政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径（范文）

第一篇：政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径（范文）

政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径

2014年06月23日 16:36 来源：《探索》2013年5期 作者：张海/范斌字号

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【英文标题】The Way Government Purchasing Public Services from Social Organizations:

Influence Factors and Optimization Paths

【作者简介】张海(1987-)，男，华东理工大学社会与公共管理学院社会学系博士研究生；范斌（1961-），女，华东理工大学社会工作系主任，社会福利与社会政策研究所所长，教授，博士生导师（上海 200237）。

【内容提要】 文章考察了自上世纪八十年代以来，我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程，提出了以契约化程度以及竞争程度为标准的政府购买社会组织公共服务方式的分类标准。同时，针对目前多种购买方式并存的实际情况，从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系三个方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素。在此基础上，对不同购买方式的特点进行了比较，并就如何进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式提出了具体建议。

【关 键 词】政府购买服务/社会组织/公共服务

政府购买社会组织公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用[1]。随着2012年中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，政府购买服务正在逐渐发展成为我国在公共服务供给中一项制度性共识。但是，在购买方式等诸多技术性问题上还没有形成一致的意见。鉴于购买方式在提高财政资金使用效率、改进公共服务质量，以及形塑政社关系的重要意义[2]，本文试图通过对我国政府购买服务方式的历史性观察，来分析购买方式选择的核心影响因素，以及进一步优化的实践路径。

一、我国政府购买社会组织公共服务方式发展的历史脉络

我国政府购买社会组织公共服务的发展历史几乎与我国政府推进职能转变的历史和我国社会组织兴起的历史是等长的。在这段历史中，政府购买服务的方式经历了一系列的转变，而每次转变都在一定程度上反映了当时历史条件下，我国对政府与社会组织关系的定位，对公共服务供给问题的思考。鉴于此，本文在追溯这段历史时，主要以政府购买服务的典型方式作为阶段划分的依据。

(一)隐性购买时代(20世纪80年代至20世纪90年代中期)

20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会，以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立[3]。社会组织承接部分政府公共服务职能也由此悄然兴起。而这一承接过程以及与之伴随的公共服务经费的转移，也意味着政府购买服务的行为已经发生。但值得强调的是，在这一时期，购买的概念以及购买关系并没有得到强调，购买服务并没有明确的服务标的，购买双方主体并不完全独立，购买过程并不是以公开竞标作为一般原则。这也是我国大部分学者并没有将这一时期纳入到我国政府购买服务历史的主要原因之一。根据这一时期政府购买服务方式的特点，本文将这一时期称之为政府购买服务的隐性购买时代。

所谓的隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。在这种购买方式之下，承接公共服务的社会组织与作为委托方的政府部门之间隐含着科层制中的上下级关系。此外，由于购买关系的建立并不是通过契约来实现的，因此，双方之间在合作过程中并不存在明确的公共服务标的。社会组织承接的公共服务并不具有较强的计划性和系统性，政府部门也往往可以利用自身的权力来影响社会组织实现自己的意图。虽然这种隐性购买由于竞争程度低，社会组织不完全独立等原因，导致由社会组织提供的公共服务与政府原来提供的公共服务差别不大，但是其极低的交易成本，也帮助政府能够在由体制转型所引发的公共服务需求激增而传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。

(二)显性购买时代之非竞争性购买(1995年至2005年)

进入上世纪九十年代中期，对民生需求的现实关怀，以及隐性购买在改善公共服务质量和效率上的无能为力，使得政府购买服务方式改革的迫切性日渐提高。与此同时，民间社会组织的兴起，也为这项改革奠定了重要基础。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心(罗山会馆)的日常运营服务，标志着政府开始采用契约的形式向民间社会组织购买公共服务。2003年，这种政府购买服务方式的规模和力度得到了进一步升级。上海市政法委牵头组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后，在深圳、广州、北京等经济发达地区，这种政府购买服务方式得以普及[4]。

这一时期，我国政府购买服务的方式已经进入显性购买时代，具有明显的非竞争性购买的特征。显性购买与隐性购买最大的区别在于公共服务的标的，以及双方之间的购买关系是否通过契约化的形式得以确立。尽管仍有相当数量的政府购买服务，还难以严格地称之为政府与社会组织的平等互惠合作，但是，至少政府与社会组织通过契约的方式形成了形式上的分离。在这一时期，政府在购买过程中，并没有较为完整地引入竞争机制，购买方式主要是非竞争式购买，购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成购买行为。指定、委托的对象可以是官办的社会组织，也可以是真正民间意义上的社会组织[5]。值得强调的是，随着政府开始向民间组织购买公共服务，在特定的公共服务领域内，官办社会组织与民间社会组织之间，已经开始存在隐含的竞争关系。

(三)显性购买时代之竞争性购买(2005年至今)

非竞争性购买并没有得到学界的普遍认可，有学者就指出，依赖关系下的非竞争性购买，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求；而独立关系下的非竞争性购买则存在委托内容混淆、政府责任混淆的问题[6]，采用竞争性购买方式的呼声也由此越来越高。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是我国首次试点通过公开招标、评标等规范程序选择NGO作为项目合作伙伴的实例[7]。在这一时期，询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式相继被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。随后，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012至2013年，中央财政连续两年安排2亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买服务进入了竞争性购买时代。

所谓竞争性购买是指政府在购买社会组织公共服务的过程中，采用公开询价、招投标等方式，引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求，在多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买服务方式。可见，竞争性购买最大的特点在于在公平公正的环境下，政府决策和选择范围的扩大。而根据决策和选择范围的大小，竞争性购买又可分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。竞争性购买方式被视为政府提高公共服务质量，降低公共服务成本，提高公共服务效率的一种最为理想的购买方式。在竞争性购买之下，政府与社会组织之间的关系更为独立与平等，合约精神得以更为完整地贯彻。当然，随着选择范围的扩大，竞争性购买也意味着政府购买服务的交易成本的上升。这使得扩大竞争能否真正实现公共服务资源的最优配置成为值得思考的话题。

综上所述，在过去的三十多年间，政府购买服务方式发生的主要变化有：(1)从隐性购买向显性购买的发展，即在购买过程中契约化程度得以提高，随之，政府的购买行为及政府与社会组织之间的购买关系也日渐显化。这也在一定程度上影响了我国政府与社会组织之间平等互利关系的形成。(2)从非竞争性购买向竞争性购买的发展，其本质是政府从原来指定特定社会组织完成某项公共服务，向在多家社会组织的多个公共服务方案中进行择优转变。这些变化对于政府购买服务的规范化和社会组织的健康发展都具有重要意义。

二、影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素分析

尽管显性购买相较于隐性购买，竞争性购买相较于非竞争性购买存在诸多进步意义，但是，我们也可以清楚地看到，隐性购买和非竞争性购买仍然是我国政府，特别是基层政府购买服务的重要方式之一。这说明目前我国各级政府在购买公共服务方式的选择上还没有形成一致性的意见，我国社会在存在推动购买方式演变的结构性潜力的同时，也存在着较强的结构性制约。

(一)刺激竞争与控制交易成本——从公共服务质量与效率改进的角度

政府购买服务的根本宗旨是削减公共服务成本，提高公共服务质量与效率。这项改革的核心内容是将公共服务的供给划分为“供应”与“生产”两个环节，形成公共服务的多中心供给体制[8]。V.奥斯特罗姆认为，供应与生产的分离从另一个视角，重新界定了公共服务中的经济职能。在物品供应方面，可以根据绩效标准维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的组织机构之间发展越来越多的竞争[9]。对于供应主体和生产主体的职责，罗纳德·J.奥尔森认为供应的职责是对以下事项作出集体选择：(1)需要提供的产品和服务的类型。(2)需规制的私人活动的类型，规制程度和类型。(3)需要筹措的收入数量，筹措方法。(4)需要提供的产品的数量和质量标准。(5)产品和服务的生产方式，即如何将供应和生产连接在一起。供应面临的问题可分为三大类：偏好的表达、财政平衡、问责制度。与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品和提供某种服务。因此，它更多的是出于技术层面的考虑，而与生产的效率相关的因素是合作生产的模式、规模效益和在生产中的协调成本[10]。

根据多中心供给理论的基本理路，政府购买服务是通过公共服务供应与生产的分离，为主体间建立平等关系，使主体充分享有选择权而建立条件，从而通过刺激竞争来克服公共服务供给中存在的市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题，进而提高公共服务的质量和效率[11]。然而，供应与生产的分离，以及刺激竞争措施的加大，使得公共服务供给的交易成本开始上升。根据E.奥斯特罗姆的研究，交易成本主要包括供应与生产环节中的协调成本、信息成本和策略成本，以及转换成本[12]。在我国，相较于政府垄断式供给，政府购买服务使得交易成本显性化。此外，为了更好地促进竞争，就需要制定更为严密和规范的购买程序，而购买程序越复杂，公共服务供给的交易成本就越高。还需要指出的是，在我国社会组织力量整体还很弱小的情况下，政府寻找合作伙伴过程中还面临诸多风险，这会进一步提高政府购买服务的交易成本。因此，在公共服务效率改进过程中，政府在刺激竞争与控制交易成本之间的平衡十分重要，而在这一问题上的侧重点不同，就会直接影响政府购买服务方式的选择。

(二)改革创新与路径依赖——从政府行政体制改革的角度

在我国，政府购买服务是作为推动政府职能转变，建设服务型政府过程中的一项重要改革创新而提出来的。服务型政府更加强调公民本位、社会本位的指导理念[13]。培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动也因此成为服务型政府建设的重要内容之一[14]。政府不再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务[15]。可见，服务型政府体现了政府职能转变的方向[16]。为了践行以公民为本位，服务型政府不仅需要根据公众的意愿和偏好来提供公共服务，也要通过创新公共服务体制，通过规范和优化购买方式，支持社会组织参与社会管理和公共服务[17]。

然而，政府在通过理念创新、机制创新来推动职能转变的同时，政府的行为又会表现出一种路径依赖。这种路径依赖的基础在于，政府决策过程中的有限理性，他们会诉求已有的习惯、模仿或者试验来形成他们的战略。这些战略的成功最终决定于制度环境所形成的选择机制[18]。由于政府购买服务在我国仍属于新生事物，因此，我国政府，特别是基层政府面临较大的知识约束，即政府缺乏向社会组织购买公共服务的相关知识与经验。在这样的条件下，虽然政府可以选择试验来形成他们的战略，但政府官员更多地会出于决策安全的考虑，诉求已有的习惯，即采用传统的方式和方法与社会组织进行合作。这种路径依赖成为我国政府购买服务方式演进的一个重要制约。

(三)独立自主与官民二重性——从我国政府与社会组织关系的角度

根据多中心理论，造成公共服务质量与效率低下的最主要原因是官僚制政府组织成为了公共服务生产主体。尼斯凯南认为其弊端主要是：官僚制组织只能利用其信息优势，通过调整成本变量和组织规模扩张来获得超额预算，这使得“所有官僚机构的预算将大于使出资者的尽值最大化的预算”[19]，多中心理论认为：“多中心供给模式赋予了生产主体更多的权利。具体表现在：生产主体具有项目的自主选择权，它可以不接受认为不会给自身带来利益或利益少于其他机会的项目；它可以在与供给者关于价格、质量等利益谈判中掌握一定的话语权。这说明供应与生产的分离反映出了供应主体与生产主体之间的一种相对平行关系。但是，在供应与生产不相分离的机制中，这种平行关系并不存在，作为生产组织只能刚性地接受任何来自于代议制政府组织的有关公共物品产出的政令。”[20]因此，在公共服务的多中心供给体制中，政府与社会组织建立起的是独立自主、平等互利的“公私合作伙伴关系”[21]。

然而，我国社会组织所特有的官民二重性，使得我国政府与社会组织在公共服务生产中的合作，很难如多中心理论所言。所谓的官民二重性，简单地说，就是社会组织所具有的半官方半民间的特征。官方性是社会组织在获得现有体制的权威认可过程中，与政府形成的一种紧密联系，而这也体现了政府间接管理的需要；民间性是社会组织作为民众自发的群众性组织应具有的基本属性，它是成员自助、互益和自我管理需要的表现[22]。官民二重性使得在政府购买服务的过程中，政府处于主导地位，社会组织处于从属地位。它不仅表现为社会组织在交易谈判中没有足够的话语权，也使得在交易过程中，政府常常会根据社会组织与自己关系的亲疏远近和熟悉程度来选择合作伙伴。这使得具有浓厚政府背景，与政府关系密切的体制内社会组织更有可能成为公共服务的承包方。即便是采用招投标、竞争性谈判等竞争性购买方式，作为需求方的政府依旧可以通过各种方式来影响最后的中标结果。因此，我国政府与社会组织关系的特殊性不仅为隐性购买和非竞争性购买提供了一个合理的理由，同时也成为政府购买服务方式不断优化的一项重要阻碍。

(四)影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素比较

上文的讨论说明在每一类影响因素中，都存在着推动政府购买方式从隐性向显性转变，从非竞争性购买向竞争性购买的结构性潜力，也存在着制约这种转变的各种结构性制约。正因如此，目前我国政府购买服务方式呈现出多样性的特点。

表1说明，随着政府购买服务的契约化程度和竞争性程度的提高，交易成本也在不断上升，这使得政府在购买方式的选择中面临刺激竞争与控制交易成本的平衡；在契约化程度和竞争性程度不断提高的过程中，政府体现了较强的改革创新的意识和姿态，然而在目前我国社会组织力量整体薄弱的情况下，改革创新的风险也在不断提高，因此政府在购买方式的选择上除了要改革创新，也需要基于传统的工作思路与工作方法，降低改革创新的风险。在契约化和竞争性提高的过程中，社会组织的民间性越来越强，而官方性会越来越弱。这在提高社会组织独立自主意识与能力的同时，也意味着政府面临着社会公共资源的转移，以及政府对社会组织管控能力的降低。

三、对政府购买社会组织公共服务方式优化的几点建议

实践已经证明，购买方式的选择，无疑是以政府购买服务推动社会发展这一链条中的关键环节。因此，进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式的重要意义由此凸显。就目前我国的实际情况来看，我国各级政府购买服务方式的优化应具体包括以下三个方面的内容：

(一)进一步加强政府购买社会组织公共服务方式的规范化

目前，我国政府服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。然而，该法的很多条款并不适用于政府购买社会组织公共服务。首先，虽然《政府采购法》将“服务的行为”纳入到政府采购范围，但该“服务的行为”在现实操作中被理解为是政府自身运作需要的服务，并不包括政府为公众提供的公共服务。其次，《政府采购法》中的供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。从该法要求“供应商应具有良好商业信誉”和“在经营活动中没有重大违法记录”等内容中不难看出，社会组织的供应商地位并没有在该法中得到确认。此外，该法虽然明确了政府采购的方式，但是并没有对政府购买社会组织公共服务，这种特殊的“政府采购”进行说明。

因此，为了进一步规范政府向社会组织购买公共服务的行为，我国需参考近几年来北京、上海、深圳、成都等地出台的关于政府购买公共服务的一系列规范性文件，对《政府采购法》进行修订。修订的内容主要包括：(1)将公共服务明确纳入到政府采购的范围，并对纳入到政府采购的公共服务的性质及范围进行明确界定；(2)明确社会组织的供应商地位，并对参加政府采购活动的社会组织所应具备的条件进行明确规定；(3)对政府购买公共服务的方式及程序进行明确的规定，对在购买过程中出现的常见问题的处理办法进行说明。与此同时，我国各地也需要在与上位法不相冲突的情况下，积极推进政府购买公共服务的地方性立法，从而通过提高法律效力来推动政府购买公共服务方式的规范化。

(二)应积极推动政府购买社会组织公共服务方式的平台化

目前，我国的各级政府都在尝试通过与社会组织的合作来改善公共服务效率与质量的需求。政府购买服务形式的出现是这一需求的产物。然而若想使政府购买服务对改善公共服务效率与质量有效，就必须不断促进生产公共服务的社会组织之间形成越来越强的竞争，这具体会转化为政府在选择合作伙伴过程中选择范围的扩大。然而，在刺激竞争的过程中，往往面临交易成本的提高。这也成为影响政府购买服务方式演进中的一个重要制约因素。因此，优化购买方式的一个基本任务就是如何在有效刺激竞争的同时，尽量控制交易成本。为了实现这一目标，我国需在中央到地方各级政府层面搭建政府购买公共服务的平台。

所谓的政府购买社会组织公共服务平台就是由政府相关职能部门牵头搭建，委托相关部门或机构负责日常运作，对同级或下级政府部门提出的公共服务购买需求向全社会公开招标，社会组织根据招标程序设计公共服务方案进行投标，通过一系列招投标程序，来最终确定公共服务的承包方。目前，北京、上海、广东等地的实践经验表明，政府购买社会组织公共服务平台的搭建，更有利于政府采用招投标等充分竞争性购买的方式。这主要是因为：(1)购买平台的搭建将原来政府部门自行的个别式购买转变成为集中式购买，大大降低了各政府部门在购买过程中的交易成本；(2)购买平台的搭建有助于各政府部门利用平台的信息优势，在全社会范围内进行公开招投标，从而实现刺激竞争的目的；(3)购买平台的搭建也有利于社会组织及时掌握政府公共服务购买的需求信息，并通过平台实现与政府相关部门的对接；(4)以政府为依托的购买平台具有较强的公信力，为今后吸引市场、社会资源，实现公共服务的多元化供给奠定了基础。

(三)应实现政府购买社会组织公共服务方式的科学化

从公共服务的性质来看，目前，我国政府提供的公共服务有纯公共物品和准公共物品；从公共服务的内容来看，有基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务等；从公共服务所满足的福利需求来看，有一些公共服务需求的标准化程度较高，而有一些公共服务需求的个性化程度较高。鉴于我国政府供给的公共服务的多样性特征，我们首先应该讨论究竟在目前哪些公共服务可以通过政府购买服务的形式委托给社会组织，其次，我们需要澄清是否所有向社会组织购买的公共服务都需要采取招投标等充分竞争性购买的方式。本文认为，这两个问题是目前提高我国政府购买服务方式科学化需要重点解决的问题。

从目前我国政府购买服务的实践来看，为提高购买方式的科学化，首先需建立较为统一的政府购买社会组织公共服务目录。北京、上海、浙江、广东等地已经开始进行相关尝试，但我们也清醒地看到各地的政府购买服务目录的差异性较大，因此有必要根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》来形成较为统一的政府购买公共服务的目录。其次，我国应根据公共服务的性质和特点，以及社会组织在提供公共服务中的绩效表现，较为科学地选择购买方式。对于满足个性化需求的公共服务，我们应通过尽最大可能地刺激竞争的方式来提高公共服务的质量与效率；而对于规模较大、标准化程度较高的公共服务，我们则可以采取有限竞争式购买。对于公共服务绩效表现优良的社会组织，我们可以在科学评估之后通过延续购买或资助的方式，简化购买程序。只有这样，我国政府购买服务的方式才能最终实现科学化。

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第二篇：政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010―2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。

（三）购买过程中存在风险

首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时，一般为谈判模式和合作模式，前者基本是政府主导，情况复杂，可能导致内幕交易等问题；合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。

（四）社会组织发展水平较低

我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。”“调查显示，我国非营利组织的财政支出规模都不大，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万以下，而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。

三、推进购买公共服务的路径选择

近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，不可避免存在一系列的问题，在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推进购买服务。

（一）探索契约式新思路

发源于西方国家，在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务，这即是公共服务的契约化提供，在这种状态下，政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订，从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后，政府退居幕后，社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。

（二）完善购买流程

购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。

（三）建立购买的评估体系

我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”（COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上，建立一个与COA同功能的第三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提供情况，主要是对被服务对象的满意度进行直接评估；另外，对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费。”

（四）强化政府公共责任意识

目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任，一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任，还要连带追究政府的相关责任。

（五）提高社会组织能力

社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与公民的有效桥梁。因此，政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建立孵化培育基地，推进社会组织孵化培育工作的开展。同时，社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。

政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证的哲学命题。

参考文献：

[1] 王浦劬，[美]萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究――中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.[2] 李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.

第三篇：关于建立政府购买社会组织公共服务的建议

关于建立政府购买社会组织公共服务的建议思考

社会组织的人员结构具备多元化、社会化、目标一致化；社会组织的活动涵盖面宽、反应快捷、针对性强；社会组织处理问题程序简单、化解矛盾容易、客观公正。建立起制度化的公共财政购买公共服务的政策体系和保障机制，构建“政府—市场—社会组织”协作供给模式，提升服务供给合力；拓伸扶持渠道。从而把更适合于的公共服务职能转让给社会组织，是社会建设和社会管理的主要内容。也是政府转变职能的一种新型方式。

一、社会组织购买公共服务的优势

1、从公共服务的市场化、民营化到社会化发展趋向来看，社会组织越来越多地参与公共服务领域，由其特定的优势所决定，社会组织的公共服务的好处在于，方法简单，直接针对服务对象。

2、因为社会组织可以更大范围激发公民的参与和相互协作，从而培养公民的社会责任感，增进社会成员之间的信任。因此，社会组织参与公共服务提供，具有其他组织无法比拟的优势。

二、我市社会组织参与公共服务的具体方式

我市的社会组织大慨六十多个，社会组织覆盖了助学、助残、养老、医疗、教育、文化、维权等众多领域。采取 “资金自筹”、“联合共营”等方式，整合社会资源，结成服务实体，涌现出了 “通江县爱心志愿服务社” “青年志愿社”等一批可圈可点的优秀社会组织。所以要广泛引入社会力量，提高公共服务水平，避免政府“大包大揽”、“既养事又养人”。

三、建议

1、可以考虑成立由市级分管领导牵头、专门统筹促进社会组织发展的协调领导小组，联合民政、教育、发改、财政、税收等部门领导共同参加。协调小组统一考虑关于社会组织登记管理制度改革、资金扶持、人才培育、捐赠免税政策、购买公共服务等所有关于社会组织发展的重大事项和政策法规，来协调各主要相关政府部门，调动各方面的积极性。

2．落实社会组织的分类管理和重点扶持机制，引导和优化社会组织的发展方向和功能布局。首先，从总体上，根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，围绕社会公众的需要和经济社会发展现状，编制社会组织设立的导向目录，实行分类指导和管理，主持、引导和规划社会组织的合理发展。目前首先应加快培育有利于促进公益、慈善事业发展的公益类社会组织，增加这类组织的数量，同时提高现有公益类社会组织的服务水平和能力。通过统筹规划重点培育和有意引导，把为老服务、残疾人救济、关爱留守儿童、贫困助学、公共医疗、法律援助等领域的公益性社会组织整理从整个社会组织的管理工作中突出出来，专项扶持，为开展公益慈善活动的组织提绿色通道，推动社会组织在公共服务等重点领域发展。

3．加强专业人才队伍建设，特别是社工队伍建设，着力提升社会组织参与公共服务的水平与能力。加大对社会工作者的培训、引进、使用和激励机制。提高社会工作者的专业化水平，必须坚持在职培训和引进人才相结合，建立健全社工激励机制。

4、完善政府购买社会组织服务机制，建立起制度化的公共财政购买公共服务的政策体系和保障机制，一是明确将社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围。二是建立稳定的公共财政专项投入机制购买社会组织服务。三是健全公开透明规范的公共服务购买流程。政府购买公共服务需要建立健全财政程序，提高采购资金预算透明度，并制定相关的管理办法，规范政府购买行为。建立竞争性的政府购买机制，避免购买行为的随意性和无序性。四是建立公共服务购买的信息管理和绩效评估机制。通过多种途径让社会和公众了解购买服务的全过程，并将其置于严格的社会监督和权力机关的监督之下。五是构建“政府—市场—社会组织”协作供给模式，提升公共服务供给合力。公共服务多元供给的模式是“一主多元”，即坚持以政府为主，市场、社会组织和公民多元参与，最终目的是满足公众需要，提高公众的公共物品消费水平，满足社会公共需要。社会组织的组织性决定了其公共服务供给集中在公益性和志愿性的公共服务上，帮助积极回应社会的生态、环境、贫困、弱势群体、自然灾害、突发事件，甚至是国际援助等问题，弥补政府、市场的不足。

5、拓伸扶持渠道，为社会组织参与公共服务营造良好的社会环境，社会组织的公共服务功能的发挥离不开社会力量的参与和公众的支持，政府应为此创造一个良好的社会环境。第一加强社会公民意识的培养和教育。提高公众文化教育水平及综合素质，开展公民教育，发展公民文化，促进人的全面发展。第二培育志愿者队伍。志愿理念、志愿精神是社会组织发展的社会土壤。因此，给予必要的法律保障和政策支持，促进个人和企业捐赠社会公益事业免税政策的落实，第三成立党支部、党小组，协助政府对社会组织进行监管，提高监督管理效率，增强社会组织的社会公信度。

贾芝华

2015-10-25

第四篇：我国政府购买公共服务的困境与突破路径

我国政府购买公共服务的困境与突破路径

摘要：近年来，随着政府服务职能的转变，政府购买公共服务作为一种新型服务提供方式，被广泛应用于社会的各个领域。并且在党的十八届三中全会上也明确提出，要加大政府在公共服务领域的购买力度。这种新型公共服务提供方式，涉及范围非常广泛，政府作为购买主体，在社会各个领域对社会全体成员提供同等的服务，为其创建同等的生活条件和发展空间。对政府购买公共服务展开研究是建立服务型政府、增强政府服务供给量和质量、提高财政资金使用率的现实需要。所以本文针对当前这一热点话题进行研究。

虽然，政府购买公共服务这一制度在很多地方取得了一定的成果，但还是存在治理理念滞后、法律保障不健全、制度欠缺、规范不足等方面的问题，影响了政府购买公共服务的成效。所以政府要树立全新的政府购买共服务理念、加强立法、完善制度化、健全机制，以保障政府在购买公共服务方面的全面推进。

关键词：政府购买；公共服务；困境；路径选择

引言

近年来，随着政府职能的逐渐转变，我国政府逐渐转变为服务型、责任型政府，而购买公共服务则成为新时期政府的主要服务职能，为广大人民群众和社会各领域提供多形态的服务。政府合理运用自身所持有的资金与资源，来满足社会公众的多元化需求，对社会公众提供更多的公共服务，以此提高公众的生活质量，为社会公众参与社会活动提供条件和平台，形成新型的服务体系。

（一）选题背景和问题的提出

西方国家为了解决二战后的“市场失灵”问题，所以让政府直接承担起了为社会公众提供公共福利这一任务。而20世纪70年代以后这一制度已经成为西方发达国家政府提供公共服务的普遍做法。也是从70年代起，西方各国对社会福利制度进行了整改，探索出多种公共服务市场化模型，而西方政府大多以合同外包的方式将公共服务分散给一些企业或社会组织去做，不再独自承担对社会公众提供福利的责任。但政府仍作为提供福利的主体，政府部门与社会组织通过合同外包，建立合同关系，由社会组织承担向社会公众提供服务的责任，而政府则负责“掌舵”，承担出资、监督、评估等责任。

而从20世纪90年代开始，我国国内就有学者在借鉴西方政府购买公共服务的经验基础之上，从我国的实际情况出发，提出了不同的见解。中国政府也开始在北京、上海等经济较发达地区开始试行这一种新型公共服务提供方式，政府购买公共服务进入探索阶段。近几年来公共服务逐渐社会化、市场化，政府购买公共服务被各级地方政府广泛应用于各个领域，不仅涉及社区服务、养老服务、公共卫生服务等方面，并且涉及的服务更加细致化和多样化，不仅提升了政府服务的供给量和质量，还提升了政府的服务水平，因此对于政府购买公共服务的研究有一定的现实价值、理论价值。

（二）推进政府购买公共服务工作的重要意义

首先，推进政府购买公共服务工作是构建服务型有限政府的内在要求。政府为了更好的满足人民群众日益增长并且多元化的公共服务需求，提供全新的服务供给模式，构建服务型政府，转型为“有限政府”。政府的职能重心也由稳定政治格局、调节市场经济向加强社会管理、提高公共服务水平转移。

其次，这是提高政府供给水平的必然要求。随着公共服务需求逐渐多样化、层次化，政府只有加快创新提供方式，多元化供给模式，丰富提供服务主体，才能满足社会各阶层的服务需求，才能提高政府公共服务的提供水平，才能建立服务型政府。

最后，这是提高政府公共财政使用率的重要举措。政府可以充分发挥市场机制的优势，调动政府和人民群众的积极性，在购买公共服务过程中，使公共服务社会化、市场化，从而节约成本，不仅最大限度地调度政府财政资金，也最大程度的发挥财政资金的使用效益。

一、政府购买公共服务的基本内容

（一）政府购买公共服务的相关概念

1.政府购买公共服务的概念

外国学者简单定义政府购买公共服务即指公共服务合同外包。而在我国，政府购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。

2.公共服务

公共行政和政府改革的核心理念是公共服务，即包括教育、科技、文化等公共事业，也包括为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。通过公共服务为社会公众提供生活、发展等方面的条件，提供以服务形式存在的具体表象的公共物品，供公民使用或享受。

3.公共服务社会化

各国在公共服务的整改过程中，公共服务逐渐社会化、市场化是各个国家的共同趋势。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非盈利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

（二）政府购买公共服务的内容

政府购买公共服务可以分为两种形式，其中一种是政府自身提供的服务，即政府内部机构及其工作人员，既作为服务的消费者，又作为被服务对象。第二种是公共服务，即政府机构及其工作人员作为服务的提供者，而被服务对象则为除政府机构及工作人员以外的社会机构和公民。政府最大化的运用财政资金，提高财政资金的使用效率，以满足全体公民的多元化需求。

（三）政府购买公共服务的主要途径

政府购买公共服务通过公共服务引入市场与合作机制，进行供给机制的改革。在结合自身发展情况与充分了解社会公众的供给需求的基础之上，对政府的行为进行调整，由政府“直接调节和干预”转变为政府“购买、监督”，将政府与社??力量分开，实行新时期的新公共服务政策，将政府购买公共服务的工作重心放在提高政府服务供给的效率与效益上。在实行的过程中，政府要结合当地的实际情况，制定相应的公共服务方案，并且在收取税收的基础之上，吸纳更多的社会基金，才能够为之后的政府购买行为奠定坚实的物质基础。除此之外，政府可以利用企业、社会组织与社会公众的力量，建设阳光政府，对政府的购买行为、过程和结果进行监督。政府还可以建立服务评估机制和监督体系，考量服务的实施效果，对服务实施的过程和结果进行监督。

二、我国政府购买公共服务存在的困境

（一）治理理念滞后

政府购买公共服务制度上升为国家决策之后，标志着该理念由探索阶段已步入提速阶段。然而全新的专业概念，带来新的效益的同时，对于一部分人来说也是理念挑战。一部分地方政府部门和政府领导干部思维固化，他们的行为表明他们还停留在计划经济时期传统的政府直接提供公共服务阶段，没有建立新的治理理念的同时，也缺乏推进新理念的认识，导致政策制定片面、不够深入，使其变革受阻，规模受限。

长期以来，政府是公共服务唯一的直接提供者，掌管购买公共服务的一切财政资金。而随着政府职能的转变，政府不再是唯一的承担者，社会组织的进入，合作机制与市场机制的加入，使得政府的一部分财政资金转移给了社会力量，由他们提供公共服务。固化的政府部门和官员对社会组织的存在与发展认识不够，怀疑社会力量提供公共服务的能力，质疑其是否能合适的运用服务资金，甚至认为社会力量提供公共服务会阻碍社会经济发展，影响社会稳定、激化社会矛盾，不应扶持他们发展。

（二）缺乏法律制度保障

2003年，我国政府颁布的《政府采购法》并未对政府购买公共服务行为作出相关的规定，致使各地政府及其领导干部对于政府购买公共服务的认知存在分歧与偏差，各地政府根据现有的法律法规在结合本地区实际的发展情况下，自行制定、颁布本地区政府购买公共服务的适用范围、服务提供方式、购买数量等方面的准则或条例。因为缺少统一的制度规范，所以各地区政府设计的制度不尽相同，仅仅是对本地区政府的行为作出指导性意见。此外，由于各地方政府也缺乏购买公共服务方面的理论与实践基础，所以制定的制度或条例往往缺乏科学性、实践性、可操作性。

国家缺乏统一的科学的可操作性法律依据，地方政府又自立相关的指导政策，致使我国的采购公共服务的实行存在较大的随意性、差异性。

（三）监督体系不完善

不仅缺乏统一的法律制度会造成政府服务行为的随意性，监督体系不完善也会造成同样的结果。首先，政府作为资金提供的主体，对于资金的运作缺乏监管，可能导致贪污腐败现象滋生，甚至有些官员可能会钻法律的漏洞，将服务资金转移到自己名下。其次，政府作为监督的主体，上级政府监管不到位，可能导致下级的服务无法达到预期的效果。再者，其他监督主体，对于涉及的专业性内容认识不清、概念模糊，可能导致信息的不对称，无法对政府进行有效的监督。最后，若没有严格的监管体系，也可能出现社会组织擅用财政资金或将其占为己有，为社会公众提供与投入资金不符的服务。监督体系不完善，没有相关的法律约束，不仅为腐败提供可乘之机，也会影响服务的质量和效率。

（四）缺乏评估机制

政府由公共服务直接提供者，转变为“掌舵者”，但却没有一套系统的评估体系，来评估政府、社会力量提供的服务质量与效果如何。首先，无法追踪社会力量在履行合同的过程中具体实行情况，无法得知实行过程中是否存在导致服务品质下降的隐患。其次，专业性评估人才和机构的缺乏，难以做出有效的评价，而且无法组织服务对象对服务进行评价。再者，被服务对象阶层不同，不是完全都具备评估能力，例如老弱病残这类群体，他们的评估能力就有限。除此，政府与承接的社会力量存在合约关系、利益关系，会影响评估结果的可靠性。最后，如果没有统一的评估、评判标准，无法比较同一时期不同地方政府或不同时期同一地方政府的服务绩效，考核难以量化。

三、化解我国政府购买公共服务困境的路径

（一）更新政府的治理理念

政府要想更新服务职能，实现服务型政府、责任型政府、法治型政府，首先要创新政府购买公共服务理念，为其提供理念指引、理论依据。首先，确立法治政府的理念，以法律为标尺，规范、制约政府购买公共服务的行为。其次，确立责任理念，政府购买公共服务不再是传统的直接单方向自上而下提供服务的管理方式，而是由社会力量承接提供公共服务的全新方式。再者，确立契约理念，政府以“购买”的方式提供服务，要明确签订合同双方的权责，使其规范化、具体化。

政府由“权利型”转变为“责任型”，转变以往的管理方式，更新传统观念，充分发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会力量参与购买公共服务，将政社分开，责任下放，形成上下互动、合作、协商的格局。政府必须改变其全能的形象，将购买公共服务的责任交由社会力量承接，相信社会机体自身的运行规律，可以承接之一任务。

（二）建立健全的法律机制

我国现行的《政府采购法》对于政府购买公共服务的规定非常模糊，对于政府的购买行为并没有作出明确的规定，以至于政府对于具体的购买类型、购买范围、采购方式、采购标准、采购程序、资金配置、监督与评估等内容缺乏统一的制度规范，致使政府购买公共服务执行、操作随意性较大。所以，首先，政府要配套相应的法律法规与实施细则，补充、修改相应的条款和内容，使政府的购买公共服务行为有法可依，执行更有力度。其次，建立购买服务管理平台，配套相应的管理规定，督促政府购买行为制度化、规范化，促进政府购买公共服务的有序发展。再者，规范资金的使用、支付方式，健全购买机制，可以有效地解决购买过程中可能出现的费用纷争、资金滥用等问题。

政府健全相应的法律制度和规范，不仅明确了合约双方的责任和义务，还对政府和社会组织的行为进行了有效的约束，对政府滥用职权、以权谋私和社会组织不法行为进行了规范和管理。除此之外，政府的购买行为、服务行为更加规范化、合法化，政府更透明、更有执行力。

（三）建立严格的监督体系

只有建立一套严格的监督体系，才能保证公共服务购买的顺利进行，保证政府与社会组织在合作的过程中，任意一方都不存在破坏合作关系的行为。除去法律法规和制度规范对政府和社会组织的监督。政府还应该引入以下独立的机构和人员对公共服务购买过程进行监督。首先，引入第三方监督机制，防止政府权力寻租和社会组织不良行为，政府和社会组织的财务报告、购买合同、公共服务项目等内容由第三方进行审计、核查。其次，充分调动社会公众的力量，鼓励社会组织与社会公众作为独立的第三方对政府购买公共服务活动进行监督。再者，发挥新闻媒体的力量，构建网络平台，发挥互联网优势，跟踪相关信息，公开相关事宜，使政府购买公共服务行为透明化、公开化。最后，重视专家学者的意见，他们能够运用自身的专业知识、丰富的实践经验，对政府购买公共服务提出建设性意见，对服务过程进行理性分析，对问题进行有效解决。一套严格的监督体系应该是全面的、多元化的、民主的、法治的。

（四）建立第三方评估机制

所谓第三方评估是指评估机构依据评估标准和程序，对评估对象一定时段内活动状况及活动业绩、效益、影响和持续性进行的专业化评价。评估机制需要对购买公共服务的效率、质量、绩效等方面评定和划分等级，制定评估方法、标准和绩效指标，以此考量公共服务的效益、质量，公众的满意度，对公共服务实施有效监督和绩效管理。首先，结合监督机制，制定定量、定质、定期的考核原则，保证公共服务的质量和效益。其次，建立信息披露机制，将购买信息公开化、透明化，承接购买服务的组织也要公开自身的组织机构代码、证书等方面的相关信息，为政府购买公共服务提供决策依据和参考。再者，鼓励与支持社会组织或公民作为独立的第三方参与评估过程。当然利益关联的购买者、使用者、承担者也要参与到评估环节中，但不能成为评估者。最后，对于购买合同中，购买服务的项目、数量、费用等内容，提供量化参考值，便于政府对服务的过程、结果、效果进行绩效评估。

结论

随着经济水平的不断提高，人们更加注重生活质量，不再满足于当前的生活、发展条件，追求更高质量、多元化的公共服务。政府购买公共服务作为新的社会化、市场化手段，成为政府服务改革、政社分开、政府职能转变、提高政府服务效益的重要举措。所以对政府购买公共服务过程中存在的??题和弊端，需要我们探索解决途径，补充和完善购买、服务和过程中的具体规则，从而合法、适当的满足公众对公共服务的多元化需求，进而提高政府服务效益，打造高质量的公共服务。

本文首先对政府购买公共服务的相关概念、内容和购买途径进行了概述，然后指出当前政府购买公共服务过程中理念、法律、监督与评估四个方面存在问题，并提出解决途径。其中也存在不足之处，本文只是对购买过程中可能出现的四个方面的问题进行了分析和研究，并不代表不存在其他方面的问题，例如政府购买力薄弱、缺乏能承接购买任务的社会组织、资金缺乏保障等问题。虽然本文还存在一些不足之处，但对于提高政府服务决策的科学性、可操作性，提高政府的服务效益还是有一定的理论价值。

第五篇：政府购买社会组织公共服务的内容是什么(各地经验)

政府购买社会组织公共服务的内容是什么？

各省市的不同：如北京的是：

12月23日，市民政局召开政府购买社会组织公益服务项目座谈会，北京抗癌乐园、北京市青少年法律与心理咨询服务中心等11家参与2010年社会组织服务民生行动的社会组织负责人参加了会议。市民政局副局长谢延智、市社团办党委书记温庆云等领导参加了会议，并为11家社会组织颁发了荣誉证书。

会上，11家草根型社会组织畅谈参与社会组织服务民生行动的感受，交流组织实施公益服务项目的经验和心得，感谢政府对社会组织的大力扶持，一致表示将以更大的热情投入到首都社会建设中去。

今年，市民政局组织开展了社会组织服务民生行动，围绕与民生相关的扶贫求助、扶老助残等十大领域，把社会组织公益项目纳入统一规划，进行计划性安排并组织实施。活动开展以来，全市社会组织积极响应，踊跃参与，1846个社会组织申报了2706个社会公益服务项目，动员社会组织工作人员、会员和志愿者近50万人，共筹集社会资金22.98亿元，活动惠及人群998万人次。服务民生行动取得了良好的社会效果，得到了民政部、市政府领导高度肯定和广大群众的一致好评。

市社团办党委书记温庆云介绍了政府购买服务的实施过程。2010年,政府购买社会组织公益服务项目列入了北京市政府直接关系群众生活方面拟办的重要实事，市政府专门拨出资金1500万元，购买了300个社会组织公益服务项目，市民政局建立了政府购买服务制度规范，完善了组织管理机构，并对项目实施进行了监督和评估。目前，政府资金全部拨付到位，购买社会组织公益项目全部按时、按质完成。政府购买服务的实施，一是创新了财政投入体制；二是建立了政府与社会组织良性互动的合作关系；三是建立了政府购买服务的制度规则；四是重点扶持了草根型社会组织项目，形成了政府合理让渡、规范引导、扶持推进社会组织发展的新体制，发挥了政府资金的导向作用和激励作用，促进提升了社会组织的能力，为社会组织建设与发展注入了新的活力。

市民政局副局长谢延智指出，政府购买社会组织公益服务项目，是扶持社会组织发展的重要举措，是为民办实事的具体行动，是对社会组织开展公益服务的重要的引导和激励措施，提高了社会组织开展公益服务的荣誉感和责任感，调动了社会组织参与服务民生行动的积极性，对首都的社会建设形成强大的工作推力。北京市社会组织服务民生行动是我市社会组织建设与发展工作中的新生事物，是“大民政”理念在社会组织建设与发展工作中的具体实践，是社会组织建设和发展史上首次大规模联合行动，在组织形式、规模层次、涉及领域、制度创新、运行效果和社会影响等方面实现了历史性突破。

谢延智强调，培育社会组织健康发展是一项长期性工作任务，社会组织管理机关要在今后重点做好以下工作：一是搭建平台。管理机关要以保障民生、改善民生、服务民生为工作任务，组织引导社会组织响应政府号召、顺应社会需求、保障改善民生、服务人民群众；二是提供舞台。通过开展主题鲜明、内容丰富的各种社会活动，为社会组织提供发展空间，把可承接政府转移职能的项目，交给社会组织运作；三是扶持发展。加大政策资金扶持力度，努力营造社会组织发展的良好环境，推动社会组织组织能力、工作能力、发展能力不断提高，更好的为社会建设服务；四是鼓励奉献。挖掘先进典型，大力宣传、表彰鼓励、树立品牌，提高社会组织影响力和社会认知度，充分发挥社会组织在社会建设中的主体作用。

上海市的：上海市浦东新区建立政府购买公共服务机制

购买公共服务是政府履行职能的一种新型方式，也是推进行政管理体制改革和政社合作互动的重要内容。近年来，上海市浦东新区以建立健全政府购买公共服务机制为突破口，积极推动政府职能转变和社会组织发展，社会组织的新作用日益凸显，政府与社会组织的新关系逐渐重构，政府对社会组织管理服务的新方式逐步形成。

建立机制，规范政府购买公共服务行为

浦东新区明确规定，将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。

建立新机制。浦东新区制定了政府购买公共服务实施意见，在全市率先建立了政府购买公共服务制度，明确了购买公共服务的相关内容：实现预算管理，将购买公共服务的费用纳入预算；强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现；建立评估机制和规则，委托第三方专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。

据不完全统计，2006年该区有关部门委托社会组织承接公共服务项目的资金近6000万元，并专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域，社会反响良好。

规范程序。区民政局的关于购买公共服务的试行办法，确保购买公共服务制度可操作、有实效。一是明确范围和项目；二是明确工作职责；三是明确操作程序；四是明确项目购买方式；五是明确评估方式。从服务提供方、服务承接方和服务事项三个方面，对购买公共服务行为进行合理界定；将项目的协调、督办、评估等工作职责，分解至各相关处室；对服务供应方的资质、服务质量、服务成果进行评价，并采取服务提供方内部评估和第三方绩效评估的方式，将评估结果作为项目经费支付依据和今后项目招标的重要参考。

2007年，区民政局安排近3000万元资金，将30多个公共服务项目委托100余家有资质的社会组织、中介机构承接。同时，集中组织49家培训机构签订购买服务协议书，进一步扩大了政府购买公共服务的引导效应。

完善政策，优化社会组织发展环境

加快政府职能转变，推进政社分开和政社互动。区政府的相关指导意见明确，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员方面“六分开”，理清公共服务提供方（政府）和承接方（社会组织）之间的职责边界。

为转变街道办事处职能，该区12个街道办事处不再直接从事招商引资活动，把主要精力放在社区就业、养老服务等职能上，并将社会和社区可以承担的一些公共职能，通过购买服务方式委托给社会组织和社工机构承担。

搭建政社合作互动平台。在全市率先形成“1＋23＋6”的社区政务事务受理服务体系，作为政社合作的有形平台。建立市民中心，政府重大决策、重大事项征询社会组织和社会公众的意见，政府与市民、政府与社会组织、社会组织与市民以及社会组织之间的互动交流都可在这个平台上进行。这个平台的运作，由政府委托区社工协会承担，目前累计已有115家社会组织举办活动528次，参与群众达4万余人次。

完善扶持政策，促进社会组织健康发展。制定专项政策，对行业协会、民非单位的培训机构和养老机构，从建设、运营等各方面给予扶持。出台一系列扶持政策，如对区经济发展有贡献的行业协会补贴3万元工作经费，对社区公益性以及涉农社会组织给予4万元开办费、运行费、房租补贴等。在各类综合性政策中，体现对社会组织的支持。如区政府出台的促进现代服务业发展的财政扶持意见、促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见等，都有支持社会组织引进发展的政策。

目前，浦东新区各类社会组织呈现出蓬勃发展的势头，社会组织总数达660余家，备案群众团体3000多个。

拓展领域，扩大购买公共服务社会效应

购买社会组织服务，提升社会管理水平。充分发挥社区公益性社会组织在提供社区服务、承担社区管理等方面的作用，探索委托社会组织管理的机制，开展网上公开招标，增强社区的社会服务功能；建立全市首家社会工作者组成的社区专业服务组织———上海公益社工师事务所，事务所与政府签订购买公共服务的项目合同，接受政府委托，承接从居委会剥离的一些社区社会工作和居民事务；成立全市首家区级综合治理类社工组织———中致社区服务社，专门为社区提供社会工作帮教服务；委托阳光慈善救助服务社，运用社会工作个案访谈方法，对街头流浪乞讨人员提供救助服务，3年来提供服务达4000余人次。

整合各方政策，拓展公共服务领域。目前，区政府补贴培训费用的工种达177个，近8万人享受政府补贴的技能培训；依托中高职院校、企业的社会办学力量，扶持包括数字动漫在内的10个专业的实训基地平台，免费向社会开放，形成每年可接受2万人实训的规模。

制定专门政策，促进社会工作职业化、专业化试点。出台文件，对参加社工培训人员和实训基地、见习基地建设给予补贴。委托社工协会开展主题社工培训计划，2007年通过培训考试获得社工资格证书的有 213人，并率先在全国建立了社工专业的实训基地和见习基地。还成立了老年社工、青少年事务社工等 10个领域的 25个职业见习点。

浦东新区专业社工机构目前有11家，专业社工服务拓展至社会保障和民政专项事务等领域。（------------供参考 回答时间：