突破困境：从俄罗斯转轨以来公共危机管理看反危机措施

第一篇：突破困境：从俄罗斯转轨以来公共危机管理看反危机措施

突破困境：从俄罗斯转轨以来公共危机管理看

反危机措施

[摘 要] 自俄罗斯转轨以来，国内频繁爆发公共危机，这给其经济、政治以及社会大众带来了巨大的灾难。普京政府在与危机作斗争的过程中苦心求索适合俄罗斯国情的公共危机管理的方法，在有效解决各种危机的同时也推进了俄罗斯经济转轨的顺利进行。从俄罗斯政府公共危机管理的特征，可深入探寻有利于制定、执行和完善反危机措施的有效方法。

[关键词]俄罗斯；转轨；公共危机；公共危机管理；反危机措施

[中图分类号] D751·23 [文献标识码] A do：i 10.3969/.j issn.1003-7411.2010.01.012

[文章编号] 1003-7411(2010)01-0105-(10)

[基金项目] 2008年国家社会科学基金项目“三十年中俄政治改革与政治发展比较研究”(08BZZ011)

人类社会发展进步的同时也伴随着难以完全避免的危机，这一点在任何时期、任何国家都是如此。如经济转轨以来的俄罗斯，在不同的时期内就频繁遭遇了一系列公共危机，如政权危机、经济危机、自然灾害等，它们给俄罗斯带来了巨大的灾难。然而，危机也是转折点，危机中也蕴含着希望。这一点在普京执政以来也得到了鲜明的体现。正是在与各类公共危机斗争的过程中，普京政府及时总结了公共危机管理的经验，逐渐健全与完善了危机管理机制，使俄罗斯在面对各种危机时能够在较短的时间内转危为安、化险为夷。

一、公共危机

公共危机是由危机演变而来的，首先来看危机。在阿金·伯恩看来，“危机这一术语总是被作为一个包罗万象的定义来涵盖各种„不情愿‟发生的事件。这类事件通常是人们不愿意的、毫无防备的、未发生过的、几乎无法掌握的以及能导致普遍怀疑和不确定的。危机被定义为对社会系统基本结构或基本价值和模式的一个严重威胁，而这种威胁——在时间压力和高度不确定的情况下，使作出关键性的决策成为必要。”[1]其次来看公共危机。王茂涛认为公共危机是“由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件。”[2]一直以来，国内外学者，依据不同的标准，从理论上对危机事件进行了不同的分类。杨冠琼从公共管理的角度出发，将公共危机事件分为五类：政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、生产性的危机事件和自然性的危机事件。公共危机具有公共性、突发性和不确定性、“影响的双重性”[2]、紧急性和时效性、巨大的破坏性等特征。实际上，近年来俄罗斯频繁出现的公共危机事件就体现了上述定义的特性。这些事件一般分为自然灾害和人为事故两类。自然灾害大多为地震、低温(冰冻)、洪水、传染病、雪崩及森林大火等；人为灾害以交通运输伤亡、工业意外伤亡等为主，如矿井事故、森林大火、核泄漏事故等。

二、公共危机事件对转轨后俄罗斯的影响

(一)、经济

1、阻碍俄经济的稳定发展

在凯恩斯的经济学里，“不确定性”被定义为不能被保险的风险。奈特在《风险、不确定性与利润》中，严格区分了风险和不确定性。他认为，风险是一种可以度量的不确定性，是可以衡量的变化，而不确定性则是一种无法度量的风险，是不可衡量的变化。就公共危机的“不确定性”而言，会对今后一段时间、甚至是今后较长的时期内经济环境稳定、经济良好运行和较高增长都会产生不利的影响。

例如，1998年的“金融危机”，给原本长期处于衰退的俄罗斯经济又带来了一场灾难性的浩劫，致使其国民经济濒临崩溃的边缘。这期间，国内宏观经济严重缺乏稳定性和抵御外部风险的能力缺失，通货膨胀率大幅度上涨，债市停止交易，股市大幅下跌，卢布急剧贬值；物价急剧上涨，危机发生短短的一个月后，其外债已超过1 550亿美元。2008年的“金融危机”，直接导致8~9月俄罗斯金融市场出现严重混乱：股市暴跌，银行资产大幅缩水，资本严重外流，卢布大幅贬值，外汇储备迅速萎缩，刚刚复苏的农业受到严重威胁，国民经济增长速度明显下降。据世界银行预测，俄罗斯2008年第四季度经济增长率可能下降到2%，居民财富实际缩水约3 000亿美元。

2、加重俄政府的财政支出

公共危机本身巨大的破坏性、紧急性和时效性，不但为民众利益带来严重的损失，同时也给国家财产造成巨大的破坏。其难以估量的经济损失，均需政府及时拨出专项资金进行经济救助和补贴。在此情况下，这部分资金不仅使中央其他财政支出缩减，有时甚至导致地方政府用于当地公用事业、经济发展等方面支出缩减。

例如，“车臣危机”后，俄罗斯联邦政府每年拨出大批款项用于车臣重建，仅2003年一年，政府就拨款200亿卢布专门用于车臣的经济恢复。另外，在2008年“金融危机”的影响下，为全面救助金融机构，“俄外经济银行为金融机构提供了总额近500亿美元的资金，用于偿还2008年9月25日之前所借的贷款。”[3]不仅如此，“俄罗斯央行还通过公开市场业务向商业银行注资，9月16日~10月13日前，共进行38笔国债回购业务，投放28 773.47亿卢布(约合1 100亿美元)。”[4]同时，财政部也把预算盈余作为短期存款存入商业银行。

3、打乱国际收支和国际贸易的平衡

在国际收支中，影响均衡汇率变动的因素有国内外的国民收入，国内价格水平，国内外利息率以及人们对未来利率的预期。俄罗斯经济对外贸易的依存度较高，国内生产总值的20%靠外贸出口来实现，然而俄罗斯进出口结构极不合理，出口的70%以上为能源和基本材料，进口的30%以上为食品和消费品。因此，国际市场能源和原材料价格对俄罗斯外贸乃至整个经济影响较大。

例如，1998年“金融危机”期间，“上半年国际石油价格下跌41%(从每桶21美元降为12.5美元)。能源和基本材料价格下跌导致头9个月出口下降14.4%，俄罗斯由此而损失的外汇收入超过90亿美元。”[5]1998年金融危机使俄罗斯国内经济形势急剧恶化，吸引外资严重受阻。俄直接投资的地区结构也发生了实质性的变化，例如，其他国家对莫斯科的直接投资同比减少50%。据统计，俄1998年外贸额为1 150亿美元，比上一年下降16.7%，这是近几年来外贸出现的第一次负增长。

(二)、国家和政府

1、影响社会政治稳定

由于公共危机影响的双重性，所以，任何一类公共危机事件的爆发都会给转轨过程中的俄罗斯社会稳定带来严重的冲击。面对公共危机，如果管理不当，将直接威胁到社会政治的稳定。相反，若解决方法得当、措施有效就能使局面转危为安。

例如：1998年“政权危机”和“经济危机”，由于俄当局处理不当，政府权威受到削弱并引发了社会动荡。危机期间，在安热罗——苏真斯克、尤尔加和托普卡地区，铁路工人举行了大罢工，各地区纷纷加入了反总统运动的行列。梁赞州杜马甚至在1998年5月底向叶利钦发出一封公开信，要求他“自愿迅速辞职”。为减轻1998年“经济危机”带来的社会动荡，解决经济危机与稳定社会政治形势，叶利钦频繁撤换政府总理。上台后的普里马科夫也极力实施了一系列稳定政治局势、调整经济改革政策和加强社会保障的措施。年底，新政略见成效，民众对普里马科夫政府的信任度逐渐增加。而为了维护自己权力的叶利钦，就地解散了普里马科夫政府，这直接导致杜马和民众对叶利钦的强烈不满，再加上大量难题尚未触动，国家陷入全面危机之中。

而1999年“车臣危机”的解决却与此相反。进入1999年后，俄发生了一连串恐怖活动：3月19日，车臣恐怖分子在北奥塞梯共和国首府制造了令人惊骇的爆炸事件，造成150多人死亡；9月他们又在莫斯科、布依纳克斯克等地制造了一系列恶性恐怖爆炸事件，受害者达500多人。俄罗斯人民因此而感到空前的恐慌和愤怒，社会安全感丧失，政局动荡不安。面对“车臣危机”普京政府临危不惧，周密准备、制定正确的作战指导方针；加强情报侦察、夺取信息优势；灵活运用多种战法，缩短战争时间；以稳健成熟的措施与手段迅速化解了“车臣危机”。此举不仅赢得了国民的极大支持和欣赏，重新树立政府形象，也促进了社会政治局面的进一步稳定。

2、影响政府信誉，挑战政府危机管理能力

政府信誉是整个社会信用体系的核心，反映政府管理能力的水平程度。政府信誉主要包含两个不同方面：一是对政府而言，指政府是否具有值得公众信任的因素，即政府处理和解决问题的实际能力是否符合公众的期待和信任；二是就公众而言，指公众对政府具体行政行为的评价、认同、理解乃至合作的意向等。政府信誉出自政府，而依托民众。由此可见，政府信誉要求政府做得更好。面对数次公共危机事件对转轨中俄政府信誉的冲击，不同的政府选择了相异的危机管理措施，结果也大相径庭。叶利钦时期，面临危机事件，政府信誉尽失，普京政府却将危机化作动力，使政府信誉不断提升。

例如，1998年“经济危机”，普里马科夫政府采用了比较符合俄罗斯国情的政策，逐渐使经济形势好转，也使得社会紧张的局面有所缓解。在此情形下，叶利钦无视民众利益，以“经济形势未见好转”、“经济战略问题仍未解决”等为由，解散了政府。叶利钦频繁更换总理的做法不仅招来杜马的强烈反对，使立法与执行两大权力机关之间的矛盾迅速激化，也挑战了宪法权威，导致国家失信于民。

2002年“莫斯科人质危机”事件的解决与此相反：10月23日晚9时左右，40多名车臣非法武装分子闯入莫斯科东南区轴承厂文化宫，将在那里看音乐剧的700多名观众、100多名演员和文化宫工作人员扣为人质。此时，人质生命的安危、政府危机管理的能力、普京的执政地位都备受世人关注。对此，普京政府决策核心公开政务信息，及时与公众沟通，安抚社会情绪，在60小时内迅速化解了危机。尽管付出了血的代价，但一个危机管理能力强、信誉良好的政府形象展现在了世人面前。民众对普京政府的支持率由此也上升到了新的高度。[6]

3、影响国际关系，调整外交战略

俄罗斯外交战略的演变与公共危机事件也有密切的关系。普京政府在2005年对俄罗斯的外交政策进行了大幅度地调整，尤其是在对美国政策方面，改变了2001年9月以后的俄罗斯外交主线——“谋求建立长期稳定的反恐伙伴关系，并根据该原则对美国实施了一系列战略妥协。”[7]俄美关系由反恐伙伴转变为竞争对手。俄罗斯外交政策的重大变化，“与普京对俄罗斯发展道路的重新理解，普京外交思想发生的重大变化有着直接的联系，”[7]当时俄国内外发生的几件公共危机事件，直接促动普京政府重新对俄罗斯发展路线和外交政策的思考和调整。这些公共危机事件是2003年格鲁吉亚的“颜色革命”、2004年9月的“别斯兰人质”危机事件和2004年乌克兰的“颜色革命”。2004年9月“别斯兰事件”发生以后，美国在象征性地谴责恐怖分子的同时，却表示不排除与车臣持不同政见者继续接触的可能，建议俄罗斯与车臣恐怖分子谈判和妥协，再次批评俄罗斯国内反恐斗争的举措，这引起了俄罗斯的强烈不满。普京政府认为美国政府对俄罗斯实行双重标准，认识到对美国的妥协求合作的政策并不能改变美国对俄的既定政策。特别是2004年乌克兰的“颜色革命”，引起了普京政府的震怒，进而对俄罗斯的外交政策进行了全面的调整。俄对西方国家外交政策的调整，固然与国际形势的变化、俄罗斯国力的增强、普京外交思想的演变有重大的关系，但是，俄国内外发生的这几起公共危机事件，却是俄罗斯外交战略转变的导火索。

(三)、社会与文化

1、重创民众心灵、引发人口危机

公共危机对社会公众的影响是双重的，除了有形的、物质层面的影响外，还有无形的、精神层面的影响。这些影响是强烈的，尤其是面对自然灾害或人力不能产生作用的突发危机，人们感到生命遭到了威胁，进而在求生欲望的诱使下会产生恐惧、紧张、焦虑、不安和无助等心理。研究表明，“人类遭受重大精神创伤后的个体会发生心理78% ~80%创伤性应激障碍而导致明显的甚至长期的精神痛苦。”[8]对处在社会转型中的俄罗斯人民来说，公共危机带来的心灵创痛是永远也无法抹平的。阿列克谢耶维奇在《切尔诺贝利的祈祷》中记录了一位历史学家的思考，“切尔诺贝利——这是俄罗斯人心理状况的灾难。……这不是反应堆，而是整个原来的价值体系爆炸了。”[9]1986年“切尔诺贝利核电站事故”给人们带来了巨大的灾难，在这场公共危机中，许多人死于非命，更多的人仍在遭受无尽的肉体折磨和精神磨难。

公共危机给俄罗斯人民带来的不仅仅是心灵的重创，还造成其人口持续下降，引发人口危机。普京在2000年的国情咨文中指出“俄罗斯人口一年比一年少，如果现在这种趋势继续下去的话，我们民族的生存将受到威胁，我们有可能成为一个日渐衰弱的民族。”“俄罗斯社会学学者、议会议员和政府官员普遍认为，造成俄罗斯人口危机的首要原因是经济危机的后果。”[9]

首先，经济危机直接导致人口生存环境的恶化。前苏联曾经是第二经济大国，然而，1998年的“经济危机”使俄罗斯国内生产总值下降到世界的第十六位，按国际通用的评价体系，俄罗斯约有70% ~80%的人口生活在贫困线以下。生活质量的下降，免疫力的降低，使俄罗斯人健康水平严重下降。

其次，经济危机造成医疗水平和医疗保障环境恶化。一些疾病得不到应有的治疗，原本已经灭绝的一些疾病又死灰复燃，加之没钱看病的人越来越多，进而造成死亡率居高不下。俄罗斯人口死亡率系数高达15%，而发达国家一般都不超过12%。

此外，据统计1998年经济危机过后，俄罗斯不想要孩子的家庭达700多万，因生活负担过重等原因而不愿生孩子的家庭越来越多。

2、引发失业率高涨，扰乱社会安宁

失业率高涨是公共危机巨大破坏性的表现之一。它的存在扰乱了社会的安宁。

例如“车臣危机”：长期的战争状态使车臣的经济受到了彻底破坏，失业率高达70%。虽然联邦政府每年拨出大批款项用于车臣的重建，恢复经济，想方设法降低失业率，“但由于内部资金管理不善、社会治安差等原因，车臣经济和人民的日常生活仍得不到改善，因战争逃离家园的大批难民至今难以返回故土。”[10]

失业率的高涨是引发酗酒、自杀、犯罪等一系列社会问题的重要原因之一。这些社会问题的上升严重威胁了社会治安与稳定。俄罗斯失业人数1992年为387.7万人，失业率为4.7%，而1998年“经济危机”“造成失业人数高达887.6万人，失业率超过13%。”[11]面对日益恶化的经济，越来越多的人借酒消愁，据统计，1999年在20~55岁死亡人口中，有7%是酒精中毒；1999年因工作劳累、失业、家庭暴力等原因自杀的人数达97 276人；与此同时，俄罗斯的犯罪人口也在急剧增加，2001年，俄罗斯被判刑的人300万，监狱里的人达200多万，许多监狱人满为患。这些社会不稳定因素的增加，扰乱了社会安宁，并深刻地影响着俄罗斯的社会政治环境。

3、冲击民众信仰、变更价值取向

1998年的“政权危机”与“经济危机”，严重打击了人们对社会改革的期望，彻底浇醒了人们对西方文化和价值观的浪漫向往。一时间，许多人感到对自己、对俄罗斯的前途都失去了希望。这一时期人们的思想普遍陷入了迷茫与彷徨之中，利己主义和功利主义随之占据上风。尤其是青年人“对社会的期望转为失望和抱怨，进而表现出逃避现实的生活价值倾向。”[9]理想与现实的落差促使人们现实的考虑问题，不再轻信社会的许诺，价值取向的天平倾向于务实和功利。俄罗斯人民在痛苦与迷茫之下开始客观的反思，俄罗斯应该完全接受西化的价值观而摒弃传统的价值观吗?于是，人们在“全盘西化”受挫时，开始意识到俄罗斯传统文化推崇的精神神圣感、提倡的人道主义以及强调的道德价值，有利于俄罗斯当今道德价值观的重建，有利于填补社会精神真空。2002年10月的“莫斯科人质事件”危机的发生让75%的俄罗斯青年不喜欢今天的俄罗斯。“他们说：'我们有强大的总统，强大的政府，可是有一个虚弱的国家。”[12]从一个侧面可以看出，公共危机的爆发引起了人们对“国家意识”的敏感，大家迫切感觉到需要一个强大的国家给予他们以安全感。于是，原本日渐淡出人们日常生活的“爱国主义”、“祖国”、“爱国者”等一些概念又重新被提了出来。

三、俄政府公共危机管理特征

自上世纪90年代以来，俄联邦境内发生了多起公共危机事件，给俄国家带来了灾难性的影响。为了更为有效地解决各种公共危机，有助于经济转轨顺利进行，俄政府逐步建立起了以总统为直接领导、联邦安全会议为核心决策机关、既分工合理又相互协调、体现俄罗斯特色的危机管理机制。

(一)、较为健全的公共危机管理法律体系

转型过程中的俄罗斯，政治、经济、自然灾害等各类公共危机频发，在处理各种危机过程中，原有的法律已相形见绌。于是，俄联邦政府在面对和管理各种危机事件的过程中逐渐健全了相应的法律法规，公共危机管理法律体系由此而得以完善。1994年通过了《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》，1995年7月通过了《事故救援机构和救援人员地位法》，1998年通过了《民防法》；公共危机管理的法律法规在普京执政后得到进一步完善。1998年制定的《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，在2002年又进一步修订；1999年颁布了《俄罗斯联邦公共卫生流行病防疫法》；“2001年5月30日，普京总统签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》、2002年5月30日，又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，基本确立了俄罗斯危机管理的法律体系，从而使公共危机管理有法可依”[13]、有章可循。

(二)、以总统为核心的强大决策机制

俄建立了一个以总统为核心、由总统直接领导的决策中心机构来处理公共危机事件，其成员包括：安全会议秘书、总统办公厅主任、总理、联邦委员会主席和国家杜马主席、外交部长、国防部长、武装力量总参谋长、内务部长、司法部长、紧急情况部长、联邦安全局长、对外情报局长、联邦边防局长、总统联邦通讯与信息署长、总统驻联邦区全权代表、俄罗斯科学院院长等[13]。俄总统拥有强大的权力，宪法规定：总统是“俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障。”[13]由此，在总统强有力的领导下，更为有效地统一和协调了各相关部门机构，保证了反危机措施的正确制定和有效的执行，最大限度地调动了社会力量参与公共危机管理的热情，极大地保障了反危机过程中所需物资、资金和资源的及时供应。

(三)、综合统一、相互协作的危机管理体系

俄政府从国情出发，建立了涵盖众多社会领域的危机管理职能部门，形成了既分工明确又相互协作的危机管理体系。危机管理机构和组织体系包括：俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系(UEPRSS)和俄联邦民防、应急与减灾部(EMERCOM)。“UEPRSS”共5个层级，根据灾害的严重性所需制订和执行决策而分级，对公共危机事件的危机管理和控制程序牵涉面广，涉及反危机政策的执行、相关部门及统一协调各基层部门。俄罗斯紧急情况部“EMERCOM”集中了主要的物力、财力，辖管民防部队、国家消防队、水下设施事故救援队和搜救队在内的多支应对公共危机事件的专业队伍。

在应对公共危机的过程中，较为完善的危机管理体系统一协调了各级部门机构，为成功管理公共危机事件提供了强大的保障；而雄厚的物力和财力的集中，为消除公共危机事件的后果提供了有力的支持；各种精锐的救援部队，为公共危机事件中受害者的及时解救提供了专业力量。但在具体的危机管理中，也暴露了由信息不及时和不准确而引起的对公共危机判断的失误，拖延了公共危机管理的最佳时机；其庞大的组织机构、繁杂的行政科层也在一定程度上降低了公共危机管理的效率。

(四)、专业化的救援与灾害科研机构

为了有效地预防和及时应对突如其来的公共危机，俄罗斯紧急情况部针对不同种类的公共危机，建立了相应的专业化的救援部队和灾害科研机构，提高了公共危机管理的效率。灾害科研机构有：“俄罗斯国家科学院”，它是目前世界上最具领先地位的研究机构之一，其下辖的研究所从事的课题大多是世界级的基础研究，还包括配合政府为促进社会与经济发展制定的科技研究优先项目制定科研计划。“俄罗斯医学科学院”，负责协调并参与评审那些与健康和环境科学及经济社会研究计划，同时向政府提供与这些领域有关的建议。[14]

专业化的民防抢险救援机构主要有：搜索救援部、民防部队、空中救援中心、专门负责爆炸、空难等事故救援的特殊危险救援中心。专业化的救援机构和灾害科研机构，增强了公共危机管理的科学化、专业化、精准化，避免了反危机过程中的盲目性。

(五)、危机管理体系反恐功能的强化

自20世纪90年代以后，俄境内频繁发生了系列前所未有的恐怖主义事件，给俄罗斯人民带来了极大危害，甚至动摇了社会安定。为此，俄联邦政府强化了公共危机管理中的反恐措施，反恐危机管理机制在与恐怖分子的严酷斗争中逐步完善起来。

首先，较为健全的反恐法律体系。俄罗斯联邦政府不断完善有关反恐法律法规，通过法律强化反恐机构的职权、职责，严格规定其运行机制。1998年7月25日，俄罗斯政府颁布了《俄罗斯联邦同恐怖主义作斗争的法律》；2001年1月22日，制定了《关于在俄罗斯联邦北高加索地区反恐斗争的措施》，1998年制定、2002又进一步修订了《俄罗斯联邦反恐怖活动法》、2006年2月26日，俄罗斯通过了新的《反恐怖主义法》。至此，俄罗斯建立了较为系统的、较为完备的富有本国特色的反恐法律体系。

其次，较为完善的反恐管理体系。俄立足国情，逐步健全了反恐危机管理体系，形成了总统直接领导的国家安全会议、国防、安全、内务、外交、紧急情况、检察、交通、卫生等部门，各部门相互协调，不同程度地参与反恐危机管理体系的运作。2006年2月，普京签署了《关于打击恐怖主义措施的命令》，决定成立国家反恐委员会，以协调各有关部门的反恐行动，并向总统提出相关建议。“国家反恐委员会的成立标志着已经建立起一整套国家垂直反恐协调体系”[15]健全的反恐管理体系不仅可以统一领导和协调各级强力部门，而且改变了以往权责不明、互相推诿的不良现象。

第三，较为有效的反恐预警机制。俄政府从实际出发，在全国范围内建立了一张预防、控制恐怖活动与消除恐怖活动影响的三级反恐预警网络，这为俄全面打击恐怖分子、有效遏制恐怖活动发生以及消除恐怖活动带来的后果提供了保障。虽然俄政府不断地对反恐危机管理体系进行了改进和调整，以使反恐危机管理在处理恐怖危机时更迅速、有效，但其反恐预警效能发挥受情报工作滞后与不足的制约，造成了反恐预警机制的缺失，在一定程度上减缓了反恐的力度。

四、反危机措施的启示

(一)、反危机措施的制定

1、提高危机问题确认的准确性，是制定有效反危机措施的基础

成功的危机管理取决于反危机措施是否有效，而有效的反危机措施的选择与制定，依赖于危机问题确认的准却性，只有找到问题的症结所在，才能对症下药，解决问题。因此，准确掌握各类公共危机发生、变化的信息，迅速探明危机问题发生的根源，对其进行有效确认，是危机管理过程中最为关键的一环。对措施制定者来说，用一个设计完美的方案去解决一个不知详情的危机，其带来的负面影响比用一个有缺点的方案去解决一个了解详情的危机问题要大得多。如果不能对症开方，不但会拖延公共危机管理的最佳时机，而且会带来更深层次的公共危机，引发一连串的社会问题。以“别斯兰人质”危机为例，事后各种迹象表明，由于危机问题判断失误，情报部门信息不灵敏，对有预谋、有组织的恐怖活动一无所知，造成了无谓的伤亡以及危机处理过程中的被动局面，导致了危机事件的升级。

2、完善危机管理理论体系，是避免反危机措施主观片面的保障

人们对事件进行判断时，若缺乏一定的理论指导，对事件的认识往往带有较强的主观与片面性，带来许多判断上的失误或错误，这种心理所造成的认知偏差，对决策过程也会产生不利影响，尤其在面临突发的公共危机时，人们更易如此。因此，为避免反危机措施制定的主观与片面性，建立和完善适合本国国情的危机管理理论体系就显得尤为必要和关键。例如：俄在具体的公共危机事件管理过程中，由于缺乏适合危机管理的理论知识，所以，对危机认识的主观与片面带来了诸多的误判，制定的反危机措施大多是错误的，因此，措施的执行又促成了公共危机事件的升级。

3、健全情报信息，是确保反危机措施针对性和灵活性的前提

在反危机中，除了要准确迅速确定危机问题、使反危机措施具备客观性与合理性，还要体现出反危机措施的针对性和灵活性，只有这样，才能在公共危机管理中针对各类危机事件的特点、依据危机事件的发展变化，灵活地调整反危机措施，在最短的时间内及时控制或解决公共危机事件。若要使反危机措施具有针对性与灵活性，情报信息的全面、充足、准确就必不可少，尤其来自信息管理系统的情报对反危机措施的准确更是不可或缺。例如，俄罗斯情报收集部门功能缺失而导致情报信息的不足，常使反危机处于被动状态，由此而带来的民众恐慌又加重了措施制定者面临的压力，恶化了决策环境。由此可见，加强情报网络的组建和情报搜集，重视各部门之间的情报协调，加大信息管理系统监管，充分发挥其应有的效能，祛除情报工作的滞后与不足，是确保反危机措施针对性和灵活性的前提。

(二)、反危机措施的执行

1、灵敏的预警机制是反危机措施有效执行的前提

美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“是用少量钱预防，而不是花大量的钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。[2]英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特也有句名言：“预防是解决危机最好的方法。”由此可见，预警对反危机取得成功的重要性。即使说预警不能阻止公共危机事件的爆发，但在一定程度上可以降低公共危机带来的危害。此外，预警有助于反危机措施执行部门及时发现公共危机爆发前的种种潜在的与外部的表现与特征，及时做好应急准备，灵活选择与调整最佳方案，有效避免公共危机爆发后执行部门的仓促上阵，陷于被动状态。

实际上，反危机的关键并非在爆发后的控制与干预，而在于爆发前的预测，消除其发生的可能性，将之扼杀在萌芽之中，从根源上避免公共危机事件的发生。对公共危机管理而言，这是反危机管理的最优化，也是危机管理的最高境界。

2、适合国情的危机管理机构是反危机措施有效执行的核心

措施的制定是为了成功解决问题，即使再精美完善的措施，如束之高阁而未经执行便毫无意义。措施执行是解决问题的根本性环节，而反危机措施能否有效的执行，取决于一个适合国情的危机管理机构。危机管理机构是危机管理体系中的大脑，也是反危机措施的决策部门和执行的动力来源。危机管理机构既要统一协调各部门，又要综合管理众多参量。就其多重职责来看，能否有效执行反危机措施，解决公共危机问题，首先要弥补危机管理机构的缺失，完善其特定的功能。

全球化时代的俄罗斯，转型时期的重重矛盾易使一个局部的危机事件演变成公共危机，进而引发社会危机，这已经在既往的危机中有所表现。面对问题，俄政府迅速建立起了一个以总统为核心且统一指挥、综合性强、协调性好的危机管理机构，保证了反危机措施的有效执行。不仅如此，在实际运行中，俄政府还依据危机以及国情及时对该机构进行相应的调整与改变，使其反应敏捷、运行协调、组织严密，其灵活有效的执行反危机措施，提高了公共危机管理的行动效率。

3、健全反危机法律制度是反危机措施有效执行的关键

反危机措施执行的过程是一个不断变动和复杂的过程，在此过程中会受到来自多方面的阻碍，其中一个重要原因就是执行部门之间的职权规范不当。由于缺乏法律的保障，职权归属不明确，造成了在执行过程中政出多头，责任推诿，部门之间不能互相协调，使得反危机措施不能有效达到其管理目标，甚至贻误公共危机管理的有效时机；还有一个原因是来自措施执行者的各级领导干部，健全行政责任制，提高其危机意识和危机管理能力，以防治因法律制度的不完善而造成的执行行为的失范。增强反危机措施执行活动的透明度，加强反危机措施执行的监管制度，从根本上防治因权力错位而导致的反危机措施不能有效执行。

任何一项措施的执行，都是在特定的制度下进行的。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[16]这一点在政府处理危机时都得到了鲜明的体现。无可否认，经过多年法律制度的改革和发展，俄罗斯由原来的在面对公共危机时的法律制度的缺失走向了法律制度逐渐健全的道路上，并取得了可喜的成果。前面所提到的一系列的法律法规，都是俄法律制度建设取得成效的一面，而且，健全的反危机法律制度切实保障了反危机措施执行有效、合理、规范的开展。

4、全面调动社会各方参与是反危机措施有效执行的保障

公共危机管理是否成功，反危机措施能否最大限度的被有效执行，只靠政府单方面的力量，很难达到最佳效果，因此，政府还要全方位动员社会各方面力量参与公共危机管理，才能取得反危机的最终成功。

首先，动员公众积极参与公共危机管理，可以加快反危机措施的有效执行。反危机措施的执行是以最大限度地维护广大民众切身利益为目的。对政府而言，所执行的各项危机管理措施需得到公众的理解与配合才能发挥应有的效力，仅靠政府单方面的行动很难带领整个社会渡过危机。而且，公众参与可从多方面弥补政府危机管理的不足，通常情况下，公众作为公共危机的直接作用对象，对公共危机具有天然的敏感性，是危机预警的最早发出者，有力的增强预警机制的灵敏度；公众还是表达自身利益的最大权威者以及影响反危机措施的有生力量，他们在增进反危机措施的可接受性和可执行性的同时，又可监督反危机措施的执行，避免其偏离目标，积极的推动了反危机措施的有效执行与深入。

其次，社会的非政府组织也是推动反危机措施有效执行的重要力量，各种类型的非政府组织从不同方面表达大众的利益要求，其所具有的专业性，为政府在执行反危机措施中提供了科学有效的科技知识和公共物品，有利于减轻反危机措施执行中的阻力；另外，其组织的灵活性，在反危机措施执行中遇到突发的新问题时，可较为弹性地调整自己具体的工作方向和工作内容，对危机问题进行迅速反应；非政府组织是连接政府和群众的“桥梁”，在反危机措施执行过程中能及时做好沟通工作，进而构建政府与公民间强有力的合作关系；非政府组织是政府之外募集应对公共危机资源的生力军，可以有力补充反危机措施执行过程中的物资和资金的短缺。

第三，充分发挥媒体作用。媒体作为一种公共资源，也是公共危机管理的重要组成部分，在反危机措施的执行过程中，不仅可及时监视可能导致危机进一步恶化的因素，而且能及时准确报道公共危机管理的进程，增强政府工作的公开性和透明性，让民众清楚了解与他们利益相关的信息，稳定公众情绪获得公众支持，进而形成有利于反危机措施有效执行的稳定环境。另外，由于新闻媒体是以盈利为主的机构，因此，从反危机措施有效执行的角度出发，加强对新闻媒体的引导和管理，使新闻媒体始终坚持正确的舆论导向，防止恶意流言的散播，自然就成了政府无可推卸的责任之一。

此外，在公共危机管理中还要加强与国际交流与合作，积极与国际组织、各国政府合作交流赢得理解，得到国际支援，借鉴发达国家反危机措施有效执行的先进经验。消除因误解而引起的国际舆论的不满，树立良好的国际形象，为反危机措施有效执行创造良好的国际环境。全方位动员国际力量积极参与公共危机管理，形成合力，共同应对公共危机，实现从传统的政府危机管理向现代的公共危机治理转型。

(三)、反危机措施的评价与完善

1、适宜的评价是完善反危机措施的重要环节

没有一劳永逸的措施，所以，对其进行有效的评估有利于及时发现问题、纠正错误、总结经验、吸取教训。这对各个环节工作的改善和反危机措施内容质量的提高都是非常有益的。一般而言，人们判断措施目标实现的程度，措施执行的实际障碍，措施过程的经验教训，都是通过对措施的评估而得到的。在公共危机管理过程中，由于公共危机的紧急性、突发性，使得在反危机措施的制定和执行中，难免会因考虑不周而出现漏洞；同时，仓促而行也容易出现失误和不足。所以，一项措施哪里要保留，哪里需要修改，需要在事后对反危机措施的有效性进行系统的评估，这样做，一方面可以完善反危机措施，另一方面可以为今后公共危机管理和措施实践提供参考。当然，反危机措施的评估要取得理想效果，需要明确评估合理性、公正性、正当性和考虑一些社会性等关键问题，进一步推动反危机措施制定、实施的科学化进程。

2、反危机措施的完善是民众心理安全的依凭

民众的心理平衡在被突发的公共危机打破后，在需要自身调节来恢复的同时，还需要借助政府反危机措施的完善为其提供安全凭据。通常情况下，公共危机直接作用的对象是民众，尽管日常生活中公共危机发生的频率不高，但它所带来的危害是巨大的。这种伤害无论是有形的、物质层面上的，还是无形的、心里层面上的都难以估量。同时，它将使民众对于政府的危机管理能力产生怀疑，更易使公众心里缺乏安全感。为了恢复民众对政府的信心，提升民众心理安全感，在危机之后，政府要及时给公众以适当的心理救助，做好反危机措施的完善工作。随着现代社会的发展，公共危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防措施可以减少危机的发生，积极的危机应对措施则可将危机造成的损失降到最低。因此，反危机措施的完善，可以使人们相信政府能有效地处理公共危机，在一定程度上，减缓人们面对公共危机时的紧张、焦虑与恐慌等心理压力，给公众以心理的安全依托。

总之，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的政府，必须寻找积极有效的反危机措施，并不断地对其进行完善，快速有效地化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安全。

参考文献：

[1]荷·阿金·伯恩.危机研究的经验[J]·经济社会体制比较，李瑞昌，许雷雷译，2006，(5)。

[2]王茂涛.政府危机管理[M].合肥：合肥工业大学出版社，2005：3，5，20。

[3]熊伊眉·俄政府无法帮助所有金融机构重组外债[EB/OL]，http；//finance.QQ.com2008-12-04。[4]王遒·俄罗斯如何应对金融危机[EB/OL]。

http://www.xiexiebang.com/embassymember/。

[15]李健和，马振超，梅建明·俄罗斯反恐预警机制研究[J]·中国人民公安大学学报(社会科学版)，2008，(4)。

[16]邓小平文选(第2卷)[M]·北京：人民出版社1994：333。

（转自《东北亚论坛》2010年第1期）

[作者简介] 王立新(1967-)，男，江苏镇江人，南京师范大学公共管理学院教授，博士生导师。宋晓霞(1980-)，女，河南周口人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生。

责任编辑：张晋

发布时间：2011-7-15 15:59:50

第二篇：从危机事件看品牌管理

从危机事件看品牌管理

骆慧敏2011-6-1

4“危机事件”，对许多企业来说，是躲都来不及的“烫手山芋”，而对于上海岩土工程勘察设计研究院有限公司（下简称“上海岩土院”）来说，却因为“危机事件”，企业品牌的知名度得到了很大提升，外地市场开拓取得新突破！“危机事件”对于勘察设计企业到底意味着什么？勘察设计企业如何通过危机事件提升自身品牌影响力？上海岩土院“危机事件”中的品牌传播案例将带给我们很好的启示。

一、危机事件回顾

2008年11月15日下午3时20分，杭州地铁一号线某车站基坑发生大面积塌陷事故，致使75米路面坍塌、下陷10多米，导致20多人死亡、10多人受伤，成为中国地铁建设历史上最严重的工程事故之一。事故发生后，杭州市政府及地铁公司立即投入抢险工作中。抢险指挥部想到了上海岩土院，要求进行技术支援。虽然上海岩土院并未承担该车站的工程勘察和基坑监测项目，并且他们参与的上海地铁建设正在紧张进行中，但强烈的社会责任感和事业心，使他们觉得不能袖手旁观。上海岩土院紧急动员和周密部署，在保证上海地铁监测施工不受任何影响的前提下，决定不惜任何代价，支援杭州地铁事故抢险。事故次日一早，上海岩土院便从上海派出了以张晓沪总工程师为首的精干的技术人员，调集了最先进的仪器设备奔赴现场作业，公司总裁张富根带领公司多位行政领导及技术领导先后赶到现场指导工作。当时，在倾斜的墙体之下，抢险指挥部仍在奋力地抢救被埋人员，如果地下墙体再次坍塌，将可能再次发生次生灾害，不仅被埋人员无法救出，抢险人员和监测人员也有可能有生命危险，后果不堪设想。赶赴抢险现场后，监测人员利用自身的技术优势，立刻对墙体位移和周边沉降进行监测，确保不再发生次生灾害，确保下面抢险人员的生命安全。

抢险工作实施24小时连续自动化跟踪监测，连续奋斗了7天7夜，直至抢险工作结束，上海岩土院抢险人员为指导杭州地铁抢险提供了大量及时可靠数据，保障了救援人员的人身安全和抢险的顺利实施。而在做这一切的过程中，上海岩土院没有向杭州地铁建设方提出过任何要求。

上海岩土院精湛的技术水平和强烈的社会责任感赢得了杭州地铁建设方的好评，也在勘察设计同行和全国各地产生了很好的反响。抢险工程结束后，杭州地铁建设方邀请上海岩土院参与杭州地铁后续建设的投标。同样，由于杭州地铁发生的这次事故，引起了全国各地对地下工程风险控制的重视，提高了对基坑监测工作重要性的认识。天津市相关部门从这次事故中，进一步看到了控制地下工程风险的重要性，而由于天津的软土地质和上海比较接近，也邀请上海岩土院参与天津相关工程的投标。

事实上，参与地铁施工事故抢险，这次并不是上海岩土院的第一次。2004年7月上海地铁四号线董家渡段发生隧道坍塌事故，上海岩土院也是第一时间赶赴现场，进行降水救援，事后，出色完成了修复工程的勘察、物探、降水任务，他们工作得到了上海申通公司高度肯定，并为降水业务树立起良好的市场品牌，为今后进一步占领上海市场，走向外地市场打下了基础。

二、危机事件是品牌传播的“契机”

上海岩土院参与杭州地铁坍塌抢险事件，初衷可能只是出于一份强烈的社会责任感，但从效果看，无论是品牌影响力，还是市场开拓，都获益很多，给了我们很多启示，即“危机事件”如果切入得当，能成为企业品牌传播的“契机”。下面，我们从危机事件的品牌传播效果方面进行客观分析，看危机事件对企业品牌传播具有怎样的作用。

1、危机事件中的品牌传播能扩大企业品牌知名度、美誉度和影响力

危机事件本身有较高的知名度。尤其是杭州地铁施工坍塌这样的公共危机事件，关系到民生安全，在全国有相当大的影响，信息传播深度、广度大。以上海岩土院为例，正是因为在这次重大事故抢险过程中发挥了关键作用，而备受业内外人士关注的。通过这次事件，不但显示了企业精湛高超的技术水平，统筹协调的整合能力，也体现了高度的社会责任感和无私奉献精神，从而树立了良好的专业形象和社会形象，扩大了品牌企业品牌的知名度、美誉度和影响力。

2、企业品牌影响力提高能够带来较大的市场效益

随着近几年市场化的深入和全球竞争的加剧，勘察设计企业之间的竞争日趋激烈。企业之间的竞争正从过去单一的资质、技术、产品、人才向品牌和综合实力转变。危机事件中，企业品牌能得到较好的传播，而这种“无形”的品牌形象可以进一步转化为“有形”的市场效益。上海岩土院杭州市场与天津市场的顺利开拓正是得益于危机事件中彰显出的品牌影响力。

3、企业品牌影响力提高有助于业务领域延伸和战略扩张

危机事件中建立的企业品牌，还有助于企业业务领域的延伸和战略扩张。以上海岩土院来看，杭州地铁抢险事故后，由于树立了较强的品牌影响力，受到不少建筑设计、市政设计企业的关注，他们看到了前端勘测设计和地下工程风险控制的重要性，打算下一步与上海岩土院进行战略合作，请上海岩土院参与他们建筑、市政设计前端的岩土工程业务。这对于上海岩土院来说，无疑是拓展了一个很有前景的新的业务领域。

三、如何利用“危机事件”进行品牌传播

既然“危机事件”能够为企业品牌传播和发展带来这么大的影响和效益，那么是不是每个企业都可以借助“危机事件”进行品牌传播呢？答案显然是否定的。勘察设计企业利用危机事件进行品牌传播需要具备以下条件。

一是要把握好机会，迅速切入“危机事件”。危机事件一般影响重大，又非常紧急，企业要能够及时掌握这方面信息，并迅速做出应对，从品牌管理的角度，一般要求危机发生后48小时内相关单位要赶赴现场，拿出应对策略。作为勘察设计企业，要学会把握机遇，迅速切入“危机事件”，这需要企业具备较高的信息敏感度、果断的决策力和较强的战斗力。

二是要具备一定的技术水平、综合实力或特色。机会总是留给有准备的人。“危机事件”的发生虽然是偶然性的，但应对危机的能力却并非一朝一夕之功。以上海岩土院为例，该企业具有50多年的历史，有4位国家级勘察大师，无论是技术、经验还是管理，在业内都具有相当高的水平，尤其是具备提供岩土勘察、设计、监测、降水等一体化解决方案能力，并在量测技术、岩土工程咨询、工程降水等业务领域具有独特优势。正是因为具备了这些综合实力，该企业才能在第一时间，调集人力、物力，赶赴现场，发挥重大作用，并且能够保障企业其他开工项目不受任何影响。如果企业不具备一定的实力，即使面临这样的机会，也很难有突出的表现。

三是企业领导要有品牌经营理念和长远战略眼光。品牌的建设是一个相对长期的工程，甚至有时是要做“赔钱”的事。上海岩土院几次参与工程事故抢险，都是没有任何报酬义务去做的，而且是在其他项目工期紧张的情况进行的。当然，事后他们因为抢险中的突出表现赢得了后续项目，但并不是所有参与危机事件处理的企业都能带来后续市场效应，这就需要企业要有长远战略眼光。而对于上海岩土院来看，虽然企业改制了，但强烈的社会责任意识和回报社会意识已经渗透到企业的文化之中，想客户所想，为客户增值的服务理念已经成为企业的核心价值观，已经内化为企业“特别能吃苦、特别能战斗”的企业精神。

四是借助专业人士对品牌进行传播和持续管理。品牌管理对于很多勘察设计企业还是一个相对陌生的概念。事实上，通过危机事件进行品牌传播是一种专门的品牌传播方式，尤其是利用公共危机事件进行传播。但危机事件一般知名度高，会有来自各方面的利益主体关注，信息渠道也很多，如何通过危机事件传播积极彰显企业自身品牌，需要专业人士进行设计和管理。这一点也是很多勘察设计企业比较欠缺的。如企业要传播的品牌核心价值到底是什么？要重点传播给哪些对象？选择何种方式传播最为有效？要注意哪些方面的负面传播和干扰因素？如何后续进行品牌管理? 等等。

对于上海岩土院来说，张院长坦承，企业品牌影响力扩大后，社会的关注和期望提高了，肩上的担子更重了，他们下一步关注的重点是如何进一步综合提升企业技术和经营管理水平，并对企业品牌进行长期持续管理。

勘察设计行业正在进入一个“品牌”竞争的时代，勘察设计企业需要比以往任何时候都更加重视品牌的力量。上海岩土院通过危机事件进行品牌传播的案例，带给我们的，既是勘察设计企业品牌传播、管理的成功经验启示，也是勘察设计企业如何构建品牌竞争力的深层次的战略思考！

第三篇：从汶川地震看危机管理

从汶川大地震论危机管理

2012级传播学（2）班 马优优 学号：20122209042047

【摘要】2008年中国汶川大地震是2O世纪以来继唐山大地震后最大的一次灾难性的危机事件，也是对中国政府的危机管理能力和中国新闻传媒的危机管理能力的一次前所未有考验。灾难发生后政府就及时给出一个很好的并且令人满意的答卷，在众多成就之下也让国际社会对中国予以赞扬。

【关键词】汶川地震、危机管理、新闻传播、政府

【事件回顾】2008年5月12日14时28分04秒！四川省汶川县发生里氏震级8.0级大地震。由于印度洋板块向亚欧板块俯冲，造成青藏高原快速隆升、逆冲、右旋、挤压型断层地震。四川特大地震发生在地壳脆韧性转换带，震源深度为10～20千米，与地表近，持续时间较长，因此破坏性巨大。短短的几分钟，大地颤抖，山河移位，满目疮痍，此次灾难造成69142人遇难，17551人失踪，伤亡惨重（摘自百度百科）

进入20世纪以来，由于人类对自然的大肆破坏，导致地球活动频繁也就意味着自然灾难频繁，每一次的灾难都会带给人类沉重的打击和巨大的伤痛。然而不仅仅是对亲人的打击，更是对政府管理能力的考验。2008年的汶川大地震是对中国政党和政府能力的巨大考验。

5．12汶川大地震发生后，党中央、国务院和各级人民政府立即果断地采取了一系列有力的措施。以温家宝总理为首的国务院首先以

最快的速度成立了抗震救灾总指挥部，而我们最敬爱的温总理也在灾

后四小时内出现在灾区慰问受灾群众，并将总指挥部设在前线，中共中央总书记胡锦涛主席在知道灾情后快速做出“不惜一切代价抢救伤员，保证灾区人民的生命安全”的重要批示；中央解放军和各部委迅

速启动应急预案和响应机制。在又短又赶急的时间里，因为有中央坚

强而有力的指挥，来自全国各地的救援队不断在灾区集结了一支支以

部队官兵为先锋、专业化的抗震救灾团队、医疗卫生团队和消防队伍

一次跟进的综合救援突击队。这就使得救援进程可以更快地完成。

“速度”始终是危机管理原则的首要原则，在危机发生后，能不能控制事态，使其不扩大、不升级、不蔓延，是危机处理的关键，因为在地震发生后，中央政府当机立断，快速做出处理方案，果断行动，才能

较好的控制了灾后的各种不良的连带反应。中国是社会主义民主国家，向来就是讲究“以人为本、执政为民”的执政理念。在汶川大地震中就很好的诠释了这一深刻内涵。地震发生后，中共中央总书记胡锦涛在第一时间里做出指示要求不惜一切代价抢救伤员，国务院总理温家宝的“早一秒种就可能就活

一个人”、“只要有一线希望，我们就应尽百倍的努力”的呐喊感动着世

界各国人民。“不抛弃、不放弃”，在72小时黄金营救时间过后，营救

记录一次次的刷新，一个个生命的奇迹在不断的努力中被创造。古语有云“得民心者得天下”只有真正的把人民的利益放在首位，不惜一切为人民服务，得到人民信任和支持，才能更好的处理各种危

机的发生。在灾后抢救一周后，也就是2008年5月18日，国务院

发出公告，为表达对地震遇难同胞的深切哀悼，决定将5月19日至21日3天定做全国哀悼日，全国降半旗为遇难同胞致哀。中国政府的这一重大决定和行动，不仅仅寄托了对不幸遇难同胞的深切哀思，也展示了国家对每一个生命的爱惜和尊重。这同时也让全世界看到了中华民族的坚强，中国人民在灾难面前团结友爱，不畏艰辛、众志成城的情怀，这一切都在于我们是一个尊重生命，以人为本的国家。

危机的传播与管理，媒体必须承担责任。在全球经济一体化的国际环境下，媒体和危机传播的关系就更加密切。在危机中，媒体发挥着重要的作用，人们通过媒体感知危机的存在，使其对危机的重视，并且能帮助有效快速地处理危机。

在信息高速发展的时代，任何危机面前人人都是记者。当时汶川遭受强烈地震时，就有学生将室内的震动情况通过网络媒介在第一时间发送出来，后被各大网站转发播报。政府在也在第一时间向群众公布，于是人们在不到几分钟的时间里就能迅速的从电视、网络、广播、手机等多种渠道中获知灾情。之后各大知名媒体赶到现场进行跟踪报道，新闻媒体通过在不同的媒介向民众报道灾区灾情，除此之外国内的一些权威的电视、广播等众多媒体也中断以往的正常播出，改以24小时，全面、深入、准确地滚动播报地震灾情和救灾的进展，国务院新闻办公室和四川本省每天召开新闻发布会向民众及时告知有关灾区伤员和损伤情况。全国各地区通过了解信息后，各地区政府纷纷组织各地民众进行捐赠（筹集）物资并向灾区运行物资和派遣救援部队进行增援，就连学生没也纷纷向灾区献血捐钱，希望能解救燃眉

之急。记得在那段时间，我们不光忙着帮忙筹集物资，而且我们还在各大电视台或者网络中学习到很多的防震知识，这对增强了民众的防震意识提高全国民众的预警能力有很大的帮助。这些种种的努力通过媒体的宣传报道使得全国民众和全世界都迅速的了解到灾区的灾情和中国政府高效率的救灾努力，获得了全国人民的肯定和信任。也通过媒体获得了世界各国的理解、同情和支持。国外各知名媒体都对中国抗震予以报道，也通过此获得许多来自国外的帮助，这也加速了抗震救灾的进程和效率。

在社会透明度日益增强的新媒体时代，媒体无处不在，人人都可以是记者，危机管理中媒体的传播力量是不可小觑的。这也就说明了政府应充分认识到媒体作为推动社会发展力量在危机传播管理中的重要作用。

总的来说，此次的危机政府处理算是成功的，政府在第一时间快速反应是确保危机处理成功的关键，而且充分发挥媒体在传播中的积极作用，才能使得救灾进程能够快速的完成。此次抗震救灾行动速递快、效率高创下历史之最，不仅表面了政府视人民利益高于一切的执政理念，而且表明了在国特色社会主义体制下的危机快速反应机制正在走向成熟，并受到了全国人民和国际舆论的一致好评。

【参考文献】

1、胡百精，《危机传播管理》，中国人民大学生出版社

2、唐钧，《应急管理与危机公关》，中国人民大学出版社

3、吴宜蓁《危机传播》，苏州大学出版社

4、风险社会与危机传播研究丛书《危机传播经典案例透析》中国社会科学出版社

第四篇：从非典看我国公共危机管理

从非典看我国公共危机管理

2003年，一场“非典”突然袭来，震惊了国人，也震惊了世界。这一突发性的公共安全卫生事件是对中华民族的一次严峻的考验。在这场没有硝烟的战争中，中华民族所表现出来的凝聚力、责任感和昂扬向上的精神状态，令每个炎黄子孙都感到欣慰和自豪。同时，“非典”也暴露出许多问题，需要我们好好去反省和总结，尤其是在公共危机管理方面。

公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。而2003年的非典危机使我国的公共危机管理制度经受了一次前所未有的严峻考验，也充分暴露出了我国公共危机管理制度存在的欠缺，我们要正视在公共危机管理方面的不足，不断改善我国公共危机管理制度，以提升我国政府应对危机，处理危机的能力。

一．我国公共危机管理存在的问题。

1.公共危机管理意识比较淡薄。这次 “非典”疫情的扩大,除了受卫生技术条件的制约外,在初发时对“非典”的传染性和可控性认识不足,政府相关部门及普通民众缺乏危机管理意识也是一个重要原因。

2.信息公开力度不大。在我国政府刚涉及非典危机时，信息透明度不够，导致决策层和公众对于危机严重性及其危害性的误判，不仅延误了战机，而且影响了中国的国际声誉。

3.反应能力较为迟钝。在我国现行的行政管理体制下，当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题是难以明确的，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了地方政府应对危机的反应能力大打折扣。4公共危机管理的法律体系尚未健全。我国目前缺乏应对突发公共危机的法律法规，权威性的应急法律保障不足，无 法 满 足 危 机 管 理的法律化及制度化要求。

二．提高我国公共危机管理能力的途径

（一）增强政府危机风险意识

对于公共危机管理，我们应该坚持“以防为主”的观念。各级政府部门首先要广泛树立危机风险意识，努力提高发现、捕捉、判断危机信息的能力，将对各种潜在风险的随时评估纳入危机管理的日常工作中。其次，必须不断完善危机发生的预警和监控系统，使相关部门领导和工作人员时刻做好防范危机的心理和物质准备。

二．建立公共信息公开机制。

在经济全球化时代，政府和媒体的社会责任是向社会及时、准确地提供真实、可靠的公共信息。随着政府推行政策转向依靠其公信力，信息公开将成为建设“阳光政府”的重要利器。应改变某些传统管制方法，允许有关新闻媒体进行新闻采访、报道及评论，并全面开放；通过各种媒体宣传有关危机事件方面的知识，让公众能够迅速掌握、了解真实情况，提高公众对危机的心理承受力，增强对政府控制危机的信心，防止出现因为信息闭塞而导致危机的失控和无谓的恐慌。三．提高政府危机应变能力

我国政府危机应变能力不高在很大程度上由于管理体制不顺畅、行政效率低下所致。因此必须进一步深化行政管理体制改革，确保政令统一、职责明确、协调一致，以提高政府应变能力。首先，要加强统一指挥和控制，通过缩减不必要的组织层次，适当扩大相应管理幅度，提高行政组织的纵向沟通速度。其次，要加强各级政府，各个部门之间的沟通和合作。根据事权的性质来恰当分配职能关系，避免各自为政、部门封锁。最后，要改变权力过于集中于上层的状况，把一部分决策权（如公共安全事务）下放到以块为主的地方政府手中，让它们能在危机发生时能够迅速反应、及时处理。四． 健全法律法规体系。

在处理“非典”危机中，政府从采取隔离措施，到追究失职官员的责任，都是依据《中华人民共和国传染病防治法》的规定作出的。《突发公共卫生事件应急条例》也在短短的20天内出台，创下建国以来单项法规出台最快的记录，为政府采取应急措施提供了法律依据。这种转变，对于转型期的中国政府来说，无疑是最大的进步。危机的危害在于其巨大的不确定性，为了将危害降低到最低限度，应当尽快启动《危机事态法》的制定，建立健全法律体系，必须在最短的时间内，动员一切社会资源，克服危机带来的负面影响。

在这样一个危机频发的时代,提高公共危机管理的综合应对能力,构建起有效的危机管理体制,将是中国各级政府尤其是中央政府所必须履行的一个历史使命,也是现代化过程中无法回避的一项战略任务。我国政府应当逐步完善政府危机管理体制,提高应对危机，处理危机的能力，使整个社会都能有效发挥应对危机事件的作用,减少危机事件对国家和社会造成的损失,为社会的稳定健康发展发挥应有的作用。

第五篇：公共危机应急管理资源配置原则思考措施

公共危机应急管理资源配置原则思考措施

文章从资源优化配置视角分析公共危机应急管理中的资源属性，进而研究公共危机应急管理的属性，提出公共危机应急管理中资源配置的目标，最后围绕目标提出公共危机应急管理中的资源配置原则。

2008年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚强领导下，举国上下万众～心，奋起抗击冰雪灾害，打响了一场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗

击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。

一、公共危机应急管理资源的属性

公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。

充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。

二、公共危机应急管理的属性

公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础．以人类社会为核心．以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。

公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。

三、公共危机应急管理资源配置原则

1．以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中．以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。

2．效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应．全面调动资源

开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。

3．可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理．要兼顾长远．不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急 管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。

4．公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾．避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。

5．管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。

6．协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。7．稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源．而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。

8．开放性原则。公共危机应急管理能力不仅取决于现有资源的种类和数量．也取决于对所需资源的协调获取能力。在公共危机应急管理中，一方面在努力提高公共资源配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外部资源协助，同时必须密切关注其他范围的公共危机，及时提供支援与帮助，以期达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。公共危机应急管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享：还要将外部资源内移，增强所需的关键资源的可得性。

四、结论

公共危机应急管理是一项具有高度复杂性的社会系统工程，其重点在于临危不乱，核心在于随机应变，关键在于对资源配置原则的把握。掌握公共危机应急管理资源配置的基本原则，能够增强决策者对公共危机应急管理目标可达性的认识，在危机管理中做到临危不乱，有所为有所不为，有利于提高公共危机状态下的应急决策能力．进而发挥领导才能在危机处理中的艺术性，提高决策的科学性。