公共治理中公民参与的多样化实践[五篇]

第一篇：公共治理中公民参与的多样化实践

公共治理中公民参与的多样化实践

《 人民论坛 》（2014年第13期）

浙江大学公共管理学院教授、博导 胡税根

浙江大学公共管理学院博士研究生 李幼芸

公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。

西方国家公共治理结构中的公民参与

“治理”理念在公共领域兴起的时间并不长，自20世纪90年代以来，其在理论与实践方面仅仅经过了二十余年的发展。不同的学者以自身不同的学术领域为背景，从多个学科角度对“治理”进行了界定。全球治理委员在《我们的全球伙伴关系》一书中将治理定义为公共机构、私人机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社会公共机构和行为者等多元主体集体行动的过程；其次，治理过程中，各个社会公共机构之间存在权力依赖，治理参与者最终将形成一个自主的网络；最后，治理运用的领域包括政府治理、国际治理、社区治理等。

在公共治理理论中，治理的结构主要包括政府、企业、非政府组织、公民等主体。政府以宪法确立的权威为基础，负责制定具有约束力的政策，拥有明确权力，倾向于按照既定程序进行调控，其基本功能是通过国家公权力制定一系列维护社会秩序、管理经济生活和行使公共权力的法律政策，实现对社会的治理。

在公共治理中，公民是公共事务的积极参与者，他们怀着极大的热情和兴趣积极参与公共组织，参加公共活动，并对公共生活产生实质性的影响。公民既是政策制定的参与者、确定者，也是政策的执行者、受惠者和监督者。在治理过程中，公民与政府的关系从回应进化到了合作，回应意味着政府通过最大化的集权来掌控权力与制定决策，而合作则强调权力的分化以及公民在行政过程中的参与。

美国学者谢尔·阿斯汀提出了“公民参与阶梯理论”。公民参与类型被划分为由低到高渐进发展的三个阶段：第一阶段是政府主导型参与，政府通过操纵、教育等方式主导参与过程，公民实际参与的程度很低；第二阶段为象征型参与，公民具有一定参与公共决策的机会，但政府为避免对决策产生剧烈的影响，会改变参与者的权力分配方式、决策的制定过程，公民自主性程度不高；第三阶段为完全型参与，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，能对社区的公共事务进行自主式的管理。②

治理中公民参与的作用

公民作为一个新的主体参与到社会治理当中，极大地改变了社会治理的结构与效果。公民参与不仅提升了公民自身的政治素养，满足了公民的政治需求，同时也推动了政府、社会的进步。第一，公民参与治理能够更有效地满足公民自身的需求。新公共管理运动的出现与发展，推动了政府官僚制的改革，迫使其加强对公民的回应性。现代公共管理潜存着两种趋势，一是将公民作为顾客，政府回应其需求；二是将公民作为平等的伙伴，政府与其进行有效合作。然而，回应被认为是消极、被动的反应。而公民参与意味着公民与政府在价值上的统一与行动中的协作。公民参与治理改变了公民作为顾客或委托人的身份，转而成为治理的主体，在治理体系中代表及实现公众的利益诉求。

第二，公民参与治理有助于增进社会资本，降低社会成本。西方的社会资本理论认为公民参与集体社会行动，能够促进彼此之间的合作与互惠，增加彼此之间的信任，社会信任增加转化为社会资本。社会资本具有规模效应，公民在小范围、小群体内合作所形成的社会信任可以延伸至对政府、对社会、对市场的信任，进而为政府的决策制定、社会的有效管理以及经济的快速增长奠定基础。同时，社会资本能够克服集体行动的困境，降低生活交往和市场经济中的制度费用，提高投入资本所带来的收益。因此，公民参与到治理中，形成相互合作、平等互利的规范网络能够有效地形成社会信任、提高社会资本、降低社会成本，进而推动民主政治与和谐社会的发展。

第三，公民参与治理能够提高公民参与政治的积极性和有效性。公民参与治理使公民具有更强的主动性和批判精神，也使他们更加关注社会、政治中的热点焦点问题，促使他们更主动更积极地参与到这些问题的讨论、解决之中，进而影响政府的决策。同时，更多的参与也赋予公民更多学习的机会，使他们具有更多的政治知识、更好的政治技能以及更高的政治觉悟，提高他们参与政治的有效性。

第四，公民参与治理能够提高公共政策有效性。公民参与治理有助于社会对政府的监督和敦促。公民参与迫使政府将大量政府信息向社会公开，也敦促政府更多地倾听公民的意见和建议。虽然，公民参与在一定程度上会提高政策制定的成本，但公民的参与确保了公民对政策的接受度与合作性，这将大大提高政策执行的效果。同时，这种参与与合作也确保了政策的合法性，进而提高了政府行为的合法性。

第五，公民参与治理能够有效地推动社会民主进程。在早期的公共行政中，由于对效率的追求以及对公民能力的质疑，许多学者认为政治只是政治家的工作，与普通大众无关。随着公共行政理论与实践的发展，人们认识到公民的参与不仅是对政府、官员的监督，更是民主价值的彰显。效率不再是唯一的追求与核心价值，公平、人本主义开始得到重视。公民参与治理在一定程度上确保了公民参与政治的价值观的确立以及对公共事务的知情权，这些都为社会民主化奠定了重要基础。

西方国家治理中公民参与的实践

公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。古希腊城邦制度下，公民享有政治权利，即可以通过公民大会、四百人会议、人民法庭等途径参与城邦的直接管理和参与城邦重大事件的决策过程。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。

不同于古希腊时期公民的直接参与模式，近代西方社会城市治理中形成了重要的间接参与模式，即代议制民主。随着社会政治经济的进一步发展，西方国家随后在近代代议制基础上又发展形成了多种公民参与治理模式③，包括：技术精英代议制参与模式，即为了促使公民接受有关政策、维护社会稳定，政府官员和专业人员设法沟通公民与政府官员的联系渠道，对公民的要求作出恰当反应的模式。该模式下，普通公民难以介入社会公共事务的管理，因此不能算严格意义上的“公民参与治理模式”。多元自主代议制参与模式，即为了使不同利益群体和个体观点进入决策过程，充分发动基层民众的作用，鼓励不分性别、种族、阶级和教育程度的人民组成压力集团发挥影响力。该模式虽然肯定了基层民众的作用，但强调通过利益集团组织来参与治理决策。现代的直接参与模式。在代议制参与模式主导的今天，仍然存在三种公民直接参与模式作为补充，即公民创议、公民投票和罢免民选公职人员。直接参与模式的实行事实上也体现了公民参与能力的提高和参与范围的扩大。

此外，当代西方社会形成了一些较为普遍的促进公民（狭义）参与治理的做法，以议会与公民的关系为例，如向公民开放议会大楼、允许公民参加议会委员会公开会议、向公民提供议会信息等，这一系列措施尽可能地保障公民享有充分的知情权与参与权，为公民参与治理提供了良好的环境。具体来看，不同西方国家在公民参与治理方面有过不少实践经验，如美国公民参与社区治理、英国政府促进公众参与公共政策制定、法国公民参与地方治理等实践。

美国的社区治理经历了精英控制时代、民主时代、职业主义时代以及公民治理时代。在精英控制时代，只有拥有土地所有权的少数显贵才能组成自治组织，对社区进行治理。由于社区的治理权集中于少数精英手中，大部分普通公众无法参与到其中，财富便成为决定领导权的重要因素。在民主时代，社区中先后出现了董事会、委员会制度，行政权力集中于一名由市民选举产生的官员手中，由他对社区的发展制定决策与方案。在职业主义时代，社区治理借鉴私营组织的模式，采取地区普选和市议会—城市经理制度，由职业化的经理或执行官向董事会负责。这一形式提高了社区治理的经济效益和效率，但是在适用地区上存在局限性。在公民治理时代，强调要赋予非执业人员和公民更大的控制权，由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式。在这样的社区中，效率不再是唯一的追求目标，居民的选择和需求才是最重要的价值④。

以美国社区听证会制度为例，二战后城市人口急剧膨胀，社区内各种问题逐渐增多，于是美国提出让公众参与到城市规划建设中，在社区中建立公众参与审议与讨论的平台，以此应对城市过度重建带来的问题和困境⑤。社区听证会制度可从几个方面来了解：一是组织主体。在社区建立社区委员会，在制定与社区相关的重大决策前，由委员会组织居民代表进行听证。二是听证内容。社区听证所针对的问题大部分都与社区居民休戚相关，包括社区基础设施、周边环境等。三是听证制度的作用。由公民自己探讨并决定自己生活的环境，不仅能提高设施建设效率，还能更好地满足社区居民，同时可以有效防止弱势群体的需求被忽视，确保社区规划不会成为富人和权贵们的游戏。社区听证会为各方面的利益群体提供了一个沟通协商的平台，使得社区中不同需求的居民、社会其他公民以及政府能够就同一问题展开讨论，从而为所有人提供了沟通的可能。

在英国，公民参与也被看作是促进民主发展与政策执行的有效措施，政府对其越来越重视。通过为公众提供一个表达自己声音的机会，或者说是培养一种表达意见的能力，使它充分发挥出民主的作用，能够极大地推动政策的制定与执行。公众参与中很重要的一点是要确定谁应该拥有发表看法的权力，即确定利益相关的公众或委托人。以英国的医疗系统为例，公众与患者能够参与到医疗治理的过程中来，这种参与不仅是理论上干预医疗工作的安排，在实践上也为医疗程序的民主决策提供了讨论的平台⑥。2007年，英国出台了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以当地参与网络替代患者与公众参与平台，用以改善公众在参与医疗治理中的制度安排。2007年法案在创新的同时，也包含了当地参与网络的主体内容，这些改革为公众参与到民主决策过程作出了巨大的贡献。

法国在地方治理过程中，十分强调和重视发挥公民社会的作用。法国公民具有以社会运动的方式自我组织参与政治的传统，随着“积极公民”理念开始兴起，法国公民参与的途径也在不断增加。2002年2月27日，法国通过了参与民主法（Participatory Democracy 2002 Law），该法律除了推广已有公民参与措施之外，还提出了成立邻里委员会等新的公民参与机构⑦。法国公民参与国家管理、社会管理与公共事务管理的途径主要有三个：首先，公民通过选举权参与政治。法国的总统、国家及地方议会议员都是由公民直接选举产生的，议会议长则是由议会间接选举产生。不过，“积极公民”理念之下，公民不仅仅是投票者和政策作用对象，而应该具有强烈的公民精神。因此，法国公民参与治理的第二个途径为通过第三部门参与政治。目前法国公民参与的常规性机构有大区社会经济委员会、邻里委员会、地方信息和监督委员会、发展委员会、地方公共服务委员会等，许多这种类型的机构成为了地方政府出台政策较为权威的咨询处，有的行政决策若没有第三部门的支持甚至很容易被取消。当然，公民个体的直接参与也是一个非常重要的方式。法国公民直接政治参与具有制度化、法律化、程序化的特点，例如法律制度规定小市镇的市民可以直接向市长表达个人意见，还规定所有公民都有权通过办报、发传单或者请愿的方式向地方政府、中央政府表达意见；同时特定的公共项目决策程序也对公民参与作出了明确规定，例如大型公共项目必须进行大型的公众调查，调查由专门的调查委员会负责且项目实施必须得到委员会的认可，此外还有公民复决的方式，公民可以对已完成立法程序的议案表达支持、反对或要求⑧。

当然，西方国家治理中的公民参与也存在不足与缺陷，如公民参与的成本问题、公民参与的满意度问题等。对此，西方国家也提出了诸如建立公众联盟、公民陪审团等一系列措施⑨。这些西方国家的实践经验对于我国社会治理中公民参与的发展具有一定的借鉴意义。

西方国家治理中公民参与的经验与启示

目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。

第一，制定完善的法律制度，为公民参与治理提供保障。在法治社会建设的背景下，只有保证公民参与的合法性，使其以积极的态度主动参与，才能确保参与的实际效果。目前，国内的公民参与仍然存在着混乱无序及无效等问题，导致公民缺乏参与的积极性与信心。

第二，建立政府和社区决策听证会制度，为公民参与治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民协调委员会、公民理事会、帮助者等必要因素，管理机构从决策者转变为协调者，由公民为地方政府的决策提供咨询与协助⑩。美国的听证会制度强调听证的全程公开，包括事前听证、事中听证以及事后听证，同时为了保证听证程序的合法性，听证代表被允许邀请律师陪同出席。目前，我国已建立起有关社区规划听证的法律制度，但是各项规定还不明确，有待继续规范。同时，社区听证制度在全国各地的社区并不普及，听证议题的公告、时间的公开以及律师的全程参与也都有待完善。

第三，设计及时有效的反馈机制，提高公民参与治理的积极性。公众参与治理最关注的不是参与的形式，而是参与是否能够对治理决策产生真正的影响。如果公众的积极参与得不到政府的有效回应，不仅会打击公众参与的积极性，更会影响政府的公信力。只有充分重视公众参与的意见，建立起有效的反馈机制，对公民的意见进行及时的反馈，让公众看到自己的参与对政策产生了实质影响，才能保证公民参与的积极性。

第四，构建公民参与技能培训体系，提高公民参与治理的有效性。公民参与治理不仅需要参与政治的热情，同时也需要参与政治的能力，要让公民成为“有所知的公民”。因此要建立公民参与技能培训体系，使公民具备一定的政治知识和参政能力，才能最大限度地发挥公民在治理中的作用，将传统的政府“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色，使公民真正成为治理中的主人。

（浙江大学公共管理学院硕士生叶夏菁对此文亦有贡献；本文系国家社科基金重大项目“公共文化服务的指标体系构建与绩效评估研究”和国家社科基金重点项目“应对重大突发公共事件的绩效评估、政策仿真与能力建设研究”的阶段性成果之一，项目编号分别为：12&ZD020、08ASH006）

【注释】

①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。

②Arstein, Sherry: A ladder of citizen participation.Journal of American Institute of Planners, 359(4):216-224.③关玲永：《我国城市治理中公民参与研究》，长春：吉林大学出版社，2010年，第45～75页。

④［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第20～23页。

⑤Damon Y.Smith: Property Ownership and Economic

Stability: A Necessary Relationship? Saint Louis University

Public Law Review, Participatory planning and procedural

protections: The case for deeper public participation in urban

redevelopment, 2009, 243.⑥Caroline Muller, David Hughes, Peter Vincent-Jones:

The Democratic Potential of Public Participation: Healthcare

Governance in England.Social & Legal Studies, 20(1): 22.⑦郁建兴，楼苏萍：“近20年来法国地方治理体系变革与新治理结构”，《学术研究》，2006年第1期，第78～83页。

⑧吴自斌：“法国地方治理的变迁及其启示”，《江苏社会科学》，2010年第4期，第122～129页。

⑨顾丽梅：“解读西方的公民参与理论—兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的建构”，《南京社会科学》，2006年第3期，第41～48页。

⑩［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第103页。

11黄凤兰：“美国城市规划中的社区听证及我们的思考”，《行政法学研究》，2014年第1期，第136页。

第二篇：社区治理中的公共参与

提高公民意识在社区治理中的作用探析

云淑萍

内蒙古财经学院

010031

内容提要：实现社区治理是目前我国社区管理的发展方向，社区治理意味着社区多元治理主体的出现和社区居民的自我管理与公共事务参与，它的前提是公民意识的提高。本文通过梳理公民意识在社区治理中的作用与表现以及分析由于公民意识缺乏造成的社区治理问题，说明提高公民意识在我国社区治理中的迫切性。

关键词：社区治理 公民意识

Abstract: The development direction of community management in our country is to realize the community governance, which means the appearance of multi-governance-subjects, the community residents’ self-management and participating in public affairs.The premise is the improvement of the sense of citizenship.This paper analyses the affect and show of the sense of citizenship and the problems of lacking it, which proves the urgency of improving the sense of citizenship in community governance.Key words: community governance

the sense of citizenship

随着城市化进程的加快和社会主义市场经济体制的建立，我国的公民社会正在萌芽中，越来越多的城市居民的公民意识正在形成。转变政府职能，探索新的基层管理模式已势在必行，社区治理正在成为中国社区建设的必然选择。但是，我国的城市社区治理目前尚处于探索阶段，在实际治理过程中还存在许多与公民意识缺乏有关的问题，从理论上厘清这些问题有助于我国社区治理的进一步发展。

一、社区治理中的公民意识

治理理论的兴起与市场的失效和国家的不足相关。“治理”范畴是政治学、社会学、城市学广泛使用的概念。学者俞可平认为，治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部

〔1〕门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。社区治理是目前中国治理理论研究中最受关注的领域，由于社会主义市场经济体制改革的推进，我国的政府管理职能发生了转变，尤其是基层政府的管理职能正呈现社会职能回归社会的趋势，社会管理重心正在由“单位制”向“社区制”的转变。同时，由于城市居民家庭私有财产的增加和权利意识的增强，除了作为“单位人”以外，作为“社区人”面临的物业纠纷问题、环境保护问题、拆迁问题等使得城市居民不得不越来越多地关注和参与社区建设。因此，在中国社区成为治理理论实践和公民社会建设的重要演练场。

社区治理的精神是“自治”，地方政府不会用它的“公权力”压迫基层社区执行命

〔2〕令，其它各方也各司其职。社区治理的主要特征是多元主体的参与，除了街道办事处作为政府的代表外，还包括居民、居民委员会（社区唯一合法自治组织）、社区非营利组织（也称社区中介组织）以及业主委员会等主体的参与。显然，公民参与是社区治理实现的主要特征，而社区居民是否具有公民意识，实现从居民到公民的转变，是实现公民参与的重要前提，对社区治理的实现意义重大。

（一）公民与居民的区别与联系

公民作为一种政治身份，分为自由主义和共和主义两种范式。公民的共和主义范式历史悠久，可追溯到古希腊时期，其典型的特征是强调共和国先于个体，公民具有道德特征等。自由主义范式公民始于西方近代资产阶级革命，并逐渐扩展到全球的每一个角

〔3〕落。它强调个人权利的至上性，认为权利的目标在于保障个人自由等。无论哪种范式，公民都是国家—社会的框架下的概念，所以，公民的政治权利——主体责任是公民不同于封建社会臣民的特征。尽管我国《宪法》第33条对“公民”作出了如下规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”但在实际的公民角色活动中，长期以来受传统影响更多的是对公民义务的强调，而公民权利相对弱化，对公民权利侵犯的各类事件屡见不鲜。而且在我们日常各种表述中，只见居民不见公民，公民与居民看似一字之差，但在实际使用中却有很大的不同和影响。按照新出版的《现代汉语规范词典》的解释，居民是指在某个地方（多指城镇）居住的人。居民强调地域性，使用居民称谓某种意义上淡化了公民的权利与责任，而这两者是相辅相成的：公民缺乏社会责任感的结果就是公共资源遭到流失、公共环境受到破坏，进而公民的自身权益被损害；相反，对公民个体权利的保护离不开以社会责任感为前提的对公共资源与环境的保护。由此可以理解为什么总会发生侵犯居民利益的事件？

在目前中国的社区治理中，强调“公民”的提法并不是无稽之谈。在国家社会主义的传统下，公民社会几乎不存在，公共管理等同于国家管理，居民是被管理的对象，居民的权利更多是消极地被给予而不是积极地争取。随着社会主义市场经济的成熟和公共管理体制的转变，公共管理向公共治理发展，但公共治理尤其是社区治理不成熟的最大根源是公民参与缺失与不足。因此，在社区治理中强调居民以外的“公民”身份很有必有。居民是一盘散沙的，公民则是有组织的有主体意识的个体，以组织性的、法制性的、协商性的方式进行理性公共参与的个体。

（二）公民意识的构成

作为公民，除了宪法和法律的形式规定外，其人格特征是公民角色扮演的内在动力。根据社会学的人格定义，可以这样定义公民人格特征：是公民涉及一切公民行为时的稳定心理特征，即公民意识，包括主体意识和权利意识。

1．主体意识 马克思在《论犹太人问题》一文中，阐述了人的“私人”与“公人”的双重身份(“人分为公人和私人的这种二重化”)以及“私权利”与“公权利”的双重权利。公民即“公人”，是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人，是“政治人”，他们参与国家事务的政治权利即公权利，这种公民权是同政治共同体相结合的权利，其内容是“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由范畴, 属于公民权利的范畴”。〔4〕从马克思的“公民”、“公民权利”阐述可以推导出，公民的主体意识就是公民所具有的“公权利”意识，具体表现为参与国家事务与公共事务的主体成员感、社会责任感。在西方，受以洛克为代表的自然法思想影响，公民与国家的契约关系思想已深入人心成为制度理念。但在中国，受几千年封建制度的影响以及新中国成立以来的国家社会主义的体制影响，公民的主体意识还非常缺乏，时下发生的种种事件都可以说明对公民主体意识的教育非常必要。主体意识是公民意识的基础。

2、权利意识

公民的权利意识指公民的政治权利意识。由宪法确认的政治权利，包括思想信仰自由，言论自由，集会、结社、出版、游行示威自由、对政府的选举权、批评权、控告权及其他监督权，等等。〔5〕政治权利意识即指公民对这些权利内涵的认识和如何行使的认识。权利意识是公民意识的具体体现。

公民意识不仅是公民的人格特征，还是公民维护自身人权的思想武器。在现实生活中，人权是具体的，琐碎的，需要动用多种方式去争取、维护、协商，公民意识是采取这些理性方式的理念来源。

二、公民意识在社区治理中的重要作用及表现

（一）公民意识在社区治理中的重要作用

社区治理的核心理念是由过去单纯强调政府管理转变为政府、公民及其他组织共同参与对社区的治理，尤其强调主体间的协调、沟通与交流，而这种转变是建立在公民意识不断提高的基础之上。具体体现在以下几方面：

1.公民意识的提高，有利于形成社区治理的局面。公民意识的提高会促进公民社会的发育。社区非营利组织的出现是公民社会形成的体现之一，代表不同利益群体的社区非营利组织以组织化的方式参与社区治理，与其他治理主体形成多元治理主体，实现社区治理的合作、参与和协商机制；公民意识的提高会促进居委会作为我国基层唯一合法的社区自治组织真正实现居民自治；目前，一些商品房住宅区的业委会已经显现出了公民意识的萌芽形成。尤其是北京、上海等发达地区的一些业委会运作展示了公民意识在社区治理中的作用。

北京新天第小区的业委会是一个比较出名的业委会，媒体曾多次报道。据业委会主任张大宪说，业委会是业主大会的执行机构，自成立以来，就成为业委会、物业公司、街道办事处、居委会、片警的沟通平台，一个月要开好几次会议。通过这种协商机制和民主程序，业委会为小区居民做了几件大事，一是和开发商协商，将公摊面积收益收归为全体业主所有；二是收回住房维修基金，这在全北京是第一家；三是改造监控设施工程。对业委会和居民的自治热情，张大宪这样解释，“其实现在的小区业主是中国正在形成的中产阶级，他们不满足于个人的物质需求，更愿意推动社会进步和〔6〕民主。”

2.公民意识的提高，有利于降低政府的社区治理成本。

社区治理与社区管理相比的优点在于大大降低政府社区治理成本，而这有赖于公民意识的提高。社区治理的成本主要包括动员成本、监督成本、人力成本、设施成本。由于公民意识的提高，社区居民会把社区事务作为自己的公民义务与责任，积极参与与响应，进而形成公民社会组织，从而降低政府治理成本。例如，目前，我国城市社区服务的展开还主要以政府投入与经营为主，造成由于资金、人力不足而不能开展工作满足居民的需求。在美国，非政府组织帮助政府摆脱对社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局。政府主要通过向非营利组织购买服务为居民提供社区服务。在美国，参与社团已成为公民的主要行为。几乎每一任总统都在鼓励志愿组织和行动。199

4〔7〕 年，国会通过“King Holiday 服务法案”，将马丁·路德金日定为志愿服务日。3.公民意识的提高，有利于促进理性解决城市社区矛盾。

目前，商品房业主因维权和开发商、物业公司或其它单位组织发生的摩擦事件屡见报端，已成为城市社区的主要问题集中点。一些摩擦甚至升级为群体性事件或暴力事件。据中消协不完全统计，在中消协接到投诉介入开发商、物业管理公司和业主三方之间的纠纷时，近九成以上的业主与开发商或物业管理公司的关系已经达到了激化程度，这种激化的程度是，在三方之间只有开发商或者物业管理公司向业主做出让步才可能解决纠纷的比例达到80%。“业主在这种矛盾激化下解决问题的成功率较低，一般在20%～30%〔8〕之间。”业主维权成功率低的原因除了法律制度不健全和政府执法不到位以外，其它都可以归结为公民意识缺乏所造成，包括缺乏法律知识为维权而使用过激行为违法；缺乏组织意识维权单打独斗处于劣势；缺乏公共责任意识惮于“枪打出头鸟”而“搭便车”；缺乏沟通、协商、对话意识手段单一行为武断。相反，维权成功的案例的原因也主要由于公民意识起很大作用能理性解决问题。据报道：

由12个小区业主委员会联合发起倡议、广州市业主联谊会组织的针对住房专项维修资金的集体追讨活动，在短短的一个星期内，参与集体追讨的业主委员会数目就增加至约60个，声势浩大，在社会上引起了强烈的反响。业主委员会在合法理性的旗帜下自觉地团结起来，全力以赴为化解专项〔9〕维修资金的这一历史难题。

（二）公民意识在社区治理中的表现

公民意识在社区治理中主要表现为作为社区主体之一的社区非营利组织的形成和公民对社区公共事务的参与、政治参与、维权意识以及宽容意识。

公民社会的最大特点就是结社结团。与传统社会的以血缘、地缘、业缘关系结成的社会群体不同，公民社会组织是在契约关系基础上形成的个体的组织。社区非营利组织 是社区某一类利益群体或某一特征群体为维护自身利益或社区公共利益自发结成的组织，是社区治理的重要主体。只有它的形成才能使社区形成治理结构。目前在中国城市社区具有公民社会组织性质的组织主要是业主委员会和社区志愿者组织，但也具有政府主导的色彩。

公民对社区公共事务的参与体现在公民对社区公共事务提出意见或建议、参与社区建设等等。公民的参与可以有效拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、对社区的和谐、快速发展起到至关重要的作用。

公民的政治参与体现在社区的政治选举、政治表达上面。在社区选举中，存在居民对此持冷淡的态度、参与热情不高，有一种选谁都一样的心态，抱着这样的心态去参与，必将导致自己的权利丧失，影响社区的建设。所以，提高公民的政治参与意识对社区治理有重要的意义。

维权意识的提高是公民意识的重要体现，维权是公民结社、参与的主要动力。目前普遍存在不知侵权、不懂维权的状况。从下面的例子可以看出维权如何促进组织化。

2009年10月13日，在广州市东川三街通往广东省人民医院的一个医疗垃圾出口，贴出一张拆迁规划公示，业主们惊讶的发现，自己的住房面临被拆迁的威险。经调查，业主们发现面自己居住多年的小区要作为公益性用地，而该地块拆迁补偿远不及该地块的一手楼价。面对这种情况，一些业主自发成立了“反拆筹备组”，开始维护自身的合法权益。事件发生后，一些业主积极行动，开动员大会，进行反复扫楼，挨家挨户张贴反拆迁资料、收集居民意见和进行签名活动，一些业主代表开始进行上访。与此同时，利用网络获得居民的支持。在经历了三个月的维权活动之后，原来的拆〔10〕迁规划被叫停。

此次拆迁事件的解决，充分说明了维权的共同利益如何促进公民社会组织的形成，也说明公民意识在维权中的关键作用。

三、公民意识缺乏造成的社区治理问题

从发达国家和地区的社区治理看，不同国家有不同的特点，社区治理模式的差别往往取决于政府和社区之间权能配置的方式。以政府和社区之间权能关系的不同, 社区治理模式可以分为三种类型, 即自治型治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理式。我国的社区治理属于适应社会转型的国家治理需要的至上而下的制度安排，居民参与仍停留在革命时期形成的国家动员、群众参与的阶段。所以，这种参与还不能称为公民参与，是被动参与而非主动参与，是参与活动而非参与公共事务，是临时参与而非制度性参与，是个人参与而非组织、个体参与，是少数人参与而非多数人参与。究其原因，除了社区行政化的原因外，公民意识缺乏也是重要原因。

（一）社区居民对社区的认同度差，归属感不强。

社区的本质特点是居民守望相助的共同体。处于转型时期的中国城市社区，既抛弃了传统街坊和单位社区的归属感、认同感，又没有在新的居住格局中形成契约性、团体性的社区认同感。现代社会与传统社会的认同感不同之处在于不是基于地缘和血缘，而是基于同一团体的权利性的承认和公民意识中的宽容、多元化意识，所以，习惯于传统社会“单位人”的角色定位，还未形成现代社会“社区人”的角色定位，因而对于社区的认同度较低，归属感不强。原因在于：第一，社会资源还主要集中于“单位”，社区主要吸引下岗、失业群体和老、弱、病、残群体。第二，缺乏公民意识不能把参与社区公共事务看做自己的公民责任。第三，政府对社区的权力下放不够，公民参与没有空间。因此，造成的结果是社区民主选举难以进行，居民代表大会难以召开。社区民主选举老年人较多，中青年较少；离职人员多，在职人员少；女性多，男性少。其次，社区活动被动参与，许多参与活动都是根据上级统一部署安排的，而非社区根据自己的实际需要组织的。社区居民参与可有可无，随意性较大，缺乏制度保障。参与意识淡薄，参与热情低。

（二）存在社区建设资源缺乏和社区社会资源闲置的矛盾。

社区建设需要人力、物力、财力资源，无论中外，国家财政的收入都永远不能满足 社会事业发展的需要。福利国家实践的失败表明，单靠政府的力量不可能建立起一套可持续的福利国家制度，最好是充分发挥第三部门即非政府组织的作用。同时，西方社区发展的经验还表明，仅靠经济手段难以解决社会问题，社区成员的参与是制定和实现社会政策目标的因素之一。尽管我国财政对社区的投入已有很大进步，但社区建设的资金依然紧张，人员身兼数职。许多居委会存在着这样的现象：牌子挂起来了，但工作并未开展。但同时，社区中现有的人力资源浪费严重，功能设施不能物尽其才。许多居民将多余的精力和时间打发在麻将桌上。而在美国，据美国全国独立部门1999年的一项调查显示，18岁以上的成年人中，将近56%的人加入了志愿者行列。82%的公

〔11〕司捐助志愿者行动计划，26%的公司给予其员工带薪从事志愿服务工作的时间。

（三）社区居民参与理性不足，普遍存在“搭便车”心理

根据公共选择理论，人们总是追求自身利益的最大化。在社区治理中，公民参与社区建设时也较多地考虑自身的利益，与自己利益有关，参与热情就高，反之则低。同时，因为人的有限理性，公民参与社区管理时，反映的问题常常带有一定的片面性，或是提出一些不切实际的要求，或是发发牢骚，这些都体现出社区公民参与的功利性较强。此外，在社区居民的参与中，多数人都存在“搭便车”的心理，他们认为公共利益的增加或减少不会直接对我个人利益有影响，所以我个人对公共利益的奉献既无好处也无意义，不如让别人去争取权益。正因如此，公民参与社区治理的热情和质量就会受到影响。

四、社区治理中有效培养公民意识的探索性建议

作为思想观念，公民意识的形成需要有相应的经济社会发展水平，但同时，思想观念的转变与进步也需要发挥人的主观能动性，教育与培养公民意识。社区治理中面临公民意识缺乏所造成的问题，但社区治理同时也是公民意识形成的最好场所。然而，这需要政府主导与发挥作用，也需要公共精英的带动示范。

（一）培育社区认同感与归属感是有效培养公民意识的根本。

对社区的认同感与归属感是公民意识中主体意识的来源。认同感与归属感一方面来自对邻里的认同，另一方面来自与社区的利益相关性。对邻里的认同感是在居民互动中自然形成的，但在商品住宅区居民很少像以前的街坊邻居那样全面的情感互动，更多属于局部的参与式互动。然而目前许多社区都缺乏互动场所和居民能够参与的活动，多数社区举办的活动属于作秀与社区考评项目，谈不上居民参与。而发达国家与地区政府重视用于居民活动的公共场所的建设。新加坡新建的公寓内专门辟出邻里活动中心等公共空间。由此说明，政府对建设形成公民意识的社区公共场所负有监管责任。而与社区利益的相关性，有待于共同利益的出现与观念的转变。

笔者所居住地的附近小区是Q村拆迁后开发商给村民们建的集体回迁住宅区，村集体组织仍然存在，村民们原有的社会生态系统也基本保留。由于开发商将小区大门两侧的临街骑楼卖出开饭店，饭店竟然要把污水处理管道和小区中的污水处理池接通，这显然会超过原有污水处理设计的负担从而影响小区环境，所以小区中的居民积极行动起来共同抵制，两天后饭店的这一侵权行为才得以终止。维权成功的原因据笔者观察所得结论，一是由于居民同属同一村集体，组织成本低，能够很快形成行动力；二是由于老年居民们以情理服人，以“年老摄人”；三是居民们有一定的法律、维权常识。

（二）社区公共精英的出现对公民意识的形成有示范带动作用。

2004 年9月8日，广州《南方人物》周刊发表“影响中国的公共知识分子50人”，同时提出了公共知识分子的三条标准：第一，具有学术背景和专业素质的知识者；第二，〔12〕进言社会并参与公共事务的行动者；第三，具有批判精神和道义担当的理想者。社区公共精英类似公共知识分子，他们在社区管理和维权中敢于当“出头鸟”，与公共知识分子不同的是，他们不具有专业素质和批判道义，他们只是具有一般公民素养的公民。但是他们又与普通公民不同，他们在经济地位上属于中产阶级中上层，接受过高等教育，更重要的是他们具有公民素养，包括主体意识、守法观念、协商理念、团体精神等。许多小区维权成功的原因都有社区公共精英的因素存在，更重要的是，他们的言行具有示 范带动作用，能够影响周围人群。

（三）网络社区是公民意识形成的演习场。

由于网络的普及，网络成为人们新的沟通平台。而且网络的匿名性又契合了现代人希望交流但又不愿担负由此增加的人情成本的需要。社区网络正是在这样的现实要求中出现的。从租房、卖房到旧物交换，从邀约兴趣活动到公益活动，社区网络正成为社区居民沟通的重要平台，而公民意识也在这样的沟通中萌芽成熟。

著名的社区网北京回龙观社区借助网络，居民们在2005年3月，回龙观社区网5周年庆典，成功实现481人在顶上红餐厅聚餐，成为社区人数最多的集体“腐败”。2007年9月，社区论坛里，一个名为“微笑墙”的活动温馨上演——为挽救河南来京求医的11个月大的兔唇宝宝浩浩，回龙观居民们热购笑脸。最终，“微笑墙”筹到了万余元捐款，用于浩浩的生活及治疗费用。2008年5月，汶川大地震后，网站负责人第一时间通过社区网站宣传义卖募捐，总计为灾区群众筹集捐款535453.82元。回龙观尤为引人注目的还是它的维权行为，著名的“保卫绿地”维权失利后，居民们由维权走向积极参政，参加北京昌平区的区人大代表候选人参选，最后，32岁的聂海亮当选为回龙观选区惟一的人大代表。对于他的当选，一些学者很兴奋，将之概括为“北京现象”。

有媒体评价道：“普通业主自荐参选人大代表，意味着他们从上访维权走向选举维权，从代表一个人到代表一群人，从具体维权到积极参政。”“聂海亮的当选，应该是中

〔13〕国社区民主与现行民主体制实现的第一个对接。”回龙观社区之所以能借助网络实现社区居民的自组织力、对社区的归属感和守望互助、作为公民的志愿服务行为、共同维护公共权益以及积极参政，它的关键在于回龙观社区的居民组成性质，主体居民属于25——35岁之间的中关村IT人士以及其它业界的文化水平较高的中高收入者。他们由网络互动发展为现实互动，公民意识也在这样的互动中成长发育。可以预见，网络将成为社区居民互动、组织、参与的平台之一。

注释：

〔1〕 丁茂战.我国城市社区管理体制改革研究〔M〕．北京：中国经济出版社，2009： 103 〔2〕 谢芳.西方社区公民参与〔M〕．北京：中国社会出版社，2009：1 〔3〕 布莱恩·特纳.公民身份与社会理论〔M〕，郭中华，等．译，长春：吉林出版集团，2007： 序言 〔4〕 马克思恩格斯全集（1）〔M〕．中央编译局，译．北京：人民出版社，1956：436.〔5〕 郭道辉.公民权与公民社会〔J〕．法学研究：2006，1：83 〔6〕 王俊秀.社区自治：中国基层民主开步走．（2008-02-19）.http://zqb.cyol.com/content/2008-02/19/content_2069031.htm.〔7〕 侯钧生，等．发达国家与地区社区发展经验〔M〕．北京：机械工业出版社，2006：38-41.〔8〕 http://bbs.soufun.com/1010001071~-1~4374/34291297_34392526.htm 〔9〕 http://news.sina.com.cn/c/2006-10-***5855s.shtml.〔10〕 刘志杰.五百业主成果反拆迁记〔N〕．中国青年报：2010-01-14（3）〔11〕 同〔7〕．42 〔12〕 杜光.怎样促进公民社会的成长〔J〕.炎黄春秋： 2009，2：24 〔13〕 董月玲.北京回龙观居民区维权路：从具体维权到积极参政.（2005-6-22）http://business.sohu.com/20050622/n226034509.shtml.7

第三篇：公民参与政治生活（定稿）

公民参与政治生活与公民知识总结

一、有关“公民”知识小结

（一）公民与国家的关系

我国是人民当家作主的国家，公民与国家形成了新型的和谐关系。人民是国家的主人，国家权力来源于人民。国家通过宪法和法律规定公民享有的政治权利和自由以及应履行的政治性义务。

（二）公民与政府的关系（狭义的仅指下列3.4两点，广义的包括1-4四点。）

1.从政府性质看，我国人民民主专政的国家性质决定了我国政府是为人民服务的政府，以为人民服务为宗旨，一切行动的目的在于实现好、维护好最广大人民的根本利益。

2.从政府职能看，政府具有保障人民民主和维护国家长治久安、组织社会主义经济和文化建设、提供社会公共服务的职能。政府应该切实履行职能，不断提高行政效率，增强服务意识，为公民求助或投诉提供多种途径。

3.从政府作用看，人们的社会生活受到政府的管理；又享受着政府提供的公共服务，这使我们体会到我们的政府是便民利民的政府。

4.从公民角度看，作为公民，必须不断提高公民意识和政治素养，积极履行公民的责任和义务。公民要了解政府的性质和职能，相信我们的政府是为人民服务的政府。公民应支持政府的工作，寻求政府的帮助，监督政府的行为。

（三）公民参与政治生活的前提

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的本质是人民当家作主，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。人民要积极参与国家管理，行使当家作主的权利。

（四）公民参与政治生活的基础和准则

1.我们的全部政治生活，是以依法行使政治权利、履行政治性义务为基础和准则的。

2.我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主具有广泛性和真实性的特点，公民依法享有选举权和被选举权（最基本政治权利）、政治自由、监督权等政治权利和自由。

3.公民应自觉履行维护国家统一和民族团结（国家的统一、民族的团结，是我国顺利进行社会主义现代化建设的根本保证，也是实现公民的政治权利和其他权利的重要保证），遵守宪法和法律，维护国家安全、荣誉和利益，依法服兵役和参加民兵组织的义务。这是每个公民义不容辞的职责。

（五）公民参与政治生活的基本原则

1.坚持公民在法律面前一律平等的原则。任何公民的合法权利都受到法律保护，任何公民的违法犯罪行为都会受到法律制裁，不允许任何公民有超越宪法和法律的特权。

2.坚持权利与义务统一的原则。在我国，公民的权利与义务是统一的，二者不可分离，权利的实现需要义务的履行，义务的履行确保权利的实现。

3.坚持个人利益与国家利益相结合的原则。在我国，国家与公民个人的利益在根本上是一致的，公民在行使权利与履行义务时，要把国家利益与个人利益结合起来。

（六）公民政治生活的主要内容

1.行使政治权利，履行政治性义务。依法行使政治权利和履行政治性义务是我们政治生活的基本内容。

2.参与社会公共管理活动。

依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，积极参与对社会公共事务的管理活动，是我们政治生活的重要内容。

3.参与社会主义民主政治建设。

4.关注我国在国际社会中的地位和作用。

二、公民参与政治生活

（一）是什么

依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是公民参与政治生活的重要内容。也是公民有序参与政治生活的渠道，途径和方式。

第二课的标题是“我国公民的政治参与”，四框内容也是从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面来讲的。因此，考试时从“公民政治参与的角度”首先和重点考虑这四个方面。

（二）为什么

1.公民参与政治生活的原因（必要性）

⑴国家性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的本质是人民当家作主，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。为了保证人民当家作主的权利和地位，必须依法有序参与政治生活。

⑵公民权利。有序参与政治生活是公民应享有的权利、应履行的义务和应具备的能力

⑶政治作用。政治生活与经济生活、文化生活是相辅相成的。政治生活的内容更多地涉及社会公共管理和公共利益问题。这些问题直接影响到人民民主的实现程度，与每个人的切身利益息息相关。如果每个人都对政治生活采取漠然置之的态度，受损害的必然是全体人民的利益，也会影响经济生活和文化生活。那种认为政治与我无关的态度是不对的2.公民参与政治生活的意义（重要性）

⑴对公民来说，公民有序参与政治生活，有利于增强公民的主人翁意识和社会责任感，不断提高自身的政治素养和参与政治生活的能力；有利于充分行使自己的政治权利，切实维护自己的合法权益。

公民有序参与政治生活，可以准确的表达自己的意愿；切实维护自己的合法权益；不断提高自身的政治素养和参与政治生活的能力，不断改善公共管理，创建文明祥和的新社区；有力地促进政府机关的廉政建设。如果公民无序参与政治生活，会造成宪法和法律的权威遭到藐视；公民自身的合法权益无法维护；正常的政治活动无法进行；国家、集体的利益遭到损害。

⑵对政府来说，公民有序参与政治生活，有利于反映民意、集中民智，促进决策的科学化与民主化；有利于实行民主监督，改进国家机关和国家工作人员的工作，进一步贯彻对人民负责原则和提高依法行政的水平。

⑶对国家来说，公民有序参与政治生活，有利于健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，促进社会主义民主政治的发展，是全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

（三）怎么办

1.从微观上看，⑴公民要依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督（结合材料，写清材料是如何体现某一种民主参与方式，属于它的哪一途径及该民主参与方式意义）。⑵公民要切实行使知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，提高参与政治生活的素养和能力。

2.从中观上看，⑴公民要依法行使政治权利，履行政治性义务（三个权利，四个义务）；⑵公民要正确处理权利与义务的关系，坚持公民在法律面前一律平等的原则，坚持权利与义务统一的原则，坚持个人利益与国家利益相结合的原则。

3.从宏观上看，要依法有序参与政治生活。

三、扩大公民的有序政治参与（从“参与”过渡到“有序参与”）

（一）什么是扩大公民的有序政治参与

“政治参与”亦称“参与政治”或“民主参与”。

“有序”，即指“依法”。有序的政治参与即合法的政治参与，它是公民在我国宪法和法律所赋予公民的民主权利的范围内进行的政治活动。要做到“有序”，就必然要“依法”。历史经验证明，一般而言，凡不依法的，就必然是无序的；凡依法的，就必然是有序的。无法导致无序，依法形成有序。

有序与无序政治参与的准绳是法律与规则。

“扩大”，即在完善现有的公民政治参与方式的基础上，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。

我国公民的政治参与制度包括三个层次：根本制度、基本制度和一系列具体制度。人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等是我国的根本制度和基本制度。同时，我们要不断丰富民主的形式，健全一系列具体制度，以保障更多公民有机会参与政治。一般来说，能够参与人民代表大会、中国人民政治协商会议的是为数稀少的公民，这种政治参与只能是委托式的间接参与。要尽快建立和完善民主选举，民主决策（社情民情反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度），民主管理（村民居民自治、职工代表大会制度和工会制度）民主监督（信访制度、民主评议制度、行政公开制度）等。这些直接性或半直接性政治参与制度的建立和完善，能极大提高公民参与政治的广度和深度，推进社会主义民主政治的发展。

（二）有序参与和无序参与的区别（有序参与就是把“是否”改为“应该”）有序的与无序的政治参与，区别就在于：

1.是否遵循法律、规则、程序参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；

2.是否依法行使政治权利、履行政治性义务；

3.是否正确处理权利与义务的关系；

4.在中国共产党的领导下，遵循宪法和法律的规定，就能确保有序的参与；脱离党的领导、不遵守法律规则、不遵循程序和要求，必然导致无序的局面。

（三）有序参与和无序参与的结果

能否有序的政治参与，决定着我们能否真正地享受民主生活，这也是对我们政治素养的检验。

第四篇：公民参与地方治理的困境与对策

公民参与地方治理的困境与对策

1.公与参与观念上的误区。首先，认为公民参与不重要。尽管目前民众的权利意识不断增强，参与热情不断高涨，但由于传统观念束缚和受教育程度的限制等因素，相当一部分民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。同时，计划经济体制时期政府权利过度集中而导致的官僚主义仍存现于一些官员的思想中，“官本位”意识造成一种“自上而下”的思维定势，这种定势理所当然地用在政策制定或是公共服务供给中，公民只需要被动地充当接受者。其次，认为公民参与影响经济发展的效率。公民参与和效率的矛盾一直是公民参与的重要议题。虽然广泛的公民参与有利于利益诉求的充分表达，但是参与程序、参与过程相对于其它制度的复杂和烦琐，会在一定程度上增大政治和行政的成本，复杂的民意需求与政府发展经济的单一愿望格格不入；再加上改革开放前“万民游行”时代的沉痛教训，都成为地方政府在公民参与问题上采取较为保守态度的一个衡量因素。因此，在多数地方政府治理中的公民参与的力度不大，甚至由于担心影响经济效率，参与流于形式。再次，就是对公民参与内涵的片面理解。我国的公民参与由政府自上而下推动，公民社会发育尚不成熟，一些官员对公民参与的理解还停留在政治领域的选举或投票的范围内，仍然主张公共管理领域的事务应由政府掌控，公共服务的供给应由政府来安排，与一般的民众无关；认为参与就是选举和投票的民众不在少数。这成为影响公民参与公共事务领域拓展的障碍性因素之一。

2.公民参与的整体水平不高。一是公民参与公共事务的能力有限。随着科学技术的迅猛发展，公共政策或公共项目的科技含量不断提升，增加了普通公民参与公共事务的难度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很难获得参与公共事务所必需的信息资源，在这种情况下，公民参与要不流于形式，要不质量不高。二是由于受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民(团体)有着不同认识能力和对客观事物的不同评判标准。因此，每个公民(团体)的选择都只能是有限理性。公民参与的一个潜在风险就是“在满足众多参与决策的私益性利益团体的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视”。这样的参与有可能成为强势集团操纵资源配置的机会，而非保证广大公民权益的努力。三是公民参与的组织化程度不高。虽然改革开放以来，公民参与的三大载体村委会、居委会及社团组织都得到长足发展，但是“摸着石头过河”的渐进改革策略无法短时间内捋顺各种关系，因此无论是村委会、居委会还是社团组织的改革都无法摆脱政府的影子，它们对政府的依赖性大，独立性弱，尚不能充分发挥其公民参与载体的作用，承担传输日益高涨的公民参与热情的负荷。这样一来，既易导致缺乏影响力的碎片化公民参与，又易造成非理性的集体参与事件增多，影响参与质量，危害社会稳定。3.公民参与的制度环境仍待完善。随着宪法和基本法律制度体系的日益完善，我国公民的基本参与权是有法律保障的，公民行使权利的行为在程序和制度方面的保障也相对完备。但从总体上说，公民参与的角色制度化规定不健全，公民参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，公民参与的操作性规定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共项目及相关公共事务领域参与程序的制度化和法律化的任务艰巨。一些地方政府已经对公民参与立法进行有益的尝试，如广东省广州市政府制定的全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章、甘肃省第十届人大常委会第三十一次会议审议通过的《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建议项目的内容等等。但是这些尝试远未普遍化。因此，这些空间可能成为“灰色参与”或“设租寻租”的滋生地，危害公共政策的公平与公正。其次，从制度配套的角度上看，我国已经具有相对完备的法律体系，并体现出一定的层次，但许多制度之间存在相互矛盾，职责交叉等现象，制度配套程度不高，一些制度间的关系有待捋顺。此外，尽管目前我国公民参与渠道的铺设已具规模，但由于渠道建构合理性不足，结合实践情况的具体设计缺乏，多数渠道难以发挥功能，渠道的使用率不高，畅通性不佳，以致具有相当规模覆盖率的渠道网络在承载公民参与诉求方面仍然捉襟见肘。再次，应付公民参与新挑战的技术与策略不能迅速到位。一方面，当前公民参与制度体系中的原则性内容规定较完备，而有关参与制度的执行与落实等方面的规定则相对薄弱，许多公民参与的程序化规定有待具体化；另一方面，近几年的网络已在公民参与发展中作用日益突显，并且中国网民的数量已在前不久超过美国居世界首位之后还在以几何数字上涨。然而，面对这一新挑战的回应却有些迟缓和无力，各级政府对网络参与的重要性认识不足，至今尚未出台网络参与的相关程序与规范，网络参与的无序和失范将不可避免地影响网络参与的功效，网络参与方式的无效利用不能不说是现代公共管理实践者的一大遗憾。

(三)对策思考

积极推进公民参与的健康发展，需要我们认真对待目前公民参与所面临的挑战，解决存在的问题。目前，应从以下几个方面入手，来扩大地方治理中的公民参与。

1.要转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急就是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识的启蒙，让公共管理者了解到公民参与不仅是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。公共管理者只有在思想上提高认识，才有可能在决策和管理实践中做出调整和改变，才愿意做出扩大公民参与的努力，帮助广大民众学习参与必备的政治知识、规则和技能的培训，增强公民的参政能力，发挥公民参与的作用，与公民一起为实现这一积极参与时代到来而努力。

2.进一步扫除公民参与载体的束缚。目前我国已基本形成村委会、居委会与社会团体三大公民参与的载体。这三大载体建构为公民社会的发育、公民权利意识的培养起到了启蒙和促进作用。单个公民参与力量是有限的，只有组织化的参与行动才是适当和有效的。一个社会公民参与的健康发展，需要足够的具有代表性的团体或组织来承载。因此，目前的村委会、居委会及社团组织的改革步伐还需加快。要明确村委会与居委会作为基层自治组织职责与功能，摆脱其“影子政府”的身份，真正成为基层群众自治组织，社团组织的建设也需要鼓励和规范，并确保其独立的地位不受干涉。

3.强化公民参与的法律保障。《中华人民共和国宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因而我国公民参与的权利是得到宪法的保障的。然而，正如列宁指出的：宪法只不过是一张写着权利的纸。宪法的实现需要具体的制度体系作保障。因此，公民参与的良性发展必然要有一套制度体系作保障，而这套制度体系应该是以宪法为基础，以落实公民参与的各种政策及各种具体的操作规程的纵向保障机制和发挥监督作用的横向保障机制为支撑。通过强化公民参与的法制保障，防范和约束公共管理者进行危害公民参与的行为发生，将公民参与纳入有效的公共管理过程中。

4.要引进和应用公民参与的新技术和策略。一方面要加强公民参与技术改进的基础设施建设，如提高公民网络参与所必需的网络基础设施建设和数据库建设等；另一方面就是要强化提高公民参与技术与策略的“软件”投入，组建公民参与技术与策略研究团队，开设强化公民参与技术与策略的培训课程，鼓励各地公民成功参与经验的总结与推广等。

总之，改革开放以来，我国地方治理中公民参与已取得可喜的进展，但也存在不少问题并面临新的挑战。据此，我们提出了推进地方治理中公民参与的初步思考。当然，必须在实践中探索地方治理中公民参与的模式和途径，推进社会主义民主政治建设。我们相信，在政府与社会的共同努力下，未来中国地方治理中公民参与必将进一步发展，并取得骄人成就。

第五篇：街政治理创新的公民参与机制

街政治理创新的公民参与机制

——以北京市为例

徐君

2013-1-28 9:12:41 来源：《北京行政学院学报》2012年4期

【内容提要】 随着社会转型和经济转轨速度的加快，我国城市街道事务管理的任务量和复杂性急剧增加，街政治理变革与创新势在必行。本文以公民参与和街道行政之间的生态互动关系为主线，依据“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委成立以来街政治理的公民参与机制进行了案例分析。本研究发现，社区的公民参与及其组织形式塑造了街道公共决策的民主化机制，扮演着社区居民自组织服务或为其增能的角色，开辟了街政监督的公民社会路径，其在推动街政由低分权、封闭性、单向度管理，向开放式、参与型的公民治理转变的过程中，发挥着重要的作用。

【关 键 词】北京市街政治理公民参与 非政府组织(NGO)

一、引言

就基本涵义而言，“街政”(sub-district governance)是指我国城市街道层面的社会公共事务管理。在行政层级上与之相对应的是农村地区的“乡政”(township governance)。但与乡政不同的地方在于，它不是一级完整的政府，而是城市区政府的派出机构，是城市空间内国家与社会最基本的接触面和互动平台。在城市政府层级中，街道(街道办事处的简称，是街政的主要承担主体)的管理层次是较为独特的。随着我国社会转型和经济转轨速度的加快，社区居民的需求日益增加且异质化，个体意识快速觉醒，社会日趋多元化，街道辖区社会公共事务的复杂程度空前增加，当下的街政正面临着不可治理的风险，城市基层管理改革与创新势在必行。

实践表明，城市基层管理改革源于两种力量，一种是自上而下的行政力量，另一种则是自下而上的社会力量。这其中，公民参与尤其是以组织化形式实施的参与，在推进基层民主治理和街政流程再造方面发挥着基础性的和不可替代的作用。改革开放以来北京市各类民间组织，尤其是扎根于社区的草根性非政府组织(NGO)不断产生和发展，为公民参与社区治理与发展提供了重要载体和平台。根据北京市社会工委2009年8月的全市普查，北京市16个区县在社区范围(乡镇、街道、社区居委会辖区)内开展活动的民间自发组织大约有1.2万家(不包括以工商注册名义进行活动的组织，这部分的数量也较可观[1])。本研究基于对北京市相关街道的实证调查，按照“决策—实施—监督”的街政流程，对2007年北京市委社会工委(北京市社会建设办公室)成立以来街政治理创新的公民参与及其组织化的机制，进行分析和探讨，主要内容涉及公共决策环节的组织化参与、社区服务组织的孵化与能力建设，以及街政监督的公民社会途径三大方面。

二、相关研究综述

我国学术界对街政治理及其改革的研究开始于20世纪90年代。概括起来看，其基本的研究取向有三种，即“国家中心”取向的研究、“社会中心”取向的研究和“国家—社会融合”取向的研究。

“国家中心”取向的研究看重城市基层治理与国家政治在结构上的同构性，强调街政治理变革的动力来自上级乃至中央政府。[2]在这种模式下，城市基层治理主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要是通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持社区自治组织体系的构建，然后通过社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区事务的良好治理。

“社会中心”取向的研究深受公民社会理论的影响，力图为街政治理变革寻求社会支持因素和社会化的解释。对于公民社会的理解虽然有许多不同的流派和分支，但大多基于哈贝马斯对西欧社会近代历史的梳理而提出的公共领域概念。在社区自治模式下，社区事务管理的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。[3]对“社会中心”取向更复杂一些的研究认为，当代中国国家与社会的疆域很难划分清楚，即使公民社会独立于政府的直接领导，它实际上也是通过党的领导而服从于整个国家权威，成为国家建立其合法性的基础。但是，从长远发展来看，在地方自治的框架下构建“社区政府”，则是街政治理改革的正确方向。

“国家—社会融合”取向的研究实际上是在治理理论的范畴中进行的。20世纪90年代后期，源于西方国家的治理理论(Governance Theory)在我国学术界开始风行，它关于政府与公民共治、从而最大程度地实现公共利益的价值追求为许多学者所推崇。鉴于对国家和社会二分法的不满，有些学者开始扎根我国历史和现实，来建构基于中国经验的治理概念。其中，具有代表性的是黄宗智提出的“集权的简约治理”(centralized minimalism)[4]。源于历史传统的这种治理基因，历经民国、社会主义集体化、改革开放时期，都能看见其影子，只不过有时候侧重于国家化，有时候侧重的是去国家化。在此观点启发下，有学者以具体的城市社区改革案例为基础，得出了在当代中国强财政支持下的政府已经不是通过“简约主义原则”来进行基层治理，而是通过一套更加复杂的柔性控制策略来实施基层治理的结论。[5]

应当说，治理取向的街政研究具有其学术上的很大合理性。治理理论框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家“治理能力超负荷运行”现实的总结，具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用，更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情境的解释模式，三者间不同份量的组合可以应对不同性质的问题。[6]这就为我国城市街政管理与变革的研究提供了很好的启发与借鉴，其对本文的实证分析也具有一定的指导和参考作用。

三、街政治理的分析框架

本文从系统论的角度来界定街政，将其看作是街道与其环境之间生态学意义上相互作用的行动系统。在本文的分析框架中(见示意图)，“街道”与“环境”是两个核心变量，作为两者相互作用的“输入”、“转换”、“输出”和“反馈”是四个过程变量。现对其基本含义做如下界定：

(附图：街政治理流程示意图)

“街道”是街道办事处(含党工委)的简称，包括其内设机构。区政府职能部门在街道的派出单位(如公安派出所、工商所、房管所等)，是广义街道的重要组成部分，其管理活动也是街政系统的重要组成部分。街道办事处作为区政府在街道辖区的派出机构，从法理上讲，它对区职能部门在同辖区的派出机构享有协调、监督甚至是领导的权力。本文在行文中所说的街道，主要是指街道办事处，当用到“街政”概念时，则既可指狭义概念也可指广义概念，这从上下文中可以很容易地识别出来。

广义上的“街政环境”是指环绕街道办事处的一切外部条件、因素及行动主体，在狭义上则指与街道办事处相互作用和博弈的居民、组织及单位，其中NGO是一类重要的行动主体，也是本文关注的焦点。为了收缩研究的范围，本文将街政环境主要限定在社区层面上，侧重研究的是街(道)—社(区)关系。在这里，社区是一个核心概念。由于长期实行计划经济，社会成员和社会组织的自治意识和能力都非常弱，单靠社会自组织来“发展”社区速度显然不快，而经济转轨与社会转型目标的实现又要求有一个比较成熟和完善的社区系统作为支撑和依托，在此背景下，党和政府采取了“建设”社区的路子，强调上对下的主导作用。常见的一个口号是，“社区建设是一项系统工程”。在大中城市，这项“工程”的政策层是市政府，协调层是区政府，操作层则是街道。在实际工作中，绝大多数城市也是把街道作为社区建设基本单元来规划和实施的，社区服务中心和社区受理中心等一般都设在街道，社区资源共享的范围一般也是街道。由于街道所处理的事务主要是和居民日常生活及生产密切相关的社区性事务，从长远来看，必然要通过社区自治的方式进行治理。从这一角度看，将社区定位于街道(意指街道空间内的生活共同体)亦有其合理性和前瞻性。

在街道与社区相互作用的各个环节中，街道对社区环境的“输出”变量主要包括“社会管理”与“公共服务”，社区对街道的“输入”变量则主要包括两个方面，即“社会性输入”和“行政性输入”。每一类输人中又具体包括“要求”(愿望、诉求、意见或抗议的表达)和“支持”(资源方面或行动方面的)这两项内容。在本文的研究中，街政实际上是被作为一个社区政治系统来看待的，街政治理研究实际上是在政治层面上进行的，这与目前街政研究主要集中在“输出端”，或者说是集中在街政流程的“下游”(如对公共服务的合同外包、一门式办公、服务承诺制等)有较大的不同。从整体来看，学术界对街道社区及居民的利益表达、决策参与，以及社区组织或居民对街政的网络式反馈等“输入端”或街政流程“上游”的研究还较为薄弱。本文拟从社区居民参与的角度对这些问题做出补充和回应性的研究。

四、街政治理创新公民参与机制相关案例分析

截至2011年，北京市共有街道141个、社区2717个。十余年来，它们在创新体制机制、推动社区发展、服务社区居民等方面一直在积极探索和努力实践。2007年12月，北京市委社会工委、市社会建设办正式成立(分别作为市委的派出机构和市政府的工作部门，实行合署办公)，着力在研究制定和组织协调首都社会建设与管理总体规划、政策及事业发展等方面发挥作用，街道和社区的建设与管理是其中的一大重要方面。其后，《北京市加强社会建设实施纲要》、《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》等推动基层社会建设与管理的“1+4”文件相继出台，城市基层治理创新的实践愈加活跃。本文在对北京市基层社会治理实践进行调查的基础上，选取了三个典型示例，分别对其在街政治理创新中的作用方式、程序及功能等机制问题进行了实证研究。

案例1：“社区规划公众参与平台”：交道口街道输入端街政治理创新示例①

北京市东城区交道口街道辖区面积1.47平方公里，常住人口5万余人，下辖7个社区。辖区以胡同、平房为主，分布着一批重要的中央、市属和区属单位，属于北京市33片平房四合院历史风貌保护区之一。2008年，北京市规划委、北京市社会办等部门在部分街道开展了“社区规划公众参与平台”试点工作。交道口街道积极响应并参加试点，创新性地采用了“开放空间”的会议形式(其功能类似于“社区论坛”)，举办了以“社区活动用房的规划和高效利用”为主题的讨论活动。其中，尤以辖区内菊儿社区的“居民参与活动中心规划”活动最为成功。该商谈活动以菊儿社区居民为主体，街道及规划技术方面的相关人员参加，共计有60余人。通过小组讨论、意见协商和集中投票，最终确定了5个改造项目，并由社区居民自己制订出详细的改造方案，解决了原来通风不好、阴冷潮湿、缺少无障碍设施和活动用房利用率不高等诸多问题。在这次活动中，居民不仅参加了改造方案设计，还全程参与施工监督、活动室布置、志愿服务组织等后续项目，实现了社区用房的自我管理。

案例2：“参与式社区服务项目”：清源街道输出端街政治理创新示例②

北京市大兴区清源街道于2001年底成立，位于大兴新城北区，总面积30平方公里，现辖28个社区，人口近13万。在这28个社区中，新建小区、老旧小区毗邻，回迁楼、经济适用房、高档商品房相近；户籍人口、流动人口混居，高收入阶层和低收入群体并存，呈现出社区异质性强、人口需求多元的特征，在此背景下“参与式社区服务项目”于2007年开始试行。

“参与式社区服务项目”的运作流程是“社区需求调查—项目方案申请—筛选审批方案—建立项目执行小组—组织项目实施—监督实施过程—开展成果评估—推动项目扩展”[7]，涉及多元行动主体。其中，居民执行项目行动小组是在社区需求调查基础上，由社区居民自发组成，承担项目申请与执行、具体服务生产与传递的社区功能性组织，其作用的有效发挥改变了社区服务中居民“被服务”的局面，增强了社区服务的针对性和性能。例如，在以TOWNHOUSE为主导风格的康隆园社区，随着居民的陆续入住，装修污染、闲置花厅洋房空间浪费、循环水系统夏季水容易产生异味、高频率换水造成水资源浪费等问题日益凸显。通过开放空间讨论会，该社区最终确定了“康隆园绿岛生活馆”项目，旨在优化原有绿色生态植被，合理利用社区空间，从而美化社区环境。根据功能任务的需要，该项目又分设了4个活动小组：花卉种植组、果蔬种植组、再生资源组和水生植物组，居民通过自愿报名的方式参与到各个项目活动中，共同为社区环境做贡献。

2007年，街道所属的一个社区居委会主任接触到“北京社区参与行动服务中心”③，并逐步与其加强联系。这是一家致力于社区能力建设的专业性的NGO组织，以向城市社区提供社区参与信息、咨询和培训为专长。在其与清源街道有关居委会开展合作的过程中，街道逐渐介入，将其作为社区服务与建设的孵化器和助推器而引入。[8]从具体工作上看，“北京社区参与行动服务中心”在“参与式社区服务项目”中的主要功能是：为项目运作提供参与式的工作理念和操作方法，通过对街道、社区工作人员和项目行动小组开展专业技术培训、提供全程指导服务，将参与式治理理念转化为现实行动，不断提升社区居民自组织服务的能力和水平。

案例3：“街政监督的公民社会路径”：右安门街道监督环节街政治理创新示例④

相对于输入端和输出端的街政治理创新，街政监督环节的创新实践相对比较少，其中丰台区右安门街道玉林西里社区所尝试推行的“三会一评三监督”工作机制可以看做是这方面的一个示例。玉林西里社区位于右安门街道西北部，辖区面积29.3万平方米，有2001户5800余人，属于老旧小区，是右安门街道最早开展社区规范化建设的试点社区之一。它所推行的“三会一评三监督”，就是“三会”(社区党委会、社区协商议事会、社区联席会)以定期或每半年一次地组织党员、居民代表、辖区单位负责人对街道部门进行民主评议的“一评”，评定结果可以作为评先评优和改进工作的依据；“三监督”(社会监督、民主监督小组、重点服务对象监督)以点面结合的方式深化城市基层社会治理的公民社会路径。所谓“三监督”实际上就是社区监督的三个步骤：第一步“社会监督”，就是把关系到“党居站”的社区事务，及时向社区各楼门、周边单位张贴通报，扩大社区的知晓率，尽最大可能满足居民的知情权，定期采取后续跟踪走访、入户随访、电话询问、问卷调查、民主测评等方式收集社区事务反馈意见。第二步就是依托社区“民主监督小组”开展经常性监督，赋予小组更多的监督任务，不仅对社区“三重一大”事务进行监督，而且要监督重大事务每个阶段直至全过程的实施情况；小组实行动态和定期跟踪监督，对社区事务落实有随时反馈和主动咨询的权利。第三步是重点服务对象监督。为确保社区人人有监督的权利，人人尽到监督的义务，对那些低保户、边缘户、行动不便的优抚人员、残疾人员等重点服务对象，通过上门宣传、传达，听取各方意见建议，利用受访表格记录在册，保持电话畅通，随时接受重点服务对象的意见反馈，政策性强的事务社区还会特邀重点服务对象列席，并接受现场询问和监督。右安门街道试行的社区“三监督”机制，力求做到全方位、全时段覆盖，避免监督的“空挡”和“死角”，可以看做是监督环节上街政治理创新的一个示例。

五、分析与总结

通过上述分析可以看出，本研究所选取的案例给予街政治理变革以从政府单一管制走向社会多元治理的期望，这一期望的实质就是在城市基层不断实现国家权力向社会的回归，真正走向公民治理。这其中必不可少的条件就是社区范围内公民参与组织的发展和成长，具体地说就是在政府之外，由公民围绕自身利益自觉地凝聚起多个权力中心，承接或参与承担原先由国家单独承担的社会职责。在公民治理状态下，社区内并不是完全不要政府，而是由社区的主人——公民们以公共选择的方式决定需要什么样的政府管理、服务及产品。

本文以公民参与和街道行政之间的互动协变为思考线索，对于北京市委社会工委成立以来三个街政治理创新的示例进行了实证分析。研究发现，社区的公民参与行动及其组织在“决策—实施—监督”的街政流程中，初步发挥出了利益表达机制、服务生产或传递机制、公民监督机制的功能作用，其对城市基层社会治理创新的意义是不容忽视的。在交道口的案例中，街道在进行社会活动室重建的设计规划、财神庙前空地的利用等与居民活动相关的决策时，“公民论坛”式的组织形式在吸纳和平衡社区各方面利益方面发挥了作用；在这种组织形式下，社区居民可以通过与社区组织协商的方式，积极反映自己的意见。这种协商不但有利于增强决策的合法性，减少决策施行的阻力，而且也有利于促进基层民主、维持基层社会秩序的稳定。清源街道的创新案例实际上是以社区居民的需求为导向，以项目运作为纽带，采用“参与式服务项目”的网络化运作方式生产和传递社区服务，这其中“北京社区参与行动服务中心”对其他各类社区服务组织起着孵化器和能力建设推进器的作用。就全国而言，相对于输入端和输出端的街政治理创新，街政监督环节的力度相对要薄弱些。在这种情况下，右安门街道案例中“民主监督小组”对社区和街政监督的常态化，以及重点服务对象监督的组织化和便利化，就具有比较宝贵的借鉴和启发价值。

可以说，社区范围内的公民参与及其组织化形式在推动街政由低分权、封闭性、单向度管理向开放性、参与型的公民治理转变的过程中，发挥着独特而重要的作用。既然如此，那么在城市基层简化社区NGO组织登记注册程序、去除不必要的控制和干预、扶持孵化器发展以加强各类社区组织能力建设、出台和落实对各类社会组织的各项优惠扶持政策等，尽快为社区自主治理和公民治理的发展创造一个宽松的氛围和环境，就是十分必要和正确的。只有这样，城市街政治理变革和创新才能获得坚实的基础而不是建立在流沙之上，才不至于使表面光鲜和热闹的基层改革在经过若干年再回首时却发现原来离开起点并没有多远。

注释：

①本案例根据实地调研和北京市交道口街道办事处2009年编写的内部资料《交道口街道社区参与机制及实践探索报告》改写。

②本案例根据实地调研及北京市大兴区清源街道办事处2010年12月编写的内部资料《北京市大兴区清源街道办事处参与式社区服务项目案例精选》改写。

③“北京社区参与行动服务中心”，又名“北京灿雨石信息咨询中心”，是一家促进城市社区参与式治理的非营利民间机构，成立于2002年12月，2003年9月进行工商注册，2009年2月在北京市东城区完成民办非企业单位注册。组织的使命和任务是推动以社区居民为主体的社区发展，主要工作内容包括推动以需求为导向的社区服务项目化管理；培育社区服务型组织推动社区自治；通过“开放空间”等一系列公众参与民主协商讨论会，调解社区冲突，化解社会矛盾等。(参见 www.xiexiebang.com.com)

④本案例来源：丰台区右安门街道“三会、一评、三监督”工作机制案例.北京市委社会工委编.2009年北京市社会建设研究报告[R].北京：北京出版社，2010.【参考文献】

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