我国城市流动人口管理

第一篇：我国城市流动人口管理

从控制到服务：我国城市流动人口管理政策分析与展望

[摘要]我国城市化进程不断加快，流入城市的农村人口规模渐趋庞大。一方面，流动人口为经济发展做出了巨大贡献，另一方面引发各类城市管理问题开始凸显。迄今为止，国内学者对流动人口的研究主要停留于人口流动的状况、过程、流向及结构特征等的一般理论与方法，对于流动人口现象背后的政策性因素探讨不多。本文旨在通过回答流动管理政策是什么；这些政策对流动人口产生了什么影响，有何不足之处；改革建议与如何服务好流动人口等问题，系统地对我国城市流动人口管理进行归纳评析；分析了现行管理政策中存在的不合理之处及其症结所在；立足城市化，以服务视角提出政策改革的建议。

[关键词] 城市流动人口 城市化 管理政策

一、绪论

1.1论文研究背景

1.1.1快速城市化推动人口流动

自改革开放以来，中国城市化水平迅速发展，城市化的速度达到同期世界城市的化速度两倍多。[1]2006年末中国城镇人口占总人口的比例达到43.9%，而到2011年，这一比例已经超过50%，[2]标志着我国城市化水平迈上了一个新台阶。城市化的一个必然结果就是人口流动。[3]以我国2011年人口数据估算，城市化每提高1%就要有1314多万人口从农村转移到城市，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国人口的17%。[4]目前我国流动人口从农村向城市流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动为主要特征。这是由我国城乡二元结构、区域不均衡发展决定的。根据2010年全国人口普查数据，在全国23000万流动人口中，从城镇流出人口约6210万人，占27%，从乡村流出人口占73%。流入城镇的17112万人，占74.4%，流入乡村的占25.6%。

图1-1 2010年我国主要人口流出地

数据来源：2010年全国人口普查数据

图2-2 2010年我国主要的人口流入地

数据来源：2010年全国人口普查数据

如今城市化、人口流动将取代人口增长成为我国人口主要矛盾，并成为我国经济发展的驱动力。[5]那么，在我国快速城市化的进程中，大量从农村转移到城市的流动人口管理问题就显得十分重要。同时，特别应该关注城市化过程中流动人口是不是真正地受惠于城市化，政府是否制定了完善的政策来促进流动人口融入城市生活中。1.1.2流动人口为城市管理带来巨大挑战

流入城市的人口一方面促进了城市经济的发展，成为城市经济不可或缺的一部分，另一方面，也引发了负面效应，给城市管理带来巨大的挑战：（1）加剧了社会治安混乱：流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。[6]

（2）加剧城市资源紧张：电力供应不足，水资源短缺；市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长；城市住房拥挤，房屋价格上涨；义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足；交通拥堵。

（3）加大就业压力：在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。

（4）提高管理难度：流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。

（5）农民工问题突出：农民工是流动人口的主体。从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”；而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力”。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。[7]然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。[8]

1.2文献回顾与创新性分析

[9]总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。从研究内容上来概括，主要包括三个部分：第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。（段成荣，杨舸，2008）第二，对人口流动、暂住人口、“民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。（简新华，张健伟，2006）第三，专题研究。包括环境移民、开发移民。水库移民、婚姻移民和流动等（田雪原，王国强，2010）。由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。

二、我国的城市流动管理政策

2.1流动人口管理政策结构体系

自1995年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：

2-1 我国城市流动人口管理政策体系框架图

2.2户籍管理政策

建国初期，国务院制定《中华人民共和国户口登记条例》，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。从1986年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。1998年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。”[10]但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题„„改进农民工居住登记管理办法。至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。

总结起来，20多年来我国流动人口户籍管理改革主要体现在以下几方面：

图2-2 我国流动人口户籍管理制度变革示意图

2.3务工就业政策

2.3.1规范流动人口就业市场

1994年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下

[11]才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。农村劳动者须持有流动就业证。2000年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：对农民工就业进行分类指导；加强流动就业信息预测；推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。2006年，国务院发布通知明确指出：要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。[12] 2.3.2职业培训政策

《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度；实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制；制定农民工培训激励政策；推行劳动预备制度，实行就业准入制度；整合教育资源，提高培训效率等内容。2.3.3证件管理政策

1995年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。同年，公安部制定的《暂住证申领办法》规定：暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。2005年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。2.3.4收费与管理经费政策

2001年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。[13]2004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。同时，2003年开始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。2.3.5流动人口务工就业管理政策变化

总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：

图2-3 流动人口务工就业管理政策变革示意图

2.4社会保障政策

2.4.1工商保险

2004年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定：[14]（1）用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。

（2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。

（3）对于跨省流动的农民工，1只4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。

2006年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划”，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。2.4.2医疗保险

2006年劳动社会保障部提出2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基

[15]本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。2010年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。2.4.3养老保险

2006年实施的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：探索适合农民工特点的养老保险办法。有条件地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

2.5治安管理政策

1995年中央社会治安综合委员会指出：加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。2003年国务院决定加强对农民工的管理。使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。

2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，废止了以往的《城市流动乞讨人员收容遣送办法》。县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。

2.6二代人口教育政策

随着流动人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流动人口子女的教育问题也开始凸显。由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教育。1996年国家教委发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，但是该办法受到传统教育资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。[16]2003年国务院提出多渠道安排农民工子女就学。要加强对社会力量兴办的农民工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。2007年国务院发文强调要保障农民工子女平等接受义务教育。时至2012年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。然而难以在限制高考移民和促进教育公平两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。2.7权益保障政策

2.7.1劳动保障政策

完善的劳动合同内容应当包括这些条款：劳动合同期限；工作内容和工作时间；劳动保护和劳动条件；劳动报酬；劳动纪律及违反劳动合同的责任等。签订劳动合同应当遵循自愿平等、协商一致的原则。2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。建立农民工工资支付监控制度。对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令其及时补发，不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。2.7.2工作生活条件保障

2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》指出要改善农民工的生产生活条件：使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出：（1）依法保障农民工职业安全卫生权益。（2）切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。（3）把农民工纳入城市公共服务体系。（4）加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作。2.7.3住房保障政策

为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999年5月1日开始实施《城镇廉租住房管理办法》，政府提供和建设廉租房，提供给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流动人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供。”2005年10月实施的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》在保障对象上做出了突破，原则上未把流动人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。

三、我国城市流动人口管理政策的不足

3.1流动人口管理政策取向的不合理之处

3.1.1阻碍城市化进程

城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流动人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。造成了我国城市化滞后于工业化的局面。对照钱纳里“标准模式”（钱纳里，1976），可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平（见表3-1）。

表3-1 中国人口城市化水平与钱纳里标准模式对照表

标准结构（1964年美元）中国（换算成1964年美元）人均GDP

城市化率（%）年份人均GDP 城市化率（%）

＜100

12.8

1978

70.6

17.9

-5.2 100

22.0

1983

96.3

21.6

0.4 200

36.2

1992

200.1

27.6

8.6 250

39.3

1998

249.1

28.6

10.7 300

50.9

2000

268.6

36.4

14.5 800

65.1

2006

884.7

41.223.9 数据资料来源：隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2008

中国滞后的程度

城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农民的收入增长缓慢。我国城市化的任务十分艰巨，2010年，我国农业劳动力剩余量达20298万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。[17]要消除城市化的障碍因素就必须改革目前限制性的流动人口管理政策。3.1.2有悖于市场经济的要求

市场经济要求劳动力随市场需求自由流动，从未实现资源的最优配置。然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严重浪费，农业生产集约化程度低；另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。另外，公平竞争是市场经济的基本原则。然而，现行就业政策对流动人口工种、行业等诸多限制，用人单位使用外来人口也是重重阻碍。这不能不说是市场经济的一种歧视和倒退。3.1.4激化了社会矛盾

主要表现在流动人口引发的治安问题上。流动人口违法犯罪，有许多是出于生活所迫。“贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且奇怪地足以产生犯罪。”犯罪的农民工并非天然就缺乏法律意识或道德素质低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡；另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农民工的种种不公待遇引发农民工的不满，是滋生流动人口违法行为的重要原因。3.1.5对流动人口的认识存在偏差

城市居民，包括政府管理部门，对流动人口的态度是不信任，认为流动人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且往往将治安犯罪问题归咎于流动人口。就是这种观念上的歧视和误解，使得了流动人口管理和服务的不到位，产生了严重的“重管理，轻服务”倾向。同时，也伤害了流动人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参与城市建设的积极性和主动性。

并且新闻媒体对流动人口的宣传报道也是负面占多数，经常有各类流动人口不良新闻见诸报端，却鲜有流动人口为城市所作贡献的报道。这加深了城市居民对流动人口的误解和歧视。

3.2流动人口管理政策制定的不足

3.2.1相关政策法规体系混乱

目前，在我国缺乏全国统一的流动人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。各地在流动人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类改革也是自行其是。即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生矛盾，不便执行。3.2.2就业限制过多

近年来，随着就业压力的增加，政府出于保护本地人口就业的目的，给流动人口诸多就业限制，恶化了流动人口在城市的就业环境。农村流动人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。[18]流动人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。而且，农民工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环”。[19]由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的保护，导致其生存环境的恶化和收入的减少。而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地；进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不愿意接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而背道而驰。3.2.3社会公共服务缺失

政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设计划等方面都没有充分考虑流动人口。社会公共服务体系并未惠及广大的流动人口，流动人口难以分享城市经济增长带来的成果。突出表现在以下3个方面：（1）住房：流动人口的居住问题是社会管理的一大难题。受户口和收入的限制，流动人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。许多低收入的流动人口在城郊租廉价房。这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在安全隐患。并且逐渐隔离化，无法进入城市公共生活，且空气、水和噪音污染严重。（2）教育服务：长期以来，我国提供教育服务倾向于城市，农民受教育水平普遍较低。这就造成大量流动人口劳动技能、素质较低，只能从事较为简单的体力劳动工作。（3）公共卫生服务。第一，由于工作和居住性质的缘故，农民工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健知识。第二，农民工的心理健康问题比较严重。[20]农民工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的温暖，而生活和工作的巨大压力容易导致心理疾病的产生。第三，在计划生育方面，流动人口的生殖健康知识比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。[21] 3.2.4社会保障不到位

农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，同时农民工很多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。尤其是建筑行业，事故多发。因此，农民的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。[22] 3.2.5合法权益缺乏保障

工作、生活无保障。从目前的状况来看，很多流动人口在非正规部门就业，工作性质决定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。同时政治权利被剥夺，流动人口没有当地的选举和被选举权，不能参与到规则的制订中去，必然成为城市的弱势群体。

3.2.6二代人口受教育权利无法保证

国教育的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教育投资严重不足、教育水平低[23]下。流动人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流动儿童逐渐形成一个庞大的群体。然而，流动儿童无法享受与当地儿童平等的受教育机会，我国并未建立完善的适应社会人口流动的教育体制。表现在：

（1）流动儿童失学比例相对较高同时受教育状况存在性别差异。（见下表）

表3-2 6-14岁儿童受教育情况

类型

识字率 在校 比例 未上过学比例

辍学 比例 合计 97.2 96.6 2.7 0.6

全国儿童

男 97.4 97.4 2.6 0.5

女 97.0 96.3 2.9 0.8

合计 96．6 96.1 4.0 0.8

全国流动儿童

男 96.2 97.1 3.8 0.7

女 95.8 95.7 4.2 1.0

数据来源：韩嘉玲.城市流动儿童教育问题研究——流动儿童教育对我国教育体制改革提出的新问题.2010（2）教育经费紧张。国家九年制义务教育阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。城市的义务教育经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。而国家拨款是按户籍所在地来分配的，因此，流动儿童的教育经费本应由流出地政府承担，但事实上却很难做到。同时，流动儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教育经费，就可能会造成失学。尽管后来国家出台政策规定流动儿童的义务教育由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教育拨款的转移，这对流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教育经费紧张而造成流动儿童失学或者是借读费过高的问题。特别是农民工子女就读公办学校，高额的借读费很难承担。所以如何转移或筹集教育经费是迫切需要解决的问题。

（3）流入地与流出地政府工作衔接难度高。一方面，流出地政府如果不能准确掌握流出儿童的情况，并将信息提供给流入地政府，那么流动适龄儿童的教育就会处于失控的状态，义务教育很难落实。流动儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。另一方面，流入地政府缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位。

（4）农民工子弟学校的管理也存在严重的问题，包括违法租房、安全隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、教师队伍不稳定等问题。政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简单地勒令停办只会造成大量流动儿童失学。3.2.7 流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位

流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。劳务输出缺乏组织性，流动具有盲目性，带给流入地管理困境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。并且对流动人口管理上，重管理，轻服务，忽视流动人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。这种协调管理不善集中体现在“农民荒”和“农民潮”相“错位”上。[24]“民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。造成这种“错位”的原因就在于政府部门对农民工的流向缺乏有效的引导。农民工的流动具有自发性和盲目性，需要政府部门向他们提供就业信息服务，流入地与流出地之间相互配合，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。

四、城市流动人口管理改革展望

4.1强化权益保障

4.1.1立法确立流动人口基本权利

从改革的价值取向来看，必须明确人口自由流动的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权”。这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的尊重，反映了政府的意识和态度。第二，要维护流动人口基本权利，制定一部全国统一的《流动人口管理法》也是必不可少的。改变过去部门立法、地方立法杂乱无章、自行其是、互相冲突的状况，提高立法层次。这样可以避免政府部门从本部门、本地区的利益出发制定限制性、歧视性的流动人口政策。实现以法律维护社会公正。4.1.2取消户籍制度的识别功能

（1）建立城乡统一的户口登记制度。以现居住地为依据登记户口，改变户口的二元结构，使户口真实地反映人口的居住和生活情况。通过立法来剥离与户籍捆绑在一起的种种特权，包括就业、社会保障、教育、医疗、住房等方面。

（2）建立身份证管理制度。可将原先由户籍携带的信息转移到身份证上。鉴于我国户籍档案多种证明功能重复，信息繁杂。可以赋予身份证更多的功能来取代其他证件档案。（3）建设全国流动人口信息交换平台。集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能一体的综合信息平台，实现跨部门、跨地区、跨系统的资源共享，提高整个政府部门管理系统的服务效率。4.1.3 保障流动人口的政治权利

保障流动人口政治权利的目的就是要让流动人口利益表达合法化、制度化，主要有如下途径：

（1）加强工会建设。流动人口较多的企业要建立、健全工会组织，发挥工会的维权作用，保障流动人口的权益。

（2）享有选举与被选举权。各地应制定规定，在城市居住一定期限、有合法稳定收入的流动人口可以参与当地的选举。

（3）在外来人口聚集区，应鼓励创建群众性自发组织，如同乡联谊会、同业协会等组织，通过群体的力量来实现流动人口维权，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务、自我保护的能力。这不仅有利于流动人口的法治化管理和人性化管理，也有利于培育流动人口的公共精神和自律意识。

（4）扩大对流动人口法律援助，加大法制宣传，增强流动人口的权利意识。（5）培育全社会形成尊重、理解、保护流动人口的良好氛围，改变过去对流动人口的歧视态度。媒体应多宣传流动人口为城市所作贡献，加强对保障流动人口权利情况的舆论监督。

4.2 优化就业环境

4.2.1 淡化政府管理控制功能

将流动人口的管理纳入城市常住人口的管理体系。管理部门由公安部门转向基层政府，可建立专门的流动人口管理机构。以往流动人口管理工作很大部分是由公安部门负责的，缺少人性化。因此，对外来人口的管理要由“防范型”向“服务型”转变，将流动人口纳入城市常住人口的管理体系中，以基层政府作为管理的主体。在具体工作中，要消除管理人员对外来人口的歧视心理，将流动人口与市民同等对待，以服务者的姿态切实解决流动人口问题。同时，政府部门要树立正确的政绩观，以保护流动人口的合法权益为己任，建立责任政府的理念。对政府部门和官员的政绩考核，要加入其管理流动人口的责任心、能力和水平的标准。4.2.2建立城乡一体化的劳动力市场（1）加快城市劳动就业制度改革。许多单位在招聘时就明确要求当地户口，或者需要有当地户口的人为应聘者担保，这就增加了外来人口的就业成本。同时，这对某些用人单位而言也是障碍，因为使用外来人员成本低，用人单位倾向于招收外来人员，却也因为政府政策不得不优先招收本地人口。这就不利于人力资源的优化组合，更不利于增强劳动力市场的竞争程度。因此，改革的重点在于破除本地与外来人口劳动力市场分割，实现用人单位与劳动者双向选择。[25]

（2）规范企业用工制度和行为政府部门要定期对企业进行用工监察，及时发现并纠正企业侵犯流动人口权益的行为。重点是检察劳动合同管理和工资支付制度，杜绝合同外用工和拖欠工资等现象。

（3）加强农民工的职业培训

首先要建立健全农村劳动力转移培训的各级管理机构、教学和研究机构。切实建立以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。[26]将农民工培训基金纳入政府财政预算中。其次是要多层次地开展农民工职业培训，可以促进农村剩余劳动力的有序转移。包括各类职业培训学校，就业前短期的岗位培训，例如夜校、电视教学等，建立起完备的就业培训网络，增强培训技术的实用性。最后要多渠道地开展农民工职业培训。可以充分利用广播电视、录音录像、计算机网络等媒体来推广多形式的远程教育。构建农民工远程教学的专业平台，扩大培训的覆盖网络。

（4）推动劳务输出产业化

政府应致力于推动劳务输出的产业化，加强流出地与流入地之间的合作，完善农民工劳务派遣制度，建立劳务协作区。

（5）规范、支持劳动力市场中介组织

突出中介组织提供信息服务的功能，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。推行招工、培训、就业一条龙的服务模式，并实施对流出劳动力的跟踪服务和管理。

（6）建立农民工就业信息网络

构建完善的全国用工信息网络体系，就业指导服务网络、职业技能培训网络等。4.2.3 实施都市圈式城市化战略

我国大城市的中心城区人口密度是比较高的，但郊区人口密度较低。如下表所示：

表4-4 大都市区内部人口分布的比较 地名 北京

广州

天津

上海

杭州

南京

东京

汉城

雅加达

马尼拉

地区 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 所辖县 中心城区 郊区 所辖县 中心城区 市区 郊区 中心城区 市区 所辖县 中心城区 市区 所辖县 东京都 郊区 汉城 郊区 雅加达市 郊区 大马尼拉 郊区

面积（平方公里）人口密度（人/平方公里）

1370 7490 7948 42 405 3313 3716 168 5740 6004 289 812 5528 49 683 15913 96 646 5951 2102 11178 606 11114 650 5768 636 4241

30276 4865 410 168 37265 8387 737 370 22305 532 383 23944 11491 1280 12920 2623 278 13642 3953 486 5739 1910 16274 1026 12898 1175 16405 1206 数据来源：范红忠.地区经济差距与人口流动：基于七国大都市区人口分布的比较研究.经济经纬，2006，可见，如果说大城市存在人口压力，那也是中心城区人口的压力，郊区人口仍然有很大的容纳空间。这从一个侧面反映了我国城市城郊发展极不平衡，郊区开发不够。大城市的中心、主导、辐射等功能是中小城镇所不具备的，集聚效应更是中小城镇无法比拟的。[27]因此，大城市严格控制人口流入的政策是欠科学的，关键是要将中心城区人口向郊区疏导。办法就是实施以超大城市为主导的都市圈城市化战略，发挥中心城市的作用，制定政策，鼓励产业、技术、人才输出，加强卫星城、郊区的基础设施建设，实施产业转移，通过政策倾斜来引导人流、资金流、技术向外扩散。

4.3 完善社会生活

4.3.1建立全国统一的社会保障体制

建立流动人口社会保障体系可以增强其抵御风险的能力，才能在城市更好地工作与生活。从长远来看，随着现代化和城市化的推进，流动人口中有相当大比例要成为城市人，尽早建立他们的社会保障的个人帐户对城市长远发展是有利的，越早建立对社会的负担越小。所以，全面建立流动人口社会保障体系是城市流动人口管理政策改革的重要组成部分。建立流动人口的社会保障体系最大的障碍就是流动人口的高度流动性。要解决这个问题，关键在于实行社会保障的全国统筹。流入地与流出地建立点对点的协作机制。同时拓宽社会保障金的融资渠道，不再依赖政府补贴，这样才可能让社会保障福利惠及最广大的民众，减轻政府负担。4.3.2 将流动人口纳入城市公共服务体系

（1）住房。目前我国的住宅保障体系由经济适用房和廉租房组成。以农民工为主体的流动人口收入低下，主要靠廉租房来解决。政府应致力于将处于最低收入阶层的流动人口纳入到廉租房为主的公共住宅保障范围内。

（2）公共卫生服务。政府应加大对农民工的公共卫生服务的经费投入，并列入财政专项；在流动人口的密集地进行免费健康检查、咨询，宣传卫生知识；加强对流动人口的计划免疫管理，在流动人口密集地进行疾病尤其是传染病的监测和控制。

（3）落实二代人口教育问题。首先要加强流入地与流出地之间沟通协调工作，流出地政府应对本地区流出人口的子女建立登记备案制度，对其流向、数量要有准确的统计，并及时将统计资料交与流入地教育部门，做好衔接工作。流入地与流出地政府可探讨建立合理的义务教育经费分担机制，将国家对流出地政府流动儿童的义务教育拨款转移到转入地。其次要加大经费投入，流入地政府应将流动人口子女的九年制义务教育工作纳入本地规划中，在财政预算中安排这部分教育经费。可设立专项资金，专门用于安排农民工子女的义务教育。对公立学校收取流动人口子女的借读费要加强监督管理，禁止盈利性收费。最后要积极扶持农民工子弟学校，将其纳入城市教育体系整体规划。采取政府、企业、社会力量三方联合办学的方式；整顿农民工子弟学校的师资，提高教师待遇，对教师给予特别补助。

参考文献

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第二篇：城市流动人口管理初探

我国城市流动人口目前的突出问题包括管理体制、居住条件、就业与社会稳定。城市流动人口管理转型的方向，应是建立强有力的管理协调机制，把城市流动人口就业问题纳入日程，建立流动人口社会保障机制，加强对流动人口的教育培训，探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径。

[关键词]城市流动人口 生存现状 管理转型

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure.At present,the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system,living condition,employment and social stability.The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system, solving their employment problems as soon as possible, building the social security system for them, strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.Key words: Urban Floating Population, Existing Status Quo, Management Transition

农村人口转移可分两个阶段。第一个阶段是农村人口进城但不是城市居民，这就是城市越来越多的所谓的流动人口；第二个阶段才是从流动人口逐步变成城市人口。我国城市流动人口已经超过2亿人。北京、上海、广州的流动人口都超过300万，深圳、东莞的流动人口都超过1000万。在21世纪的前二三十年里，将有3～4亿农村人口转化为城市人口，这是一个世界性的历史事件。城市流动人口的管理问题将是我国城市改革面临的一个战略性课题。

一、城市流动人口生存现状

我国城市流动人口生存存在诸多问题，至今还没有一个很好的办法来进行管理。

1.城市尚未形成完善的流动人口管理体制

对流动人口的管理，城市一开始沿用单位管理体制，让各个单位去管。随着民营工业兴起，特别是随着出租屋人口大量增加，衍生产业的大量出现，人口管理工作已不可能是单位所能承担的了。

人口管理包括就业、计生、教育、治安、消防、生活供应（水、电、气）、疾控、城管等，是综合性管理，需要多部门配合，比管产业的发展、经济的发展还要有力度。恰恰是在这个问题上，我们没有找到一个成功的模式。最早是公安局管，后来交给政法委综治办，成立出租屋办来管，而它没有协调能力。从管理层次来看，社会管理的重点应该在基层、在社区，恰恰基层社区也是部门分割，没有建立一个统一的管理模式。

由于政府没有很好的管理体制，流动人口形成了自我保护群体，最有特色的是同乡聚居。深圳是中国最大的移民城市，在深圳1200多万流动人口中，据统计，聚居千人以上流动人口的自然村有290个，达640多万人。属于“同乡村”概念的群体有643个，近200万人。其中聚居人数3000至6000的达140个，人

口超过55万；万人以上的“同乡村”有15个，人口达23万人。“同乡村”里的人因来自同一个地方，往往相互照应，彼此帮忙，这在一定程度上增强了流动人口凝聚力。但相当一部分人没有合法的谋生手段。北京的“浙江村”也是有影响的“同乡村”群体。

由于缺乏管理，中国城市流动人口违法生育比例占总违法生育的比例逐年上升，近年来，深圳市流动人口计划外生育人数比例占城市计划外生育总数的75%以上。流动人口的出生率高，计划生育率低,对计划生育工作压力很大。

作为一类特殊群体，民工子弟出生在城市，或被父母带到城市，他们在最应该受到教育的年龄却饱受着失学或超龄入学的威胁与痛苦。流动人口生育的婴儿潮，对教育设施已经产生巨大压力。而目前深圳市每年新出生的婴儿中，85%以上是流动人口。

2.流动人口居住质量和环境较差

城市流动人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，这里房屋建筑密度大，居住人口多。据统计，目前深圳市流动人口人均住房建筑面积为13.26平方米，与户籍居民人均住房使用面积21.8平方米相比，人均住房面积偏低。在福田区建筑用地仅5平方公里的16个“城中村”中，居住着超过80万的流动人口，平均每平方公里达16万人，堪称中国人口最为密集的地区。流动人口中的集体户，其人均建筑面积仅为9.69平方米，而住在工厂/厂房宿舍的集体户流动人口人均建筑面积仅为5.07平方米。

高密度的居住人口给社区交通、治安、消防、环境卫生、计划生育等工作带来很大的压力，大大增加了城市人口管理的风险和难度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”现象非常严重，还存在较为严重的“三合一”（厂房、仓库、宿舍混杂）房、“四合一”（宿舍、车间、仓库、办公室混杂）房。许多房屋容积率过高，建筑结构老化，“脏、乱、差”现象突出。

3.流动人口工作不稳定

在目前的劳动力市场上，雇主处于比较强势的地位，这使得劳与资之间经济契约关系明显不平衡，劳方的合法权益得不到应有的保障，工作变动率较高。调查表明，深圳流动人口在同一单位工作满3年以上的只有26.9%，接近3/4的流动人口在同一单位工作不满3年，有近44%的人不到一年就换了1次工作。流动人口的这种流动性增加了城市人口管理的难度。

除了被单位雇佣的流动人口外，城市中还存在各种衍生产业从业人口。深圳“城中村”中存在以下几类从业人口：第一，无牌无证店铺，包括商店、饮食店、药店、小型加工店、理发店、酒吧、网吧、舞厅、卡拉OK厅、休闲中心、招待所等。2005年全市“清无”中查出无牌无证店铺18万户，但据我们调查，“城中村”里无牌无证店至少达到30多万户。第二，流动的个体商贩。指在街上摆摊,捡垃圾，挑担卖货，修鞋，从事各种流动性服务的人。

深圳“城中村”中的各种衍生产业人口达到200万。流动人口整体素质不高，75%以上的流动人口只受过初中及以下教育，超过5%的流动人口为文盲和半文盲。一半的流动人口来自农村，收入水平较低，房租负担较重。

4.流动人口带来社会治安问题

由于流动人口中无业人员多，极易滋生各类犯罪。据深圳警方的一份统计表明，流动人口犯罪已占深圳犯罪总量的98%以上。城中村这种特殊的流动人口居住环境给犯罪行为提供了一定的条件。

二、城市流动人口管理转型的方向

流动人口为城市的发展做出了独特的贡献。流动人口中有相当一部分已由流动人口变为事实上的城市常住人口，只不过受目前户籍制度限制而无法获得合法的城市居民身份，成为不流动的“流动人口”。流动人口是城市发展的主力军，他们也应是城市的主人。但在体制转轨和社会转型的大时代背景下，目前中国城市政府在城市管理体制上仍然把城市流动人口当“暂住人口”对待，并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍。需要加快流动人口管理的转型，加快中国农村城市化步伐。

1.对流动人口认识重新定位

流动人口为城市经济发展和社会繁荣注入了生机与活力。因此，对流动人口的认识要由过去的“是包袱，要限制，要管理”转变为“是财富，要尊重，要服务”。流动人口孕育了一批批企业家、高级白领。流动人口带来的移民文化也增进了城市创新动力。深圳有来自全国32个省、自治区、直辖市，50多个民族的人，岭南文化、北方文化、海派文化等在这里交融碰撞，形成了兼收并蓄、独具特色的移民城市文化，带来了开放、进取的观念。

要解放思想，更新观念，把对流动人口管理纳入到社会、经济、资源、环境可持续发展的总体战略框架下，认真总结实践经验，科学分析和研究城市人口发展战略，寻求人口与经济、社会、资源、环境的相互关系和变动规律，统筹解决好城市人口数量、素质、结构和分布问题。要从全局和战略的高度出发，以维护社会稳定、促进社会和谐为目标，坚持以人为本，带着深厚的感情，以务实的工作作风，在服务中实施管理，在管理中体现服务，以改革创新的精神推进流动人口管理服务工作迈上新台阶。

2.建立一套有综合管理能力的流动人口管理体制

在政府核心部门设立流动人口管理机构，是建立流动人口管理体制很好的经验。广州市在市政府办公厅专设“人口管理办公室”，负责全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市长兼任主任。各区政府办公室内部也设“人口管理办公室”，受市政府“人口管理办公室”领导，各区人口管理办公室主任由常务副区长兼任，办公室按副处级或正科级单位配备，核定编制。街道办设“人口综合管理服务中心”，受市区两级“人口管理办公室”的领导。区和街道均负责辖区内房屋租赁、承租人信息采集、出租屋管理员管理、房屋租赁管理费、出租屋综合管理服务和统计等工作。“人口综合管理服务中心”主任由街道办副主任兼任，设专职副主任1名，配备相应的行政编制。居委会设立“人口综合管理站”。“人口综合管理站”与社区工作站两块牌子一套人马，由居委会主任兼任站长，社区民警兼任副站长。按人口或出租屋数量聘用工作人员，负责到出租屋搜集和采集信息，检查治安、安全、计生等工作，将有关信息录入人口信息采集系统。推行居住证制度后，还要负责居住证的办证及查证等工作，对辖区居民提供各项服务。政府各主要职能部门，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、劳动保障局、国土房产局、建设局、水务局、卫生局、工商局、城管局、法制办、查违办、供电局等，均设立相应的人口管理处（科），按照其行政职责，对人口进行相应的管理。这一套体制值得推广。

与现行的人口行政管理体制比较，这种新的管理模式具有如下优势：（1）对现有资源进行整合，不需要大动干戈，“条块结合”，由一个部门统一管理，减少了相互推诿、扯皮的事情。（2）由市政府牵头，既避免了市委直接管理行

政机构的尴尬（即由政法委直接管理市出租屋综合管理办公室），又增强了协调能力。市、区、街道政府的职能管理机构都被赋予人口管理职责，便于统一协调和行动。（3）将基层社区工作人员全部纳入了人口管理队伍，信息共享，责任共担。

3.在城市规划和管理上把流动人口纳入政府工作日程

适应流动人口管理转型，城市规划要做大的调整。现在几乎所有的城市在城市建设、城市规划当中没有把流动人口包括进去。今后各城市要按照包括流动人口在内的城市总人口即城市的实际人口来重新规划城市的建设，包括城市的基础设施，城市的医疗体系、教育体系、住房体系等等，只有这样才能够为这些流动人口变成城市居民打下物质基础。

要把流动人口就业问题纳入政府工作日程。目前流动人口就业问题并没被大多数城市政府纳入社会经济发展规划之内。城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题，许多城市在劳动就业方面仍将相对较好的职业留给本地人，外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。有些城市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。其中商店营业员、宾馆服务员、护士、保安、电梯操作工、电工、驾驶员（B照以下）、话务员、保管员、会计、文秘、计算机操作工等10多种工种都被列为属于禁止使用外来劳动力的行列。这实际上是一种就业歧视制度，使得无城市户口的城市流动人口处于一种不公平的地位，被剥夺了许多就业机会。

健全流动人口的社保体系是完善对流动人口管理的重要一环。很多企业存在工资低于法定的最低工资标准，违法延长工作时间，加班工资低于法定的最低标准，未签劳动合同和未办用工手续，未按规定办理社会保险等问题。政府要强化企业员工的社保制度，保障企业员工合法利益。

加强流动人口计生综合管理与服务。坚持重心下移，依托社区，以居委会为主,建立流动人口计生综合管理与服务协调机制，将流动人口育龄妇女重点管理对象纳入综合管理服务网络视线,做到早发现问题,早做好工作,早服务到家。同时落实流动人口计划生育分片区负责制。

建立完善的流动人口信息平台，整合公安、计生、劳动、工商、城管等多个部门，建立数据统计一致的人口信息资源共享机制。

4.探索改变流动人口素质偏低的途径

加强对企业员工的培训是改变流动人口素质偏低的重要途径。企业要有长远眼光，建立战略与战术相结合的培训计划与实施方案，适时展开各类员工的业务培训、技术培训、学历教育，通过定期与不定期的方式开办各类培训班，通过员工的在职与定期脱产学习的多种方式，实现逐步提高员工素质的目标。政府要积极培育职业技术教育和培训市场，开发各种职业技术教育和培训项目，规范对成人学历教育和职业技能培训的管理，建立主动适应企业需要的成人继续教育与培训的运行机制。通过制订相关政策、建立灵活有效的办学机制，积极开拓渠道，加强学校与企业合作，充分运用网络技术和多媒体技术开展教育和培训的现代化教学基地，为所有需要接受继续教育的成人提供各种咨询服务。

5.探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径

强化以出租房屋为重点的落脚点管理，由股份合作公司组建物业管理公司对出租屋集中管理。探索在城中村采取围合式分片管理方式，实行住户持卡出入，加强对出租屋租户登记注销管理制度，全面掌握居住人员的置换情况，降低治安刑事案件。

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第三篇：关于城市流动人口管理的调查报告

关于城市流动人口管理的调查报告

姓 名 学 号 专 业 指导教师 日 期

部分流动人口因对自身处境不满，对社会产生仇视心理，并通过各种形式发泄私愤。还有一部分流动人口受外界刺激和腐朽思想影响，为达到自己物质上满足和精神上刺激滋生犯罪动机，走上犯罪道路。如很多地区，发生一流动人员为达到侵财目的入室抢劫等特大案件。

（三）结构复杂化。流动人口的流动，在很大程度上处于无序状态，来源广泛，流出地多，其来去行踪不易掌握，且成份复杂，良莠不齐。流窜犯罪分子混迹其中，成为一个特殊的危险群体，随时都有重新违法犯罪的可能性。从近几年犯罪方式看，外来流窜犯罪人员相互结成团伙进行作案越来越多，一人被抓，其余便作鸟兽散，给追捕和办案、结案造成很大困难，给社会治安也造成了极大的危害性。

（四）行为短期化。大部分流动人口所从事的职业均非正式，无正式劳动合同书，雇主或雇用单位辞退他们异常随意，再者流动人口由于从业场所和职业的多变，使他们居无定所，呈流动居住态势。行为短期化极易造成顺手牵羊，打一枪换一炮的犯罪动机。

五、目前流动人口管理存在的问题

目前，我国对流动人口管理的法律、法规还不完备，尽管各地根据实际情况制定了一些地方性法规，但是随着形势的变化，已经不适应当前需要，流动人口管理工作明显滞后。由于流动人口的逐年增加和管理工作的滞后，给社会治安稳定带来了诸多不安定因素，危害社会治安的违法犯罪活动也呈上升趋势。据有关数字统计,违法犯罪案件当中，流动人口占50%之多。当前流动人口在管理上还存在以下弊端。

（一）管理体制不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，但从目前情况看，流动人口管理未真正纳入政府行政行为的管理轨道，有关部门

的管理机制，在确保流动人口合法权益的前提下，进一步提高对流动人口的管控能力，成为当前公安机关面临的新挑战。

（一）转变管理观念，提供平等的社会保障。作为流动人口管理的主体，尊重和保护流动人口的合法权益，是做好流动人口管理工作的基础。应当首先考虑如何改善广大流动人口的生活、工作条件，为他们创造更好的环境，使他们安居乐业，创造更多的财富。流动人口应当享有与城市居民相同的权利，我们不能把他们当“外人”看待，也决不能将他们视为治安恶化的罪魁祸首，随意侵犯他们的合法权益。应当逐步减少对流动人口各种各样的限制。同时，要通过开展职业技能培训、引导就业、改善就业环境、保障其子女平等接受义务教育等工作，为流动人口更好地工作与生活创造更加有序的社会管理环境，从而引导、促进流动人口有序流动，促进社会和谐，经济健康发展。

（二）加强流动人口管理的基层基础建设。党委、政府和政法各部门要以改革强化基层、创新建设基层、发展服务基层为目标，花大力气、下真功夫研究解决基层基础工作中的重大问题，从政策导向、力量配置、经费保障、技术装备等方面向基层倾斜，增强基层实力，激发基层活力，提高基层效率，切实推动流动人口服务和管理工作各项措施的落实。在基础工作方面，各乡镇应建立由综治、派出所、工商、计生、民政、司法等部门组成的流动人口管理服务机构，形成齐抓共管的局面。公安、计生部门要以底数清、情况明、信息灵为目标，大力加强以人口登记为基础的暂住证、流动人口婚育证明的办理和查验等项基础工作，全面、准确掌握流动人口底数和有关情况，加强对具有现实和潜在社会危害性的高危人员的管理，积极预防、控制犯罪。在基层工作方面，要重点加强基层党组织和政权组织建设，积极发挥乡、镇和

疑人员的动向。

（四）树立“科技强警”观念，强化流动人口信息化管理。一是切实加强流动人口信息录入工作，加快电脑录入进度，确保流动人员信息实时登记、实时录入。二是加强信息检索工作。充分用公安部网上追逃人员信息，实行不间断的检索比对工作，及时从中发现在逃人员。三是加强流动人口管理信息系统建设，加快旅馆业计算机联网管理的进程。各有关部门要加快暂住人口、出租房屋、旅馆业、人力资源市场、计划生育信息管理的建设步伐，并推动信息资源跨部门、跨系统的共享进度。

第四篇：关于城市流动人口管理调研报告

关于城市流动人口管理调研报告免费文秘网免费公文网

关于城市流动人口管理调研报告2010-06-29 19:15:42免费文秘网免费公文网关于城市流动人口管理调研报告关于城市流动人口管理调研报告(2)

近年来，随着我国经济的高速发展，大量的农村剩余劳动力涌入城市，同时产业化的地区差异，也促使外来人口的大量流动。至今年6月底，我县已登记的暂住人口就达到4125人。外来人口的大量涌入，一方面为当地提供了充足的劳动力资源，促进了当地经济的发展，另一方面也带来了一系列的社会问题，给当地的治安环境带来了一定的安全隐患，特别是外来人口违法犯罪现象已成为社会关注的治安焦点，流动人口管理工作

面临极大挑战。为此，亟需将流动人口管理纳入政府及有关部门贯彻落实科学发展观的一项战略性基础性工作，在正视流动人口管理存在问题的同时，积极探索行之有效的流动人口管理新路子。

一、当前流动人口的动态特征

（一）素质低能化。在流动人口中，大部分人来自于生活贫穷、经济欠发达地区。他们自身文化程度较低，法律知识匮乏，缺乏劳动技能，且缺少学习和培训的机会。

（二）心理功利化。流动人口中大部分在本地生活窘迫，对自身处境不满才流入他乡。他们背井离乡的主要目的就是打工挣钱，以此改善自己当前的生活处境。这些人口中不乏为了经济利益而急功近利，甚至不择手段之人。部分流动人口因对自身处境不满，对社会产生仇视心理，并通过各种形式发泄私愤。还有一部分流动人口受外界刺激和腐朽思想影响，为达到自己物质上满足和精神上刺激滋生犯罪动机，走上犯罪道路。

如2005年10月3日，我县南安镇新安村发生一起两名湖南籍流动人员为达到侵财目的入室抢劫杀死二人的特大案件。

（三）结构复杂化。流动人口的流动，在很大程度上处于无序状态，来源广泛，流出地多，其来去行踪不易掌握，且成份复杂，良莠不齐。流窜犯罪分子混迹其中，成为一个特殊的危险群体，随时都有重新违法犯罪的可能性。从近几年犯罪方式看，外来流窜犯罪人员相互结成团伙进行作案越来越多，一人被抓，其余便作鸟兽散，给追捕和办案、结案造成很大困难，给社会治安也造成了极大的危害性。

（四）行为短期化。大部分流动人口所从事的职业均非正式，无正式劳动合同书，雇主或雇用单位辞退他们异常随意，再者流动人口由于从业场所和职业的多变，使他们居无定所，呈流动居住态势。行为短期化极易造成顺手牵羊，打一枪换一炮的犯罪动机。

二、目前流动人口管理存在的问题

目前，我国对流动人口管理的法律、法规还不完备，尽管各地根据实际情况制定了一些地方性法规，但是随着形势的变化，已经不适应当前需要，流动人口管理工作明显滞后。由于流动人口的逐年增加和管理工作的滞后，给社会治安稳定带来了诸多不安定因素，危害社会治安的违法犯罪活动也呈上升趋势。据有关数字统计,违法犯罪案件当中，流动人口占70%之多。当前流动人口在管理上还存在以下弊端。

（一）管理体制不畅。流动人口的管理是一项综合性、社会性工作，但从目前情况看，流动人口管理未真正纳入政府行政行为的管理轨道，有关部门侧重于文件的上传下达或做协调工作，没有真正投入力量进行宏观调控和微观管理，没有很好地发挥和调动用人单位的作用，相关部门、单位、基层组织缺乏信息沟通、制度约束、责任追究机制，无法形成强大的管理合力，从而造成流

动人口管理工作只能由公安机关单枪匹马、孤军作战的具体管理的现状。

（二）协作配合不顺。从近年来的工作看，流动人口的流出地与流入地间相互脱节，流出地不能积极主动地配合流入地做好工作，往往暂住人口的发函均达到100%，但是回函却了了无几。特别是对一些在逃犯罪分子和混迹其中的不法分子失去了抓捕时机，给流动人口管理带来了一定难度。

（三）雇用责任不明。雇用流动人口的单位和个人不明确自身的法律责任，为了达到自己的经济利益，对“谁管理、谁负责、谁用人、谁负责、谁留宿、谁负责”的原则置若罔闻，不如实呈报外来务工人员的底数，贪图方便，存有侥幸心理，随意留用“三无”人员等违反流动人口管理规定的比比皆是，极大地减弱了流动人口管理工作的效果。

（四）管理难度大。流动人口中有相当一部分人收入不稳定，生活不安定，居住不固定，缺乏自律约束。其中的不

少人不懂得用法律来维护自己的合法权益，在其人身财产安全得不到有效保护时，往往盲目地采取聚众闹事等群体行为，给社会带来危害。外来人口中大部分在私人出租房、个体小旅店、建筑工地栖身。公安机关由于警力不足，难以经常巡查，而一些私人房东、个体老板见利忘义，有意庇护，使这些场所成为违法犯罪的“避风港”，对社会造成极大危害，给治安管理工作增加很大的难度。

三、流动人口管理应采取的对策

目前，正值流动人口流动高峰与刑事案件发案高峰的双高峰期，尽快形成新的管理机制，在确保流动人口合法权益的前提下，进一步提高对流动人口的管控能力，成为当前

第五篇：略论城市社区流动人口计划生育管理（本站推荐）

略论城市社区流动人口计划生育管理

[内容摘要]：随着市场经济的不断发展，人口的大流动，已是当今社会发展进步的特征之一，也是加快现代化建设的必然趋势。几年来，在人口流动的市场化和政府的政策引导，以及在具体的服务与管理中的经验，为我们提供了一些可研性课题。针对这一复杂的系统工程，我们在具体的工作中不断的探索和寻找着科学的、可行的流动人口管理与服务机制。当然经过实践，虽然其中也不乏有一些可寻规律，但还须认真地加以研究、探讨、试验、总结和完善。

[关键词]：流动人口、计划生育、人口现状、对策、措施

城市流动人口计划生育管理工作一直都是人口计生工作的难点和薄弱环节，在时代的大背景下,借助先进的信息技术,构建流动人口计划生育工作管理平台, 是创

新工作机制,深化管理服务,提高流动人口计生工作管理水平的重要途径之一。本文

通过对流动人口计生工作的特殊性、流动人口计生工作信息化管理的优势及构建计

生工作信息化管理平台的具体措施，对目前的城市社区流动人口计划生育的现状进

行了初步探讨,并对存在的问题进行了分析，也对流动人口计划生育的工作提出了几

点建议。希望建立完善管理服务制度，加大属地化管理的力度和各部门要抓好管辖

范围的流动人口计划生育工作，做到横向到边，纵向到底。对流入人口，坚持“属

地化管理、市民化服务”原则，明确重点对象，及时为城市流动人口提供与户籍人

口同等的计划生育宣传咨询、避孕节育、生殖健康服务，定期为她们做好查体和提

供避孕药具等服务，做到与户籍人口同宣传、同管理、同服务。

一、城市社区流动人口计划生育的现状

随着改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展，进入城区社区的流动人口迅

速增加，对城市社区的建设和经济发展作出了巨大贡献，但是也给城市社区管理提

出了挑战，但我们如何适应新形势的要求，成为了城市社区流动人口社会经济发展的一项重大课题。现阶段，城市流动人口主要包括外来务工人员，主要从周边经济

较落后地区汇集到此地，主要从事体力劳动、服务业、中低端技术行业、行政工作

等。外来经商人员，在本地经营中小企业或个体工商户的外来人员，在校大学生，本地大中专院校的外地生源。大学毕业生，包括刚毕业的学生，和在本地企业中处

于成长期尚未有固定住所的中高端知识人才。外地引进人才，包括从外地企业跳槽

到本市，但未定居的的中高端人才，也包括在本地就业的境外人士，从以上成分也

不难看出，流动人口以年轻人为主。流动人口的特点主要有几点：一是流动的面大、面散，就本市而言，每年流动人口数达3.8万人左右。其中流出人口达2.6万人，在流动人口中几乎70%都是未婚女性。二是季节性和连亲结邻性强。在各个季节都有

数量不等的流动人口流出或流入，但春节前后尤为集中，春节前流动人口成群结队

到户籍地，春节后又成群结队地外出，并且通过连亲结邻的关系，老的一批又带动

新的一批，流动的数量愈来愈多。三是流动随意性大。流动人口为何流动，何时流

动，流向何处，不受任何形式的约束。部分流动人口因受经济收入的影响，一年变

换数个地方行踪飘忽。这些复杂性的特点，增大了管理难度。二是管理体制的局限

性。随着市场经济的发展，各种社会活动对户口性质意识逐渐淡化，而原有计生依

赖户口为主的行政管理体制的约束力就越来越小。二是流入地管理不透，无常住户

口，有常住人，好管的就管，不好管的就赶，致使流动人口在流动期间，成为计划

生育管理的“漏管空间”。三是现行的流动人口管理站对流动人口没有直接的约束力，只能借助用工单位的行政手段开展对流动人口计生管理。由于用工单位与流入人员

是以效益为目的的联姻关系，在很大程度上无形地淡化了对流动人口的约束力，制

定的谁用工谁负责，谁受益谁管理，谁的地盘谁清理的“三谁”原则，只是一纸空文。

三是管理意识的滞后性。计生工作的重点、难点在农村，已形成共识。流动人口则

是一个新事物。它的出现，没有引起管理者的高度重视，流动人口政策外也没有引

起管理者的高度重视，导致流动人口计生问题越来越多。

二、城市社区流动人口计划生育存在的问题

随着市场经济的发展、繁荣，许多育龄妇女走出家门，融入市场经济的大潮中，由于这些人大多处于生育旺盛期、家庭式流动的数量增多、已婚育龄妇女所占比重

较大等因素，给计划生育管理工作带来了许多困难，已成为当前我国人口计生工作的难点。随着市场经济的不断发展，人口的大流动，已是当今社会发展进步的特征

之一，也是加快现代化建设的必然趋势。

（一）城市社区流动人口日常管理中的“两难一滞后”的问题：

1.信息采集难，对于城市流动人口计划生育信息的入户调查，很大程度上存在着门

难进、人难见、话难谈的现象，没有有效证明其身份的证件，其登记信息基本是由

流动人口本人陈述，很难断定信息的准确程度；《婚育证明》持证难，对于流动人

口是否持有《婚育证明》，缺乏有效的约束机制和制约措施，尚未真正把住关口，大多数流动人口在离开户籍地前未主动到户籍地乡镇（街道）办理《婚育证明》；

现行政策滞后，目前执行的有关流动人口管理服务的政策法规，缺乏实际操作性，针对管理对象的约束性条款较少且不具备强制性，在很大程度上影响了工作的开展。

2.近年来，我们对城市社区流动人口管理实行政府领导、部门联动、综合治理的工

作机制，取得了一定成绩，但在日常管理中往往是“计生一头热”和“四处求情”的被动局面，各职能部门 “各扫门前雪”，管理服务工作很难落到实处，尚未真正

形成全社会齐抓共管、综合治理的良好格局。同时，城市社区流动人口计生工作涉

及到社区（村）最基层，工作量大，进程繁琐，而往往社区（村）专干的待遇相对

偏低，这种付出和所得极不相称的工作局面得不到改善，极大影响基层工作人员的积极性，流动人口计生工作难以迈上新的发展轨道。

3.区域协作发展不平衡。城市社区流动人口计划生育管理力度因地域差异，尚未形

成“一盘棋”的区域协作格局，大多县（市）将工作责任推向现居地一方，既未履

行管理服务职责，也未向现居住地及时主动提供或反馈信息，致使现居住地很难掌

握准确的信息，对实施有效管理带来一定的困难。近年来，通过全国信息交换平台、省级办公平台以及各级人口网站，为落实双向管理责任提供了快捷和便利渠道，但

在实际工作中，平台使用率和使用效果呈现反比趋势的问题并没有给工作带来真正

意义上的便捷，反而增加了负担。②

（二）城市社区流动人口计划生育管理的有效率不高：

①

1、流动人口计划生育管理方面的有关证件办证率不高。当前，城市社区流动人口

计划生育管理的办法之一，就是要求外出人口要办理《流动人口婚育证明》。计生部

门要求每一个育龄妇女都要有《流动人口婚育证明》，每年至少寄回四次《流动人口

避孕节育情况报告单》。但实际情况是，外出人口中的育龄妇女多数并未按要求办理

婚育证明寄回《流动人口避孕节育情况报告单》。

2、没有有效的约束力。对于一些外出的育龄妇女，明知她没有办证，也没有寄回

《流动人口避孕节育情况报告单》，计生部门也无可奈何。因为到目前为止，还没有

法律法规对这种情况进行规范和处理。当地有关部门也没有有效的约束管理措施和

处罚办法。以往，有的乡镇计生办对外出的育龄妇女收取50—200元的保证金，每年年终进行一次考核，未按要求寄回的就扣下保证金。乡镇计生办的这种做法对控

制外出流动人口计划生育虽有一定作用，但后来在清理乱收费的专项活动中，乡镇

计生办的这种做法没有法律法规依据而被纠正。

3、假证的冲击。假证的冲击是流动人口计划生育管理的一个问题，也是外出育龄

妇女办证和寄回《流动人口避孕节育情况报告单》率不高的一个原因。现在社会上

假证泛滥，假文凭、假驾证危害社会，现在又发展到了制造假生育许可证和假婚育

证明。

4、没有形成有效的部门联动管理机制。流动人口计划生育管理的有效办法之一是

形成部门职能联动管理机制。工商、公安、劳动、卫生、教育等有关职能部门利用

自己的行政职能，对流动人口进行有效管理与限制。如工商部门在办理工商执照时

可以把关，对独生子女户办执照进行倾斜，对超生户进行限制。公安派出所在出生

人口上户口时对超生子女进行把关。卫生在办理婴儿出生证明时对超生子女进行控

制。

5、流动人口基础工作薄弱，基础资料不准确不齐全。流动人口的管理说起来有很

多部门齐抓共管，但最后落实到实处的主要还是人口与计划生育部门。县（市）人

口和计生局有专门的流动人口计划生育管理所，乡镇人口计生办有专人负责，村有

计生专干。如果三级的作用发挥好了，流动人口计划生育工作也不是很难管理的。

三、加强城市社区流动人口计划生育管理的对策

做好城市社区流动人口计划生育管理和服务工作，是新时期稳定低生育水平、统

筹解决人口问题的重要任务。2006年12月17日，党中央国务院作出了《关于全面

加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，决定从“关系改革发展稳定大

局”的高度，强调了做好流动人口计划生育工作管理的重要性，紧迫性和必要性，首次以坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路的新理念，以此引导城市社区

流动人口计划生育工作的深入推进。

（一）进一步建立健全城市社区流动管理机制 ③

建立健全城市社区流动人口管理服务网络，明确和落实各级各部门计生专干和

信息员的职责，完善督查考核机制，做到人员、职责、报酬三落实。把城市社区流

动人口信息管理人员在计划生育管理中的相关职责（摸清育龄妇女底数、采集提交

有关信息、查验婚育证明、协助宣传计生政策等）落实到位。加大综合治理力度，按照“谁用工谁负责，谁受益谁管理，谁管辖谁服务”的原则，落实部门、法定代

表人管理服务责任制。积极探索城镇出租屋流动人口协作管理新办法，实行部门协

作、信息共享、动态监测的管理服务新机制，建立完善“人房共管、动静结合、以

静管动、综合服务”的计划生育户况管理新模式。

（二）进一步完善城市社区计划生育“一盘棋”管理服务体系

据构建城市社区流动人口计划生育“一盘棋”管理服务体系要求，进一步明确

和落实相关部门职责。人口计生、公安等部门密切配合，实行人口、户籍信息资源

共享，逐步实行统一信息内容、统一信息采集、录入和运用，同时，要实行实有人

口、实有房屋管理全覆盖，做到管理关口前移；卫生部门要积极做好出生人口实名

制登记和信息通报工作，医疗机构要及时提供在生育和孕期保健时未能出具《生育

服务证》或《生育证》的孕产妇名单；人社、工商、住建、交通等部门要按照各自的工作职责，督促外来用工单位签订计划生育责任书、抓好住房出租户的管理，切

实把流动人口计划生育综合治理责任制落到实处。

（三）加强信息建设，提高城市社区计划生育管理服务水平

积极探索流出人口计划生育信息跟踪管理的有效途径。一是全面启动并运用好流

动人口PADIS平台，及时提交流出人口的相关信息，通过平台收集外出务工人员的生育节育信息。二是加强与周边地区协作，完善流入地与流出地之间双向管理、协

作配合制度，切实实现了流动人口计划生育无缝化管理，不断提高流动人口计划生

育管理服务水平。

（四）进一步落实城市社区流动人口属地化管理服务

进一步建立完善管理服务制度，加大属地化管理的力度，各乡镇部门要抓好所

辖范围的流动人口计划生育工作，做到横向到边，纵向到底。对流入人口，坚持“属

地化管理、市民化服务”原则，明确重点对象，及时为流动人口提供与户籍人口同

等的计划生育宣传咨询、避孕节育、生殖健康服务，定期为她们做好查体和提供避

孕药具等服务，做到与户籍人口同宣传、同管理、同服务。对流出人口要多途径建

立健全管理服务网络，建立流动人口计划生育档案，完善孕、育通报制度，落实计

划生育奖励优惠政策与普惠政策，逐步建立完善人口和计划生育利益导向政策体系，引导群众转变生育观念，自觉实行计划生育。

四、结束语

城市社区计划生育工作在市计生委的正确领导下，取得了可喜成绩，但还有一

些问题需要完善。一是流动人口流动性大，工作宣传检查不能全面到位，致使个别

人心存侥幸，不及时到指定地点登记完善相关手续；二是流动人口在逐年增多，计

生人员管理难度较大；只有利用年审才能正确掌握。为更好地加强对流动人口的管

理，我们建议由各社区管辖的楼院负责管理，在年审时，经营者到各居住地登记注

册，年审时由各社区出据证明后，进行年审。总之，当前各地在对城市社区流动人

口计划生育管理中并没有在这方面形成合力。虽然市政府对有关部门在流动人口管

理中明确了职责，但在实际操作中并没有严格执行和考核。县（市）里虽然有一个

流动人口管理领导小组，但多数时间是有名而无实，没有权力和权威。领导小组一

年很少开一次会，考核中也没有严格认真，奖励兑现。在这种情况下，有的部门基

本没有把对流动人口计划生育管理的职责当成自己的份内职责，而是当成可有可无的一件事。而城市社区计划生育和流动人口管理的工作任重而道远，尽管困难再

大，我们都有信心、有决心把计划生育和流动人口管理工作做得更好。

注释： ①第一点采用该文献内容主要概括了城市社区流动人口计划生育的问题总结

②第二点采用该文献内容主要概括了城市社区流动人口计划生育存在的问题的分类

③第三点采用该文献内容主要概括了城市社区流动人口计划生育管理对策的总结

参考文献：

1、编辑部.统计资料.中国计划生育年鉴.1986-2004责任编

2、《理论视野》2007年第8期，我国人口与发展现状及其对策研究所.3、团结报晚报2010年6月1日

4、肖万春。加快流动人口计划生育管理体制创新[J]决策探索，2008(1)

5、春期健康，人口文化》2011年第七期