财政体制改革加速县乡政府职能转变（5篇材料）

第一篇：财政体制改革加速县乡政府职能转变

财政体制改革加速县乡政府职能转变

2006-04-04 09:37:27

3月30日，国家发改委公布了一份题为《转变县乡政府职能：目标、问题与政策建议》的报告，报告显示，中国政府加速中国基层政府职能转变的大思路正在日渐明朗，财政体制的改革被视为关键一环，并建议逐渐建立中央、省、市(县)三级财政体制。我们认为这是一个强有力的信号：中国政府已清醒地意识到，基层政府职能向服务型公共型的根本转变，是实现新农村建设大战略的关键„„

新农村建设对县乡政府职能定位的要求

县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县乡政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与中央和省级政府相比，由县乡政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。

从建设服务型政府的角度看，县乡政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。

一是，着重加强公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。大力发展社会救助和社会福利事业，加强农业科普和农民技能培训，加大基础设施的建设和供给等。

二是，进一步完善社会管理职能。依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。

三是，切实改进经济调节和市场监管职能。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度；加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度；加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。

县乡政府职能错位制约新农村建设

《报告》指出，作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。

由于基层政府更加贴近基层群众，更容易及时了解人们的需要，因而对一个地域而言，也就更能提高政府发挥公共职能的效率和效果。从这个意义上讲，这是对基层政府在发挥政府公共职能方面重要作用的一种肯定。

以此为目标，《报告》强调，为公民提供优质高效的公共产品和服务才是县乡政府的基本职能。同时，基层政权也要依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序。

而在基层政府与发展区域经济的关系上，《报告》明确指出，县乡政府尤其是县级政府，应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。

上述表述显然具有明显的现实针对性，县乡政府职能上的“错位、越位、缺位”早已被广泛诟病。

目前，县乡政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的县乡财政紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成县乡政府的债务负担。“越位”还表现为部分地方政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。县乡政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。

在分析原因时发改委的报告承认，“唯GDP”的发展观和对行政管制和经济处罚的手段依赖，无疑是县乡政府职能定位偏失的两大病因。而同时，报告更强调，财政体制，是影响县乡政府发挥其应有职能的“关键性问题”。

关键点在基层财政体制改革

3月21日公布的题为《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的文件明确提出，5年内乡镇机构编制“只减不增”。温家宝总理在去年底的中央农村工作会议上指出，取消农业税后，全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。

而此次发改委的报告称，管理层次过多导致行政成本高昂，行政效率低下。在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。

而在政府层级设置上，我国施行五级政府管理体制，省市政府掌握了大量行政资源，县级政府自主权过小，且市县争利严重，不利于县乡政府因地制宜履行职能。

对于上述现象，有专家表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。现在某些地区由于基层政府的财政压力，已经发生了撤乡并镇的情况。

逐步推行“省管县”的财政体制

报告建议，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

《报告》提出，转变县乡政府职能，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

“省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级减少、效率提高、政策传导机制迅速到位、行政成本降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。

一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。

未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。

以财政体制改革推动基层政府职能转变

转变县乡政府职能涉及到经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。

1、进一步明确县乡政府职能，逐步划清政府间事权，减少政府层级。正确处理政府与市场之间的关系，推进政企、政资、政事和政府与中介组织分开，明确中长期县乡政府职能调整的方向。按照有所为、有所不为的原则，强化县乡政府在公共服务和社会管理方面的职能，并建立科学的绩效考评机制。

2、鼓励各地通过省财政直接对县和“乡财县管”等方式减少财政层级。在现行行政管理体制大体不变的情况下，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。

3、调整各级政府间的财力划分。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限，加大财力向基层政府倾斜的力度。有些专家建议，从中长期看，可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，并从整体上重构税制，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种，作为市县级政府的主体税种，改变目前县级政府没有主体税种和共享税过多的局面。

4、加大转移支付力度，调整转移支付结构。进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求，适应我国区域经济社会发展状况的财政转移支付制度。

政府在我国农村社会养老保险制度构建中责任研究

□ 华 黎

农村社会保险制度的建立对农村人口的养老保障有着重要意义，从实践上看，我国农村养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段、停滞阶段以及创新阶段阶段，近年来一些发达地区和较发达地区根据本地区的实际情况建立了新型农村社会保险制度，农村社会养老保险有了较快的发展。从理论上看，一批有志于农村社会保险究的学者做了大量的研究，主要集中在农村社会保险的必要性、可行性研究，政府责任研究、制度设计与对策等方面。

笔者认为农村社会养老制度的建立及水平的确定在很大程度上取决于一个国家公共政策的选择，如果一国政府政府将公平作为主要政策目标，将会极大地促进农村社会保险制度的建设，在制度供给、法律供给、特别是财政供给等方面作用于农村社会养老保险制度。本文将从政府与农村社会养老保险关系的视角出发，结合农村社会养老保险现实状况以及未来发展，对现有的文献进行梳理，以期对今后的研究有所启发。

政府应承担的责任

公共产品提供的非竞争性决定了市场提供的失灵，市场失灵的领域正是政府发挥作用的领域，政府通过对国民收入的分配与再分配，以“税收--转移支付”的方式向公众提供。农村社会养老保险的公共产品这一属性，决定了政府在农村社会养老保险建立与实施中应负有责任甚至是主导责任。郑功成（2002)提出，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。杨翠迎、米红提出“有限财政责任农保”观点，所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的各种养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。

根据国际上其他国家的经验，政府的资金支持和缴费补贴责任主要体现在三个方面：一是由政府财政分担农村社会养老保险的缴费责任；二是农村基本养老保障机构的管理费用由财政承担，不再从农民养老金中提取，国家在政策上给予农村养老保险充分优惠；三是承担最后“兜底责任”，也就是一旦农村社会养老保险基金入不敷出，财政扮演“最后风险承担者”的角色。刘志国，姜浩（2006）从宪法、政府公共财政职能的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；郑功成（2000）认为，各国包括我国政府责任强调的结果是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，这就要求政府承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。

政府责任的缺失

政府的责任缺失已是不争的事实，主要体现在制度提供上、财政上、法律上责任缺失。

（一）制度责任的缺失。制度责任的缺失包括两个方面：第一，制度提供责任的缺失。从建国到1992年，这期间我国农村养老基本上是家庭养老的形式存在，社会养老是一片空白，直到1992年1月国家才颁布《县级农村社会养老保险方案》，开始了社会养老的试点阶段，由于该制度的诸多不合理的因素，实施几年后，于1999年停止执行，目前该方案处于停滞状态，从全国范围看，缺乏一部法律层次高，统一实施的社会养老保险制度或法规，农村社会养老保险制度又重新出现空白。

第二，制度设计不合理。就1992年的社会养老保险方案而言，该方案坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家未承担资金支付责任，使整个方案缺乏社会保障应有的社会性和福利性，事实上该方案是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，正因如此，影响了农民参保的积极性，如果强制性要求农民参加，就违背了农村社会养老保险自愿性原则，因此，在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

（二）财政责任的缺失。从我国财政支出结构来看，社会保障支出比例较小，不到财政支出的11%，远远落后于西方发达国家，也落后于中等水平的发展中国家，保障水平严重不足，这部分较少的社会保障支出，国家又主要用于城市社会社会保障制度的建设。

从2001年到2005年，我国财政投入农村的社会保障比例都没有超过财政社会保障总支出的5%，而且目前财政投入农村社会保障的资金主要用于社会救助等相关项目，农村养老补贴基本没有。政府不承担直接财力支持与兜底的责任，很难调动农民参保积极性。在这种养老保险中农民要冒投资失败风险、物价变动风险、还要冒基金被侵占风险。国家不仅从这种保险方式中得到一大笔投资基金，还让农民出钱养活了一大批管理人员（按3%提取管理），在缺乏国家财政支持和集体单位配套缴费的情况下，农村社会养老保险制度出现停滞的局面。

（三）法律责任的缺失。从法律上对农村社会养老保险加以规范，这是国际上通行的做法。我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。迄今国家对养老保险尚未单独立法，带而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等位阶较低的行政法规，同时，相关政策经常变动，缺乏权威性和延续性。

我国农村社会养老保险制度实施至今，并没有综合性的社会保障法规，更没有针对性的单项法规作为指导，而要使农村社会养老保险工作走向规范化的道路，建立起具有现代意义的农村社会养老保险制度，就必须制定出符合农村实际的社会保险法规。

政府的财政责任研究

政府能不能为农村人口提供可行的养老保险制度，关键取决于政府的财力是否可以支撑。从这一视角看，在讨论初期认为政府的财政能力不足的观点略多，这些年随着我国经济发展财力增多，特别是一些发达地区和部分欠发达地区农村社会养老保险制度的创新实践，更多的观点认为我国目前的财力应该能满足建立农村社会养老保险的需求。

目前，我国的财力能够支持农村社会养老制度的运行。据尚长风（2001）推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的1%左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元（2003）认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重效果。曹信邦（2005）从客观条件分析认为，我国高速增长的财政收入有能力对农民的社会保障承担责任。杨翠迎，米红（2007）通过相关预测和精算得出我国政府的财政责任其实是限额限时的，只要政府在未来的30-40年的财政支付不出风险，我国政府完全有能力解决好农民的养老问题。

在农村社会养老保险的资金筹集渠道方面。吴国玖（2007）认为，应该建立全面社会养老保障模式，通过税收的方式筹集社会养老保障基金，将现有的社会保险费和个人所得税合并为社会保障税，由国税机关征收，实行中央统筹。陈鹏联（2008）提出，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，地方政府可以采取每年从土地出让和拍卖收入中提取、财政预算专门安排、预算外收入切出一块，专门用于建立农村基本养老保险的风险基金，列入当年财政预算。

认识了政府应该在农村社会养老保险中承担责任，还应该进一步将责任在中央政府与地方政府之间划分，按照“事权与财权相结合”原则，明确中央政府与地方政府的责任。马雁军，孙亚忠（2007）认为农村基本养老，它既属于某一个地区的公共产品，所以以地方政府承担为主；同时它又具有强大的社会外部效应和溢出效应，成为跨地区的公共产品，因此中央政府在一定程度上需要参与和协调。特别是对于落后地区，中央政府应通过各种途径，给予大力的财政支持。合理确定中央与地方的财政投入责任。

我国实行分税制改革，既然财政实行分税制，对社会保障的供款也应由中央和地方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然我国自上世纪九十年代以来，中央财政对社会保障的投入在大幅增长，但这并非是一种固定机制，而是有着很大的随意性，这种现象势必将影响社会保障这一制度的稳定进行。实践中，目前政府在农村社会养老保险上还没有承担该有的财政责任，所以在建立农村社会养老保险制度中，必须重视按财权与事权相统一的原则明确中央与地方政府的责任。

和谐社会视角下城乡公共服务均等化中地方政府职能分析

发布日期：2008/09/08 提供单位：信息办

余姚市委党校 陆银辉

【内容摘要】：现代经济发展和社会进步要求政府为社会提供均等化的基本公共服务。而我国传统的城市偏向型基本公共服务供给制度，造成农村基本公共服务供给短缺、供给成本分担不合理、供给决策机制不规范、收益分享不公平等问题，导致城乡公共服务非均等化发展、城乡关系不和谐。本文以地方政府职能为切入点，探讨如何优化地方政府职能，建立城乡统筹的基本公共服务供给制度，实现城乡基本公共服务均等化。

【关键词】： 和谐社会 公共服务均等化 地方政府 党的十六届六中全会通过的《决定》中明确提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。当前，如何缓解并逐步缩小“三大差距”即区域差距、城乡差距和贫富差距，是我国在转型期面临的一个重大的经济社会问题，而三大差距的导致因素之一是基本公共服务的不到位和分配的不合理。以城乡关系为例，两者差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、社会保障等基本公共服务上。城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民难以获得基本公共服务，无法保障最基本的生存权和发展权。因此，逐步实现城乡居民基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共服务供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。本文从地方政府即除中央人民政府(国务院)以外的各级政府角度对此进行分析。

一、和谐社会与城乡公共服务均等化

公共服务是指满足公民及其组织的某种直接需求，并同时在某种程度上使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。一般，公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、经济成分或社会阶层提供一视同仁的公共服务，实现公平和效率的统一，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等内容。而本文中城乡公共服务均等化即指依照范围适中、标准适度的原则，城乡公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重两者的自由选择权，在基本性服务方面逐步实现均等化。

和谐社会是指社会系统中的各个部分或要素处于一种相互协调的状态，其中最关键的是利益关系的和谐。健康有序的公共服务体系、协调有效的公共服务关系是调节利益关系的“粘合剂”，是构建和谐社会的重要保障。虽然，城乡不同地区对公共服务的种类、数量需求存在差异，但无论在农村还是城市，基本性公共服务是正常生产、生活中必不可少的保障。正是从这个角度看，实现城乡公共服务均等化是现阶段构建和谐社会的必然要求：

首先，和谐社会要求坚持科学发展，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，而城乡公共服务均等化有利于提高城乡资源的配置效率和使用效率，以及维护城乡社会政治稳定。根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共服务供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对农村的补助，将提高农村公共服务的供给能力，减轻城市的长期负担。在不改变城市公共服务供给水平的前提下，改善农村公共服务的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。防止农村地区因长期得不到地方政府的强有力财政支持，难以改善公共服务状况而产生的离心倾向。其次，和谐社会要求建设服务型政府，强化公共服务职能。为公民提供基本性公共服务、实现公共服务均等化是政府基本职能之一。政府要致力于改变起点的不平等和创造机会的平等，使城乡居民在平等的原则下人人都享有平等的公共服务，提高农民的国民待遇。但因历史原因，中国农民在城乡二元社会结构中长期处于政治、经济、社会等诸多不平等的地位。城乡居民在教育、医疗卫生和社会保障资源分配方面均未得到同等机会，同为国家公民却享受着差距甚远的基本性公共服务。农民受教育权利、社会保障权利的相对剥夺，加剧了农民这个弱势群体的边缘化程度。所以，政府基本性公共服务的分配必须更多地向农村居民倾斜，使城乡居民拥有平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，才能有利于加强农村居民的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。

再次，和谐社会的本质特征是社会公正，即权利的平等、分配的合理、机会的均等等，具体体现在两大层面：“观念层面上公正的价值取向”和“现实层面上公正的制度安排”。而所谓制度是一套关于社会利益分配且以调节利益分配为目的的规则体系。从改革的进程看，中国的改革已结束了初创阶段，进入到以社会公正为基本价值理念的制度创新和建设阶段。长期以来，我国实行的是城乡二元性公共服务供给体制。城市基本性公共服务一直是由国家负担，而农村基本性公共服务的短缺却是农民自己解决(从资金筹集角度讲)，由各种费来弥补，无缘充分享受财政提供的基本性公共服务。但长期保持城乡居民之间的差别待遇是不公平的。在经历过去二十多年国民经济粗放式增长、城乡社会发展失调后，我国农村正步入社会改革、成本补偿期。在农村社会改革、成本补偿期，政府在进行制度设计和安排时就必须考虑为城乡居民提供平等的、无差别的基本性公共服务，在坚持效率与公平并重原则的基础上，使城乡居民共享改革发展成果，促进社会和谐。第四，和谐社会要求城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成。而政府向城乡居民提供均等的基本公共服务，能够减少贫困，减少收入不平等和社会地位不平等，最大限度地实现收入分配公平的目标。一般而言，适度的收入分配差距有利于调动劳动者的积极性，但若差距过大不仅会挫伤劳动者的积极性，还会降低全社会的消费水平，从而严重地削弱经济增长的动力。当前我国城乡居民收入差距过大将不可避免地导致两者在消费水平以及生活水平方面的差距。城乡之间基于一次分配上的贫富差距，因受市场要素的配置、经济发展的影响而在短时间之内无法扭转，但社会再分配则是实现社会公平的重要环节。从社会再分配看，基本性公共服务的供给能够有效地影响收入分配差距。在经济增长的同时，逐步为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务，实现社会和谐。

二、当前城乡公共服务均等化的发展现状及存在问题

长期以来，由于城乡二元结构的存在，我国在城乡公共服务供给上也分别对待，即城市公共服务都由国家来提供，农村公共服务主要靠农民自已解决，国家仅给予适当补助。但此体制已无法满足农村公共服务供给的需要，再加上城乡之间经济发展水平、经济结构、社会发展状况的差距，致使当前城乡公共服务呈现非均等化发展，农村公共服务供给存在较大问题。具体如：（1）城乡公共教育服务非均等化

从教育发展水平来看，城乡之间的差距是非常明显的。农村15 岁以上人口平均受教育年限不足7 年，与城市平均水平相差近3 年。在15～64 岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低近13 个百分点，全国现有8500 万文盲和半文盲，3/4 集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，农村辍学率、流失率反弹，有的地方高达10％以上，而且，就许多地区的实际观察，农村的流失率和辍学率远高于这个统计数字。根据《2005 中国教育发展报告》2，实际完成初中教育的不足30％，如此多的孩子放弃初中教育，并不完全是由于经济原因。国家教育科学“十五”规划课题──“高等教育公平问题的研究”课题组，发布的研究结果表明，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5 倍、16.5 倍、55.5倍、281.55 倍、323 倍。我国农村人口中初中文化程度以上的占39.1%，远远低于城市65.4%的水平，农村中学生是城市的4倍，而国家中学教育经费投入中，农村仅占38%。在国家重点高校，农村学生的弱势阶层的子女正逐渐减少。就拿清华大学来讲，2000 年农村学生的比例为17.6％，比1990 年减少4.1 个百分点。（2）城乡公共医疗和社会保障服务非均等化

城乡公共医疗卫生差距。2003 年的一份调查报告显示：城乡居民公共卫生资源分布差异非常大。65.4%的乡镇没有卫生院，90%左右的农民是无保障的自费医疗群体，占全国总人口近70%的农村居民仅享用不足全国总量30%的公共卫生资源。农村每千人口平均拥有不到1 张病床，而城市的平均数字约为3.5 张；农村每千人口只拥有1 名卫生技术人员，城市则在5 名以上；农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%，城市则为42.09%。截至目前，农村还有近1 亿人口得不到及时的医疗服务，近20%的县未达到2000 年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，4 亿多农村人口尚未饮用上自来水，近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。据2002 年世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒数第四位。

城乡社会保障也存在明显差距。目前我国的社会保障制度（主要是指以政府向居民提供的社会保障, 包括各种社会保险和社会福利）主要覆盖城镇居民，占全国总人口近70%的农村居民基本被排除在现代社会保障制度之外，已经参加社会养老保险的农民仅占农村人口的9.6%左右，农村养老基本上仍保持传统的家庭养老模式，只有少部分经济发达地区开始探索建立农村社会保障制度。从1997年开始建立的职工养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度，都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障之下。城乡社会保障覆盖率差距高达22︰1。且农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使他迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工(居民)普遍享受的社会保障制度。可以说，与制度相伴而生的公共服务对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农村居民无论身居何处，基本上被排除在社会保障制度享受行列之外。这是农民与城市居民最重大的差异。（3）城乡公共基础设施和公共文化服务非均等化

城乡公共基础设施非均等化。全国有一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户没有用上卫生厕所，近700万户农民的住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话，60%以上的县没有标准的污水处理场。而城乡公共文化服务非均等化表现为：第一，从城乡文化教育看，据统计，我国92%的文盲、半文盲在农村。在农村4.97亿的劳动力中，文化程度小学的占40%，初中的占48%，高中的占12%，受过职业技术培训的不足5%，受过技能培训的仅有1%。这种情况往往导致出现：教育水平低、经济收入少、子女上学困难，进而形成下一代文化水平低、收入也低的恶性循环。第二，虽然农民文化消费指出不断增长，农村文化建设与农民群众的精神文化需求极不适应，农村文化生活的落后面貌并没有根本改变。一是投入明显不足。近年来，虽然农村文化事业经费增长较快，但比例仍然偏低。2004年全国文化事业费仅占全国财政总支出的0.4%，人均文化事业费仅占8.74元。其中，农村文化事业费仅占全国文化事业费的26.5%，低于城市文化事业费47个百分点。2004年，全国共有720个县级图书馆没有购书经费，占全国公共图书馆总数的26.7%.二是文化基础设施落后。全国还有相当数量的乡镇没有建立文化站，许多县图书馆、文化馆、乡镇文化站由于面积狭小，年久失修，设施陈旧落后，无法开展相应文化活动，多数县级电影公司难以正常运转，许多县级剧团有名无实。三是为农村提供的公共文化服务总量偏少、质量不高。官方的数据表明：中国年出版图书17万到19万种，其中有关“三农”的图书还不到4000种；城市发行网点在过去十几年间增逾3倍，而农村却减少了40%。全国面向普通农民的农村类报纸只有30多家，发行量仅180万份；反映农村题材，服务“三农”的图书、文艺作品、影视作品等明显不够，适合农民特点的报纸、杂志很少，农民群众看书难、看戏难、看电影难的状况还没有得到完全改变。长期以来重城市、轻农村的发展方式，使城市文化日益强化、乡村文化不断衰落，城乡“二元文化结构”的鸿沟日益分明。伴随着工业化、城镇化速度的日渐加快，各种资源要素迅速向城市积聚，久已存在的城乡文化强弱差距进一步扩大。

三、城乡公共服务均等化中的地方政府职能分析

现代社会中，地方政府的六大基本职能之一是为公民提供基本性公共服务。但由于对市场机制的局限性和转轨过程中地方政府职能定位认识不清，以及片面强调经济增长的发展观，导致地方政府将改善农村公共服务的供给状况放在相对次要的地位。如上所述，当前城乡居民的个人消费水平差距正趋于缩小，但基本性公共服务供给水平差距较大且仍在持续扩大，农村公共服务数量严重短缺、质量较差。则从地方政府职能的角度看，造成现状的原因是：

（1）地方政府在农村公共服务供给资源筹集上的职能错位

农村公共服务的基础性、效益的外溢性等特征，决定了政府在其供给中都应发挥主导作用，此外市场机制也可以参与其中。但在实际中，地方政府在农村公共服务供给上责任不尽合理，资源筹集上职能错位。本应由地方政府提供的公共服务或由地方政府与农民共同承担的公共服务成本，却完全由农民承担。本应由上级政府提供的公共服务却通过政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡级政府和农民头上。据统计，目前近70%的公共支出发生在省和省以下，其中市、县、乡三级就占了55%，尤其是县乡两级支出责任相当沉重。例如：我国乡镇政府担负着“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”的职能，但乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源无法支持范围如此广的职责，尤其是1994年分税制改革更加剧了基层财政的困境。目前全国三千多个县市中过半数已出现财政赤字，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共服务提供。只有依靠乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、收费、罚没收入等制度外财政收入来弥补地方公共财政的空缺。这必然导致乡镇政府向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权。（2）地方政府在农村公共服务供给决策机制上的职能错位

自上而下的制度外公共服务供给决策机制，造成农村公共服务供给与需求不相适应、结构失调，地方政府职能错位。由于受政绩考核和经济利益的驱动、缺乏有效的农民公共需求反映机制以及现行体制下村委会“自治权”的弱化等因素的影响，造成目前我国农村公共服务的供给决策仍以行政计划手段强制性供给为主。主要表现为：基层政府所追求的目标与农民的要求并不是完全一致，农村公共服务的供给主要不是由乡村社区内部的需求决定，而是由社区外部的行政指令决定。致使农村公共服务的供给对需求的动态适应性不强，供给过剩和短缺现象并存，供需失调表现如：一是见效快、易出政绩的短期公共项目投资建设快，如各类达标升级活动、小康工程等。见效慢、期限长、具有战略性的纯公共服务不大愿意提供或提供得很少。二是热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。在许多农村地区，农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳的现象比较严重，而各种形象政绩工程颇多。三是实物性的“硬公共服务”建设得快，而像农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软公共服务”却不愿提供或提供得很少。（3）地方政府农村公共服务提供机构的服务不善。

近年来，各地地方政府对农村公共服务机构进行了一些探索性改革，但许多地方农村公共服务机构的改革仍没有脱离计划经济的框架，存在诸多问题。一是地方政府农村公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。当前农村公共服务机构的业务开展大部分是通过乡级下设机构开展工作的，县级机构主要是对乡级机构在业务上进行指导，布置工作内容，而乡级“七站八所”的大部分工作是税费收取，服务很少。管理农民为主，服务农民为辅。二是办公及业务经费严重不足，设备十分落后，公共服务难以开展。许多县政府农村公共服务机构办公及业务经费十分短缺，日常工作难以开展。三是乡级农村公共服务机构由“条条”管理为主改为“块块”为主后，人数有所减少，虽减轻了乡级财政压力，但农村公共服务质量也进一步下降。

四、完善城乡公共服务均等化中地方政府职能的措施

综上所述，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。当前，必须转变地方政府职能，加快建立农村公共服务体制，并以此为基础建立城乡统一的公共服务制度。具体措施如下：

1、树立正确发展观念，进一步转变各级基层政府职能。

一般而言，收入差距与公共服务的供给都同政府的职能密切相关。基层政府的不断膨胀是造成农村公共服务因资金制约而供应不足的直接原因。当前，我国农村基层政府处于“给国家办事而国家不养，由村民养活又无益于村”的尴尬状态。其主旨是“保工资、保运转、保稳定”，而为当地居民提供的公共服务有限，“养人”重于“做事”。所以当前各级基层政府必须转变观念，按照建立公共服务体制的要求，推进县乡政府改革和事业机构改革，加快实现基层政府由管制型向“规制—服务”型职能的转变。农业税取消以后，乡镇政府机关和人员的主要工作就是为农民服务。县乡体制改革的关键是要切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，加强公共服务。

2、改变城乡分治结构，构建城乡一体化公共服务供给体制。

一是要从根本上调整现有的国民收入和利益分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，取消现存的农村基本型公共服务制度外筹资方式，实现对农村公共服务制度内供给，对城乡基本性公共服务供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的公共服务供给体制。三是消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍。要大力破除城乡二元分割的体制和政策限制，废除城乡隔绝的户籍制度，赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利和公平的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的经济社会体制。

3、深化财政体制改革，推进公共财政体制建设。

地方政府的公共支出结构要由以城市建设为主向重视农村建设转变。一是改变过去财政投资以工业为主的思路，增加农业公共服务供给，改善农村公共服务。调整公共财政支出结构，财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。二是按照财权与事权相匹配的原则，明确地方政府的供给职责，合理划分各级地方政府的财权和事权。三是实行规范的财政转移支付制度。其一，调整现行转移支付的结构。将现行的多种转移支付统一为一般性转移支付和专项转移支付两种；压缩专项拨款规模，精简当前的专项拨款项目；扩大一般转移支付的规模，使转移支付资金发挥均等城乡之间公共服务水平的作用。其二，增加地方政府的财政对农村基层的转移支付力度，尽可能平衡城乡之间公共服务水平和质量上的差异，制定有利于增加农村公共服务供给的财政分配政策。

4、加快发展农村公共服务事业，增强农村基本性公共服务供给。

一是深化农村义务教育经费保障机制改革，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。二是加快发展农村公共医疗卫生事业。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和救助体系；建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系，规范农村医疗服务；增加农村卫生人才培养的经费预算等。三是加快建立从“低保”起步的农村社会保障体系。加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，积极推进建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，建立保障农民工合法权益的机制，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度。

财政视角下的社会保障资金问题与对策

来源：中国论文下载中心 [ 09-11-04 09:20:00 ] 作者：徐川 赵梦迪 编辑：studa20

摘要：公共财政与社会保障存在内在联系。中国现行社会保障资金存在缺口过大，个人空账规模空前；积累资金的收益率低于同期通胀率和空账规模上升的速度；社会保险费并未形成真正意义上的收支两条线管理；地区不平衡等问题。应该通过加大社会保障基金的征缴力度，加大转移支付的力度，优化公共财政收支结构等措施来完善中国的社会保障制度。

关键词：公共财政；社会保障资金；转移支付；收支结构

目前，中国人均GDP已经达到1 000美元，这是中国多种矛盾的凸显期。这一时期，收入出现了严重的分化，主要原因在于市场的负面作用，是计划经济向市场经济转变的后果之一，对中国的社会稳定造成严重的威胁，因此当前发展社会保障事业对中国社会的进一步稳定发展具有重要意义。

一、公共财政与社会保障内在联系的理论分析

（一）社会保障的性质需要公共财政的支持

社会保障的公共产品属性决定其与公共财政存在内在联系。当然，并非所有的社会保障制度项目都具有典型公共产品特征。尽管目前理论界对此看法不一，但社会保障中的基本保障，比如养老保险中的基本养老保险，其公共性是非常明显的[1]。

从社会保障具有互济性的角度来看，由于市场经济基础条件下，资源和个人能力还有社会环境的差异，个人所获得的劳动成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成个人生活条件的不同，会对社会公平造成损害。社会保障是在第一次市场分配之后，政府统筹社会财富，按照成员需要提供生活资料，是对社会财富的再分配，是将高收入阶层的财富以公共财政的方式转移给低收入的阶层。因此社会保障是社会成员之间通过公共财政的一种互济行为。

从社会保障具有风险负担性的角度来看，社会保障凭借社会的共同力量，保障全体社会成员的基本生存权利。社会保障的原理在于：把个人的短期较大的、难以抵御的风险，转化为长期较小的风险，并由社会共同分担。社会保障存在的前提即社会成员风险的可分担性。公共财政作为一种政府为主体的分配行为，目的在于满足社会的公共需要，追求社会的公共目标。

从社会保障具有收入再分配功能的角度来看，要想使社会成员对社会产品的分配达到社会公平，需要对收入进行再分配，使处于劣势者得到补充的社会产品份额。社会保障制度能够通过资金的筹集与支付，使社会产品的分配更加趋于符合社会公平的原则，维护社会稳定。而社会保障这一功能的实现需要公共财政的支持。

国家财政向公共财政的转变是出于对市场经济认识的不断深化，公共财政是以市场对资源配置起基础性调节作用为基础，是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政的功能是弥补市场的缺陷[2]。因此，公共财政的出发点与社会保障是一致的。社会保障作为公共财政运行的一种手段，作为社会公平的调节器，其作用的发挥需要完善的公共财政制度支持。完善的公共财政制度可以有效为社会保障提供稳定持久的制度支持。

（二）公共财政是社会保障的重要保证

首先，社会保障是公共产品。公共财政是一种契约财政，体现了政府与纳税人之间的一种契约关系，即政府收取税收，必须为纳税人提供满意的公共服务；纳税人为获取公共服务，必须付出纳税的代价。社会保障作为维护社会安全的稳定器、减震器和调节器，是纳税人需要国家提供的一种公共服务，具有消费上的非竞争性和非排他性，因此必须由政府承担起供给的责任，由公共财政提供财力的支持。

其次，社会保障是优值品。优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品。因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益，使其对产品的效用评价过低，若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的优值品数量会低于资源配置的最佳水平，从而造成资源配置不足的效率损失。

二、社会保障需要公共财政支持的现实依据

（一）社会保障资金缺口过大，个人空账规模空前

从1995年以来，中国养老保险开始实行“现收现付”向“统账结合”转轨，在这一过程当中，由于对转轨成本事先没有一个清楚的衡量，为确保基本养老保险基金按时足额发放，养老金的发放实际上占用了职工的个人账户，造成个人账户的基金因被用来弥补社会统筹基金的不足而存在空账运转，且要支付“空账户”的利息，形成社会统筹基金与个人账户因统账一体造成职责不清，进而导致统筹账户基金透支个人账户基金。所以，中国个人账户在一开始就出现了“空账”的问题，而且，逐年递增，达到一个相当大的规模。截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7 400亿元，而且每年以1 000多亿元的规模扩大。在北京大学的一次论坛上，劳动和社会保障部副部长刘永富透露了上述数字[3]。

（二）积累资金的收益率低于同期通胀率和空账规模上升的速度

社保资金的收益率远远低于同期的通货膨胀率，评估基本养老保险基金的投资绩效，通常采用的衡量指标是实际收益率，即基金投资取得的名义收益率扣除同期通货膨胀因素后的收益率。如果基金投资的名义收益率低于通货膨胀率，说明基金在同期内贬值。用这一指标衡量，银行存款和国债投资的实际收益率都不理想。例如，从社保基金成立几年来的累计收益看，按资本加权计算，社保基金累计收益率为11.48%，和同期累计通货膨胀率5.04%相比，高出了6.44个百分点[4]。同时考虑空账规模的上升也达到惊人的程度，中国的社保资金积累的速度远远赶不上空账规模和同期的收益率。

（三）社会保险费并未形成真正意义上的收支两条线管理

国务院《社会保险费征缴暂行条例》规定：全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动保险行政部门负责；缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应纳费额。条例同时又规定社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收[4]。根据条例规定，社保机构征收的社会保险费存入财政专户，依据国家有关规定，社会保险，财政部门需将保费的发放亦由社保机构负责。于是社保机构存入财政专户的社会保险费再返拨给社保机构由其发放。

（四）地区社会保障水平不平衡需转移支付调节

在中国经济发展水平不平衡，所以社会保障水平也很不平衡，社会保障水平取决于省级财政的规模和中央的转移支付规模，在2005年，社会保障支出最多的是辽宁，达到263.38亿元，占全国比重的7.84%，但人口比重最大的河南社会保障支出是168.06亿元，社会保障支出占全国比重的5%。按照瓦格纳法则来看：随着人均收入的增加，公共支出的规模也会加大。所以，要提高社会的社会保障水平，就要提高省级财政的收支能力，提高地区的人均收入水平。要缩小各地区间的差距，就应当加大中央的财政转移支付的力度，加大对落后地区的转移支付，尤其是社会保障的转移支付力度。

三、社会保障制度良性发展的公共财政举措

（一）增加公共财政收入来源，夯实社保资金基础

社保资金的来源依靠强大的国家财政支持，所以夯实社保资金的基础就要通过扩大税收来源，增加就业，加强中央财权等措施来增加国家财政收入，从根本上为社保资金提供强大的财力支持。但另一方面，由于个人账户空账和个人账户预期收益率低以及城乡二元社会结构的存在，出现了个人参保的积极性不高，社会保障覆盖面较窄这些问题，而且，目前中国社保基金的征缴率并不理想，普遍存在着漏报瞒报缴费基数的情况，企业欠费问题也比较严重。此外，大多数职工并没有按照实际收入上缴社会保险费，导致社保基金的来源大大减少。

（二）提高社保资金统筹层次，加大公共财政转移支付力度

首先，提高社保资金统筹层次。这是在国务院决定中所提到的，统筹层次的提高符合社会保险的基础理论，有利于统筹调剂。但本文的考虑主要是基于政府责任的承担方面，社会保障基金应达到全国统筹，原因是在目前达到省级统筹之后，并不能完全解决劳动力在全国范围内的流动所带来的保险转移问题，并且省级统筹必然会导致各地方权力的分割和对于中央财政的依赖。

社保基金的全国统筹有利于加大收入分配的力度，全国的退休职工都将以同一个标准领取保险金。我们设立个人账户制度主要是解决效率和激励问题，社会统筹所负责的基础养老金应该更多的考虑公平，至于不同地区的生活费用差异问题我想可以在实际实施中加入物价指数进行调节。

其次，中央对地方社会保障资金的支付是为了保证国家宏观层面的公平，但是一味依靠中央的转移支付力度会增大中央的财政负担，这也是不现实的。因此，最终社会保障的提高依靠的是地方对个人收入的提高，而这就要求地方政府要保证基本的就业。

（三）优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障基金

当前中国公共财政用于经济建设的支出比重较大，这是中国现阶段经济发展的要求。不容忽视的一个情况是中国当前的贫富分化也达到一个不得不解决的程度，所以，作为社会公平平衡器的社会保障必须发挥更大的作用。虽然中国的社会保障支出逐年递增，超过了GDP的增长速度，但是这部分支出覆盖的群体比较窄，所以要继续扩大社会保障的范围就应该加大社会保障的支出力度。

一方面要将大量的预算外资金纳入财政收入，当前中国公共财政存在一个大规模的预算外资金的收入，这部分资金的使用至关重要。使用不当会造成寻租腐败，所以应尽快完善公共财政体制以将这部分资金纳入财政收支体系，增加财政收入。另一方面要创新社会保障资金的收入，比如当前减持国有股，发行社会保障彩票等，但是开征社会保障税欠妥，税负过重不利于资本的引进和就业机会的创造。因此应该优化公共财政收支结构，开展多种渠道筹集社会保障资金。

（四）统一社保资金运营模式，建立保值增值新机制

根据各地社保资金结余较大、保值增值困难的实际，建议国家尽快修改《全国社保基金投资管理暂行办法》，明确社保资金在保证正常支出前提下的投资运营政策，尽量通过全国社保资金理事会等权威机构，将地方社保资金结余统筹运营，拓展投资渠道，重点投向电力、交通、石油等利润较高、收益较稳定的行业，使社保基金发挥更好的经济与社会效益，更好地促进社保事业的健康发展。

参考文献：

[1]洪银兴，刘小川，尚长风.公共财政学[M].南京:南京大学出版社，2003:3.[2]肖莉.2004年社保基金收益率为2.43%[EB/OL].http://.[3]王东进.中国社会保障制度[M].北京:企业管理出版社，1998:19.[4]中国统计年鉴2006[K].浅谈政府在农村社会养老保险制度中的责任

现行农村社会养老保险是根据国务院国发[1991]33号文件精神，按民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》组织开展起来的，鉴于当时农村社会经济发展水平仍比较低下，该方案在责任形式的选择上，考虑到国家、集体和个人的实际承受能力，采取缴费与待遇不确定型；在保险方式的选择上，采取了个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的个人帐户积累保险方式，期望依靠政府的有效组织形成制度，通过主要靠农民自身的努力逐渐积累起来的养老金，与土地、家庭、社区保障一起构筑农村的养老保障体系。在该方案指导下，各地政府开展了相应工作，农村社会养老保险（以下简称农保）取得一定进展。

然而，农保在实行十余年后，仍然看不到“基本解决”农民养老问题的前景，与实行农保的初衷相距甚远。就南京市六合区而言，截至2005年底，累计参保人数为7.4064万人，参保率不到1.3％，已领取保险金人数663人，占参保人数的8.6‟，老年人受益面小。2005年向639名参保人发放养老金，年人均约250元，月均20.8元，年领取养老金600元以上者只有有96人，仅占

14%。就当前六合区农村年人均600元生活水平看，绝大部分投保者并没有因此而解决基本生活问题，领取的养老金仅作为生活开支的补充。正是由于该方案在缴费标准的设计上并没有达到保证农村老年人基本生活的目的，动摇了农民对这一制度的信心，因而投保者逐年减少。特别是自1999年中央下发了关于整顿和规范农保工作的文件后，使刚刚在农村建立和发展起来的农保制度受到严重受挫。1998年农民续保人数为1.6194万人，2005年底为0.1009万人，呈逐年加速递减趋势。问题的关键在哪？根据已有的调查研究显示，绝大部分农民参加养老保险缺乏集体补贴，政府无资金投入，回避财政责任，社会养老保险演变为“个人储蓄式保险”，失去应有社会保险意义等。可见，现行农保面临困境，与政府责任不到位、作用不充分有必然联系。因此，只有明确政府责任才能促进农保制度的健全和完善，从而实现和谐社会的目标。

一、政府在农保制度中承担重要责任的必然性

1.政府在农保中承担重要责任，是保障农民社会保障权益的本质要求。我国《宪法》第45条也规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国老年人权益保护法》第十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”因此，保障包括农民在内的社会弱势群体由于年老、疾病或丧失劳动能力后的基本生存权利，是政府的当然责任。反过来而言，农保制度作为化解农民养老的核心制度安排，是我国农村社会保障体系的重要组成部分，这从本质上决定了它是一种典型的政府行为，只有政府有所作为，才能充分体现政府对农民社会保障权益的尊重和保护。

2.政府在农保中承担重要责任，是土地保障功能弱化和家庭养老模式受冲击形势下降低农民养老风险的客观要求。土地作为最基本的生产资料，长期以来是中国农民最主要的收入来源，也是农村家庭养老的基本保障。但近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的推进，以及加入WTO对农业的冲击，农村土地的基本保障功能日趋弱化：城市化使人均耕地减少；土地征地补偿政策不完善导致被征地农民失去生存的依托；农产品价格持续走低而耕地成本却在上升，使农业经营的绝对收益越来越低，甚至出现亏本。更为严重的是，随着计划生育工作的深入和现代观念的冲击，以及由此带来家庭规模小型化、家庭结构功能的变化，特别是伴随农村人口老龄化、农村大量剩余劳动力向城市转移，使得中国几千年来以家庭养老为主的农村养老模式受到前所未有的冲击。因此，政府介入农保并承担重要责任，是推动农村养老的社会化和现代化，弥补家庭养老和土地保障不足，防范农村人口老龄化风险的客观要求。

3.政府在农保中承担重要责任，是缩小城乡差距，缓解二元经济结构消极影响，构建和谐社会的根本要求。目前，我国已面向城镇职工建立了多层次、多支柱、较为完善的社会保障体系，而在农村把养老费的筹集全部留给农村的集体经济及农民个人承担，政府扮演的仅仅是“政策扶持”角色。这对于起点本来就较低的农村社会养老保险制度的建立无疑十分不利。可见，二元经济结构中，对农村社会保障问题的长期忽视和责任缺失，是我国政府在构建中国社会保障制度体系中的一个重大缺陷。而“老有所养”一直是我国农民最为关心的问题，在传统以家庭养老为主模式难以为继的情况下，政府在农保中承担重要责任，是缩小城乡差距，统筹城乡发展，保证社会公正，规避社会风险的根本要求。

二、政府在农保制度中责任不足导致的问题

社会保障制度是社会的“安全网”，关系到社会稳定和经济秩序的健康发展，关系到国计民生的千年大计。因此，建立和完善社会保障制度是政府不可推卸的重要职能。同时，改进收入分配和社会保障职能，逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收人分配，促进社会公正与和谐也是我国政府转变经济职能的一个重要目标。而我国现行的农村社会养老保险制度由于政府在政策的制定和实施过程中存在着严重的“责任主体缺位”的现象，并不具备社会保障特征，至使农保工作出现了一系列问题。

1.政府价值取向不明确，导致政策不统一，缺乏连续性，使农民参保信心受挫。农村社会养老保险最初的定位是解决农民的基本养老保障，农民领取的养老金能够维持基本生活，目标虽然较低但在缴费、基金收益水平无法保证的情况下，仍无法实现保障参保人基本养老所需的保障目标。因此，农保的保障目标，实际上是处于模糊不清的状态中。在实践中，还没有哪一级政府敢做出这种承诺。农保在农村社会保障中的地位，也因此难以明确。致使实践中政府责任的“虚化”和缺位，农民对制度的信心动摇，从而导致20世纪9O年代后期一些地区农村养老保险方案的中断。究其根源，政府一直把社会保障作为“市场经济体系中的一个重要组成部分”，作为为经济发展服务的手段和工具，而没有把社会保障制度作为一项独立的、具有自身发展逻辑和规律的社会政策和制度。

2.政府对农保的制度设计和法律规范重视不够。首先是在制度设计上存在不合理之处，如《方案》规定现行的缴费标准是2元/月～20元/月，共设10档。但执行中农民往往处于观望态度，或是由于经济困难等原因而选择最低档2元/月，按规定十年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月领取9.9元，这不可能应对养老风险。又如由于城市化的加速，农民群体自身出现分化：继续传统耕种为生存方式的纯农民、向城市迁移的农民工、被征地农民、乡镇企业的农村劳动者、个体工商户。而《方案》的设计没有考虑到农村经济发展的非均衡性以及农民自身的分层，规定“坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”。其次是制度规范不力，法律层次低，缺乏约束力。各地农保办法，基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，稍作修改后制定颁发。由于这些规章、条例等法律层次低，约束力不强，导致有关农保的权利义务关系的模糊。

3.回避经济责任，使大部分地区难以建立农保补贴制度或补贴制度形同虚设。社会保险的责任主体应当是国家，由政府统一管理，以国家财政为经济后盾承担财务上的兜底责任，其资金收缴应以国家、集体、农民三方分担为原则，体现社会性和公平性。《方案》虽然规定“资金筹集方式以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但由于对国家、集体的责任没有通过约束性规范加以具体规定，因此“以个人缴纳为主”，在实际执行中变为“完全由个人缴纳”。政府即不承担无限责任，也不承担有限责任，基本上没有任何经济上的支持，大部分地区集体补贴常常落空，这种“完全储蓄式制”的养老基金筹集模式，在经济欠发达地区尤其是广大贫困农村地区难以建立起来。

4.管理效率低，农保制度基金无法保值增值。自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力，农保开始推行时的计息利率为8.8％，后来随着银行利率的下调，基金利率一再降低，1999年7月1日起，进一步调整为2.5％。而参保农民自身还要支付3％的管理费，要承受管理人员挪用等违规行为造成的基金流失的风险，以及承担物价变动的风险。因此，政府应承担起对基金保值增值的责任，加强基金管理，降低投资风险，而不能将支付风险转嫁给农民。目前有的地方农民纷纷退保，说明农民积极性受挫。

三、明确政府责任。推动农保制度的发展和完善

1.重构政府在农保制度中的价值理念。我们需要创建一个充满竞争活力的社会，同时也要创建一个充满关怀、和谐发展的社会。农保制度是国家的一项长期社会政策和政府实施的一项农民养老计划，即不是商业保险，也不是农民负担，属于基本养老保险范畴。经济政策的任务在于提高效率，而社会政策应以公平、均衡为原则。政府要将社会保障制度作为独立的、不附属于经济、政治目的，有自身发展规律的机制，要将对公民的社会保障权利的保护提高到保护人权的高度加以认识，要以此为出发点，重构在农保制度中的价值理念。

2.法律责任。以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一，农保制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。世界各国经验表明，社会保障立法总是先于社会实践，而我国农保制度的试点及全面实施之所以在未立法的新状态下实行，主要借助于社会主义国家的公信力与组织能力，通过政府下达各种政策文件、方案办法予以推行。因此，农保在实行之初得到了农民支持，事业有所发展。但是，随着全社会依法行政意识的增强，在缺乏具体的法律依据、政府和农民都不受法律约束的情况下，继续依靠政府的公信力和组织能力去建立农保制度，毫无疑问存在很大的困难，这是我国农保处于停滞状况的重要原因之一。因此，政府应充分认识到加强农保制度立法的重要性，推动立法机构通过法律规范和调整农村养老保险关系，目前正在起草的《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，而应加入《农村社会保障法》、《农村社会养老保险法》等一系列的内容。

3.提高对农保制度的设计和规范水平，弥补《方案》设计的失误。首先，要按照国际通行的养老保险测算模式进行科学的保险费和养老待遇设计。其次，制度设计要充分考虑到城市化进程中农村经济发展的非均衡性和农民自身分化的新情况和新变化，因地制宜，因人而异，制定分层次、分类别的农保制度。再次，既要注意二元经济结构所造成的城乡差别，根据农村实际情况制定适宜的发展战略，又要以“建设社会主义新农村、统筹城乡经济社会发展”重要思想为指导，为未来与城镇养老保险的协调和衔接、建立统一的养老社会保险制度作好铺垫。最后，还要将农保制度与农村最低生活保障制度、保障被征地农民政策、土地流转制度等解决“三农”问题的相关政策相配合，使之相互促进、相得益彰。

4.经济责任。首先，党的十六届三中全会提出社会经济的发展应实行城乡兼顾，对社会财富进行合理分配并向农村有所倾斜，为农民的养老保险提供一定的经济支持，是财富再分配的一个较好的方式。其次，近年来，我国财政收入财政收入已从1997年的8651亿元增加到2003年的20000亿元。政府经济承受能力增强，应增加对农保制度的投入，建立有效的财政支持系统，以改变政府不承担直接财力支持的责任、集体补助又有名无实、具有随意性、农保制度个人账户难以建立的局面。(1)按国际惯例，实施对农民养老金补贴，补贴的资金可由国家减免的农业税国家对农产品的补贴中直接转入。(2)对保险基金给予补贴，在利率水平相对稳定的情况下，对基金运营收益实行一定比例数额的补贴。(3)建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证参保人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步，分享经济发展成果。(4)各级地方财政也应为农保制度提供一定的财力支持。江苏省苏南地区和东莞农保制度事业的成功充分证明地方政府承担起向农民个人账户供款的部分责任将发挥重大作用。

5.增强基金监管责任，保证农保基金的保值增值。首先，实行农保基金的财政专户运行机制，专款专用，确保基金的安全性和完整性。其次，在我国目前金融市场尚不完善的条件下，购买国债是主要选择；但可考虑进行适当的投资组合，审慎放宽投资领域。如可适当安排用于国家重点工程建设的投资或购买国家重点建设债券等方法，提高盈利率。再次，随着我国金融市场的逐步规范，可委托专业管理机构对部分农保基金进行多元化组合投资运营，提高资金增值率。在这一过程中，政府要加强对基金投资使用的监督和管理规范，杜绝基金挪用和滥用，提高基金使用效率，严格基金投资审查，力惩违规行为，减少投资风险，保证积累基金的保值增值，以有效保障农民的养老，实现农保制度的基本目标。

第二篇：转变财政职能论文

转变财政职能，加强农村财政、财务管理

加大公共财政转移倾斜支持农村的力度，无疑推进农村又好又快发展和使农民过上好日子的便捷途径。积极围绕构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，充分发挥财政职能、及时调整财政政策、全力支持农村建设，应成为当前财政工作的一项重要任务。

一、当前基层财政所存在的问题

根据对基层财政所服务农村建设的现状进行的调查，目前基层财政所在管理体制和工作职能上存在许多问题。

(一)职能划分不明

新时期要求基层财政所转变职能、服务观念和工作方式，把主要精力放在建立公共财政体制，推动农业产业化，发展乡镇企业和农村经济上来。目前，基层财政所除了把主要精力放在农村债务化解、粮食良种“两补”兑现到户、退耕还林补助、农村计划生育优抚金发放、新农合征管等日常事务性工作上外，对如何为新农村建设提供全方位服务还很欠缺。而且乡镇综合配套改革还未完全结束，对基层财政所职能还没有明确划分，对分流人员还没有妥善安排，“以钱养事”机制还不够健全，这些问题不同程度地影响了基层财政服务新农村建设职能的发挥。

(二)管理职能弱化

一是随着改革的深入，原在基层财政支出的乡村道路建设、中小学危房改造、中小学教师工资、广电卫生等支出陆续上划县级。由于基层财力块头小，从某种意义上说，基层财政已不是一级完整的财政预算，造成预算管理弱化，乡镇主观能动随之弱化。二是乡镇政府管理还存在着“越位”与“缺位”。政府在安排临时性工作时调动财政所的干部，譬如计划生育突击检查、农普、换届选举工作等等，较改革前更大量占用了财政所发展乡镇企业、发展农村经济的人力和时间。三是乡镇自身可用财力不足，乡村债务包袱沉重，根本无法筹集配套经费，服务新农村建设几乎无能为力。

(三)财务监督力度有待进一步加强

加强财务监督是乡财管理信息化的目标之一，但由于乡镇财政结算中心的知情度具有明显的局限性，对统管单位实施全过程的会计监督带来一定困难。这表现在对支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握。乡镇财政结算中心对单位的财务监督本应建立在对单位业务了解的基础之上，而现在只能停留在对原始单据和签批手续的合法性审核上。只要票据合法有效、手续完备无缺，不论其反映的经济内容是否真实，开支的标准是否合法，在缺少了实时实地监督且人手少、工作量大的不利因素制约下，中心工作人员尽管心中无底，也只能照单报销，从而形成新的监管死角。

(四)“财”与“产”、事权与财权相脱节

实行会计集中核算后，会计核算移至零户统管工作站，但单位的财产物资仍由单位管理。特别是固定资产，零户统管工作站只核算一级总账科目，既未也无法深入到详细的物件管理，对固定资产折旧计提、报废处置的管理也呈粗线条化。在当今电脑等办公用品换代更置日益频繁的情况下，极容易造成账实不符，单位已处置了资产，中心还在计账。另一方面，单位也由于会计集中核算而有意无意弱化了资产管理，认为一切有中心“统”、“管”着而放弃了固定资产管理。久而久之，势必形成会计核算游离于单位资产管理之外的局面，造成固定资产“财”与“产”脱节，家底不清，乃至国有资产流失。

二、农村改革发展中基层财政所的角色定位

农村税费改革后，基层财政所职能由原来以征收税收为主转变为以财政综合管理和监督为主，农村改革发展中基层财政所的工作职能发生了巨大变化。一是转移重心，抓好乡镇财政管理和村级财务代理服务；二是转换角色，从向农民“收钱”转向给农民“发钱”；三是发挥财政监管职能，管好用好专项资金。协助做好当地涉农项目资金的报账制工作，如：种粮直补资金、生猪调出奖励资金、生态公益林效益资金、两委干部工资、能繁母猪补贴、能繁母猪保险、新型农村合作综合保障资金。因此，基层财政所工作在地方经济发展及建设社会主义新农村中发挥着重要的作用。

当前基层财政所的职能主要包括：(1)乡镇政府财务收支会计管理；(2)乡镇级行政事业单位的财务管理和国有资产管理；(3)村“两委”干部补贴、办公经费的发放，以及财政票据的发放、核销、稽查工作；(4)各项涉农专项资金(如农村危房改造资金、灾后重建资金、农田水利建设资金、种粮直补资金、扶贫资金、防汛抗旱救灾资金)的拨付以及使用监督管理；(5)农村合作医疗资金的征集收缴、补偿审核和拨付管理；(6)农村优抚、“五保”、低保对象的申报审核，以及补助资金的拨付和监督管理；(7)农村卫生专项资金的拨付以及监督管理；(8)代理村级财务会计。

三、如何适应新形势下农村财政工作的转变

(一)立足长远，整合资源，利用财政所为党委政府建立阳光大道

服务新农村建设是一项长期而又艰巨的工程。由于新农村建设涉及资金量大、渠道多、范围广、部门多，作为政府投入的总阀门，财政所更要立足长远，放眼未来，协调好部门利益，为党委政府当好参谋服好务。一是要把握新农村建设的难点，为党委政府提供足够的信息。二是要把握农村综合配套改革后关注的热点和焦点，协调好部门利益。要充分发挥财政杠杆作用，调动转制单位转变观念，围绕新农村建设重点及时、迅速转换职能，增加服务三农工作的主动性和积极性。三是要围绕地方发展，积极做好财政改革的服务工作，确保基层政权的正常运转。

(二)加强财政所人员培训工作，建立一支管理能力强的财政队伍

建议上级财政部门根据基层财政所在农村税费改革后工作职能的转变，加强对基层财政工作人员培训工作，实施新老交替计划，有计划有步骤安排人员参加系统的培训，建立一批管理能力强的财政队伍。一是结合基层财税干部的思想实际，开展广泛深入的政治学习和形势讨论，进一步加深对三农问题的政策方针的理解，提高思想认识，确立服务意识；二是结合工作实际，集思广益，大胆探索，转变工作职能，提高服务质量，让基层财税干部感到农业税不收了不是没事干，反而比以前更忙；三是结合业务实际加强农村财务、公共财政管理等方面的业务培训，以服务三农为宗旨，努力造就政治过硬、业务精通、作风优良的农村财税队伍。四是结合业务实际，加强对基层财政干部知识技能的培训。除加强会计基础知识、计算机基础知识、会计电算化知识以及乡财信息化系统操作方面培训外，还要加强农口资金管理、公共财政管理和非税收入等方面的业务培训。省市财政部门可否考虑分期分批举办业务骨干(师资)培训班，以点带面。进一步提高财政所干部职工的业务素质。

(三)因地制宜，科学规划，建立阳光财政

一是统筹规划，整合投入。坚持从实际出发，搞好长远规划，选准支持新农村建设的突破口和切入点，统筹谋划好乡镇、村的公共设施建设和社会事业发展，集中资金办大事，突出重点抓关键。二是循序渐进，量力而行。从群众最关心、最迫切需要解决的现实问题入手，先易后难，分步实施。安排扶持资金，不能超出财政承受能力，盲目赶进度，增加新的债务，不能违背农民意愿，增加过多负担。三是因地制宜，分类扶持。不同乡村解决不同的突出问题，不搞“一刀切”，不搞“形象工程”、“面子工程”和“半拉子工程”。四是惠及农民，补助到村。尊重农民意愿，发挥农民主体作用，维护农民权益，使农民真正得到实惠。财政投入可以采取物资援助、直接补助、减免费用、项目奖励等方式，资金原则发放到村。

(四)突出重点，建立长期、稳定、有效的工作机制

一是增强财政支持新农村建设的保障能力。坚持把加快产业发展放在首位，进一步优化农村经济结构，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。坚持用工业化理念谋划农业，积极推进产业化经营。结合贯彻《农民专业合作社法》，加快发展农村合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。围绕品牌战略，大力支持推广优良品种和先进实用技术，打造农产品知名品牌。二是扩大财政支持新农村建设的覆盖范围。以乡村整治为切入点，进一步强化支持农业生产、农村基础设施、农村公共事业、农村组织建设和农民素质建设等方面，重点改善农村整体面貌、义务教育、公共卫生、农村医疗和社会保障等。深入开展“百乡千村”建设活动，有计划、有步骤、有重点地带动新农村建设。加强农村交通、集镇、通信设施、水利、农业机械化和农村商业网络建设，大力改善农村基本公共服务。发挥农民的主体作用，引导农民自力更生、艰苦奋斗，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件。健全村务公开、一事一议等民主管理制度，形成依靠农民建设农村公共事业、管理农村公共事务、维护自身权益、化解矛盾纠纷的长效机制。大力发展农村文化事业，丰富农民群众的精神文化生活，提高农民的文化素质和农村文明程度。三是加快财政支持新农村建设的步伐。千方百计挖掘农业内部增收潜力，做优特色农业，积极发展以现代技术、现代设施为主要内容的现代农业。结合推进城镇化进程，拓展二、三产业的增收空间，加快转移农村剩余劳动力，“减少农民富农民”。继续做好农民负担监督管理工作，防止农民负担反弹。坚持新农村建设与扶贫开发紧密结合，创新扶贫开发模式，积极实施“整村推进”扶贫开发，进一步减少贫困人口。四是创新财政支持新农村建设的投入方式。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对农业农村的投入，开辟新的财政支农投入渠道，综合运用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、先建后补、风险补偿、减免税费等政策，引导吸引民间资金和社会资金，不断扩大对农业、农村、农民的扶持，支持新农村建设。

(五)加强财务监管，规范财政支农思路

当前，基层财政所工作重点要推行“村账镇管”，即在保证村组织对各项资金的所有权、使用权、审批权不变的前提下，由村组织委托乡镇财政所代理村级会计记账并实施财务、资金监管。对村级所有收入和各方面下拨的涉农资金支出实行乡镇直达或报账制。严格票据账簿管理，村级核算统一使用县财政设计的账、据、表、簿。规范收支运行程序，收入方面统一使用财政收据并在规定的期限内及时缴入财政专户，支出按编制计划，由村民代表大会审议后，及时向乡镇报送，每项支出须经村民主理财小组审核同意，方能报销。加强财务公开监督，定期公开村级财务收支、固定资产、债权债务情况，接受广大群众监督。通过“村账镇管”，可从源头上规范和加强村级财务管理，巩固税改成果，提高涉农资金使用效益。

(六)突出重点，建立长期、稳定、有效的工作机制

一是增强财政支持新农村建设的保障能力。坚持把加快产业发展放在首位，进一步优化农村经济结构，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。坚持用工业化理念谋划农业，积极推进产业化经营。结合贯彻《农民专业合作社法》，加快发展农村合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。围绕品牌战略，大力支持推广优良品种和先进实用技术，打造农产品知名品牌。二是扩大财政支持新农村建设的覆盖范围。以乡村整治为切入点，进一步强化支持农业生产、农村基础设施、农村公共事业、农村组织建设和农民素质建设等方面，重点改善农村整体面貌、义务教育、公共卫生、农村医疗和社会保障等。深入开展“百乡千村”建设活动，有计划、有步骤、有重点地带动新农村建设。加强农村交通、集镇、通信设施、水利、农业机械化和农村商业网络建设，大力改善农村基本公共服务。发挥农民的主体作用，引导农民自力更生、艰苦奋斗，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件。健全村务公开、一事一议等民主管理制度，形成依靠农民建设农村公共事业、管理农村公共事务、维护自身权益、化解矛盾纠纷的长效机制。大力发展农村文化事业，丰富农民群众的精神文化生活，提高农民的文化素质和农村文明程度。三是加快财政支持新农村建设的步伐。千方百计挖掘农业内部增收潜力，做优特色农业，积极发展以现代技术、现代设施为主要内容的现代农业。结合推进城镇化进程，拓展二、三产业的增收空间，加快转移农村剩余劳动力，“减少农民富农民”。继续做好农民负担监督管理工作，防止农民负担反弹。坚持新农村建设与扶贫开发紧密结合，创新扶贫开发模式，积极实施“整村推进”扶贫开发，进一步减少贫困人口。四是创新财政支持新农村建设的投入方式。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对农业农村的投入，开辟新的财政支农投入渠道，综合运用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、先建后补、风险补偿、减免税费等政策，引导吸引民间资金和社会资金，不断扩大对农业、农村、农民的扶持，支持新农村建设。

王寨财政所 2009年12月6日

第三篇：乡政府职能职责

乡政府职能和职责

乡党政机构具有党委和政府两种职能，党委领导政府工作。主要是政治思想和方针政策的领导，干部的选拔，考核和监督，经济和行政工作中重大问题的决策。乡政府是基层国家行政机关，行使本行政区的行政职能。

（1）政府职能

①、制定和组织实施经济、科技和社会发展计划，制定资源开发技术改造和产业结构调整方案，组织指导好各业生产，搞好商品流通，协调好本乡与外地区的经济交流与合作，抓好招商引资，人才引进项目开发，不断培育市场体系，组织经济 运行，促进经济发展。

②、制定并组织实施村镇建设规划，部署重点工程建设，地方道路建设及公共设施，水利设施的管理，负责土地、林木、水等自然资源和生态环境的保护，做好护林防火工作。

③、负责本行政区域内的民政、计划生育、文化教育、卫生、体育等社会公益事业的综合性工作，维护一切经济单位和个人的正当经济权益，取缔非法经济活动，调解和处理民事纠纷，打击刑事犯罪维护社会稳定。

④、按计划组织本级财政收入和地方税的征收，完成国家财政计划，不断培植税源，管好财政资金，增强财政实力。

⑤、抓好精神文明建设，丰富群众文化生活，提倡移风易俗，反对封建迷信，破除陈规陋习，树立社会主义新风尚。⑥、完成上级政府交办的其它事项。

（2）乡政府职责

①、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

②、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

③、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

④、保障农村集体经济组织应有的自主权；

⑤、保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；⑥、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

⑦、办理上级人民政府交办的其它事项

第四篇：母子公司体制改革后人力资源管理职能转变（精选）

人力资源管理部分

实行母子公司体制改革以后，**市局（公司）人力资源管理工作也紧紧服务于增强市级局（公司）市场经营主体地位这一工作大局，立足自身职责，加强科学化、规范化建设，切实做好各项人力资源保障工作，推进全市行业进一步转变工作职能，充分发挥市公司“统”的功能，强化市公司的主体地位。

一、主要工作进展

1、更加突出职能转变，推进资源优化配置

一是优化组织体系。2008年以来，按照组织扁平化的要求，撤消区域营销部建制，整合各县级配送中转站，强化县级营销部功能。随着物流体系的逐步完善提升，2011年，市局（公司）推行物流配送再整合，打破行政区域划分，重新划分物流配送区域，优化配送线路，取消不需要的对接点，扩大直送范围，优化中转对接送货模式。在机关部门设置上，本着扁平、精简、高效原则，严格执行省局（公司）规定，进一步完善部门和岗位职责，建立工作标准，优化业务流程。设立96500指挥中心，做好信息集成和支持服务，全面收集掌握来自于市场一线的各类信息数据，为市公司提供决策支持。

二是修订完善工作职责。在“四定”工作的基础上，进一步修订部门职能和业务流程，进一步突出机关部门统筹管

理和指导协调的作用。与质量体系建设相结合，进一步修订岗位说明书，制定岗位工作标准和员工作业手册。进一步健全完善县级局、营销部的职责和功能，县级局局长和营销部经理两岗合一，完善县级营销部客户服务中心的设置和职责划分，确保各项工作职能得到有效落实。在加强财务预算和定额管理的基础上，取消县级局财务特派办和派驻监察员。

三是强化市公司人力资源管理职能。按照新的发展要求，将物流配送人员纳入主业管理，工资纳入主业薪酬分配体系。合理确定全市行业各单位、各部门人员编制，严格控制人员职数，人员招聘坚持“凡进必考、公平公正”的原则，由市局（公司）统一组织进行，全市行业在岗从业人员逐年递减。主动参与业务模式调整，做好配送模式转变后的配送员工跨单位岗位交流工作，做好订单员、配送人员分流和转岗工作，妥善安排岗位，切实做好人力资源的优化配置。加强人力资源信息系统的应用，实现人力资源的信息化管理，促进市公司管理职能的发挥。

四是组织推进基层工作模式创新。积极探索基层一线“运行模式再实践”，对一线运行模式及工作状态进行调整和重新定位，重组市场管理架构，重塑业务流程，不断提高提高员工工作质量和工作效率，加强基层各岗位之间的工作协同。目前，基层一线团队协作工作模式已经经过潜山县局探索和各基层单位试运行，已进入到深入推进和全面实施阶

段，实现了“四定”后基层人力资源的进一步优化配置。

2、更加突出以人为本，搭建员工成长平台

一是进一步明确员工的主体地位。市局（公司）党组多次强调要将尊重人、培养人、成就人作为党组的核心任务之一，建立了“一流企业，一流员工”的企业愿景，将“人尽其才，才尽其用”作为企业的人才理念。建立健全职代会制度，充分职工代表的作用，涉及员工利益的重大决策提交职代会审议。

二是更加注重员工发展，搭建不同序列员工成长平台。继续完善管理类员工晋升通道，严格干部选拔任用程序，坚持按照规定程序和方式办事，推进干部管理规定的落实与完善。近几年来，在控制总体干部职数的前提下，全市行业干部的年轻化和知识化程度得到进一步提升。技术、技能岗位聘任工作实现了常态化发展，基本构建了专业技术人才培养、聘任机制，打通了符合专业技术及技能人员职业特点的成长和晋升通道。截至目前，市局（公司）已聘任中级技术人员4名，高级营销师15人，高级专卖管理师2人，中级营销员60人，中级专卖管理师57人。

三是保障员工权益，建立和谐劳动关系。严格执行《劳动合同法》等法律法规，按照要求签订劳动合同，切实维护员工合法权益。按照省局（公司）统一部署，在严格控制总额的基础上，科学设计薪酬体系，做好工资调整工作，逐步

缩小原各岗级人员收入差距，保证省、市局（公司）关心广大一线员工的政策落到实处，调动员工积极性主动性。建立员工企业年金制度，积极做好离退休人员增加发放生活补贴工作。

3、更加注重素质提升，加强干部员工队伍建设

一是相继开展“两个至上”在岗位、保持良好精神状态、“感恩烟草、珍惜岗位、努力工作”以及“235”主题教育，开展全员情商训练，促进广大员工转变心智模式，激发工作热情，做到爱岗敬业，努力工作。在干部队伍上，加强领导班子和干部队伍思想政治教育，切实提高领导班子和干部思想政治水平。

二是围绕“队伍素质由个人提高向组织提升转变”的工作要求，大力开展教育培训工作，提高干部员工整体素质，重点抓好员工教育培训工作。重点是营销、专卖管理技能人员技能培训以及管理人员素质培训，切实提高培训的针对性和培训效果。

三是持续做好技能鉴定和技能竞赛活动，业务技能类人员持证上岗率达到100%，相继在全省各类技能竞赛中取得较好成绩。

四是积极创建学习型组织，出台学习型组织建设实施纲要，成立多种类型的学习型团队，搭建员工学习交流的平台，建立经常性的学习考试机制，营造全员学习提升的氛围。目

前，正在积极筹建成长学院，进一步推进学习型组织建设。

4、更加突出制度建设，建立健全绩效考核机制

进一步按照母子公司体制的需要，依据省局（公司）相关人事管理制度文件精神，加强人事管理制度建设，相继修订完善员工招聘管理制度、干部管理规定、直属单位领导班子考核、后备干部队伍建设、高校毕业生晋升管理办法、教育培训管理规定、薪酬分配制度等多项管理制度，建立完善干部进退机制，不断加强人事管理工作的制度化、规范化，为人力资源管理工作的全面开展提供了制度保障。

在历年绩效管理、绩效考核的基础上，广泛征求意见，进一步完善绩效考核的程序和方法，修订完善绩效管理考核办法和考核指标，突出考核的导向作用，通过绩效考核促进重点工作开展。目前，全市行业建立了两个层级、覆盖全员的绩效考核体系，市局（公司）每月组织对机关和基层单位进行月度考核，单位和部门组织对员工进行岗位考核。加强绩效考核结果的运用，与收入分配、岗位晋升、教育培训结合起来，实现工资收入与工作业绩、岗位贡献度挂钩，实现员工收入分配的动态管理，有效促进了员工履行岗位职责。同时，市局（公司）搭建各类竞争平台，通过公开选聘、竞聘等方式选拔优秀人才，充分调动广大人员工作积极性。

二、主要存在问题

（一）队伍结构性矛盾突出，员工总体素质还不能满足

卷烟上水平的要求，仍然存在人力资源短板问题，需要进一步提升队伍素质，优化资源配置，提升工作效能。

（二）学习型组织建设初见成效，但仍需要纵深推进。

（三）人力资源管理的基础工作仍显薄弱。岗位职责、岗位标准需要进一步修订和完善；绩效考核制度需要进一步适应变化发展的形势。

三、工作建议

在取消县级公司法人资格以及实行母子公司体制改革以后，市局（公司）各项工作职能和权限得到了进一步的集中，县级局在机构设置和人员配备上显得较为单薄，工作活力不足，创新意识不强。建议进一步合理确定县级局内部组织格局，进一步加强县级局组织机构设置和人员力量配备。

第五篇：职能转变

**镇政府职能转变工作措施及机制

一、转变政府职能，突出服务功能。要深化乡镇机构改革，建设服务型政府，首先要从转变职能，创新体制入手。

1、解放思想，找准职能定位。乡镇政府职能定位逐步明确为：“执行政策、推动发展、服务群众、促进和谐”。“执行政策”，就是结合本地实际，将党和国家的方针政策在群众中用管理和服务的方式宣传好、贯彻好、落实好；“推动发展”，就是要围绕营造良好的经济发展环境，为乡镇经济组织、农业生产提供全方位、多层次的服务，而不是直接干预微观经济活动；“服务群众”，就是在了解群众需求的基础上，在新农村建设、农技、民政、社保、就业、文教、卫生等方面提供有效服务，为群众多办实事、好事；“促进和谐”，就是要加强社会管理和服务，维护公平、正义，维护乡村政权稳定，促进农村社会和谐。

2、更新观念，加快职能转变。思想观念的转变是加快职能转变的前提条件。要在更新乡镇干部观念上下功夫，切实做到“五强化五摒弃”：一要强化“服从大局”观念，摒弃“本位主义”意识，积极支持改革，跟上全国大力推进乡镇机构改革的步伐；二要强化“不进则退”观念，摒弃“安于现状”意识，增强不改革就落后的紧迫感和危机感；三要强

化“服务为主”观念，摒弃“管理为主”意识，尽快在思想上适应转变政府职能的要求；四要强化“方便群众”观念，摒弃“自我中心”意识，把思想转变到想群众所想、急群众所急、帮群众所需上来；五要强化“争先创优”的观念，摒弃“得过且过”意识，积极建立一整套对干部科学有效的激励机制。

3、树立形象，强化服务功能。在乡镇机构改革中，要紧密结合上级展开的各项主题教育实践活动，在深入学习、查找问题、整改提高的过程中着力转变干部作风，塑造“五型”干部，树立新形象。一是塑造“学习型”干部，形成勤于学习、善于思考的良好习惯；二是塑造“创新型”干部，形成敢于创新、勇于实践的良好习惯；三是塑造“服务型”干部，形成挂牌上岗、热情服务的良好习惯；四是塑造“责任型”干部，形成敢于承诺、勇于负责的良好习惯；五是塑造“廉洁型”干部，形成无私奉献、清正廉洁的良好习惯。

二、搭建服务平台，改进服务方式。规范设立便民服务中心，已被许多地方的实践证明行之有效。

1、以便民服务中心为着力点，搭建服务平台。设立便民服务中心，应从以下几个方面做好工作：一是归并和集中行政审批、服务事项。将与群众生产生活息息相关的民政、土管、林业、医保、计生、就业、农技、信访等行政审批和服务职能归并集中到便民服务中心。二是选好并完

善便民服务中心办公场所。地点选择要方便群众办事，场所设施既要有一定标准，又要量力而行。三是选派工作人员集中办公。从机关和站所挑选业务素质高、服务意识强的工作人员，到便民服务中心集中办公，并持证上岗。四是建立乡、村、组三级便民服务网络。采取在各行政村设立帮办点、在村小组设立信息员的方式，将服务触角延伸到每家每户。

2、以满足群众需求为切入点，转变服务方法。把围绕群众需求、转变服务方法作为转变乡镇职能，打造服务型政府的重要环节。首先，做到“春江水暖鸭先知”，第一时间了解群众需求。一是利用“便民卡”疏通群众需求渠道。将“便民卡”印上乡镇领导和工作人员姓名、分管事务、联系电话，并分发到每家每户，让群众清楚什么事情找谁办理。二是借助便民服务大厅收集群众需求。大厅工作人员在办理审批事项的同时，要肩负收集群众需求信息的任务，并做好记录，按职能分工转递给承办人办理。三是依靠村组“信息员”收集群众需求。建立村组“信息员”及时收集信息和报送群众需求制度，对他们给予适当的补贴，充分发挥他们的作用。四是利用干部下乡收集群众需求。干部下乡携带《民情日记》，及时记录群众需求，带回后按职能分工转递办理。五是通过民情热线收集群众需求。设立民情热线电话，建立健全值班制度，对群众的咨询及时答复，对群众的需求及时转交办理。其次，做到公开办事、科学安排、积极主动地为群众解决实际问题，最大限度满足群众需求。要在便民服务中心建立以下制度：一是 “五公开”制度。向群众公开服务项目、办事条件、办事程序、承诺时限、收费依据和标准，并接受群众监督。二是值班长制度。在服务中心设值班长岗位，由机关、事业单位负责人轮流担任值班长，负责协调有关事务、监管工作作风。三是 “集中办理日”制度。每个星期固定一天为集中办理日，实行集中办公，其他时间则根据需要安排2—3人值班。四是干部上门服务制度。在生产特别繁忙季节或对因身体原因办事不方便的群众，免费提供上门服务。

3、以优质高效服务为出发点，建立健全机制。运行机制的建立健全要紧紧围绕责任的落实来进行。一是实行首问责任制，强化“第一接收群众需求信息人”的责任，促其过问到底；二是实行分工负责制，强化职能单位的责任，促其负责到底；三是实行限时办结制，强化承办人的时间观念，提高工作效率；四是实行跟踪问效制，强化责任人的落实意识。

三、完善绩效考评，形成有效激励。建立科学的绩效考核评价体系，客观、公正地评价干部的工作实绩，对于构建服务型政府势在必行。

1、按照“权责统一、分类考评”的原则，科学地制定绩

效考评方案。首先是遵循“权责统一”的原则，把干部的工作任务（权）与工作目标（责）紧密联系在一起进行考评。一是目标责任书的制定，不仅要明确工作任务，而且要明确工作目标的完成质量和时限要求，为考评打好基础。二是考评方案的考评标准要与目标责任书完全一致，不能搞成“两张皮”。其次是遵循“分类考评”的原则，按照干部工作的不同岗位区别对待、分类考评。对包村驻点干部，其工作实绩的考评要重在围绕群众需求办实事，且获得服务对象的满意、认可上；对在便民服务中心工作的干部，其工作实绩的考评要重在围绕群众需求，做好接待、办证、咨询和其他服务工作上。

2、按照“群众监督、公开透明”的原则，公正公平地实施绩效考评。首先是遵循“群众监督”的原则，要在绩效考评中，给群众充分的知情权、评价权。一是对包村驻点干部为群众需求所办的实事，应及时备案登记，以备考评。二是对在便民服务中心工作的干部为群众需求所提供的服务，应以群众代表民主测评结果为重要依据，进行绩效考评。其次是遵循“公开透明”的原则，要将绩效考评办法、考评程序、考评参与人、考评时间、考评结果及时公开，接受群众监督，得到群众认可。

3、按照“奖罚分明、任用有别”的原则，实事求是地兑现绩效奖惩。正确运用绩效考评结果，做到奖惩兑现。一

要奖罚分明。对实绩突出的优秀干部给予应得的奖励，对工作任务未达标的干部评为“基本称职”或“不称职”，并扣除年终考评奖。二要任用有别。对干部的使用要与绩效考评结果严格挂钩，让能干事、干成事的有舞台、有荣誉；让不干事、干不成事的挪位子、无市场。