益和职工的切身利益出发，自觉为职工参保。但也有一部分企业对交纳养老保险的认识不足，回避缴费义务，漏报、瞒报的问题时有发生。同时随着劳动制度改革和工资分配制度的改革，企业用工形式多样化，职工收入形式多样化，给缴费基数确认的准确性、真实性带来了一定的困难。

2.1.2“统账结合”制度运行中的个人空账问题

我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”模式转轨。“统账结合”模式中个人账户实行基金积累制,社会统筹依然保持现收现付制。从养老保险经济学的角度来看,只要养老保险从现收现付制向基金积累制成份转轨,都无法回避隐性债务问题。这是因为改革前参保人员没有建立个人账户,也就没有相应的基金积累,但是,他们在以前的现收现付制下又已经积累了未来的养老金权益。这意味着在转轨过程中这部分养老金权益,即原制度下的全部或部分隐性债务将变得显性化。转轨时刻显性化的隐性债务实质上就是我国养老保险制度的转轨成本。原则上,国家要想办法筹措资金来解决这部分显性化的隐性债务。

从我国养老保险改革的具体实践看,国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益,但是,无论是国务院1997 年26 号文件, 还是后来的国务院2005 年38 号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说,政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务,即转轨成本。改革后,各地为了保证当期养老金的顺利发放,借助统筹账户与个人账户的“混账”管理,不断透支个人账户,使个人账户空账规模迅速扩大。据劳动和社会保障部的统计,截至2005 年底,我国养老保险个人账户空账规模累计已达8000 亿元。如果个人账户“空账”规模持续扩大,那么,我国养老保险“统账结合”的改革模式必将以失败告终。为了应对这种不利局面,国务院2005 年38 号文件规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20 % ,并且改革养老金计发办法,加强了缴费和养老金收益之间的联系。如果这些措施能够使社会统筹基金在未来年份收大于支,那么,目前个人账户的空账规模就不会继续扩大下去,个人账户“空账”就变成一个存量概念。8000 亿的空账规模分摊在未来年份逐步解决应该不是一件很困难的事情。因此,对未来年份社会统筹基金的收支状况进行测算将有助于我们分析个人账户“空账”规模的变化趋势,理顺改革思路。

2.1.3机关事业单位的养老保险制度与企业职工养老保险制度的不统一

企业职工退休金和机关事业单位退休人员的养老金之间，由于是两套体制，所以衔接相当困难，在一个时期内造成企业退休人员养老保险待遇水平过低。从2005年开始，中央连续七年提高了企业的养老保险待遇，但是仍然能听到企业职工和企业退休人员存在意见。企业和机关事业单位要统一建立一个养老保险制度，这样就可以减少很多不必要的矛盾和攀比。这在国际上已有先例，美国和日本均在上世纪80年代实行了类似改革，最近还有一些欧洲国家，都把公务员的养老保险制度和企业职工的养老保险制度统一起来，目前看来效果比较好。2.1.4个人储蓄性养老保险及基金监管问题

我国养老保险基金监管是对我国养老保险基金保值增值的一个保障，并且是我国养老保险基金制度顺利进行的保障。老龄化的到来给我们对于养老保险基金监管更多的关注，毫无疑问，监管中还是存在着一些问题，如挤占挪用等违法现象、监管模式混杂不清、监管立法不健全且过分依赖行政监管、行政管理和业务管理职责不清等。

针对以上问题，我们可以看出我国养老保险基金监管对于法律法规，政府行政监管行为，监管独立体系等还没有形成一个可以依靠和有所所建树的循环体系，能够对于监管形成合力。

2.2转型时期社会经济条件对城镇职工养老保险制度改革的要求 2.2.1应对人口老龄化，加强基金积累的需要

针对于我国目前养老保险基金的管理状况，我们有必要加强改革。保护好老百姓的保命钱以应对即将到来的老龄化社会。养老保险基金的法律体系还是处在一个起步阶段，但是随着2010年10月的《中华人民共和国社会保障法》的通过，我国的立法机构会逐渐的完善。另外在养老保险基金的模式上会对监管部门的独 立性会逐渐的体现出来。改善养老保险基金监管制度，提高基金投资效益，使有限的养老保险基金得到保值、增值，以应对我国提前到来的人口老龄化，充分发挥其“稳压器”、“调节器”、“减震器”的作用，是我们当前养老保险工作的重中之重。

2.2.2维护社会公正，“一体化”的需要

社会保障制度是社会公平的基础性制度。不仅可以为人民生活一视同仁地公平提供基本保障，同时也是调节社会收入分配的重要手段。城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体，通过这两项制度建设，可以把公共资源更多地向他们倾斜，更好地促进发展成果全民共享，缩小收入分配差距，促进社会公平正义。

3、深化我国城镇职工养老保险制度改革的思路与建议

3.1深化我国城镇职工养老保险制度改革的目标和原则

城镇居民养老保险和新农保，都是由政府主导建立的社会养老保险制度。从社会保险制度的性质、政府责任和基本国情考虑，提出了12字的基本原则，即保基本、广覆盖、有弹性、可持续。这既是建立健全这两项制度的基本思路，也是工作要求。

3.1.1.深化我国城镇职工养老保险制度改革的目标

中国未来的城镇职工养老保险体系应当是包括社会基本养老保险、职业补充养老保险/企业年金和商业保险在内的三层次体系。建立覆盖城乡的养老保障体系，要以邓小平理论和“三个代表”重要思路为指导，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，重点在以下六个方面下功夫：

(1)完善城镇保障制度与探索农村保障制度相结合，构建覆盖城乡居民的养老保障体系。统筹城乡养老保险制度建设，逐步实现由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向城乡居民的重大转变。在城镇，继续完善企业养老保险制度，改革机关事业单位养老保险制度。在农村，积极探索新型农村养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。当前，要抓紧制定农民工养老保险办法，注意解决被征地农民养老保障问题，研究城镇没有参保的困难集体企业退休人员和无工作老年人的基本生活保障办法。总之，要把全部从业人员和居民逐步纳入覆盖范围，做到城乡各类人群都有制度上的安排，实现制度全覆盖，工作上可以逐步推进。注意把握城乡统筹不是城乡统—，城乡居民在保障项目和待遇标准上应有所区别。

(2)制度建设与管理监督相结合，形成制度、经办、监督三位一体的工作体系。坚持责权利相统一、精减高效相结合的原则，明确社会保障责任主体和管理主体。切实纠正重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻服务等问题，不断推进社会保障规范化、信息化和专业化建设，为社会保障对象提供优质的管理服务。切实加强基金管理，基金监督要贯穿基金管理的各个环节和各个部门，不能有特殊和例外，使社会保险基金成为“阳光基金”、放心基金。

(3)立足当前与着眼长远相结合，建立可持续发展的长效机制。立足当前，坚持把确保基本养老金按时足额发放放在首位，坚持不懈地加强扩面征缴工作，着力解决待遇差距过大等影响社会稳定的突出问题。着眼长远，做实养老保险个人账户，建立应对人口老龄化的长效机制：完善基本养老金计发办法，建立参保缴费激励约束机制；根据经济社会发展状况提高待遇水平，建立养老金正常调整机制；继续提高用于社会保障的财政支出比例，建立转制成本的财政清偿机制。通过明确责任，调动各方面的积极性，保持基金长期平衡，实现养老保险的可持续发展。

(4)基本保险与补充保险相结合，构筑多层次的养老保障体系。改变目前主要依靠基本保险、保障形式单一的局面，按照国家政策支持、企业自愿建立、市场投资运营、政府加强监管的原则，积极发展企业年金，支持发展商业保险，提供多层次的养老保障。

(5)改革探索与法制建设相结合，将养老保障纳入法制化的轨道。应总结20多年的改革实践，把成熟的政策和经验上升为法律，制定社会保险法以及养老保险条例、基金监督条例、企业年金条例等配套法规，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，使养老保障的规范化、制度化有可靠的保证。

(6)实践探索与理论研究相结合，为制度创新和机制创新提供智力支持。理论和战略研究具有前瞻性、先导性，科学的理论能够增强实践的自觉性和坚定性，正确的.战略能明确目标和方向。要总结我国社会保障的生动实践，充分认识社会保障的地位和作用，正确把握社会保障的规律和特点，不断探索实现社会保障的方法和途径，形成和丰富有中国特色的社会保障理论，指导当前和今后一个时期我国社会保障的实践。要在认真分析当前及今后一个时期经济社会条件和借鉴国际经验的基础上，加强宏观性、前瞻性、战略性研究，对覆盖城乡的社会保障体系进行总体设计和系统规划，明确社会保障体系建设的战略目标、战略重点、战略步骤、主要任务和保障条件，增强工作的系统性和科学性。通过理论和战略研究，解决制约社会保障发展的突出问题，为完善社会保障体系提供理论支撑和智力支持，推动制度创新和机制创新，实现社会保障事业的快速发展。

3.1.2.深化我国城镇职工养老保险制度改革的制度设计的原则

一是保基本。就是要以人人享有基本生活保障和免除贫困为政策目标，使保障标准与我国现阶段生产力水平及国家、单位和个人的承受能力相适应，实行城乡居民均等享有的、不低于当地城乡居民最低生活保障标准的基础养老金与能满足参保人个性化需求的个人帐户相结合的新型养老保障制度，并建立分享经济社会发展成果的缴费补贴和待遇调整机制，使全体国民生活有保障、有质量、有尊严。

二是广覆盖。就是要调动单位和个人参保的积极性，明确政府应该承担的社会保险责任，制定科学合理的政策、设计可持续发展的制度模式和相应的运行机制，不断扩大社会保障的覆盖面，尽最大可能为城乡居民提供公平、普惠、可靠的公共保障服务，确保社会的安全和稳定。

三是有弹性。就是要在人人能享有基础养老金的基础上，实行政府分级、分类定额补贴的激励机制与参保最低缴费相结合的约束机制，建立能适应不同地区、不同单位、不同群体、不同个人能力特点和个性化需求的可选择、有效率、精细化的保障制度，使制度既可根据每个人的风险收益偏好、家庭结构、整个人 生的不同的生命周期来进行相应地匹配和安排，又能适应人口、经济、社会的可能变革。

四是能转移。就是要适应市场经济对劳动力自由流动的内在要求，通过建立以个人帐户为主的制度模式和新型养老保险管理信息系统，为参保人社会，保险关系的转移、维护参保人权益提供制度保障和技术支撑。

五是可持续。就是要在缴费阶段建立国家、单位和个人社会保险责任分担机制；在基金投资管理阶段建立适应市场经济的基金保值增值机制；在待遇给付阶段建立财政供给约束型的待遇调整机制，全过程建立社会保障可持续发展的长效机制，实现社会保障制度的长期稳定运行。

3.2建立覆盖城乡居民的新型养老保险制度的基本思路

3.2.1、合理确定缴费标准和缴费方式

新型养老保险制度一般以当地城乡居民人均收入的一定比例为缴费标准。具体标准由县级以上劳动保障部门按精算平衡原则和预期领取标准测算并公布，可确定不同的缴费档次，最低缴费标准不低于当地最低生活保障标准。参保人可根据自己的承受能力和需求，选择相应的缴费标准。参保人可选择在户籍所在地或临时居住地缴费，可选择按年、季、月缴费或补缴，也可一次性大额缴纳。缴费有困难的最低生活保障对象，可由政府提供社会保险补贴进行代缴。

3.2.2、合理确定补助、补贴的标准与方式

村集体、企业或其他经济组织可根据其财力对其参保人实行定额或一定比例的补助。个人缴费和集体补助计入个人帐户，实行完全积累，实帐管理。各级政府根据财力对参保人给予定额或一定比例的补贴，参保补贴的一定比例计入个人帐户，其余计入储备调剂帐户，主要用于防范基金风险和养老金待遇的调整。

3.2.3、合理确定保险费收缴方式

在自愿的前提下，城乡居民个人缴费可由街道或乡(镇)劳动保障部门代收，开具由省级劳动保障部门统一印制的专用收据；有条件的地区可由银行或其他金融机构代收，也可采取其他符合参保人意愿的缴费方式。具体收缴办法由各地制定。地方各级财政要在个人缴费到位后，及时下拨补贴资金。不得弄虚作假，套取上级财政补贴资金，一旦发现要严肃查处。

3.2.4、合理确定计息标准和计发标准

个人账户基金按实际缴费时间和一年定期银行存款利率实行分段计息，高于计息标准的收益计入专项调剂金。个人账户基金计息利率按一年定期银行存款利率实行同步动态调整。

按照精算平衡原则和平均预期余命，确定计发标准。个人帐户养老金计发标准的月领取额，为本人个人账户累计储存总额除以计发月数。

3.2.5、合理确定领取年龄

原则上，参保人不分男女，年满60周岁后开始按月领取养老金。特殊情况下，经县级劳动保障部门批准，可提前1—5年领取养老金，每提前一年减发1.5%的养老金。鼓励推迟领取，每推迟一年增发1.5%的养老金。不满领取养老金年龄或领取不足10年去世的，由法定继承人或指定受益人一次性领取个人帐户余额，并及时为养老金领取者办理注销登记等相关手续。参保人领取的养老金不计征个人所得税。

3.2.6、建立待遇调整机制

新型养老保险制度的养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成，养老金计发标准要根据物价指数定期调整。中央政府负责基础养老金的调整，地方政府负责个人帐户养老金调整。

3.2.7、加强制度和能力建设

要进一步完善社会保险管理工作的规章和制度，加强基金的内审稽核、信息披露制度和监督管理，建立内部控制制度。各级社会保险基金监督部门要将基金纳入日常监管业务范围，切实履行监督职责，对基金的筹集、使用、投资运营全过程进行实时监控和定期检查，对事关基金安全的事项及时进行处置；同时，要加强财政、监察、审计监督和社会监督。要建立基金风险预警机制，确保养老金及时足额发放。对运用不正当手段多领、冒领养老金的，追缴有关当事人的非法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要加强培训，提高干部的素质，不断提高经办服务能力。

3.2.8、建立基金分层管理体制，提高管理水平

新养老保险个人账户基金要专户专管，封闭运营。基金在以县级为核算平衡单位的同时，要积极探索省、市、县分级管理办法。县级难以保值增值的，应将基金上解到设区市或省级管理；逐步实行业务经办和基金管理分开，基金管理和基金监督分开。基金要全部进入经办机构在国有控股商业银行开设的“新型养老保险基金专户”，对已经进入’当地财政管理的基金，要按照国家对社会保险基金投资管理的规定，专户管理、专款专用、保值增值、定期结息。基金投资管理的具体办法按国务院有关部门规定执行。

建立基金帐户管理系统，选择由劳动和社会保障部认定的国有控股商业银行作为基金的帐户管理人和托管人。规范业务程序，逐步推广和运用新型养老保险管理信息系统，发放社会保险卡，提高管理质量和服务水平，确保个人保险编号、缴费、给付情况等基本要素的完整准确。把新型养老保险管理纳入“金保工程”建设，充分利用现代信息技术和金融网络为工作提供高效便捷的服务，切实做好帐户管理、政策咨询、查询服务、养老金支付等工作。

3.2.9、拓展个人帐户服务和发展功能

参保人原则上不允许退保，但允许其在发生危及生命的重大疾病、绝症难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件，造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。到期确实无力归还借款的，可以按正常退保处理。创新城乡金融，探索通过金融机构用保险证质押贷款的方式，给参保人发放小额贷款，解决其生产、生活面临的资金困难，把帐户做实做活，增强制度吸引力，支持城乡经济和金融发展。

4、结语

随着我国城乡养老保险制度的发展和完善,以及部分条件具备的地区对养老保险制度城乡统筹发展的实践,我国实现城乡一体的养老保险制度将指日可待,国内学者应在借鉴国外城乡一体化的养老保险制度的基础上,结合我国国情,为我国城乡养老保险一体化建设提供更多的政策建议。参考文献

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