非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势五篇范文

第一篇：非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势

非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势

2013年02月20日 10:37 来源：《行政论坛》2011年6期 作者：马海韵 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 107 【内容提要】我国在构建和谐社会的进程中正面临着经济政治制度的转型，各种内生和外部辐射的风险因素正逐步聚集，加之现代科学技术的迅猛发展所蕴涵的高度不确定性，导致各类公共危机事件频繁发生。建立公共危机治理的正确、正规、正常的协作模式因此成为重要命题，主体构成和合作机制是该协作模式的最关键因素。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据和现实优势，理论依据表现为资源禀赋、法团主义、公民社会与治理理论；现实优势在于以志愿谋公益的职业精神、组织结构层面的专业化和专门化、高效的行动力和执行力。

公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态，其应对必然要求纳入包括非政府组织在内的所有利益相关者的力量和资源，形成社会整体应对格局。因而重点分析非政府组织(NGO)参与公共危机治理的理论依据和现实优势，并将其置于公共危机治理体系之中不仅是拓展其生存与发展空间、促进民主进程的内在要求，也是科学构建公共危机治理体系的必然选择。

一、非政府组织参与危机治理协作模式的理论依据

非政府组织(NGO)，又被称为志愿组织、非营利组织、草根组织等。广义的NGO是指处于政府与私营企业之间的，非官方、非营利的以公共利益为取向的社会组织，通常从事政府和企业不愿做、做不好、不常做的事。现代社会中，非政府组织正在全球范围内悄然兴起，并以其所具有的各种核心优势在现实社会生活中逐步发挥着举足轻重的作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所言：我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中[1]。20世纪70年代至今的改革开放是我国历史上最重要的社会变迁之一。从某种意义上说，改革最重要的贡献是初步实现了中国社会的现代转型，从以政治权威、计划体制总揽全部社会事务、支配所有社会资源的“强国家、弱社会”向“国家、市场、社会”三元分立格局转化。随着改革开放使民主、契约、权利等概念深入人心，中国的NGO近年来也经历了前所未有的迅速发展期，无论在数量规模还是在作用发挥上都正处于一个新的良好发展态势中。在政府应对公共危机不可为或不到位的空间里，“以志愿谋公益”的非政府组织及时有力地填补了空白，所表现出来的行动能力和专业素养在地震救灾过程中得到了有力的体现，“小行动+许多人=大不同”的NGO精神已成为救灾与重建进程中的一大亮点，也体现了中国NGO潜在的巨大能量。由此，我们认为非政府组织有理由成为公共危机治理协作模式主体系统中的成员之一。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据。

1.资源禀赋。禀赋资源论认为国际贸易的形式一般取决于各国拥有生产要素的相对丰富程度。每个国家利用自己相对丰富的生产要素从事商品生产，就处于比较有利的地位，而利用其相对稀少的生产要素从事商品生产，就处于比较不利的地位。因此，每个国家在国际分工—国际贸易体系中，应当密集使用本国禀赋较多、价格相对便宜的生产要素的商品以供出口，这样则实现了双方共赢的局面。公共危机治理对社会所有相关者皆责无旁贷，但又远远超出了任何单一主体的能力和资源范围，尤其在现代社会中，各种危机往往并不是单一的，它往往具有复杂性和动态性的特征，而需要与之相关的各方面的资源整合，需要来自不同组织与团体人们的共同努力与协作。正如学者陈晓春、刘青雅认为：从危机治理的角度来看，政府【关 键 词】非政府组织 公共危机治理 NGO 作为传统的治理主体拥有强大的公共资本，非政府组织则更容易汇集丰富的社会资本。政府与非政府组织各自的比较优势为资源禀赋理论提供了实践基础。因此，资源禀赋理论与实践应用研究的梯度升级，对研究我国危机治理具有重大的指导性作用[2]。

2.法团主义。法团主义思想主要渊源于欧洲天主教义、民族主义和社会有机体理论，提倡和谐、一致的社会秩序。“作为制度结构的称谓，学界通常认为，法团主义思想20世纪70年代末经由施密特系统概括，代表着不同于多元主义的另一种体制说明”[3]21。施密特认为，法团主义是一个利益代表系统，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可，并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制”[3]25-26。法团主义理论在多元主义理论之外，总结了国家处理与社会组织关系的另一种策略模式，或另外一种解决方案[3]1。可见，与多元主义不同，法团主义在处理政府和利益集团的关系时，更多强调的是现代社会与国家的权力是集中化的，各个利益集团在国家安排下建立了科层制的社会和政治秩序，利益集团的建议和目标在公共政策中得以体现。在这个过程中，法团主义既是作为一种经济形态出现，也是作为一种国家形态出现[4]。从这个意义上分析，非政府组织参与以政府组织为主导的公共危机治理体系并与之进行着“国家—社会”互动，能够在政府组织控制和把握合法性依据和可操作手段的前提下，制度化地参与决策并自由表达诉求，双方在此框架下实现彼此合作和相互增权。

3.公民社会。公民社会(civil society，又称市民社会、民间社会)，是指由自由的公民和组织机构自愿组成的社会，它应该是自主、多元和开放的。与公民社会相对的概念是指以强制权力维系的实行各种政治制度的国家和以利润作为宗旨强调利益追逐的市场。公民社会囊括了政府和市场之外所有时间和空间的组合：包括全部民间组织及民间组织之间的网络。较早关于公民社会的现代观点是18世纪出现的，被用于克服公域与私域之间新产生的紧张关系的手段。20世纪60年代，作为人们对“国家主义”的反思，公民社会再度流行并成为一股重要的社会政治思潮，这一概念经历了从国家与社会的二分法向国家、市场经济和民间社会三分法的历史演变。在二分法中，它是与政治国家相对应的一个分析范畴，是国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程，代表的是“私域”。进入90年代以来，鉴于以国家为中心的发展模式和以市场为核心的发展模式所面临的政府失灵与市场失败困境，人们开始寻找“中间道路”或“第三条道路”并寻求实现它们的“第三种力量”，公民社会作为国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和而成为了理论关注的焦点。自由思想家甚至强调，诉求公民社会就意味着有责任解构国家权力而代之以基于社会自愿行动的中介组织。非政府组织以其所具有的独立性、非营利性、多样性、专业性、灵活性以及低成本性等优势而开始进入人们的视野之中，并日益成为社会生活的重要力量。在公共危机治理过程中，这些公民社会组织同样可以利用其在信息、社会感知力等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。

4.治理理论。自二十世纪七八十年代以来，面对着传统政府组织自身存在的财政压力、组织效率的低下以及对社会公众回应力降低等问题，以及全球化、知识经济等所带来的外部环境的挑战，治理与善治理论成为了一种引人注目的国际性浪潮和趋势。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[5]。从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权利的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终通过形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。从上述治理理论的主要内容和核心观点来看，治理理论为非政府组织参与公共管理、协助政府解决社会问题和决定利益分配作出了合理性论证，非政府部门因此成为政府部门的必要协作伙伴，在包括公共危机治理的诸多领域里扮演积极角色。

二、非政府组织作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势

非政府组织作为公共危机治理模式主体之一具有强大的理论基石，更具有在现实合作中的巨大优势。非政府组织具有非官方、非营利、志愿性、组织性、自治性等特征，使其在公共危机治理过程中体现出与政府部门及企业部门完全不同的比较优势，从而成为不可替代的必要主体。下文以汶川地震中非政府组织发挥的功能和作用为例，论证其作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势。

1.以志愿谋公益的职业精神。作为民众和政府之间的纽带和桥梁，非政府组织凭借以志愿谋公益的职业精神具备了极大的亲和力和可信赖感。非政府组织不以强制性权威居高临下，不以利润为目标唯利是图，往往能够贴近百姓，及时获得大量真实、广泛的民情民意；也协助政府，成为社会危机的减阀器和协调者。非政府组织赞赏志愿、热心公益、关注弱者、强调细节，往往成为和谐、生态、公益、公正、中立、良心等现代人文理念的争取者和支持者。非政府组织塑造的以志愿谋公益的职业精神使其在汇聚大量社会分散及闲置资源、在实现社会各阶层各群体的网络化沟通、在应对危机事件的处置方式上都有着政府及市场组织无法比拟的优势。

第一，组织目的纯粹：非政府组织不以政治诉求为目标、不以经济利润为取向，使其服务社会的组织使命和立身宗旨真实、可信、简单、纯粹。无论是包括了草根NGO根与芽代表、心露基金会代表、攀枝花市东区志愿者协会代表、石敢当社会发展研究中心等组织发起随后约有100多家NGO加入的“NGO四川地区救灾联合办公室”，还是由成都市城市河流研究会与本地的一些民间团体以及上海、贵州等地的志愿者协商成立的“四川5·12民间救助服务中心”，或者是包括上海映绿公益事业发展中心、浦东非营利组织发展中心、浦东新区社会工作者协会、至爱杂志等公益性组织的上海“新驼峰行动小组”，再或是联合了贵州20多家NGO组织的“贵州民间抗震救灾联合行动”，又或是由陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、陕西省妇源汇性别发展培训中心、陕西省西部发展基金会、陕西省小天鹅艺术团等十家NGO以联席会议形式展开的合作机制[6]9-11，他们平时服务于环境保护、弱势群体、社会公平等社会领域，危难时则不顾一切投入救灾第一线，体现出纯粹的组织目的和公益的职业精神。

第二，成员深得信任：基于公益性的组织性质和志愿性的个人身份，非政府组织的成员往往深得民众信任。5月25日在汶川和理县交界处、号称藏族第一寨的甘堡村，一位藏族村民拉住记者的手说：“你们是志愿者吗？”“志愿者”连同“政府”、“军队”等词汇成了灾区甚至是闭塞山村里最高频的关键词[7]，志愿者连同他们身后的各种非政府组织正逐步被普通民众所熟知和信任。

第三，有效汇聚资源：非政府组织起源于民间、活跃于民间因而具备广泛的布局、发散性力量和深刻的影响，能够快速有效吸收大量分散和闲置的社会资源。无论是在志愿者招募、信息收集还是物资募集方面都有着其他社会组织无法比拟的优势。中国红十字总会、中华慈善总会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会、中国青少年发展、中国教育发展基金会等组织获准接收捐赠款物，共接收款物约74亿元[6]95；志愿服务在抗震救灾活动中也发挥了独特的作用。据不完全统计，来自国内外的志愿者多达120万～150万人。这些志愿者在余震不断、生活条件极为艰苦的情况下，冒着生命危险，帮助抢救被掩埋人员、安置受灾群众、运送各类物资、安抚受灾群众、维持秩序、参与治病防疫工作。此外还有大量志愿者在非灾区开展募捐、运送物资、无偿献血等活动[6]96。在信息收集和发布方面，非政府组织也体现出了惊人的速度和专业。儿童慈善组织“多背一公斤”首先进行救灾物资筹集和志愿者招募的工作，同时在网上建起一个论坛，作为专门发布救灾信息的平台。北京震旦纪公益信息技术中心负责信息整理、收集和发布，并以特刊的形式发布出去并每日更新。他们不仅贡献了巨大的人力资源，而且还动员和募集大量的物资及现金，不仅配合国家抢险救灾，而且成为基层乡镇和村妇赈灾的有生力量[8]。

2.组织结构层面的专业化和专门化。虽然非政府组织的大量志愿者成员以临时招募的形式产生，但在组织结构层面上NGO却有着鲜明的专业化和专门化特征：组织往往有既非政治诉求也非营利取向的特定且明确的宗旨和使命，有经过选择后细分的从事领域和专门的服务对象；有若干全职、专业、有经验的工作人员，有突出的甚至是知名的代表性成员，非政治领袖却自有一番号召力。

第一，拥有专门机构：非政府组织本身是以法定形式注册、有明确主管部门、有完整宗旨和使命的组织，他们的关注领域或对象通常有环境保护、妇女儿童权益维护、农民工等弱势群体权益维护、特定对象的心理援助、特定的民族或群体、特定地域的居民、特定的年龄层、特定的疾病患者等。NGO不是其他某些组织的附带功能，而是为了实现自己的功能而成立的独立完整的组织单元，有完整的组织结构，有全职管理者和成员，有某种经费来源渠道(政府资助、私人捐款等)，有固定办公地点，有明确的工作职责和内容，有具体的工作制度和纪律。这种正规完整的组织结构使得非政府组织完全可以实现在平时全心全意的追逐其理想目标，而在危难时又能即刻全建制地、全身心地协助政府完成公共危机的应急治理。

第二，成员经验丰富：非政府组织以常态吸收和临时加盟的形式汇集了大量经验丰富的志愿者成员。“自然之友”联络许多在台湾9·21大地震后参与组织救援工作的NGO人士、心理咨询方面的专业人员以及很多对地震有过亲身经历的人，与志愿者来分享经验、传授技能；成都的爱白中心擅长心理辅导，来自全国各地的注册心理治疗师一下子就组成了四组心理辅导组，每组分配八到十五人负责整合及培训灾后辅导人员，再由他们到前线工作[9]。大量富有经验的专业人士投入危机应急治理，带来了迅速、高效、低代价的救灾效果。

第三，提供专业服务：“中国应急物流协调中心”明确提出在自身物流领域的“专业”身份介入行动。该组织充分分析灾后几天的物质流动情况，从宏观政策到微观调研，既参考公共信息，又以各种渠道不断获取有针对性的信息，对整个灾区的物流情况有通盘掌握。认为最重要的问题在于救灾物资如何在现有已损坏的交通设施及发出后有序、有效地进行运送发放。从“选哪条路”、“配什么车”、“成本核算”、“协调政府”等都是物流企业的立场工作思路，他们将这些专业理念纳入到自己的责任范畴，用专业理念参与救援、用责任意识规范救援[10]。泸州山地救援队是四川省地级市唯一的专业山地救援组织，也是全国首批获得专业救援资格的组织。5月13日，泸州山地救援队一行8人向地震灾区进发，在满目废墟中搜寻和抢救被掩埋者[11]。从成立目的、成员构成、日常工作、关注焦点等多方面来看，非营利组织具有专业化和专门化的优势。非政府组织的上述优势将使其在公共危机处理中成为政府部门有力的左右手。

3.高效的行动力和执行力。结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多等特点使得非政府组织往往有更为高效的、超越其他部门的行动力和执行力。

第一，行动迅速。非政府组织的救灾反应和速度都堪称“快捷、迅速”，在地震当天香港乐施会、台湾的慈济基金会、贵州和立社会发展研究所、中华红十字会等非政府组织就已经采取筹资、捐助、赶赴现场等措施；地震次日，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、中国初级卫生保健基金会等NGO发出联合声明《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，仅半天时间就有57家公益组织响应[12]。成都的爱白中心甚至在灾后的一个小时就向一百多个QQ群发出救灾讯息[9]。

第二，关注细节。广东狮子会在2008年5月17日晚上的总结会上列了这样一个物质需求清单：除了大家都能想到的帐篷、消炎药、抗病毒药、感冒药、止泻药等物质外，他们还特地增加了流动厕所、肥皂、卫生巾、婴儿奶粉、调味料等生活必需品[13]；贵州民间抗震救灾联合行动是第一支到达四川的省外民间救援队伍，第一支向军队提供搜救工具(救援绳)的民间救援队伍，第一支向外界发布妇女特殊用品需求的救援队伍，他们在第一时间与当地政府合作建立了灾民长期安置点[6]10。环保组织“绿色江河”组织志愿者中的水质监测专家采集水样帮灾区解决喝水问题；雇人帮助顾不上抢收粮食的农民收割、晾晒，解决后期吃饭问题[11]。非政府组织其实在帮助医护人员、物资搬运、儿童陪护、心理干预等多方面都做出了大量政府无暇顾及的细节关怀。正如5·12民间救助服务中心的何德贤说“我们是替政府做细眉细眼的救援工作”[9]。

第三，灵活弹性。NGO组织由于其自身的天然特性在组织结构和活动形式上灵活有弹性。由平时少量全职人员和战时大量临时志愿者实现了人力资源的灵活使用；在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系，行动成本较低也带来的行为的高效快捷；在信息获得上渠道丰富、来源可靠也促进了非政府组织行动的及时有效。

三、结束语

非政府组织凭借深刻的理论基石和可靠的现实优势，应该也必定成为政府公共危机治理的必要有效主体，势必在公共危机治理舞台上发挥日渐增长的重要意义。因此，非政府组织参与公共危机治理不是要不要的问题，而是必须要的问题；不是要多少的问题，而是如何要的问题。

【参考文献】

[1]何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000：243.[2]陈晓春，刘青雅.公共危机治理中政府与非政府组织的互动关系研究[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2009，(4)：32-34.[3]张静.法团主义[M].北京：中国社会科学出版社，2005.[4]任勇.多元主义、法团主义、网络主义：政策过程研究中的三个理论范式[J].哈尔滨市委党校学报，2007，(1)：61-64.[5]张健.浅析治理理论及其中国化的路径选择[J].市场论坛，2006，(3)：3-4，6.[6]王名.汶川地震公民行动报告[M].北京：社会科学文献出版社，2009.[7]谢宝康.汶川地震：NGO的生长与艰难突破[N].中国经济时报，2008-06-04(04).[8]翟雁.5·12四川地震NGO赈灾调查报告[EBOL].(2008-08-06)[2011-05-20].httpwww.xiexiebang.comhtmlgyck_544_170.html.[9]朱一心.中国地下NGO地震之后见天日，政府采取宽容态度[J].亚洲周刊，2008-05-25.[10]徐守振.地震灾难触发中国NGO发展新命题[J].中国经济周刊，2008-08-11.[11]刘莉芳.NGO、志愿者：地震救灾现场的特殊大军[EBOL].(2008-05-19)[2011-06-06].httpwww.xiexiebang.coma20080525000018_1.htm.[12]文传.民间力量在救灾中的三大亮点[J].中国减灾，2008，(6)：44-45.[13]徐晨华，温建敏.大地震检阅中国NGO[EBOL].(2008-05-26)[2011-06-17].httpnews.qq.coma20080526000157.htm.【作者简介】马海韵(1977-)，女，江苏淮安人，博士研究生，南京工业大学法政学院公共事业管理系主任，讲师，从事非政府组织管理、公共管理与公共政策研究，苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215006

第二篇：非政府组织参与应急管理分析

非政府组织参与应急管理分析

非政府组织已经成为当今世界各个国家和区域应对危机的一股重要力量。政府在应对危机过程中具有主导作用是无庸质疑的,然而,仅仅依赖政府是远远不够的,还需要充分发挥非政府组织的力量。非政府组织作为独立于政府与市场之外的第三种力量,充分发挥其专业性、灵活性和强大的社会动员力等优势,在应急管理中成为政府强有力的补充力量,其作用不容忽视。非政府组织参与应急管理是一种客观必然性,显示着自身优势。

一、非政府组织参与应急管理的优势分析

非政府组织参与应急管理的必然性是行政改革的必然反映与结果。政府作为公共权力的载体,长期以来一直在公共事务中起着主导作用,甚至被认为是公共事务治理的唯一负责人。但随着我国经济体制和行政体制改革的推进,现代社会的集中化统治与权力的一元化独占态势被打破,取而代之的是多元化参与。政府、市场、社会、公民的多元共治已成为当代重要的治理模式。尤其在应急管理这个复杂、系统的社会公共工程中,更需要危机治理主体的多元化。基于公共危机具有巨大的社会危害性、不确定性、潜伏性和难以预测性等特点,政府因其地位、职责所在,以及其独特的优势如大量的财、物资源的供给、严密的管理体系、强制性的管理机制等,一直以来在应急管理中起着主导作用。但政府也有如层级过多、信息传递不及时以及应对危机不够灵活等局限性,要使应急管理具有更大的灵活性和高效性,就需要各种社会力量的相互配合和协作,因此非政府组织逐渐形成应急管理的主体优势。作为社会力量主体的非政府组织鉴于其自身所具有的独特优势,已经责无旁贷的成为应急管理的重要参与主体。

(一)作为“第三种力量”的优势分析

非政府组织作为独立于政府、市场之外的“第三种力量”,是一个庞大的社会组织体系,代表着社会中不同层次、不同阶层、不同团体的利益,起着上接政府、下连社会的“桥梁”作用。在应对公共危机时,非政府组织就能够凭借其广泛的社会基础进行社会动员,最大程度地凝聚民间的社会资本,有效地整合社会资源,调动最大的社会力量投入到危机的应对之中。同时也能动员政府无法充分动员的国内外资源,为应对公共危机提供必需的物力和人力支持。

(二)作为社会动员力量的优势分析

非政府组织是社会动员的主要力量。有人将社会动员行政动员作比较。行政动员是一个科层组织式的,自上而下的传递指令;社会动员则不同直接在社会内部进行,因此行政动员是社会动员的导向力量,社会动员是行政动员的有力补充。由于非政府组织的动员,加速了应急的速度与能量发挥。

(三)具有较强灵活性的优势分析

在应对公共危机时,与政府决策行为缺乏弹性和政府的强制性相比,非政府组织表现出很强的灵活性和适应能力。大多数非政府组织规模相对较小,不受制于政府和其他组织,能更迅速有效的做出反应,灵活地调整自己的具体工作内容和工作方法,顺应社会公众的心理并借助有说服力的社会公益活动来为应对公共危机服务,满足社会不同的要求。

二、非政府组织参与应急管理的方式

非政府组织参与应急管理是贯穿应急全过程、渗透社会各领域的参与,在应急的不同的阶段通过预测与预防、物财提供、人力聚集、善后修复等不同的方式发挥着积极的作用。非政府组织在应急管理中的重要作用的发挥主要通过以下几种方式:

(一)参与信息收集与预测的方式:

及时、有效地信息收集和预测,是非政府组织有效参与应急管理的重要体现。非营利组织具有较强的专业知识、实践经验,紧密、广泛贴近民众,对社会群体中的各种问题具有十分敏锐的触觉,因此,它们信息来源渠道也较多,信息传递速度快,收集信息的功能较强。在危机发生之前,可以通过各种信息渠道及时地反映危机信息,给有关政府部门提供有效的决策信息,起到防患于未然的作用。

(二)参与物财保障与供给的方式

非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者。在危机发生后,非政府组织可以广泛动员政府财政体系之外国内外社会各界进行募捐,为灾区捐款捐物,向危机受害者提供最直接的人力和物力的援助,为应急管理中的物力和财力提供了保障。

(三)参与专业技术保障的方式

非政府组织参与应急管理为应对突发事件提供了强有力的专业化技术支持,大多数非政府组织都是围绕一定专业目标,并根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了具有专业特长的人员组合,尤其是一些学术团体、行业组织,集中了本行业中的优秀人才。非政府组织无论是在实际的活动开展中,还是在管理组织的事务中,都能够更具有针对性地满足各种需要,为群众服务,并给复杂的和非常态的公共危机治理带来新的思维和转机。

(四)参与人力聚集的方式

非政府组织的人力聚集为应急管理中的人力资源提供了保障,志愿者是最活跃的力量。志愿者与政府人员不同,他们是志愿加入到某个专业性组织中,具有较强的专业性、主动性和灵活性,能够更加积极灵活的参与到危机的应对中来,并对相应危机事件提供对口的专业技术支持,同时他们也是非政府组织公益性的直接体现,他们强烈的使命感、对事业的执著和对组织的归属感是非政府组织应急方式的有效性所在。

(五)参与善后修复的方式

善后修复是非政府组织参与应急管理的一个不容忽视的环节,主要表现在以下几个方面:一是动员各项物质和人力资源,组织公众和志愿者更有效地进行社会财产、基础设施等的恢复重建工作,在物资、人员、信息、技术上提供直接的支持。二是参与政府危机管理的评估工作。充分发挥非政府组织的专业性,确保评估的准确性和科学性。通过全面、客观、科学、规范的评估,公正地调查危机发生原因、评估危机的损失程度。三是积极配合政府进行管理、维护社会秩序,防止衍生灾害的发生。

三、非政府组织参与应急管理的改进对策

非政府组织通过不同的方式在应急管理中发挥着日益重要的作用,但仍存在一些原因制约非政府组织有效性的发挥,因此应从以下几个方面加以改进:

(一)健全非政府组织在应急管理中的法律规范

非政府组织在应急管理中的有效参与需要法律保障。一是,应以法律的形式把责任主体具体落实到非政府组织身上,明确其在危机中的权力与职责。二是,应加紧制定和完善管理非政府组织的各种单项法规,改善以往立法层次低、侧重登记管理等问题,并逐步完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制,从而实现对非政府组织参与公共危机治理加以有效规范和指引的目的。

(二)加强政府与非政府组织的功能整合。

政府、企业和非政府组织是应急管理的主体,只有三者发挥各自的独特优势,通力配合,达到功能的最优化整合,才能有效应对各种突发事件。因此,建立良好的沟通、协作机制,积极整合和利用相关资源,协同一致、高效运作显得特别重要。作为政府应该始终坚持核心作用,进行统一调配,协调指挥;而非政府组织则应全力协助政府部门的工作,服从政府部门的命令和安排,以求得到资源的最大化整合,在应急管理中发挥最大的作用。

(三)提高非政府组织的自身能力

非营利组织作用的发挥最终还是由其自身能力决定的。要提高非政府组织的自身能力,一是要完善非政府组织的内部治理结构和规章制度。主要是建立健全各项规章制度,使非政府组织的各项活动有章可循;二是要强化组织自律和对内部人员的激励约束机制,加强组织内部有效的分权与相互监督,完善对经营管理层的激励约束机制,吸引高素质人才,促进组织的专业化建设;三是,要加大技术装备系统开发力度。采用先进科技,优化系统功能,购置先进的特种车辆、侦检设备、防护器材及通讯设备等,还要不断研究、开发新技术和新装备,保证救援力量使用更先进的技术和装备。只有非政府组织不断提高自身能力,才能在应急管理中独挡一面,发挥其独立、高效、至关重要的作用。

(四)建构非政府组织参与应急管理的社会文化

良好的社会文化是非政府组织参与应急管理的有力的外部环境。非政府组织的成长壮大并有效参与应急管理,需在全社会弘扬非政府组织的精神内核——志愿精神,提高广大公民的公益与奉献精神。另外,还需加强危机的宣传、培训和演练力度。中国公民普遍缺乏实地的危机应对和救助经验,一旦发生危机事件需要寻求紧急避难时,多数人会陷入恐慌状态,贻误避难或抢救的最佳时机,造成局面失控,甚至会导致现场秩序无序化并产生更大的恐慌。因此应有组织的到社区、单位等地方对广大公民进行危机意识和相关危机自救知识宣传教育。而作为非政府组织,也应该针对不同的危机类型,对其组织成员进行专业培训和救援演练,培养应对危机的实践能力。当然,这种良好的社会氛围和较高的危机意识,是一个循序渐进的过程,需要全社会公民和政府各方面的通力配合、长期协作才能形成。

(五)开展非政府组织之间的国际交流与合作

近年来,中国的非政府组织无论在数量还是质量上都得到了长足的发展,但与国外发达国家相比还有些欠缺。因此要想尽快发展壮大起来,除了在国内的努力以外,还需要学习国外非政府组织成长和运作的经验,从而加快自身的结构调整和改造,使自己的管理和运作逐步规范化。另外,随着全球一体化趋势的加强,区域、国家之间在协作解除跨国危机、治理自然灾害、打击恐怖活动等方面的合作日益增多。国际的援助,特别是技术、信息方面资源的援助,可以大大弥补本国救治能力的不足。因此,在这个相互依赖的世界中,非政府组织要有全球化眼光,与国际非政府组织在危机管理方面积极加强交流与合作。

第三篇：《非政府公共组织》复习题

一、1．我国非政府组织发展的最大瓶颈是资金不足。

2．政府是公共管理领域的唯一管理主体。

3．公共管理范式下政府管理发生了根本性转换。

4．我国非政府组织的显著特征是过渡性。

5．市场失灵是非政府组织产生的外在促进因素之一。

二、1．材料：“‘公域’曾作为有效的服务提供者，然而显见的局限，使世界各国的政府逐渐将服务管理的责任委托出去，学校、医院及其它服务业不断地要求以独立的、非利润分配团体的形式运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些团体逐渐发现它们之间必须为争取资金和服务对象竞争，并不得不使它们资金来源多样化，以争得政府对它们最高的拨款，当这一切发生时，它们开始变得象独立的非营利团体，最后转移到‘第三域’，政府不再是公众利益的唯一代表。”

——迈克·赫德森

问题：（1）公域、第三域各指什么？

（2）上述观点指出了政府改革的重要趋势什么？

（3）政府不再是公众利益的唯一代表意味着什么？

2．材料：从20世纪70年代末至今，我国正式注册的本土环保非政府组织（NGO）已有3539家，其成员来自各行各业，其环保行动自发、自愿、有理念、有主张、有具体措施，还有显著的成效。如今，环保非政府组织已经成为中国环境保护工作无法忽视的一个群体，并对改善与提升社会的整体环保意识，起到了重要作用。前不久辞世的自然之友首任会长梁从诫，是中国环保界的领军人物。自1994年自然之友在北京成立以来，该组织始终站在中国环保NGO的前列，发起了一系列的环保宣传实践活动，树立了环保NGO良好的公众形象。在此期间，不唱绿色高调，不以绿色“救世主”自居，从身边一点一滴做起的梁从诫先生，以其示范意义和榜样力量，感召了越来越多的人投入到中国的环保运动之中。梁从诫的故事，只是无数中国环保NGO的故事之一，廖晓义和“地球村”的故事、霍岱珊和“淮河卫士”的故事、绿家园召集人汪永晨和怒江的故事、马军和污染地图的故事、蒋高明“说

真话”的故事、中国政法大学教授王灿发的环保维权故事、年轻人方明和“绿眼睛”的故事，以及环保非政府组织在重大环境问题或事件中献言献计，协助政府正确决策的经典故事，等等，无不显示了非政府组织在环保领域中的重要作用。问题：（1）以上材料说明了什么？

（2）非政府组织如何获得社会认可？

（3）如何实现非政府组织与政府组织的有效合作？

三、1．试述我国非政府组织的发展及其作用。

2．试述我国非政府组织发展存在的主要问题及解决途径。

1、答：正确。理由：资金来源单一与匮乏是我国非政府组织发展

2、答：错误。理由：现代治理体系中还包括其他主体。

3、答：正确。理由：公共管理导致政府管理发生了革命性的变革。

4、答：正确。理由：非政府组织的特征已经具备，但还不够明显。

5、答：正确。理由：政府失灵、市场失灵和契约失灵是非政府组织产生的三大外在因素。

1、答案要点：（1）政府、非政府组织

（2）政府公共管理社会化，政府与非政府组织的合作关系。

（3）公共管理主体实现多元化

2、答案要点：

（1）非政府组织在社会重点领域中发挥重要作用，受到社会的关注。

(2)进入社会关注领域；积极发挥自身作用；树立良好形象；与社会沟通。

(3)明确各自职能；划定活动领域；加强规范指导

三、1、答案要点

（1）非政府组织快速、多样化发展；(2)进入多个社会领域；（3）积极扮演多种社会角色；

（4）可以推进政府职能转变、提高公共产品供给效率、成为多元治理中的重要力量。

2、答案要点：

（1）问题：经费缺乏，财务制度不够健全；人力资源管理与开发不足；缺乏相关的经验和知识；社会公信度不高；发展不平衡。（2）解决途径：完善管理法规，创造NGO发展的有利的法律政策环境：尽快制定有关NGO的统一规范的基本法律；修改和改进NGO专项管理法规。推进改革，实现政社分开，拓展NGO的发展空间：进一步推进政府改革；推动自上而下NGO的改革进程；完善NGO的治理结构和自律、互律机制，加强制度建设：完善治理结构 ；完善自律机制 ；完善互律机制 ；更新观念，营造NGO发展的良好的社会环境。

一、1．民间公益组织属于非政府公共组织。

2．公共管理改革使市场机制进入公共管理领域。

3．非政府组织在公共服务供给中具有独特优势。

4．制约我国非政府组织发展的关键因素政企不分。

5．非政府组织参与公共政策的途径就是建设性提议。

二、1．材料：2006年12月14日，李连杰首次对外公布将携手中国红十字会设立“壹基金”计划，致力于灾难救助和青少年心理建康援助。2007年4月19日，由李连杰携手中国红十字会共同创立的“李连杰壹基金计划”在北京举行启动仪式，宣布该计划正式启动。2007年宣布“壹基金计划”与中国十佳劳伦斯冠军工作委员会就慈善事业达成合作伙伴，刘翔、申雪、赵宏博、李妮娜、韩晓鹏、李娜„„等十多位现役以及退役的体育明星加入壹基金成为永久义工。2007年6月，云南普洱发生6.4级地震，给当地人民生命财产造成严重损失。中国红十字会李连杰壹基

金计划，迅速作出反应，拨出十万善款紧急救助云南地震灾区。2007年6月，经过“壹基金”管理委员会一致决议，并上报中国红十字会通过，聘请成龙先生出任“壹基金”名誉理事长。2007年7月，中国部分地区遭遇严重的洪涝灾害。经过壹基金管委会一致决议，拨款10万元人民币，通过中国红十字会的救灾渠道用于救助洪涝灾区。2007年9月25日，“李连杰壹基金计划”与泰国“TO BE NUMBER ONE”慈善基金在北京共同宣布，双方正式结成合作伙伴关系，标志着“壹基金”已经得到国际社会的认可，成为具有国际水准的慈善项目。

问题：（1）以上材料说明了什么？

（2）非政府组织在公共领域中的活动有什么优势？

（3）非政府组织在公共治理中可以发挥哪些作用？

2．材料：“政府并不能解决问题，政府本身才是问题。让政府不再骑在我们的头上，让政府的手远离我们的钱包。”——里根

“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决了这一问题，否则其他问题都无从谈起。

——克林顿

问题：（1）以上观点反映了什么问题？

（2）西方政府发展面临的危机有哪些?

（3）这些认识导致了政府什么样的变革，主要趋势是什么？

三、1．试述推动我国非政府组织发展的基本思路。

2．试述我国非政府组织发展的主要原因。

一、1、答：正确。民间公益组织是非政府公共组织的重要组成。

2、答：正确。理由：市场机制在公共管理领域的应用是改革的基本特色。

3、答：正确。理由：是由于组织性质和结构特征决定的。

4、答：错误。理由：制约我国非政府组织发展的关键因素政社不分。

5、答：错误。还包括利益表达。

二、1、答案要点：(1)非政府组织在社会公共服务领域中发挥着重要作用。

（2）创新优势；公平的优势；适应性优势；效率的优势。

（3）可以推进政府职能转变、提高公共产品供给效率、成为多元治理中的重要力量。

2、答案要点：

（1）政府扩张带来了自身膨胀，产生了严重问题。

（2）管理危机、财政危机、信任危机

（3）新公共管理运动；政府管理政策化；公共管理社会化

三、1、答案要点

（1）完善管理法规，创造NGO发展的有利的法律政策环境尽快制定有关NGO的统一规范的基本法律。修改和改进NGO专项管理法规。（2）推进改革，实现政社分开，拓展NGO的发展空间。进一步推进政府改革。推动自上而下NGO的改革进程（3）完善NGO的治理结构和自律、互律机制，加强制度建设.完善治理结构;完善自律机制;完善互律机制。(4)更新观念，营造NGO发展的良好的社会环境。

2、答案要点：

非政府组织的兴起是我国经济社会发展的结果：（1）我国经济社会发展为非政府组织的兴起提供了可能。经济方面：抵御市场风险；市场竞争与互助；经济的巨大发展。政治方面：政府日益重视法治，公民的结社自由开始具有实质性的意义；政府的大幅度让权；政府职能的转变。

（2）我国经济社会的发展使非政府组织的兴起与发展成为必然：市场与政府“双重失效”的可能；为就业压力缓解提供新的途径；推进市场化进程中的政府改革；为公民参与社会公共事物提供新载体；应对社会转型与发展失衡。

第四篇：我国非政府组织危机公关问题及对策

我国非政府组织危机公关问题及对策

班级：公管112班 学号：201108460121 姓名：曹烨鹏

摘要：近年来，我国的非政府组织发展迅速，成绩斐然，但是郭美美事件等危机事件接踵而来，给我国非政府组织的发展造成了阻碍，危机公关已刻不容缓。但是我国非政府组织的危机公关普遍存在着反应迟缓、沟通不畅等方面的问题。针对这些问题，我们应该加强在各方面的努力，提升危机公关的能力，让非政府组织健康有序地发展。

关键词：非政府组织 危机公关 问题 对策

2011年的“郭美美事件”让中国红十字会陷入空前的信任危机，公众捐款大幅减少。据《羊城晚报》报道，深圳市红十字会医疗救助资金专属账号自“郭美美事件”之后，收到的社会捐款几乎为零。近年来，红十字会、中华慈善总会、壹基金等非政府组织都出现过危机事件，对我国非政府组织的健康发展有着极大的消极影响，因此非政府组织危机与危机公关受到了普遍关注。

一．非政府组织危机公关的含义

非政府组织危机公关是指非政府组织用公共关系的理论和方法对可能或已经突发的不利于组织生存和发展的危机事件进行处理，运用传播沟通、协调关系等手段来求得公众的谅解和支持，化解危机，重塑组织形象，实现组织目标。

二．我国非政府组织危机的产生原因。

我国非政府组织危机产生的原因很多，但总结起来无外乎两种，外部环境影响和内部管理不善两种。外部环境影响包括国际政治经济形势的变化、国家经济政治政策的变动、市场波动、科学技术的发展、社会文化环境的变迁、媒体负面报道、自然灾害等等。例如，2010年9月“壹基金”创办者李连杰在央视《面对面》节目中透露，因为中国尚未批准进行公募的个人慈善基金，壹基金存在中断的可能。一时间，愤怒、不满、怀疑的情绪弥漫网络，“壹基金”存亡的危机产生。内部管理不善包括管理观念落后、管理方法不当、执行不力、机构设置不合理、人际关系不协调等等。例如，2012年4月，媒体全面报道中国红十字会仁爱基金通过其下属的志愿者工作办陆续向陕西的几家大型国企和一些地级市的老干部局捐赠了上万辆自行车，但这些自行车质量很差，有的无法骑行。这个事件暴露出红会内部管理的混乱和腐败问题，质疑之声四起，危机出现。无论是哪种原因产生的危机，都会给起步晚、发展不成熟的中国非政府组织以致命的危险，因此非政府组织必须要在最短的时间内做出最正确的决策，熟练应用危机公关的策略，消除危险，利用机会。

三．我国非政府组织危机公关现存的问题。

2008年汶川地震后，几百个中国的非政府组织迅速行动，帮助救援，使灾区人民和世界看到了中国NGO的力量，2008年也被称为“公益元年”,全民踊跃捐款，争当义工。但其后的各种危机事件却使国人越来越不信任中国的非政府组织，越来越质疑中国的非政府组织，究其原因，中国非政府组织在面对危机时的危机公关存在很多问题。

1.反应迟缓。危机处理重在迅速，如同救援有黄金期，危机公关也有，一般48小时内解决是最好的，但是我们看到我国非政府组织在面对危机的时候，没有把握住黄金期，使危机加剧，愈演愈烈。例如，中国红十字会“捐赠伪劣自行车事件”其实发生在2011年，媒体当时就有报道，但是直到2012年4月媒体已经掌握了极为详实的资料，在铺天盖地的声讨之后，中国红十字会才开始着手危机公关，显然反应太慢了，效果可想而知。

2.策略不当。危机公关的策略选择至关重要，危机不同，策略不同，策略使用的先后次序不同，如果盲目使用，会适得其反。“郭美美事件”颇受关注后，中国红十字会第二天就发表声明全盘否认郭美美其人与中国红会有任何关系。反应是够迅速，但是只是一味的否认，而没有说明是否经过切实的调查，这一纸声明就显得单薄和不可信了，大众的反应愈加激烈。

3.沟通不畅。危机发生后，内部沟通口径一致很重要，与媒体和外部公众的沟通更为重要，如果沟通渠道不畅，会使内部和外部公众疑虑更重，危机会难以驾驭。“壹基金”的存亡危机事件就是属于这种，在得知“壹基金”的存续存在政策上的障碍后，“壹基金”负责人李连杰先生事先未与内部公众和外部公众进行有效的沟通，而是选择在各方公众毫无准备的情况下突然在大众媒体上发布“壹基金存在中断可能”的重要信息，从而使得内部公众自危，外部公众疑惑，扩大了危机的负面影响。

4.能力不足。危机公关的一切策略都需要人去策划、组织、实施，因此，公关人员的个人素质影响甚至决定了危机公关的最终效果。在很多失败的危机公关案例中，我们发现公关人员的公关能力不足是一个普遍的问题，例如，在“郭美美事件”中，中国红十字会秘书长王汝鹏在《新京报》专访中表示：郭美美事件实际上反映了公众仇富仇贪，红十字很冤屈。在之后几天网友证实了中国红十字会与中国商业系统红十字会和郭美美的关系后，这位秘书长又出来澄清自己之前的言论是因为没有意识到有联系。作为红十字会的秘书长，在红十字会遭受危机时出来讲话化解危机是正确的，但前后不一致和不负责的言论，不仅没有化解危机，反而使这次危机的情况加剧，受到了舆论的更多的指责，公关能力需要提高。

5.忽略内部。组织内部公众的危机公关也同样重要，但是很多组织把主要的精力都放在应对媒体、调查事故、善后赔偿等针对外部公众的危机公关上，事实上，大多数的外部危机源于内部危机。2011年的“尚德捐赠门”事件使中华慈善总会处于舆论谴责的漩涡，捐赠品被折价变卖且钱款去向不明的问题被中央电视台新闻频道报道后，中华慈善总会经历了一场前所未有的信任危机。可见，组织内部管理不善、流言纷飞、猜疑甚至背叛会直接导致组织的分崩离析，内部危机及时妥善的处理能够很好的预防外部危机的发生，也能有助于外部危机的处理工作。

四．我国非政府组织危机公关的对策

中国的非政府组织虽然起步晚，但是发展迅速，非政府组织为中国的公益事业做出了巨大的贡献，得到了广大公众的认可和信赖，这些非政府组织得到了蓬勃发展，但是突如其来的各种危机却放慢了他们前进的脚步，因此重视危机公关、提升危机公关能力、取得危机公关最佳效果成为了中国非政府组织可持续发展的重要的问题。

1.预防为主。非政府组织危机的出现和危机公关的缺失与失败，通常是由于内部人员在平时的工作中没有对危机或危机公关产生足够的重视。非政府组织的管理者和基层人员缺乏足够的危机防范意识，没有采取任何预防措施，对危机发生的征兆麻痹大意，危机出现就显得突然和不知所措，使危机的危害程度更为严重。危机公关预防工作有：对内部人员进行危机公关教育，培养危机公关意识和技巧、方法，提高危机公关能;聘请专业的危机公关机构和专家，对非政府组织内部人员进行系统的培训;成立一个专门的危机公关部门，对危机公关工作实行有计划、有准备、有策略的全程监控。

2.沟通无碍。很多危机的起因都是沟通不畅，因此，保持沟通渠道的畅通是危机公关成功的关键。无论对内部公众还是外部公众，及时发布准确、真实的信息，让公众了解事件的真相和进展及最后的处理结果，这样不仅能打消因为怀疑和猜测而造成的不良情绪，也能塑造真诚、负责、透明的组织形象，尽快扭转不利局面，使危害降到最低。特别要强调的是与媒体的沟通，因为社会大众大多是通过媒体了解危机事件的，如果不与媒体形成良好的、真诚的沟通，对组织的负面效应会非常严重，加重危机。事实上，很多组织的危机公关工作中常常忽略这一点，“鸵鸟”心态作祟，总是以为过一段时间公众就会淡忘，但媒体的连续质疑和报道只能使危机事件变得更加神秘，更能引起公众的关注，使事态发展变得不可控。沟通是人与人之间思想和感情的传递与反馈，沟通不是单方面的，而是双向的，不仅仅是组织向外发布信息，还需要倾听内部公众和外部公众的声音，因此收集、倾听公众的意见和建议的渠道也要畅通。危机发生后，通过媒体的传播甚至放大，公众的不满情绪高涨，谴责、谩骂甚至可能会引发骚乱，如何平息公众的激动情绪是危机公关人员需要考虑的，这就需要组织能够指定专门的人员和部门负责倾听、记录公众的不同声音，并且反馈组织的处理进展，以安抚公众的激动情绪，这样可以体现组织的管理有序，也可以帮助组织及时查找危机的原因和制定公众最能接受的危机公关方案。

3.勇担责任。危机事件发生后，公众首先关注的是组织的态度，这决定了公众对组织的整体认识和组织形象。勇于承担责任的态度就是面临危机时非政府组织的首要和必要的态度，无论组织的对与错，至少出现这样的负面消息就说明组织内部管理出现了问题，如果还有诸如生命、财产等损失的重大事故，那就更要勇担责任，为危机事件负责，为受害人负责，为公众负责。勇担责任还包括勇于问责，这也是公众非常关注的一点。当危机发生后，公众有权对危机事件发生的原因、事件有关负责人以及处理方案进行问责并得到相应的回应。非政府组织的独特之处就在于其公益性，是全心全意为社会大众服务的民间组织，是靠社会公众的捐款建立起来的组织，必须要为公众负责，接受公众的问询和问责，这是非政府组织责无旁贷的义务和责任。

4.作为迅速。危机最显著的特征就是突然发生，突发性使得危机事件的发生出人意料，没有准备，如果不能迅速处理，就会使得危机的蔓延速度呈几何级上升，因此，反应迅速是危机公关工作的第一要务。但作为迅速不是指迅速的编造故事或谎言，一切试图掩盖事件真相的企图都是愚蠢的，而是应该迅速开展负责任的作为，是由调查、沟通、赔偿、问责、慰问、道歉等一系列实际行动组成的。有作为的组织能给公众以信服感，满足公众的期望，不仅能尽快挽回声誉，甚至还能寻找到新的发展机遇。迅速的作为不是某个人或某个部门的单独行动，而是整个组织经过深思熟虑的成熟方案，具体的行动有专人负责，口径一致，分工明确，上下一心，这不仅能保证迅速渡过危机，而且能提升组织的形象。

5.加强管理。（1）管理要先进。非政府组织的管理理念、管理制度、管理方法等都要紧跟时代的脚步，要彻底摆脱“官老爷”式或“家族企业”式等落后的管理体制，要用现代企业的法人管理体制管理非政府组织，这样既有人、才、物的管理权力，也有承担责任的义务，使非政府组织的发展充满活力，社会效益更高。（2）公开和透明。非政府组织的运转资金都是社会各界人士的善款，是普通民众节衣缩食的拳拳之心，是社会大众的爱心凝聚，因此每一笔善款的使用情况是公众最为关注的，而大多数非政府组织的危机也是来源于善款去向的不明。作为以公益为宗旨的非政府组织必须把所有的账目公开，让公众看到每一笔钱真的送到了弱势群体的手中、真的用于兴建希望小学、真的给贫困学校买到了电脑等等，使一切项目都是透明的，这样才能增加公众的信任感。（3）监督最关键。非政府组织的良性运转，关键在于设计精密的社会问责制度和评估制度，建立监督防线，良好的监督制度能够保证非政府组织有良好的社会公信力。监督包括组织的内部监督和外部监督两方面。内部监督可以通过设立专门的监督机构和人员来实现，制定严格完善的监督制度，有明确、具体、可行的监督办法和奖惩措施，也要通过教育、培训使内部人员具备自律的信念和使命感。除了非政府组织的自律，外部监督也很重要。政府应该制定严格、完善的相关法律制度，设立专门专职的机构对非政府组织进行定期与不定期的监督检查；也可以聘请独立的第三方监督机构进行监督与评估，这可以弥补政府监督机制的不足；公众和媒体的监督，这是规范非政府组织行为非常关键的一道防线。

参考文献：

1.2.3.4.5.6.叶檀 中国红十字会因郭美美事件损失多少 何佳穗 李连杰做客《面对面》：壹基金存在中断可能 辛木 给红十字会抹黑的不是劣质自行车 百度百科

王卡拉 红十字会谈信任危机

《财经》 红十字会秘书长详细回应郭美美事件

第五篇：社区治理中的公共参与

提高公民意识在社区治理中的作用探析

云淑萍

内蒙古财经学院

010031

内容提要：实现社区治理是目前我国社区管理的发展方向，社区治理意味着社区多元治理主体的出现和社区居民的自我管理与公共事务参与，它的前提是公民意识的提高。本文通过梳理公民意识在社区治理中的作用与表现以及分析由于公民意识缺乏造成的社区治理问题，说明提高公民意识在我国社区治理中的迫切性。

关键词：社区治理 公民意识

Abstract: The development direction of community management in our country is to realize the community governance, which means the appearance of multi-governance-subjects, the community residents’ self-management and participating in public affairs.The premise is the improvement of the sense of citizenship.This paper analyses the affect and show of the sense of citizenship and the problems of lacking it, which proves the urgency of improving the sense of citizenship in community governance.Key words: community governance

the sense of citizenship

随着城市化进程的加快和社会主义市场经济体制的建立，我国的公民社会正在萌芽中，越来越多的城市居民的公民意识正在形成。转变政府职能，探索新的基层管理模式已势在必行，社区治理正在成为中国社区建设的必然选择。但是，我国的城市社区治理目前尚处于探索阶段，在实际治理过程中还存在许多与公民意识缺乏有关的问题，从理论上厘清这些问题有助于我国社区治理的进一步发展。

一、社区治理中的公民意识

治理理论的兴起与市场的失效和国家的不足相关。“治理”范畴是政治学、社会学、城市学广泛使用的概念。学者俞可平认为，治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部

〔1〕门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。社区治理是目前中国治理理论研究中最受关注的领域，由于社会主义市场经济体制改革的推进，我国的政府管理职能发生了转变，尤其是基层政府的管理职能正呈现社会职能回归社会的趋势，社会管理重心正在由“单位制”向“社区制”的转变。同时，由于城市居民家庭私有财产的增加和权利意识的增强，除了作为“单位人”以外，作为“社区人”面临的物业纠纷问题、环境保护问题、拆迁问题等使得城市居民不得不越来越多地关注和参与社区建设。因此，在中国社区成为治理理论实践和公民社会建设的重要演练场。

社区治理的精神是“自治”，地方政府不会用它的“公权力”压迫基层社区执行命

〔2〕令，其它各方也各司其职。社区治理的主要特征是多元主体的参与，除了街道办事处作为政府的代表外，还包括居民、居民委员会（社区唯一合法自治组织）、社区非营利组织（也称社区中介组织）以及业主委员会等主体的参与。显然，公民参与是社区治理实现的主要特征，而社区居民是否具有公民意识，实现从居民到公民的转变，是实现公民参与的重要前提，对社区治理的实现意义重大。

（一）公民与居民的区别与联系

公民作为一种政治身份，分为自由主义和共和主义两种范式。公民的共和主义范式历史悠久，可追溯到古希腊时期，其典型的特征是强调共和国先于个体，公民具有道德特征等。自由主义范式公民始于西方近代资产阶级革命，并逐渐扩展到全球的每一个角

〔3〕落。它强调个人权利的至上性，认为权利的目标在于保障个人自由等。无论哪种范式，公民都是国家—社会的框架下的概念，所以，公民的政治权利——主体责任是公民不同于封建社会臣民的特征。尽管我国《宪法》第33条对“公民”作出了如下规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”但在实际的公民角色活动中，长期以来受传统影响更多的是对公民义务的强调，而公民权利相对弱化，对公民权利侵犯的各类事件屡见不鲜。而且在我们日常各种表述中，只见居民不见公民，公民与居民看似一字之差，但在实际使用中却有很大的不同和影响。按照新出版的《现代汉语规范词典》的解释，居民是指在某个地方（多指城镇）居住的人。居民强调地域性，使用居民称谓某种意义上淡化了公民的权利与责任，而这两者是相辅相成的：公民缺乏社会责任感的结果就是公共资源遭到流失、公共环境受到破坏，进而公民的自身权益被损害；相反，对公民个体权利的保护离不开以社会责任感为前提的对公共资源与环境的保护。由此可以理解为什么总会发生侵犯居民利益的事件？

在目前中国的社区治理中，强调“公民”的提法并不是无稽之谈。在国家社会主义的传统下，公民社会几乎不存在，公共管理等同于国家管理，居民是被管理的对象，居民的权利更多是消极地被给予而不是积极地争取。随着社会主义市场经济的成熟和公共管理体制的转变，公共管理向公共治理发展，但公共治理尤其是社区治理不成熟的最大根源是公民参与缺失与不足。因此，在社区治理中强调居民以外的“公民”身份很有必有。居民是一盘散沙的，公民则是有组织的有主体意识的个体，以组织性的、法制性的、协商性的方式进行理性公共参与的个体。

（二）公民意识的构成

作为公民，除了宪法和法律的形式规定外，其人格特征是公民角色扮演的内在动力。根据社会学的人格定义，可以这样定义公民人格特征：是公民涉及一切公民行为时的稳定心理特征，即公民意识，包括主体意识和权利意识。

1．主体意识 马克思在《论犹太人问题》一文中，阐述了人的“私人”与“公人”的双重身份(“人分为公人和私人的这种二重化”)以及“私权利”与“公权利”的双重权利。公民即“公人”，是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人，是“政治人”，他们参与国家事务的政治权利即公权利，这种公民权是同政治共同体相结合的权利，其内容是“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由范畴, 属于公民权利的范畴”。〔4〕从马克思的“公民”、“公民权利”阐述可以推导出，公民的主体意识就是公民所具有的“公权利”意识，具体表现为参与国家事务与公共事务的主体成员感、社会责任感。在西方，受以洛克为代表的自然法思想影响，公民与国家的契约关系思想已深入人心成为制度理念。但在中国，受几千年封建制度的影响以及新中国成立以来的国家社会主义的体制影响，公民的主体意识还非常缺乏，时下发生的种种事件都可以说明对公民主体意识的教育非常必要。主体意识是公民意识的基础。

2、权利意识

公民的权利意识指公民的政治权利意识。由宪法确认的政治权利，包括思想信仰自由，言论自由，集会、结社、出版、游行示威自由、对政府的选举权、批评权、控告权及其他监督权，等等。〔5〕政治权利意识即指公民对这些权利内涵的认识和如何行使的认识。权利意识是公民意识的具体体现。

公民意识不仅是公民的人格特征，还是公民维护自身人权的思想武器。在现实生活中，人权是具体的，琐碎的，需要动用多种方式去争取、维护、协商，公民意识是采取这些理性方式的理念来源。

二、公民意识在社区治理中的重要作用及表现

（一）公民意识在社区治理中的重要作用

社区治理的核心理念是由过去单纯强调政府管理转变为政府、公民及其他组织共同参与对社区的治理，尤其强调主体间的协调、沟通与交流，而这种转变是建立在公民意识不断提高的基础之上。具体体现在以下几方面：

1.公民意识的提高，有利于形成社区治理的局面。公民意识的提高会促进公民社会的发育。社区非营利组织的出现是公民社会形成的体现之一，代表不同利益群体的社区非营利组织以组织化的方式参与社区治理，与其他治理主体形成多元治理主体，实现社区治理的合作、参与和协商机制；公民意识的提高会促进居委会作为我国基层唯一合法的社区自治组织真正实现居民自治；目前，一些商品房住宅区的业委会已经显现出了公民意识的萌芽形成。尤其是北京、上海等发达地区的一些业委会运作展示了公民意识在社区治理中的作用。

北京新天第小区的业委会是一个比较出名的业委会，媒体曾多次报道。据业委会主任张大宪说，业委会是业主大会的执行机构，自成立以来，就成为业委会、物业公司、街道办事处、居委会、片警的沟通平台，一个月要开好几次会议。通过这种协商机制和民主程序，业委会为小区居民做了几件大事，一是和开发商协商，将公摊面积收益收归为全体业主所有；二是收回住房维修基金，这在全北京是第一家；三是改造监控设施工程。对业委会和居民的自治热情，张大宪这样解释，“其实现在的小区业主是中国正在形成的中产阶级，他们不满足于个人的物质需求，更愿意推动社会进步和〔6〕民主。”

2.公民意识的提高，有利于降低政府的社区治理成本。

社区治理与社区管理相比的优点在于大大降低政府社区治理成本，而这有赖于公民意识的提高。社区治理的成本主要包括动员成本、监督成本、人力成本、设施成本。由于公民意识的提高，社区居民会把社区事务作为自己的公民义务与责任，积极参与与响应，进而形成公民社会组织，从而降低政府治理成本。例如，目前，我国城市社区服务的展开还主要以政府投入与经营为主，造成由于资金、人力不足而不能开展工作满足居民的需求。在美国，非政府组织帮助政府摆脱对社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局。政府主要通过向非营利组织购买服务为居民提供社区服务。在美国，参与社团已成为公民的主要行为。几乎每一任总统都在鼓励志愿组织和行动。199

4〔7〕 年，国会通过“King Holiday 服务法案”，将马丁·路德金日定为志愿服务日。3.公民意识的提高，有利于促进理性解决城市社区矛盾。

目前，商品房业主因维权和开发商、物业公司或其它单位组织发生的摩擦事件屡见报端，已成为城市社区的主要问题集中点。一些摩擦甚至升级为群体性事件或暴力事件。据中消协不完全统计，在中消协接到投诉介入开发商、物业管理公司和业主三方之间的纠纷时，近九成以上的业主与开发商或物业管理公司的关系已经达到了激化程度，这种激化的程度是，在三方之间只有开发商或者物业管理公司向业主做出让步才可能解决纠纷的比例达到80%。“业主在这种矛盾激化下解决问题的成功率较低，一般在20%～30%〔8〕之间。”业主维权成功率低的原因除了法律制度不健全和政府执法不到位以外，其它都可以归结为公民意识缺乏所造成，包括缺乏法律知识为维权而使用过激行为违法；缺乏组织意识维权单打独斗处于劣势；缺乏公共责任意识惮于“枪打出头鸟”而“搭便车”；缺乏沟通、协商、对话意识手段单一行为武断。相反，维权成功的案例的原因也主要由于公民意识起很大作用能理性解决问题。据报道：

由12个小区业主委员会联合发起倡议、广州市业主联谊会组织的针对住房专项维修资金的集体追讨活动，在短短的一个星期内，参与集体追讨的业主委员会数目就增加至约60个，声势浩大，在社会上引起了强烈的反响。业主委员会在合法理性的旗帜下自觉地团结起来，全力以赴为化解专项〔9〕维修资金的这一历史难题。

（二）公民意识在社区治理中的表现

公民意识在社区治理中主要表现为作为社区主体之一的社区非营利组织的形成和公民对社区公共事务的参与、政治参与、维权意识以及宽容意识。

公民社会的最大特点就是结社结团。与传统社会的以血缘、地缘、业缘关系结成的社会群体不同，公民社会组织是在契约关系基础上形成的个体的组织。社区非营利组织 是社区某一类利益群体或某一特征群体为维护自身利益或社区公共利益自发结成的组织，是社区治理的重要主体。只有它的形成才能使社区形成治理结构。目前在中国城市社区具有公民社会组织性质的组织主要是业主委员会和社区志愿者组织，但也具有政府主导的色彩。

公民对社区公共事务的参与体现在公民对社区公共事务提出意见或建议、参与社区建设等等。公民的参与可以有效拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、对社区的和谐、快速发展起到至关重要的作用。

公民的政治参与体现在社区的政治选举、政治表达上面。在社区选举中，存在居民对此持冷淡的态度、参与热情不高，有一种选谁都一样的心态，抱着这样的心态去参与，必将导致自己的权利丧失，影响社区的建设。所以，提高公民的政治参与意识对社区治理有重要的意义。

维权意识的提高是公民意识的重要体现，维权是公民结社、参与的主要动力。目前普遍存在不知侵权、不懂维权的状况。从下面的例子可以看出维权如何促进组织化。

2009年10月13日，在广州市东川三街通往广东省人民医院的一个医疗垃圾出口，贴出一张拆迁规划公示，业主们惊讶的发现，自己的住房面临被拆迁的威险。经调查，业主们发现面自己居住多年的小区要作为公益性用地，而该地块拆迁补偿远不及该地块的一手楼价。面对这种情况，一些业主自发成立了“反拆筹备组”，开始维护自身的合法权益。事件发生后，一些业主积极行动，开动员大会，进行反复扫楼，挨家挨户张贴反拆迁资料、收集居民意见和进行签名活动，一些业主代表开始进行上访。与此同时，利用网络获得居民的支持。在经历了三个月的维权活动之后，原来的拆〔10〕迁规划被叫停。

此次拆迁事件的解决，充分说明了维权的共同利益如何促进公民社会组织的形成，也说明公民意识在维权中的关键作用。

三、公民意识缺乏造成的社区治理问题

从发达国家和地区的社区治理看，不同国家有不同的特点，社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式。以政府和社区之间权能关系的不同, 社区治理模式可以分为三种类型, 即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理式。我国的社区治理属于适应社会转型的国家治理需要的至上而下的制度安排，居民参与仍停留在革命时期形成的国家动员、群众参与的阶段。所以，这种参与还不能称为公民参与，是被动参与而非主动参与，是参与活动而非参与公共事务，是临时参与而非制度性参与，是个人参与而非组织、个体参与，是少数人参与而非多数人参与。究其原因，除了社区行政化的原因外，公民意识缺乏也是重要原因。

（一）社区居民对社区的认同度差，归属感不强。

社区的本质特点是居民守望相助的共同体。处于转型时期的中国城市社区，既抛弃了传统街坊和单位社区的归属感、认同感，又没有在新的居住格局中形成契约性、团体性的社区认同感。现代社会与传统社会的认同感不同之处在于不是基于地缘和血缘，而是基于同一团体的权利性的承认和公民意识中的宽容、多元化意识，所以，习惯于传统社会“单位人”的角色定位，还未形成现代社会“社区人”的角色定位，因而对于社区的认同度较低，归属感不强。原因在于：第一，社会资源还主要集中于“单位”，社区主要吸引下岗、失业群体和老、弱、病、残群体。第二，缺乏公民意识不能把参与社区公共事务看做自己的公民责任。第三，政府对社区的权力下放不够，公民参与没有空间。因此，造成的结果是社区民主选举难以进行，居民代表大会难以召开。社区民主选举老年人较多，中青年较少；离职人员多，在职人员少；女性多，男性少。其次，社区活动被动参与，许多参与活动都是根据上级统一部署安排的，而非社区根据自己的实际需要组织的。社区居民参与可有可无，随意性较大，缺乏制度保障。参与意识淡薄，参与热情低。

（二）存在社区建设资源缺乏和社区社会资源闲置的矛盾。

社区建设需要人力、物力、财力资源，无论中外，国家财政的收入都永远不能满足 社会事业发展的需要。福利国家实践的失败表明，单靠政府的力量不可能建立起一套可持续的福利国家制度，最好是充分发挥第三部门即非政府组织的作用。同时，西方社区发展的经验还表明，仅靠经济手段难以解决社会问题，社区成员的参与是制定和实现社会政策目标的因素之一。尽管我国财政对社区的投入已有很大进步，但社区建设的资金依然紧张，人员身兼数职。许多居委会存在着这样的现象：牌子挂起来了，但工作并未开展。但同时，社区中现有的人力资源浪费严重，功能设施不能物尽其才。许多居民将多余的精力和时间打发在麻将桌上。而在美国，据美国全国独立部门1999年的一项调查显示，18岁以上的成年人中，将近56%的人加入了志愿者行列。82%的公

〔11〕司捐助志愿者行动计划，26%的公司给予其员工带薪从事志愿服务工作的时间。

（三）社区居民参与理性不足，普遍存在“搭便车”心理

根据公共选择理论，人们总是追求自身利益的最大化。在社区治理中，公民参与社区建设时也较多地考虑自身的利益，与自己利益有关，参与热情就高，反之则低。同时，因为人的有限理性，公民参与社区管理时，反映的问题常常带有一定的片面性，或是提出一些不切实际的要求，或是发发牢骚，这些都体现出社区公民参与的功利性较强。此外，在社区居民的参与中，多数人都存在“搭便车”的心理，他们认为公共利益的增加或减少不会直接对我个人利益有影响，所以我个人对公共利益的奉献既无好处也无意义，不如让别人去争取权益。正因如此，公民参与社区治理的热情和质量就会受到影响。

四、社区治理中有效培养公民意识的探索性建议

作为思想观念，公民意识的形成需要有相应的经济社会发展水平，但同时，思想观念的转变与进步也需要发挥人的主观能动性，教育与培养公民意识。社区治理中面临公民意识缺乏所造成的问题，但社区治理同时也是公民意识形成的最好场所。然而，这需要政府主导与发挥作用，也需要公共精英的带动示范。

（一）培育社区认同感与归属感是有效培养公民意识的根本。

对社区的认同感与归属感是公民意识中主体意识的来源。认同感与归属感一方面来自对邻里的认同，另一方面来自与社区的利益相关性。对邻里的认同感是在居民互动中自然形成的，但在商品住宅区居民很少像以前的街坊邻居那样全面的情感互动，更多属于局部的参与式互动。然而目前许多社区都缺乏互动场所和居民能够参与的活动，多数社区举办的活动属于作秀与社区考评项目，谈不上居民参与。而发达国家与地区政府重视用于居民活动的公共场所的建设。新加坡新建的公寓内专门辟出邻里活动中心等公共空间。由此说明，政府对建设形成公民意识的社区公共场所负有监管责任。而与社区利益的相关性，有待于共同利益的出现与观念的转变。

笔者所居住地的附近小区是Q村拆迁后开发商给村民们建的集体回迁住宅区，村集体组织仍然存在，村民们原有的社会生态系统也基本保留。由于开发商将小区大门两侧的临街骑楼卖出开饭店，饭店竟然要把污水处理管道和小区中的污水处理池接通，这显然会超过原有污水处理设计的负担从而影响小区环境，所以小区中的居民积极行动起来共同抵制，两天后饭店的这一侵权行为才得以终止。维权成功的原因据笔者观察所得结论，一是由于居民同属同一村集体，组织成本低，能够很快形成行动力；二是由于老年居民们以情理服人，以“年老摄人”；三是居民们有一定的法律、维权常识。

（二）社区公共精英的出现对公民意识的形成有示范带动作用。

2004 年9月8日，广州《南方人物》周刊发表“影响中国的公共知识分子50人”，同时提出了公共知识分子的三条标准：第一，具有学术背景和专业素质的知识者；第二，〔12〕进言社会并参与公共事务的行动者；第三，具有批判精神和道义担当的理想者。社区公共精英类似公共知识分子，他们在社区管理和维权中敢于当“出头鸟”，与公共知识分子不同的是，他们不具有专业素质和批判道义，他们只是具有一般公民素养的公民。但是他们又与普通公民不同，他们在经济地位上属于中产阶级中上层，接受过高等教育，更重要的是他们具有公民素养，包括主体意识、守法观念、协商理念、团体精神等。许多小区维权成功的原因都有社区公共精英的因素存在，更重要的是，他们的言行具有示 范带动作用，能够影响周围人群。

（三）网络社区是公民意识形成的演习场。

由于网络的普及，网络成为人们新的沟通平台。而且网络的匿名性又契合了现代人希望交流但又不愿担负由此增加的人情成本的需要。社区网络正是在这样的现实要求中出现的。从租房、卖房到旧物交换，从邀约兴趣活动到公益活动，社区网络正成为社区居民沟通的重要平台，而公民意识也在这样的沟通中萌芽成熟。

著名的社区网北京回龙观社区借助网络，居民们在2005年3月，回龙观社区网5周年庆典，成功实现481人在顶上红餐厅聚餐，成为社区人数最多的集体“腐败”。2007年9月，社区论坛里，一个名为“微笑墙”的活动温馨上演——为挽救河南来京求医的11个月大的兔唇宝宝浩浩，回龙观居民们热购笑脸。最终，“微笑墙”筹到了万余元捐款，用于浩浩的生活及治疗费用。2008年5月，汶川大地震后，网站负责人第一时间通过社区网站宣传义卖募捐，总计为灾区群众筹集捐款535453.82元。回龙观尤为引人注目的还是它的维权行为，著名的“保卫绿地”维权失利后，居民们由维权走向积极参政，参加北京昌平区的区人大代表候选人参选，最后，32岁的聂海亮当选为回龙观选区惟一的人大代表。对于他的当选，一些学者很兴奋，将之概括为“北京现象”。

有媒体评价道：“普通业主自荐参选人大代表，意味着他们从上访维权走向选举维权，从代表一个人到代表一群人，从具体维权到积极参政。”“聂海亮的当选，应该是中

〔13〕国社区民主与现行民主体制实现的第一个对接。”回龙观社区之所以能借助网络实现社区居民的自组织力、对社区的归属感和守望互助、作为公民的志愿服务行为、共同维护公共权益以及积极参政，它的关键在于回龙观社区的居民组成性质，主体居民属于25——35岁之间的中关村IT人士以及其它业界的文化水平较高的中高收入者。他们由网络互动发展为现实互动，公民意识也在这样的互动中成长发育。可以预见，网络将成为社区居民互动、组织、参与的平台之一。

注释：

〔1〕 丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究〔M〕．北京：中国经济出版社，2009： 103 〔2〕 谢芳.西方社区公民参与〔M〕．北京：中国社会出版社，2009：1 〔3〕 布莱恩·特纳.公民身份与社会理论〔M〕，郭中华，等．译，长春：吉林出版集团，2007： 序言 〔4〕 马克思恩格斯全集（1）〔M〕．中央编译局，译．北京：人民出版社，1956：436.〔5〕 郭道辉.公民权与公民社会〔J〕．法学研究：2006，1：83 〔6〕 王俊秀.社区自治：中国基层民主开步走．（2008-02-19）.http://zqb.cyol.com/content/2008-02/19/content_2069031.htm.〔7〕 侯钧生，等．发达国家与地区社区发展经验〔M〕．北京：机械工业出版社，2006：38-41.〔8〕 http://bbs.soufun.com/1010001071~-1~4374/34291297_34392526.htm 〔9〕 http://news.sina.com.cn/c/2006-10-***5855s.shtml.〔10〕 刘志杰.五百业主成果反拆迁记〔N〕．中国青年报：2010-01-14（3）〔11〕 同〔7〕．42 〔12〕 杜光.怎样促进公民社会的成长〔J〕.炎黄春秋： 2009，2：24 〔13〕 董月玲.北京回龙观居民区维权路：从具体维权到积极参政.（2005-6-22）http://business.sohu.com/20050622/n226034509.shtml.7