规范城市流动人口管理模式

第一篇：规范城市流动人口管理模式

规范城市流动人口管理模式

服务海南国际旅游岛建设

市人大代表孙道静

中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近5亿的农村人口转化为城市人口。随着流动人口的不断流入，他们对城市建设与发展将做出很大贡献，也会给城市发展和管理带来了新的问题与挑战。

一、我市流动人口管理中存在的主要问题

近年来，我市流动人口出现增长速度快、流动密度大、违法犯罪率高等特点,给城市管理带来了许多社会问题，如流动人口犯罪、疾病传播、计划生育管理问题等。目前，我市流动人口管理却基本上沿袭了计划经济体制下的自上而下的防范式管理模式。这种管理模式将流动人口预设为可能危害城市社会安宁的不安定因素，较少考虑到他们的正当利益与需求，更难以将其纳入到城市的管理秩序中来。虽然在政府及有关部门的努力下，流动人口管理方面取得了一定的成效,但仍存在着一些问题：

1、认识方面的问题。在政府层面上,长期以来考虑流动人口对城市资源的冲击较多,对社会稳定的考虑多于社会发展的考虑。比如,将能源、土地、水资源、环境等方面的压力简单归结于流动人口过多,这种认识的局限性可以归纳为以下几个方面:一是对流动人口进入城市的必然性、长期性及其可能带来的影响,缺乏预见,以致管理跟不上形势的变化。二是对流动人口给城市带来的利弊得失,看法不统一。三是各个职能部门对责、权、利的认识带有局限性,缺乏全局观念和系统管理意识。

2、制度方面的问题。自1985年公安部颁布了关于城镇暂住人口的暂行规定以来,全国性的流动人口管理条例、法规并未进行根本性的改革,存在明显的欠缺和问题。一是自发性的人口流动与现有的户籍属地管理体制之间产生制度性冲突,一定程度上阻碍了流动人口的社会阶层合理流动。二是流动人口权益保障制度不完善，流动人口在教育、劳动、医疗、政治等方面无法得到保障；三是流动人口管理制度的协调性不够，地方与地方之间对流动人口管理规定存在差异，各地有各自的管理标准；四是管理的法律规定中缺乏对外来流动人口权利和监督机制的相关规定。

3、体制方面的问题。现有的流动人口管理系统的组织结构及工作职能存在以下主要问题:一是职能部门职责分离,多头管理,相互脱节,部门之间协调问题突出,条块分割矛盾十分明显。公安部门负责流动人口的治安管理,维稳综治办负责出租房屋管理,计划生育部门的流动人口管理办公室负责流动人口计划生育管理,各司其职而缺乏协作机制;二是基层缺少必要的执法权,属地管理原则难以落实;三是条块管理辖区范围不一致,城乡结合部问题突出;四是作为现有管理体制补充的流动人口综合管理机构并未纳入政府的正式编制,属于临时机构,机构

成员不对机构承担实际责任。

4、管理网络体系不完善。目前，我市的人口信息化管理还存在信息不能共享，部门信息不能发挥综合效能，关于外来人口的预警性、前期性的信息难以掌握等问题，全市一体化的流动人口管理网络还未建立。

二、规范我市流动人口管理的思考

（一）创新流动人口管理理念

要以服务式的管理理念取代防范式的管理模式。以人为本、完善管理、搞好服务是当前流动人口工作的基本方针,要改变流动人口防范型管制政策,必须转变观念，主动为流动人口提供各方面的服务、政策咨询和法律援助，解决外来流动人口在就业等方面的问题，公平公正的处理好“外来民工”与城市居民的矛盾纠纷，积极维护他们在工作中的政治权利，引导他们为城市建设发展服务。

（二）建立健全法规，实现流动人口管理的制度化、法制化和规范化

首先，人大要充分利用特区立法权，结合实际，出台流动人口入住城市法规、农民工维权法规、流动人口教育法规、流动人口权益保障法规，如《海口市暂住人员户口管理条例》和《海口市劳务工条例的实施细则》等。其次，作为具体实施流动人口管理的地方政府，也必须建立和完善流动人口服务管理的各项规章制度，为各部门加强流动人口服务管理提供法律依据。同时，要坚持法制宣传教育和维护合法权益相结合,通过法制教育宣传提高其法制意识,强化外来人口的自我约束和自我保护能力。

（三）建立健全组织机构

1、建立市、区、街道、社区四级联动的流动人口管理机构。市、区成立出租屋综管办，形成决策指挥系统。街道成立出租屋综管所，形成枢纽协调系统。社区成立综管站和组，形成指导服务系统，对出租屋进行量化管理，负责出租屋和流动人口的登记和注销工作、协助公安机关做好治安管理、房屋租赁管理和税费征收等工作。

2、建立流动人口服务管理保障制度。首先，要把流动人口服务管理工作摆在重要位置，将其纳入国民经济和社会发展的长期规划和年度计划，按照财政部、劳动部等五部委《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》（财预[2003]561号）的精神，将涉及流动人口的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。其次，要建立严格精细的出租屋税费征管机制，可以借鉴深圳等城市的做法，例如征收出租屋和流动人员管理“两费一税”（使用流动人员调配费、流动人员治安联防费、出租屋综合税）。代征的税费除上缴省和中央外，要全部用于出租屋和流动人员管理工作，确保出租屋管理的工作经费。

（四）创建科学管理模式，实现依法管理、规范管理

1、“以证管人”。“以证管人”制度就是以居住证为载体，以实际就业和居住状态为身份

认定的依据，以信息化技术为实现手段，以公安、劳动、出租屋综管为主力，以完善服务和加强管理为主线，构建党委统一领导、政府依法行政、各部门齐抓共管、社区依法自治、群众广泛参与的流动人口服务管理体制。同时，必须明确规定政府各部门要为居住证的使用提供保障，凡出台与流动人口权益有关的政策，都要尽量与居住证挂钩，并积极支持和鼓励公共服务机构和商业服务组织为居住证的使用提供便利，不断提升居住证的含金量，使居住证的功能涵盖身份、管理、信息、享受政策等方面。

2、“以屋管人、人屋通管”。进一步明确出租屋管理部门的执法主体资格和房屋租赁当事人及相关部门的责任和义务，实行出租房屋登记备案制度，落实出租房主的治安责任，加强对出租房屋特别是临时留宿人员的登记管理。按照人来登记，人走注销的管理方式，随时对流动人口信息进行采集，对纳入管理的重点出租屋和流动人口，定期进行上门核查，发现问题依法整治。重点加强旅馆业治安管理，坚决取缔非法经营的旅馆，严厉查处违法经营行为。加大对建筑工地、网吧、通宵浴室、休闲娱乐中心等流动人口聚集场所、部位的巡逻盘查力度。

3、提高信息应用水平。大力推进暂住人口、出租房屋、旅馆业、网吧等信息系统的建设和升级改造，建立以居住证信息管理系统、劳动就业登记系统、出租屋综合管理系统这三大系统为支撑点，依托金盾工程，加快整合信息资源，实现自动比对、自动报警、关联查询、动态分析等实战功能，提高工作效率。会同有关部门加快建设集流动人口治安管理、劳动就业管理、房屋租赁税收征管、计划生育管理等多功能于一体的政府综合信息平台，实现流动人口跨地区、跨部门、跨系统的信息共享，提高综合管理效能。要按照一户一码、统一编号的原则，尽快对全市出租屋完成信息采集工作，为“以房管人、人房通管”打实基础。

（五）把对流动人口的服务，纳入民生工程体系

把对流动人口的管理与服务纳入流入地政府的公共服务体系。在谋划发展战略、设定人均GDP目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都将流动人口纳入其中。健全维护流动人口权益机制。一是要建立户籍居民与外来劳动者统一的就业登记管理体制和劳务式合作医疗制度，实现“全民医保”；二是将流动人口子女教育纳入教育发展规划，解决流动人口子女受教育问题；三是加快完善住房保障制度，逐步将廉租房等政策性住房覆盖的范围扩大到符合条件的暂住人员；四是抓紧完善劳动保障体系，解决流动人口中的农民工工资偏低和拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，搞好就业服务和培训，保障流动人口依法享有的民主政治权利，五是创建法律援助机制，做好对流动人口的法律服务和法律援助工作。

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第二篇：城市流动人口服务管理模式研究

城市流动人口服务管理模式研究

作者/来源：朱少雄 范雪佳 杨朝仁

一、我国城市流动人口服务管理的几种模式

自流动人口现象产生以来，各地进行了积极探索，并结合具体实际形成具有各自特点的流动人口管理服务新模式。

1.北京模式：治安管理拓展型

近年来，随着北京经济社会的不断发展，流动人口规模迅速增加，维护社会治安、保持社会稳定、实现社会和谐成为北京市流动人口管理工作的重点。对此，北京市坚持以人为本的方针，从创建首善之区的角度加以研究，理顺从管理到服务的关系，调控流动人口的总体规模，创立“治安管理拓展型”流动人口管理模式。

这种管理体制由由综治委或政法委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先。该模式强调在党委统一领导下，保证主管部门明确的执法权，通过“以房管人”来对流动人口实施有效的管理和服务。该模式具有两个特点：第一，党委统一领导加强了流动人口服务管理的工作力度，但综合治理、治安防范的痕迹明显，部门之间自行协调的难度也不小；第二，“以房管人”抓住了流动人口服务管理的要害，但由于我国现阶段存在个人诚信、法律保障等问题，从而导致政府部门目前处于被动管理的尴尬状况。

2.无锡模式：大人口机构统筹型

无锡市在原有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，通过人口计生部门协调各部门的人口服务管理工作，加强对常住人口服务和管理的统筹，形成了“大人口机构统筹型”新体制。该模式以资源整合为手段，以社会化管理为途径，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，体现统筹解决人口问题的思路，强化人口计生委行政管理的职能，是流动人口服务管理理念的创新。不过，“大人口机构统筹型”管理体制力图通过高层会议达到部门之间协调目的，在具体管理实践中还受到许多因素的制约。

3.嘉兴模式：专业机构协调型

近年来，随着嘉兴改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，外地来嘉兴务工、经商、创业人员大量增加。嘉兴市将那些非嘉兴市户籍、有固定住所的人员统一称之为嘉兴新居民，并为之进行了新居民服务管理的体制改革，探索一种新的流动人口管理模式，即专业机构协调型管理模式。

这种管理模式是通过成立专门的管理部门来加强流动人口的服务和管理。嘉兴市单独设置新居民事务局，制定新居民政策，实践居住证制度改革，落实各部门在流动人口服务管理方面的联系、协查、配合、通报等制度。新居民事务局副职领导由政府相关部门的负责人兼任，并在基层接管了协管队伍。然而，嘉兴新居民事务局实际上只是一种针对流动人口的协调机构。如何真正发挥专门管理部门的作用，切实做到部门之间、政策之间的协调和沟通还需要进一步研究和探索。

4．深圳模式：居住证及房屋编码制度

我国各大城市对流动人口和农民工的管理普遍存在“政出多门”的现象，管理部门涉及劳动、公安、人事等，又有不同的管理规定引发管理交叉、互相扯皮的现象，降低了行政效率。深圳市在2008年正式推行的居住证制度是解决这种现象的有益探索，以就业人口为对象办理居住证，以达到控制无业游民流入的目的。外来人口通过办理居住证可以享受深圳户口的“市民待遇”，办理出入港、澳地区的商务出境手续，办理车辆入户和驾驶执照，优先办理深圳户籍迁入手续，其子女还可按规定享受免费教育,免交学杂费和课本费。居住证制度的优点是一证多用，功能包括房屋租赁、劳社保、计划生育、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容，节省了管理成本，提高了行政效率。居住证制度体现了管理与服务并重的理念，使外来人口对所在的城市产生认同感与归属感，从而融洽感情和协调行为，自觉融入城市，接受城市管理。深圳还对出租屋管理实行《出租屋编码卡》制度，编码卡包括以下内容：业主姓名、地址、身份证件、联系方式；出租屋的位置、面积、楼层、户型、房间数量和号码。鼓励住宅出租屋实行集中招租，优先租给企业集体宿舍，规定集体宿舍人均使用面积不得低于3平方米等等，既加强了对流动人口的管理，也有效地改善、保障了他们的居住条件。

二、我国城市流动人口服务管理工作的影响因素

改革开放以来，党中央、国务院高度重视流动人口问题，从废除收容遣送制度，解决拖欠农民工工资问题，解决农民工子女在城市入学难等一系列具体事务入手，逐步建立流动人口权益保障机制，较好地改善了流动人口的状况。但是，流动人口的服务管理工作仍然面临着相当多的困难，在很多方面还受到许多因素的制约。具体来说，主要表现在以下四个方面：

1.领导体制

领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，它用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。其核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。因而，我们在对流动人口服务管理工作效绩进行考评时，必须把领导体制这一客观因素考虑进来。

目前，我国对流动人口服务管理的领导体制还需要进一步地完善。从整体上看，流动人口服务管理的横向组织结构即各部门之间的协作还处于起步阶段，区域协作以及系统内部的部门之间的合作还有待进一步加强。而从领导权限和责任划分来看，流动人口服务管理“多头管理”的现状，造成某些管理事务上的交叉和重叠，使得一些职能部门职责不清、权限不明，不利于流动人口综合服务管理水平的提高。因此，加强流动人口服务管理工作的领导体制建设，建立强有力的领导机构，形成坚强的组织领导，是今后流动人口服务管理工作首先需要解决的重要问题。

2.管理队伍

一支好的管理队伍是一个组织取得成功的关键，尤其是其稳定性和专业化程度对管理结果起着至关重要的作用。只有稳定的管理队伍才能给组织带来自信。同时，管理队伍的专业化水平也直接影响着管理目标的实现。优秀的管理队伍应该是稳定、团结、专业化及富有战斗力的队伍。

我国目前流动人口服务管理队伍的稳定性和专业化水平还有待加强。首先，由于计生部门没有被列入参公的范围，只能是事业编制，导致流管人员和计生人员待遇低，在一定程度上影响了人员的工作积极性和稳定性。其次，流管人员的文化程度偏低，缺乏适应新时期计划生育工作需要的年轻干部，流动人口管理服务队伍的整体素质亟需提高。同时，各级流动人口综合管理和服务部门领导班子建设还不够全面，乡、村两级流动人口服务管理的专职管理人员配备不到位。总之，建设一支“政治强、业务精、善管理、会服务、作风实、不畏难、讲奉献”的流动人口综合管理和服务工作干部队伍，对于加强我国流动人口服务管理工作，仍然是一个相当长期和艰巨的任务。

3.经费保障

管理首先是协调资源，资源包括资金、物质和人员。其中，资金是组织进行服务管理的物质保证，也是各种服务管理工作正常开展的重要前提条件。流动人口的管理工作，特别是流动人口的服务工作需要大量和充足的经费支持，否则，流动人口服务管理工作目标的充分实现，就会变成无源之水、无本之木。目前，我国政府公共财政对流动人口服务管理工作的投入严重不足。实际工作中，以财政投入为主的流动人口服务管理工作经费保障机制还未建立，致使流动人口服务管理的免费技术服务项目、扶助政策以及必要的工作经费开支没有保障。同时，流动人口综合管理和服务信息化建设、技术网络服务建设等基础设施建设，也未纳入当地经济社会发展计划。如果不采取有力措施加以解决，将会成为严重制约流动人口服务管理工作的有效开展。

4.信息交流

目前，对流动人口的管理基本上是使用国家统一的PATIS系统，但是这个系统信息的普遍性往往不能很好地结合各地的实际情况，统计的信息不够具体化。各省市在管理实践中，往往各自为政，借用或开发自己的管理系统。流动人口信息收集工作普遍存在“上门难”问题，特别对于一些超生户是难上加难；计生办、流动办以及公安、劳动等部门的统计口径不同；流动人口办理婚育证明主动性不高，持证率偏低，假证的数量较大，核实证件的真伪上存在不少困难。所有这些问题极大影响流动人口信息的全面性、真实性和准确性，使得统计资料的可比性和可用性大为降低，在一定程度上制约了流动人口服务管理工作的深入开展，已经成为一个亟待解决的重要问题。

三、创新城市流动人口服务管理模式的思路和建议

从以上流动人口服务管理工作的影响因素来看，我国流动人口服务管理工作的形势依然严峻。因此，必须以科学发展观为指导，坚持“以人为本、全面、协调、可持续”的服务管理理念，并结合具体实际，探索提出有针对性的思路和建议，才能推动我国流动人口服务管理与时俱进，取得预期成效。

1.贯彻以人为本的流动人口服务管理工作理念

流动人口综合管理和服务模式创新，不仅是为了改革流动人口管理体制，实现对社会资源的有效整合，更重要的是通过创新更好地为流动人口提供优质均衡的公共服务，同时调动多方主体共同参与社会治理。这就要求流动人口综合管理和服务模式创新必须突出以人为本，坚持服务至上。政府及各部门应牢固树立公共服务的观念，按照流动人口综合管理和服务工作的要求调整自身角色，服务社会、服务群众。在搞好服务的同时，要为多方主体参与流动人口综合管理和服务创造良好条件。

出台的流动人口综合管理和服务工作政策和措施，都要以实现以人为本为目标，以维护好流动人口的根本利益为出发点和落脚点。把大力加强流动人口综合管理、提高流动人口综合服务水平摆在更加突出的重要位置，着力解决好流动人口中存在的难点问题，解决好流动人口的教育、医疗、住房、就业、社会保障等最基本的利益问题，不断提高流动人口综合管理和服务水平，不断满足流动人口日益增长的各类生活需要，切实保障流动人口的合法权益，使得流动人口实现各尽所能、各得其所，共同享有经济社会的发展成果。

2.坚持公共服务的流动人口综合管理和服务模式

管理和服务是做好人口和计划生育的两个既相互联系、又各有侧重的重要方面。对流动人口进行综合管理与服务，是提高流动人口计划生育整体水平的基本保证。但是，流出地和流入地在管理与服务上存在较明显差异：流出地管理有优势，但服务缺资源；流入地服务有资源，但管理缺手段。作为流入地，应充分认识到做好服务工作，对于弥补流出地管理不足、提高自身管理具有很大促进作用。为此，应综合管理与服务，在管理的同时强化服务意识，在做好服务工作上下功夫。通过端正服务态度、扩大服务覆盖面、提高惠及率等提升服务质量。

新的历史条件下，流动人口管理强调的是为流动人口提供各种基本的社会公共服务，融管理与服务之中，以服务促进管理。突出服务与强化管理的有机统一是创新型流动人口管理的内在要求。因此，我们创新流动人口综合管理和服务模式，要着力完善基本公共服务体系，促进基本公共服务公平化，努力提高对流动人口的服务质量，通过流动人口综合管理和服务模式的创新，形成责权明确，调控有力，运转高效，能对全社会流动人口综合管理和服务进行全面覆盖和有效管理的体系，保持社会的安定、有序、和谐、发展。

3.探索统筹协调的流动人口服务管理工作手段

开展流动人口综合管理和服务，要求做好统筹协调工作。要紧紧围绕流动人口服务管理工作的实际需要，统筹兼顾各方面的工作要求，努力提高工作方案的科学性、工作举措的协调性，把工作力度、效率以及服务质量统一起来。在坚持流动人口综合管理和服务工作统筹兼顾的同时，要充分发挥各地方、各部门自主推进流动人口服务管理工作的积极性、创造性。在推进流动人口综合管理和服务工作的进程中，鼓励不同地方、不同部门根据国家流动人口服务管理工作方案和文件精神，结合本地区、本部门实际进行大胆开拓创新，因地制宜地开展流动人口综合管理和服务工作。

此外，要对流动人口服务管理工作的行政资源进行充分整合，赋予计生部门流动人口管理服务工作的主导权。在此基础上，理顺和完善流动人口综合管理和服务工作多元主体格局，公安、环保、教育、人口与计划生育、民政等各相关部门，继续履行其流动人口服务管理的相应职能，承担流动人口管理和服务工作事务。同时，还要根据我国市场经济发展的进程和流动人口服务管理工作的实践，推进流动人口综合管理和服务工作模式创新，实现流动人口综合管理和服务工作主体的多元化。政府机构中各职能部门在担负应尽责任的同时，要充分发挥社会组织、社会公众等在流动人口综合管理和服务工作事务上的主动性，从而形成政府与社会合作、多元主体共同管理和服务的新局面。

4.建立开放有序的流动人口服务管理长效机制。

改革创新流动人口综合管理和服务工作模式，要打破传统流动人口综合管理和服务工作体制的行政性和保守性，实现有序开放。切实推进流动人口综合管理和服务工作的决策和执行过程的政务公开，建立民主化的咨询与决策机制；改革城乡隔离的二元结构户籍管理制度，健全统一的社会保障与社会福利体系，切实维护流动人口综合管理和服务工作的公益性，满足人民群众的基本公共服务需求；对流动人口综合管理和服务工作相关政策、措施的实施环节上，实行公示、公告等制度，确保社会公众状况的知情权和监督权；健全公众参与机制，调动全社会参与流动人口综合管理和服务工作的积极性，确保公众对重大决策的参与权，使得政府决策充分反映民意、集中体现民情。

同时，开展流动人口综合管理和服务工作，还要立足长远效益，处理好当前工作和长远工作的关系。就流动人口服务管理而言，它要打破传统的行政性管理模式，建立适应市场经济体制需要的新的流动人口服务管理模式，从总体上说有利于整个社会的繁荣进步和和谐发展。因此，要充分谋划好当前管理和未来服务工作，实现当前管理工作和长远服务工作的有机统一。

总之，我们必须充分考虑流动人口服务管理的领导体制、配套政策、管理队伍、经费保障、信息交流等影响要素，更新流动人口综合管理和服务理念，创新流动人口综合管理和服务方式，改革流动人口综合管理和服务体制，以坚持以人为本和保障民生为重点，以增强流动人口服务管理能力为关键，以有效的社会政策为手段，以对流动人口的完善服务来实现对流动人口的综合管理，努力维护社会稳定，促进社会和谐，实现经济建设和社会进步、政治建设、文化建设、生态文明建设协调发展。

参考文献： {1}张维庆：《 科学发展观与中国人口》，《求是》 2004年第 7期。{2}尹德挺：《借鉴欧洲经验, 创新和改革中国流动人口服务管理》，《中国论坛》 2009年第10期。{3}“大人口机构统筹型” 管理体制探索课题组：《 变革中的抉择———无锡模式: “大人口机构统筹型” 服务管理体制新探索》，《人口与计划生育》 2009年第 5期。

（作者单位：朱少雄、范雪佳均为广西大学公共管理学院；杨朝仁，深圳市政协经济委员会副主任）{4}[法]H.法约尔，周安华等译：《工业管理与一般管理》，中国经济科学出版社, 1979年。{5}[美]切斯特I.巴纳德，王永贵译： 《经理人员的职能》，北京: 机械工业出版社, 2007年。

第三篇：流动人口管理模式

金城江区 流动人口管理模式

西环社区推行的是“协会+党支部”服务管理模式。西环社区主要是大中型企业聚集地，在企业协会和党支部的带领下，流动人口员工在公寓和生产车间推荐出自己“组织”的领头人，领头人对流动人口员工在“生产、生活、生育”上进行帮助和监督，使企业实现“以外管外”的新模式。取得一定成效。

老街社区推行的是“两级一卡四同三关爱”片区格式化服务管理模式。“两级”是指金城江街道成立流动人口服务中心，老街社区成立流动人口服务管理站；“一卡”是指流动人口管理优惠服务卡；“四同是指流动人口同宣传、同管理、同服务、同待遇；”三关爱“是指对流动人口进行人性化关爱、人情关爱、人文关爱，人性关爱的内容是生育保健关爱，人情关爱的内容是子女教育和成才关爱，人文关爱的内容是创业、就业和扶助关爱。老街社区为切实做好流动人口计划生育的服务管理工作，维护好流动人口的合法权益，秉承“用心关怀，亲情服务”的理念，按照“协会参与、诚信管理、亲情服务”的总体思路，积极落实探索“两级一卡四同三关爱” 片区格式化服务管理模式，让外来人员有宾至如归的感觉，推动社区流动人口管理服务工作跃上新的台阶。

第四篇：城市流动人口管理初探

我国城市流动人口目前的突出问题包括管理体制、居住条件、就业与社会稳定。城市流动人口管理转型的方向，应是建立强有力的管理协调机制，把城市流动人口就业问题纳入日程，建立流动人口社会保障机制，加强对流动人口的教育培训，探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径。

[关键词]城市流动人口 生存现状 管理转型

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure.At present,the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system,living condition,employment and social stability.The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system, solving their employment problems as soon as possible, building the social security system for them, strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.Key words: Urban Floating Population, Existing Status Quo, Management Transition

农村人口转移可分两个阶段。第一个阶段是农村人口进城但不是城市居民，这就是城市越来越多的所谓的流动人口；第二个阶段才是从流动人口逐步变成城市人口。我国城市流动人口已经超过2亿人。北京、上海、广州的流动人口都超过300万，深圳、东莞的流动人口都超过1000万。在21世纪的前二三十年里，将有3～4亿农村人口转化为城市人口，这是一个世界性的历史事件。城市流动人口的管理问题将是我国城市改革面临的一个战略性课题。

一、城市流动人口生存现状

我国城市流动人口生存存在诸多问题，至今还没有一个很好的办法来进行管理。

1.城市尚未形成完善的流动人口管理体制

对流动人口的管理，城市一开始沿用单位管理体制，让各个单位去管。随着民营工业兴起，特别是随着出租屋人口大量增加，衍生产业的大量出现，人口管理工作已不可能是单位所能承担的了。

人口管理包括就业、计生、教育、治安、消防、生活供应（水、电、气）、疾控、城管等，是综合性管理，需要多部门配合，比管产业的发展、经济的发展还要有力度。恰恰是在这个问题上，我们没有找到一个成功的模式。最早是公安局管，后来交给政法委综治办，成立出租屋办来管，而它没有协调能力。从管理层次来看，社会管理的重点应该在基层、在社区，恰恰基层社区也是部门分割，没有建立一个统一的管理模式。

由于政府没有很好的管理体制，流动人口形成了自我保护群体，最有特色的是同乡聚居。深圳是中国最大的移民城市，在深圳1200多万流动人口中，据统计，聚居千人以上流动人口的自然村有290个，达640多万人。属于“同乡村”概念的群体有643个，近200万人。其中聚居人数3000至6000的达140个，人

口超过55万；万人以上的“同乡村”有15个，人口达23万人。“同乡村”里的人因来自同一个地方，往往相互照应，彼此帮忙，这在一定程度上增强了流动人口凝聚力。但相当一部分人没有合法的谋生手段。北京的“浙江村”也是有影响的“同乡村”群体。

由于缺乏管理，中国城市流动人口违法生育比例占总违法生育的比例逐年上升，近年来，深圳市流动人口计划外生育人数比例占城市计划外生育总数的75%以上。流动人口的出生率高，计划生育率低,对计划生育工作压力很大。

作为一类特殊群体，民工子弟出生在城市，或被父母带到城市，他们在最应该受到教育的年龄却饱受着失学或超龄入学的威胁与痛苦。流动人口生育的婴儿潮，对教育设施已经产生巨大压力。而目前深圳市每年新出生的婴儿中，85%以上是流动人口。

2.流动人口居住质量和环境较差

城市流动人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，这里房屋建筑密度大，居住人口多。据统计，目前深圳市流动人口人均住房建筑面积为13.26平方米，与户籍居民人均住房使用面积21.8平方米相比，人均住房面积偏低。在福田区建筑用地仅5平方公里的16个“城中村”中，居住着超过80万的流动人口，平均每平方公里达16万人，堪称中国人口最为密集的地区。流动人口中的集体户，其人均建筑面积仅为9.69平方米，而住在工厂/厂房宿舍的集体户流动人口人均建筑面积仅为5.07平方米。

高密度的居住人口给社区交通、治安、消防、环境卫生、计划生育等工作带来很大的压力，大大增加了城市人口管理的风险和难度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”现象非常严重，还存在较为严重的“三合一”（厂房、仓库、宿舍混杂）房、“四合一”（宿舍、车间、仓库、办公室混杂）房。许多房屋容积率过高，建筑结构老化，“脏、乱、差”现象突出。

3.流动人口工作不稳定

在目前的劳动力市场上，雇主处于比较强势的地位，这使得劳与资之间经济契约关系明显不平衡，劳方的合法权益得不到应有的保障，工作变动率较高。调查表明，深圳流动人口在同一单位工作满3年以上的只有26.9%，接近3/4的流动人口在同一单位工作不满3年，有近44%的人不到一年就换了1次工作。流动人口的这种流动性增加了城市人口管理的难度。

除了被单位雇佣的流动人口外，城市中还存在各种衍生产业从业人口。深圳“城中村”中存在以下几类从业人口：第一，无牌无证店铺，包括商店、饮食店、药店、小型加工店、理发店、酒吧、网吧、舞厅、卡拉OK厅、休闲中心、招待所等。2005年全市“清无”中查出无牌无证店铺18万户，但据我们调查，“城中村”里无牌无证店至少达到30多万户。第二，流动的个体商贩。指在街上摆摊,捡垃圾，挑担卖货，修鞋，从事各种流动性服务的人。

深圳“城中村”中的各种衍生产业人口达到200万。流动人口整体素质不高，75%以上的流动人口只受过初中及以下教育，超过5%的流动人口为文盲和半文盲。一半的流动人口来自农村，收入水平较低，房租负担较重。

4.流动人口带来社会治安问题

由于流动人口中无业人员多，极易滋生各类犯罪。据深圳警方的一份统计表明，流动人口犯罪已占深圳犯罪总量的98%以上。城中村这种特殊的流动人口居住环境给犯罪行为提供了一定的条件。

二、城市流动人口管理转型的方向

流动人口为城市的发展做出了独特的贡献。流动人口中有相当一部分已由流动人口变为事实上的城市常住人口，只不过受目前户籍制度限制而无法获得合法的城市居民身份，成为不流动的“流动人口”。流动人口是城市发展的主力军，他们也应是城市的主人。但在体制转轨和社会转型的大时代背景下，目前中国城市政府在城市管理体制上仍然把城市流动人口当“暂住人口”对待，并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍。需要加快流动人口管理的转型，加快中国农村城市化步伐。

1.对流动人口认识重新定位

流动人口为城市经济发展和社会繁荣注入了生机与活力。因此，对流动人口的认识要由过去的“是包袱，要限制，要管理”转变为“是财富，要尊重，要服务”。流动人口孕育了一批批企业家、高级白领。流动人口带来的移民文化也增进了城市创新动力。深圳有来自全国32个省、自治区、直辖市，50多个民族的人，岭南文化、北方文化、海派文化等在这里交融碰撞，形成了兼收并蓄、独具特色的移民城市文化，带来了开放、进取的观念。

要解放思想，更新观念，把对流动人口管理纳入到社会、经济、资源、环境可持续发展的总体战略框架下，认真总结实践经验，科学分析和研究城市人口发展战略，寻求人口与经济、社会、资源、环境的相互关系和变动规律，统筹解决好城市人口数量、素质、结构和分布问题。要从全局和战略的高度出发，以维护社会稳定、促进社会和谐为目标，坚持以人为本，带着深厚的感情，以务实的工作作风，在服务中实施管理，在管理中体现服务，以改革创新的精神推进流动人口管理服务工作迈上新台阶。

2.建立一套有综合管理能力的流动人口管理体制

在政府核心部门设立流动人口管理机构，是建立流动人口管理体制很好的经验。广州市在市政府办公厅专设“人口管理办公室”，负责全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市长兼任主任。各区政府办公室内部也设“人口管理办公室”，受市政府“人口管理办公室”领导，各区人口管理办公室主任由常务副区长兼任，办公室按副处级或正科级单位配备，核定编制。街道办设“人口综合管理服务中心”，受市区两级“人口管理办公室”的领导。区和街道均负责辖区内房屋租赁、承租人信息采集、出租屋管理员管理、房屋租赁管理费、出租屋综合管理服务和统计等工作。“人口综合管理服务中心”主任由街道办副主任兼任，设专职副主任1名，配备相应的行政编制。居委会设立“人口综合管理站”。“人口综合管理站”与社区工作站两块牌子一套人马，由居委会主任兼任站长，社区民警兼任副站长。按人口或出租屋数量聘用工作人员，负责到出租屋搜集和采集信息，检查治安、安全、计生等工作，将有关信息录入人口信息采集系统。推行居住证制度后，还要负责居住证的办证及查证等工作，对辖区居民提供各项服务。政府各主要职能部门，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、劳动保障局、国土房产局、建设局、水务局、卫生局、工商局、城管局、法制办、查违办、供电局等，均设立相应的人口管理处（科），按照其行政职责，对人口进行相应的管理。这一套体制值得推广。

与现行的人口行政管理体制比较，这种新的管理模式具有如下优势：（1）对现有资源进行整合，不需要大动干戈，“条块结合”，由一个部门统一管理，减少了相互推诿、扯皮的事情。（2）由市政府牵头，既避免了市委直接管理行

政机构的尴尬（即由政法委直接管理市出租屋综合管理办公室），又增强了协调能力。市、区、街道政府的职能管理机构都被赋予人口管理职责，便于统一协调和行动。（3）将基层社区工作人员全部纳入了人口管理队伍，信息共享，责任共担。

3.在城市规划和管理上把流动人口纳入政府工作日程

适应流动人口管理转型，城市规划要做大的调整。现在几乎所有的城市在城市建设、城市规划当中没有把流动人口包括进去。今后各城市要按照包括流动人口在内的城市总人口即城市的实际人口来重新规划城市的建设，包括城市的基础设施，城市的医疗体系、教育体系、住房体系等等，只有这样才能够为这些流动人口变成城市居民打下物质基础。

要把流动人口就业问题纳入政府工作日程。目前流动人口就业问题并没被大多数城市政府纳入社会经济发展规划之内。城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题，许多城市在劳动就业方面仍将相对较好的职业留给本地人，外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。有些城市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。其中商店营业员、宾馆服务员、护士、保安、电梯操作工、电工、驾驶员（B照以下）、话务员、保管员、会计、文秘、计算机操作工等10多种工种都被列为属于禁止使用外来劳动力的行列。这实际上是一种就业歧视制度，使得无城市户口的城市流动人口处于一种不公平的地位，被剥夺了许多就业机会。

健全流动人口的社保体系是完善对流动人口管理的重要一环。很多企业存在工资低于法定的最低工资标准，违法延长工作时间，加班工资低于法定的最低标准，未签劳动合同和未办用工手续，未按规定办理社会保险等问题。政府要强化企业员工的社保制度，保障企业员工合法利益。

加强流动人口计生综合管理与服务。坚持重心下移，依托社区，以居委会为主,建立流动人口计生综合管理与服务协调机制，将流动人口育龄妇女重点管理对象纳入综合管理服务网络视线,做到早发现问题,早做好工作,早服务到家。同时落实流动人口计划生育分片区负责制。

建立完善的流动人口信息平台，整合公安、计生、劳动、工商、城管等多个部门，建立数据统计一致的人口信息资源共享机制。

4.探索改变流动人口素质偏低的途径

加强对企业员工的培训是改变流动人口素质偏低的重要途径。企业要有长远眼光，建立战略与战术相结合的培训计划与实施方案，适时展开各类员工的业务培训、技术培训、学历教育，通过定期与不定期的方式开办各类培训班，通过员工的在职与定期脱产学习的多种方式，实现逐步提高员工素质的目标。政府要积极培育职业技术教育和培训市场，开发各种职业技术教育和培训项目，规范对成人学历教育和职业技能培训的管理，建立主动适应企业需要的成人继续教育与培训的运行机制。通过制订相关政策、建立灵活有效的办学机制，积极开拓渠道，加强学校与企业合作，充分运用网络技术和多媒体技术开展教育和培训的现代化教学基地，为所有需要接受继续教育的成人提供各种咨询服务。

5.探索降低治安刑事案件、加强流动人口社会治安工作的途径

强化以出租房屋为重点的落脚点管理，由股份合作公司组建物业管理公司对出租屋集中管理。探索在城中村采取围合式分片管理方式，实行住户持卡出入，加强对出租屋租户登记注销管理制度，全面掌握居住人员的置换情况，降低治安刑事案件。

[参考文献]

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第五篇：卓尼县五位一体强化流动人口管理模式（模版）

卓尼县“五位一体”强化流动人口管理模式(本报卓尼讯)近日，卓尼县为扎实做好“两节”期间流动人口计划生育的管理和服务工作，积极推行流动人口“宣传、服务、办证、联系、关怀关爱”五位一体的服务管理模式，打造流动人口“双百”工作新格局。

一是宣传到位。目前正值返乡高潮，利用媒体宣传、户外宣传、入户宣传等形式，集中开展人口政策法规、生殖健康教育、避孕节育等知识的宣传，使流动人口了解、享受更多的计划生育优惠政策和便民服务。二是服务到位。对已返乡流动人口，技术服务人员上门为他们免费提供环孕情、妇女病普查、咨询等服务，免费发放避孕药具、叶酸，组织接受免费孕前优生健康检查。三是联系到位。对流出育龄妇女，准确掌握其流入地址及电话号码，定期与外出育龄妇女联系，随时掌握其婚育状况及计划生育相关信息。四是办证到位。在办理《流动人口婚育证明》等证件上，简化办事程序，规范办证资料，及时提供优质高效的办证服务。五是关怀关爱到位。结合活动，走访慰问了6户流动人口计划生育困难家庭，给予了一定的物质帮扶，使流动人口感受到了党和政府的温暖。（朱永华）