印度乡村公共品供给机制研究公共治理的视角

第一篇：印度乡村公共品供给机制研究公共治理的视角

印度乡村公共品供给机制研究：公共治理的视

角

温俊萍

 2013-02-15 17:26:29

来源：《南亚研究季刊》(成都)2008年1期

内容提要：公共品供给是决定农村经济社会发展的关键因素，科学合理的公共品供给制度对于推进农村发展战略至关重要。自由化改革以来，印度政府在公共品供给制度方面进行了一系列积极探索并取得显著成绩。本文拟从公共治理的理论视角出发，结合印度乡村治理的具体实践，对印度乡村公共品供给的制度背景、现状、机制等进行系统分析和研究，以期为我国农村公共品供给制度创新提供有益的借鉴。

关 键 词：治理 乡村公共品 印度

印度是农业大国，有近7.3亿人生活在农村，直接或间接以农业为生。农村公共品的供给对增强农业的发展后劲、改善农民的生活质量都特别重要，公共产品的供给问题一直备受关注。自由化改革以来，印度政府在公共品供给制度方面进行了一系列积极探索并取得显著成绩。因此，本文拟从公共治理的理论视角出发，结合印度乡村治理的背景，考察和分析印度乡村公共品供给机制，主要包括乡村公共品提供的状况，公共品供给的责任结构、融资机制，决策执行及其监督机制等方面内容。在此基础之上，总结印度乡村公共品供给的经验及其启示，以期为我国农村公共品供给制度创新提供有益的借鉴。

一、治理理论框架中的公共品供给分析

在市场经济条件下，政府的主要职责是提供充足的公共物品，最大限度地满足全社会的公共需要。因此，如何有效地提供公共物品始终是各国政府关注的焦点。根据公共经济学的观点，公共品是指“每个人的消费不会减少任一其他人对该种物品的消费”，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个基本特征的物品。近年来，伴随着新公共管理运动的兴起，公共治理理论成为包括公共品问题在内的公共事务管理的主要理论工具。治理(governance)一词在西方国家已有数百年的历史，其原意是控制、引导和操纵，自20世纪90年代以来，治理的涵义发生了深刻变化，许多学者从不同角度对治理作出了新的界定。其中，全球治理委员会的定义最具权威性和代表性。根据该委员会的界定，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的非正式的持续的过程。治理的定义包括了如下几个基本特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理的主体既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是由行动者持续互动形成的机制。①公共治理通过在不同治理主体之间建立合作伙伴关系，共同完成和实现公共品供给或公共事务管理的目标。它运用合作理念考量公共品供给问题，要求政府的职能必须由重管制向重服务转变，引入各种形式的制度安排吸引更多的非政府组织和社会公众参与公共品的生产和供给，公共治理强调了政府与非政府力量在公共品生产中的互动关系，认为只有以公众需求为导向，积极回应环境变化，才能不断提高公共品的供给效率。

按照治理理论的分析框架，衡量公共品供给效率的因素主要包括以下几个方面：(1)合法性，即关于公共品供给的决策是否被自觉认可和服从的性质或状态，它要求公共品的供给能够体现不同社会成员的共同需要，以尽可能获得公众的共识和同意；(2)法治性，即法律成为公共事务管理的最高准则，法治的目标是规范公共品供给主体的行为，对公共事务进行有效的治理，为公民分享公共品提供制度保障；(3)责任性，指的是公共品的供给主体职责明确，能够履行相应的职能和一定的义务；(4)有效性，主要指公共品的决策和执行富有效率，其本质是实现公共品供给的低成本和高效率；(5)公正性，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品或公共服务方面是平等的；(6)回应性，它的基本含义是公共产品的供给主体必须对公民的需求作出及时的和负责任的反应，能够主动迎合公民的价值取向和偏好；(7)参与性，指人们可以广泛参与公共品供给的决策、执行及管理监督过程。②

近年来，许多国家的政府在转变职能的同时，开始反思公共服务和公共品供给的结构和效率问题，对公共品供给机制进行了改革和创新并取得一定的经验。与一些发展中国家相比，印度政府更加关注民生问题，在公共品的供给制度方面曾进行了许多有益的探索和尝试。因此，本文拟从公共治理理论的视角出发，对印度乡村公共品供给制度进行深入分析和探讨，以期能够为我国农村公共品供给体制的完善和创新提供一定的借鉴和启示。

二、印度乡村治理背景下农村公共品供给现状

印度农村政府体系总体上可称为潘查亚特制度(Panchayati Raj)。潘查亚特也叫评议会，指的是邦政府以下由选举产生的农村基层政府体制。在邦政府以下，各级潘查亚特实行分级自治。潘查亚特是印度地方基层社区组织制度的显著特色，在印度农村，许多公共品大都经由潘查亚特直接或间接进行供给。为了使潘查亚特更好地履行公共品提供职能，印度政府通过法律制定，资源支持，政治保障等途径不断扩张基层政府的自治权力。自独立以来，印度就一直致力于提高乡村地方政府的自治能力和权限，为此曾制定和颁布了许多法律法规改革和调整传统的潘查亚特制度，尤其是1992年第73号宪法修正案确立了潘查亚特制在印度的宪法地位。根据印度宪法第243I条款规定，“邦向村潘查亚特授权和下放职能”；第243G条款规定，“为使潘查亚特行使地方自治功能，应向潘查亚特下放权力。尤其在计划和实施与发展和社会正义相关的众多项目上，向潘查亚特下放权力和责任”。③自由化改革以来，印度政府在推动乡村治理发展，引导基层自治方面发挥着重要的作用和影响，从而保证基层自治机构能够积极发挥自治政府的角色，更好地履行公共服务的职能。

农村公共品是公共产品的重要组成部分。主要包括农村地域范围内用于满足农村生产或农民生活需要，具有非排他性和非竞争性的社会产品或服务。如农业科技成果的推广、农村水利灌溉系统、农村道路建设、农村基础教育、农村信息系统、公共卫生医疗等。

目前，印度乡村存在着大量的村级公共品，为了研究的需要，本文选取了比较典型的、对农村居民生产生活影响最为直接和重要的几项农村公共品，涉及饮用水、村庄道路、基础教育以及基础医疗。本文对乡村公共品供给现状的分析，主要以上述公共品为重点进行探讨。

饮用水。印度是一个缺水大国，由于受气候影响，印度大部分时间处于干旱缺水状态。因此，饮用水对印度民众的生活和生命健康具有至关重要的影响，在此情况下，印度政府非常重视饮水问题，积极通过各种渠道缓解水资源的匮乏。目前，印度的饮用水工程已经取得很大成效。全国60万个居民点中，只有大约1％的居住点尚未完成该项工程。按照工程达标的标准：每人每日安全的可饮用水将达到40升；每250人将拥有一个手压泵井或水站。④

村庄道路。印度独立后的历届政府无不重视公路建设。半个多世纪以来，随着公路总长度的增加，印度成为拥有世界上最大公路网的国家之一，形成了联系各大城市、乡村的全国公路网。目前，公路里程为338.2万公里，其中农村公路里程达300万公里。为了改善道路，印度政府于2000年开始实施村庄连接项目，计划使千人和500人以上村庄分别于2003年和2007年开通公路。

基础教育。印度政府1976年开始把基础教育列入工作日程。1986年，政府首次颁布国家教育政策和实施规划，普及基础教育工程正式在全国启动。1992年，政府开始在全国实行统一的教育体制，旨在提高基础教育的质量，把教育普及到社会的各个领域，消除城乡和贫富差别。从教育设施方面来看，2003年，印度已经实现94％的农村人口在1公里之内设有小学。印度村庄基础教育的投资和师资主要由政府负责，学校的日常管理和运营则由村庄负责，为了发展农村基础教育事业，印度实施了一系列教育工程项目，主要有：地区基础教育工程；基础教育营养支持工程；教育保证计划等。

基础医疗。印度政府对乡村的医疗事业一直较为重视。早在20世纪80年代初期，印度政府就制定了在全国农村逐步建立三级医疗保健网的宏伟目标。这一网络包括保健站、初级保健中心和社区保健中心三部分，免费向广大穷人提供医疗服务。近年来，为更好的保障广大农村人口的健康安全，印度一些地区的行业联合组织和非政府组织开始行动起来，积极介入农村医保，帮助农民进行投保，从而开辟了发展中国家农村医疗的新途径。

三、公共治理的视角：印度乡村公共品供给机制分析

从公共治理视角来看，农村公共品供给机制主要是指有关农村公共品的决策、融资、管理与监督等的制度安排；具体而言，其主要内容是以农村公共品的供给为核心，分析和考察不同治理主体在提供公共品过程中的职责划分、公共品供给的资金来源，公共品的决策实施及其监督等。

(一)乡村公共品供给中的政府职责

印度宪法以及其他相关法律明确规定了中央和地方各级政府在乡村公共品供给过程中的责任和权力。

按政府职能划分，印度政府机构分为三个层次：联邦(Federal)、邦(State)以及地方政府。根据宪法规定，各级政府之间的职责界定是明晰的。其中，联邦政府享有管辖国防、外交、铁路、运输、通讯、货币、银行、关税等事务的权限，邦政府拥有相对独立的立法、行政权。主要承担有关人民生计与福利的一系列职能，如公共秩序、警察、地方政府、公共卫生、农业、土地等。与此同时，宪法还规定了联邦和邦政府共同承担的职能如司法管理、经济和社会计划、贸易与商业等方面。

随着基层民主自治的发展，乡村地方政府在提供地方公共品方面发挥着越来越重要的作用。根据第73号宪法修正案规定，邦政府应将附件11中规定的29个任务下放给农村三级地方政府，如农业推广、土地改良、小型灌溉、饮用水、道路、教育(包括中小学)、医疗卫生和社会福利。其中，村潘查亚特履行公共设施、医疗和小型建设、小型灌溉、村庄道路等主要职能；而区潘查亚特和地区潘查亚特则起到监督或执行邦政府任务的作用。⑤具体而言，村潘查亚特的职能由服务性职能和开发性职能组成，主要负责村级公共品的直接供给。区潘查亚特职责主要是负责农业的发展、开发、合作、环境卫生、初级教育、家庭工业和紧急救济等方面。作为区潘查亚特委员会与邦政府之间的纽带，地区潘查亚特在多数邦一般是负责监督、咨询和协调的结构。⑥

在乡村公共品供给的过程中，印度各级政府之间的权力结构清晰、责任明确，各级政府具有什么样的权力和责任，需要完成什么样的任务，在法律和政策上都有明确的界定。属于中央政府、邦政府的职责，一般不能分解或摊派给地方政府。与此同时，法律赋予基层政府相当的选择权力，使其可以根据实际情况从事某些公共品供给活动。如第73号宪法修正案就赋予了村民代表在一系列村级公共品上的决策权。⑦

20世纪90年代以来，印度中央与各邦政府对农村公共品供给进行了积极探索。通过分权化和参与治理，有效动员社会资源，逐渐形成了政府主导、多中心参与的农村公共品供给结构。⑧

(二)参与式的乡村公共品决策机制

公共品供给决策是公共品供给的一个重要环节，政府职能部门、村潘查亚特、社区以及村民都是重要的决策参与主体，他们之间的合作与协调影响和制约着公共品供给制度的效率。

印度农村公共品供给决策呈现出自下而上的分权化特征，在治理过程中，社区与居民在农村公共品的供给决策中发挥着日益重要的作用。具体表现为：一方面，村民出于自身的利益需要，积极参与公共品相关决策的制定。在村级公共品的供给决策过程中，人们通过自治机构和社区建立了自己的利益需求表达机制，提出自己对公共品的需求，然后，邦政府按照人们的需求不断增加或调整农村公共品的供给。村民的广泛参与使农村公共品逐渐转向了需求推动和社区引导的供给模式，⑨从而使公共品的供给效率不断提高。

另一方面，印度的基层民主使地方官员在公共品供给决策中能够反映选民的利益与要求。印度基层官员一般经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，作为得到选民充分授权的决策者，他的决策计划得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中的投票考验。因此，在进行决策时他们能够考虑到居民的意愿和要求，做出较为合理和恰当的决策。

(三)合理有效的乡村公共品供给监督机制

监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。⑩近年来，印度逐步建立起完善的监督机制，通过体制内和体制外两种途径加强对公共品供给决策和执行的监管，以确保农村公共品供给的效率和公平。

体制内的监督主要表现为制定相关的法律法规对公共品供给主体和供给过程进行严格的规范。目前，印度宪法已对落实中央和邦政府的问责性进行了明确的规定。比如，宪法要求政府定期选举，通过独立的权威机构对政府账户进行审计。这两项工作分别由印度首席选举委员和主审计长负责。此外，宪法还规定，由独立的司法部门负责制订各部门职员的雇佣条款。(11)与此同时，印度政府通过设立相关的监管部门对特定行为进行有效的监督。比如，印度所有邦的各级潘查亚特的账目每年都要接受地方资金账目检察署(ELFA)征收的审查。(12)除审查外，该组织还就有关地方机构的财政事务提出速度进行监控，以及针对地方机构的询问解释有关财务规则。此外，在一些邦，还制定了由外部层面的邦潘查亚特公务员所实施的内部检查和特别检查的规定。(13)上述制度对农村公共品供给起到了有效的监督作用。

体制外的监督主要是指反对党、新闻舆论以及公民对公共品供给过程的强力监督。值得关注的是，印度的民主制尤其是普选的推行，唤醒了广大民众的民主意识，民间逐渐兴起了监督政府的社会运动和组织，从而使公共品的供给受到有力的社会监督。在此情势下，农村公共品的提供在决策和实施的合法性、参与性、透明度、回应性、廉洁和公正方面都呈现出较为良好的表现。

(四)灵活多样的乡村公共品供给融资机制

筹措资金是公共品供给的核心和关键。印度乡村地区公共品供给的融资结构，与公共品供给的主体有着直接关系。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。从总体上讲，印度农村公共品的融资机制主要包括以下几种形式：

1.政府融资。一般来说，印度乡村公共品的政府融资渠道主要涵盖以下两部分：其一是财政转移支付。印度中央政府通过税收分配和拨款补助方式向乡村基层政府进行转移支付，这部分资金成为公共品融资的重要渠道。目前，潘查亚特的资金来源除邦财政委员会的转移支付以外，还包括实施各种中央项目如中央各部门项目和中央主持项目获得的转移支付。(14)如印度第十个五年计划分配给农村发展项目资金达到7677亿卢比，仅2005-2006年的资金就有2448亿卢比，其中，就业保障项目达到600亿卢比。(15)而邦政府主要通过邦项目和中央主持项目(中央和邦共同负担资金)提供资金。这些资金通过多个设在区一级的专门项目代理机构负责转移支付，比如区农村发展机构。(16)其二是各级基层政府的自有收入。除转移支付外，各级政府主要通过自有收入为地方性公共品融资，主要包括各种税费收入，如地区潘查亚特收缴的土地税、管理项目的收费、罚款以及出售财产和从事其他经营活动的收入。

2.市场融资。市场融资主要针对可以通过市场机制进行融资的准公共品。在印度，农村金融机构积极参与各类农村基础设施的建设项目，增加对农业和农村发展的贷款额度，有效解决了农村基础建设项目资金不足的问题。仅以印度国有化商业银行实行地区服务计划的农村信贷新战略为例，1989-1990年度其所有分支机构为地区服务计划新战略提供的贷款总额为1560亿卢比，其中农业信贷达到1037亿卢比。(17)

3.国际经济组织融资。这部分融资使印度农村公共品供给的资金来源呈现出多元化发展趋势，对公共品供给模式的转变具有重要影响。一些重要的国际经济组织尤其是亚洲开发银行和世界银行是印度农业贷款的主要来源。据报道，2005年，亚洲开发银行为印度农村公路建设项目贷款7.5亿美元。2006年，世界银行向印度提供2亿美元贷款进行农业研发。(18)

4.私人融资。在印度也可以通过用户付费和私人投资的方式进行公共品项目建设(19)，比如小型灌溉设施和供水项目就包括个人提供的资金。为了鼓励个人投资公共事业，印度政府在税收方面给予投资者一定的优惠待遇。根据有关规定，如个人投资于由国家高速公路委员会和农村电力公司发行的债券，年收益低于500万卢比的可以免税；投资于印度国家农业和农村发展银行的债券，也可以享受免税。

5.非政府组织和志愿者捐赠融资。在印度，非政府组织在公共品或公共服务供给中发挥着显著的作用，一些非政府组织和志愿者通过捐赠方式满足农村对公共品的需求，以保障农村居民的基本生存和发展权利。比如，在扶贫开发领域，各种非政府组织(如SYED—HASHIM家族基金会、印度自我就业妇女协会(SE—WA)等)的活动相当活跃，在改善公共品供给效率方面发挥了积极的作用。

四、对完善我国乡村公共品供给机制的启示

自独立以来，印度政府积极改革乡村治理结构，不断改善乡村公共品供给机制并取得显著的成效。中国与印度同为发展中国家，在人口、资源、经济发展程度、产业结构等方面具有很大程度的相似之处，在农村、农业、农民问题上更是非常相似。目前，虽然我国在农村经济社会发展中取得一定的成绩，但农村公共品供给严重不足的矛盾日益凸现，已成为影响农村发展和农民生活的主要障碍。为了推进社会主义新农村建设，提高我国农村公共品供给水平和效率，我们可以借鉴印度的成功经验和启示，加强农村公共品供给机制的改革和创新。

1.明确乡村公共品供给主体，合理界定各级政府的供给职责。

根据公共治理的观点，明确划分供给主体的职责和范围是提高公共品供给效率的首要前提。如前所述，在公共品供给结构中，印度各级政府之间的责权划分清晰，上级政府不能随意摊派任务给下级政府。而在中国，政府间责权分配模糊不清，在垂直体制背景下，上级政府可以通过行政手段将承担的部分责任分解给不同的基层政府，甚至于基础教育和公共卫生这类外溢效应较强的公共品也通过政府权威转移事权交由县和乡政府承担。事权划分不明确使乡村公共品供给出现严重的缺位和错位现象，不仅有悖于财政支出的受益原则，而且直接增加了农村基层政府的事权负担，影响到公共品的供给能力和效率。根据印度乡村治理的经验，我国政府在公共品供给过程中应进一步明晰界定各级政府的供给职责。首先，应按照公共品的不同性质确定乡村公共品的供给主体，科学合理地界定各级政府提供公共品的职责和范围。其次，在明确各级政府供给职责的基础上，根据财政分权的原则，合理划分政府间的财权和事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品的长效机制。总之，国家应根据农村公共品的不同性质，建立起由中央、地方、社区三位一体的农村公共品供给机制，并以法律法规的形式明确供给主体的职责和权限，有计划、分步骤地实施农村地区公共品的供应，以保证农民的基本公共品需求。

2.完善农村公共品供给决策机制，提高公共品供给效率

公共治理理论认为，公共品的供给决策是影响公共品供给效率的关键因素，作为民主制国家，印度采用的是自下而上的公共品决策模式，在此基础上，逐渐形成需求导向和多中心参与的供给方式，公共品的供给结构和供给水平日益提高。而我国乡村目前主要实行“自上而下”的公共品供给决策机制，忽略了广大农民对公共品的实际需求，导致现行农村公共品供应中出现结构失衡与效率低下等诸多弊端，严重影响到农村社会的全面发展和进步。为了提升我国公共品供给的决策水平，我国政府应根据公共品供给的层次性，改革和创新现行的公共品供给决策制度，对于应由中央和省级政府提供的公共品，仍然可以采取自上而下的决策机制；主要由县级政府和乡镇政府负责提供的公共品，应采取自上而下和自下而上相结合的决策机制，为了保证决策效果，可同时建立听证制度，在此基础上由本级人民代表大会投票决定；对于农村社区内的公共品供给，必须改变当前“自上而下”的决策机制，逐步建立起由社区内居民民主决定的“自下而上的公共品供给机制”。与此同时，要建立能够反映农民需求真实偏好的表达机制，使农民有效参与公共品的供给决策，促进农村公共品的有效供给。

3.实现农村公共品供给主体和融资渠道多元化

公共治理理论强调，政府并不是公共品供给的唯一主体，一般而言，政府只需提供纯公共品，至于准公共品则应该充分调动市场和社会力量来辅助供给。如前所述，印度政府在乡村公共品供给过程中，积极促进农村公共品供给和融资机制的多元化。为了提高有效供给水平，印度政府鼓励非政府组织参与公共品供给活动，通过建立各种合作机制，充分发挥非政府组织汲取资源的能力，弥补政府资源匮乏的缺陷。与印度相比，我国农村公共品供给主体单一，融资渠道狭窄，从而严重影响到农村公共品供给效率。为了应对这一问题，我们可以借鉴印度的经验，将公共物品供给主体和投融资机制的多元化作为我国农村公共产品的发展方向。在坚持公共财政供给为主的前提下，充分发挥市场、社会力量的作用，鼓励社会组织和个人参与公共品的供给，逐渐形成农村公共产品供给主体多元化的格局。为了扩大资金来源，可以通过市场渠道如发行地方政府债券，鼓励非政府组织参与农村教育、公共卫生、公共事业建设等途径缓解由于财政投入不足而导致的农村公共品短缺的矛盾。与此同时，应将农业作为重点鼓励外商投资的领域，积极吸引外资参与农村公共品生产与供给。

注释：

①《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页。

②俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2004年版，第8—11页。

③Constitution of India, http://indiacode.nic.in/coiweb/welcome.html

④王晓丹：“印度的农村建设”，http://www.xiexiebang.com//external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/rao.pdf

⑥财政部《财政制度国际比较》课题组：《印度财政制度》，中国财经出版社，1998年版，第27页。

⑦Timothy Besley, Rohini Pande，Lupin Rahman and Vijayendra Rao,“ The Politics of Public GoodsProvision: Evidence from Indian Local governments”, p.2.http://www.xiexiebang.com

(14)Nirvikar Singh,“ State Finance in India：A Case for Systemic Reform”, Nov.2005.http://econ.ucsc.edu/faculty/workingpapers

(15)a Aeference Annual, Published by Ministry of Information and Broadcasting, Government of India.(16)丁开杰、刘合光：“印度农村公共品供给体制研究”，《当代亚太》，2006年第6期。

(17)鲁达尔•达特等著，雷启淮等译：《印度经济》(中译本，下册)，四川大学出版社，1994年版，第126页。

(18)印度：《经济时报》，7月25日。

(19)World Bank, “India Fiscal Decentralization to Rural Governments, Fiscal Decentralization in Kerala”, No.26654—IN.http//web.worldbank.org

第二篇：社会资本视角下我国公共危机协同治理研究

社会资本视角下我国公共危机协同治理研究

摘要：努力实现从政府危机管理到公共危机治理的范式转换已经成为学界的普遍共识。从社会资本角度研究公共危机治理问题，可以将公共危机治理放到整个社会关系的大背景中来，为提升我国公共危机治理绩效提出新思路。本文从社会资本角度出发，分析其与公共危机协同治理之间存在的耦合关系，进而从社会资本三个重要组成部分：信任、互惠规范和社会网络，对我国公共危机治理中存在的问题进行分析，并尝试从提升政府信用、健全公共危机治理相关法律和拓展民众参与网络这三个方面提升我国公共危机治理绩效。

关键词：公共危机、协同治理、社会资本、信任、规范、社会网络

我国目前的公共危机治理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相 比存在很大差距。主要表现为危机治理主体单一，社会力量参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形成于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使得公共危机的应对缺乏效率，不能在充分高效运用社会资源。如何调动各方力量，形成良好公共危机应对体系，应对社会中各种突发性危机，是当下我国公共危机治理研究的重点。在这方面，社会资本理论为我们提供了新的更为有效的研究视野和探索路径。

一、相关概念

（一）公共危机与公共危机管理

公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情。“公共性”是公共危机的首要特征。所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。[1]

（二）公共危机协同治理

公共危机治理与政府危机管理不同。政府危机管理是在公共危机预防、应对和恢复过程

中，以政府为单一主体，以自上而下的行政命令为主导方式。公共危机治理是由政府组织、非政府组织、公民、企业等多元主体，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统，它拥有着一个扁平化、弹性化的公共危机应对网络结构。

公共危机治理的多主体性决定了公共危机治理必然是一个协同治理的过程，关于协同治理的内涵，我国知名学者张康之教授认为，协同治理是多元治理主体的共同治理。即建立起一个由政府和社会自治型组织协同治理的体系。在这个协同治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、协同分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。协同治理的特征主要表现在以下三个方面：其一，协同治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。协同与信任是互动的，信任促进协同，反过来协同又增强了信任；其二，协同治理的主体身份必须是平等自由的。其三，协同的目的是为了追求共同利益。

目前流行的治理理论强调在国家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种协同的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的协同与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于协同、信任、平等和谋求公共利益的公共危机协同治理体系。[2]

（三）社会资本

从20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄，他把它界定为实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特·帕特南，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。[3]

二、社会资本研究与公共危机治理结合在公共危机协同治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机协同治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机协同治理的基础。社会资本主要

是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强协同意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的协同治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了协同。第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通．[4]

三、社会资本视角下我国公共危机治理难题

公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。公共危机事件的破坏性、不确定性和社会性等特点，使公共危机管理不仅需要人员、技术、资金等硬件条件，还需要社会结构、社会心理、社会规范等软件条件。另外，公共危机事件的发生对经济资本、人力资本和社会资本都造成损害，但社会资本所受的损失最小，即原有的社会结构、社会规范等依然会发挥作用，而且社会资本还可以向经济资本和人力资本转化。可以说，社会资本的丰富程度直接影响着公共危机治理的实现及效果。

我国公共危机事件频发，如何处理这些危机事件给政府也想整个社会提出了挑战，目前我国公共危机治理中存在的难题，从社会资本角度看，可以归结为以下三点：

(一)公共危机治理中的信任缺失

公共危机是全社会要共同面对的，社会既然是大家的，危机也是所有人的，任何人都无法置身事外。在一个民主开放、人人必须建立社会责任意识的，然而，责任来源于信任，尤其是在当今的市场化氛围中，如果社会主体间缺乏起码的信任，那么社会责任必定是缺失的，公共危机治理也将无从谈起。在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的公民参与的网络孕育了一般性交流的共同准则，促进了社会信任的产生，这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。只有做到政府、社会和公众问真正的信任，他们才能在公共危机治理中自觉树立起应有的责任意识，并将其转化为参与公共危机治理的具体行动。

然而从我国现已暴露的公共危机问题来看，我国公共危机治理中信任缺失主要表现为民众对政府和非政府组织的不信任。公共危机具有一定的扩散性，一个公共危机处理不当很可能引发一个或几个公共危机。民众对政府的不信任主要表现为因为这种不信任而使公共危机扩大化，甚至产生新的公共危机。近年来，由于民众对地方政府不信任所产生的群体性事件接连不断，防不胜防。

政府作为公共危机治理中的领导主体，公众对政府越信任越容易形成全社会共同的价值观念，进而凝聚全社会的力量，使公共危机得到有效应对。相反，民众对政府的不信任，则容易导致社会秩序失范。公众对政府的不信任可能是民众对政府工作人员品德、能力等方面的不信任，或因运用公共权力中的不当行为所引起不信任，或是对制度政策本身的不信任。

这主要因为政府及工作人员观念上对公共危机的严重危害认识不足，对民众长期反映的社会问题麻木不仁，漠视民众生命财产安全，特别是忽视了民众的知情权、参与权和监督权，对民众的承诺不能兑现，应急机制不健全等。

(二)公共危机治理中的规范缺失

社会规范是民众在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的，没有一个机关明确地制定、颁布、实施这些规则。因此，它不同于国家机构自上而下指令性发布的法律规则，其是公民在多次重复自由组合过程中达到的最优纳什均衡。在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。显然，作为社会资本的重要组成部分，社会规范约束和调节了社会成员的行为，在公共危机治理过程中，促进民众在危机治理上的监督与协同，从而确保了公共危机治理目标的实现。

规范是被灌输出来的，是由模式、社会化(包括公民教育)和惩罚来维系的。当前，我国关于公共危机治理的法律缺乏，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》主要规范了政府对突发事件的应对活动和政府责任，对民间组织和民众的行为规范和责任规定明显不足。例如，公共危机治理是一个需要社会力量广泛参与的过程，其中信息公开是促使民众广泛参与和进行监督的重要手段，然而本法对此缺少具体规定，在实践中难以实施。可见，现有的法律规定并不能形成公共危机治理所需的互惠规范。

(三)公共危机治理中的社会网络缺失

公民参与网络是公共危机治理的现实推动力。公共危机治理的主体不应简单地局限于政府，而应当是包括政府、企业和社会在内的一个广泛的参与群体，这是公共危机治理的现实要求。社会资本为公共危机治理格局的形成提供了公民参与的网络，其表现为社会行动者之问的各种关系，如权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、社会关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、公民参与等方面，其中蕴含了可转移的重要资源。

良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律目治的制度化治理机制。但从现状采看，我国社会资本的开发利用不足，公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力不够强，良好的社会网络治理结构在我国尚未形成。[6][5]

四、社会资本视角下我国公共危机治理出路分析

公共危机治理的提出，是对当前中国社会发展所面临的风险环境的积极回应。要解决当前公共危机治理的困境，必须以和谐社会为共享愿景，增加和开发社会资本，在充分利用既有资源的前提下调动更多的资源，提高化解矛盾和危机的能力。

（一）重塑政府公信力，重构政府社会资本

如果国家不能承担应负的公共责任，甚至治理能力减弱，必然造成整个社会的失序，成为所有社会风险爆发的导火索。因此，必须重构政府的社会资本，增强政府公信力。

重塑政府公信力，维系社会交往关系的纽带，公众对政府的信任是稳定社会秩序的重要

保障。一个由信任建构的社会网络和一个有着很高信用的政府，将有效实现危机中的社会动员和资源配给。维护公共利益是政府诚信建设的客观依据，政府能否取信于民，关键就在于政府是否真正促进和保障公民利益。

政府要想取信于民，首先应当做到信息共享，提高行为的透明度，威廉姆森认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。由于公共危机事件具有突发性、灾害性和涟漪性的特征，基于政府、媒体和公众三者间良性互动非常重要。所以，在公共危机治理中必须构建开放的信息传播与认证渠道、有序的公民参与机制。这样，可以提供给公众充分的信息，引导他们更恰当、更全面、更深刻地理解危机，在此基础之上作出更为明智的决策。

其次，政府应当增强危机应对能力，具体表现为构建“ 柔性化”组织形态，对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。柔性化是一个动态的概念。它在一个组织内部是指具有不断学习创新，利用内外资源参与环境变化，对环境带来的不稳定性不断做出反应以及适时根据可预期变化的结果迅速调整的能力。柔性化组织是当代组织变革的新趋势，柔性化组织所隐含的管理理念主要表现为：组织边界网络化、管理层级扁平化、组织结构柔性化和组织环境全球化。公共危机由于其与生俱来的突发性、不确定性及其复杂性要求政府重新整合政府组织内外部社会资本，构建起动态性、柔性化的公共危机治理系统，从而对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。

（二）制定和完善危机治理法律法规体系，强化规范社会资本的作用

在公共危机治理中，建立陌生人之间的信任显得更为必要，而法治可以起到维护社会资本的作用，为社会资本构筑其发挥充分效力的最后一道防线。建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的。在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分发挥多元主体的作用，不能仅仅寄希望于危机发生后的自愿参与、临时调配和仓促应对。应该明晰危机治理中各权力主体的责任和义务，理顺它们之间的关系，只有在权责分明的基础上才能整合各多元主体的力量，指引成员的外在行为向着互相信任、互相合作的方向靠拢，从而实现危机治理的目标。面对各种危机，最根本的战略选择就是建立健全危机治理的一整套机制，形成一个常规化、制度化的框架设计和实质性的制度安排，以此明确危机治理的目标，指导危机治理的行动，统一调配危机治理的资源，在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机治理能力。

（三）建立畅通的危机治理社会网络，培育协同治理的社会资本

建立、健全公共危机治理网络，应从社会治理的主体出发，积极对各个社会主体进行培育，形成一个“小政府，大社会”的现代公民社会。

首先，培育成熟的公民社会，为公民、非政府组织有序高效地参与危机治理提供基本支撑。只有在公民精神健全、社会交往网络发达的条件下，政府才能达到治理的要求，即在社会资本丰富的条件下，才能实现政府人员与社会公民的良性互动。

其次，积极培育民间组织，为公共危机治理提供健全的社会组织机制。社会资本的产生和更新与民间组织紧密联系在一起。民间组织倡导互助，其发展亦有助于提高社会认同感[9][8][7]

和凝聚力，有助于信任、互惠、规范等的形成和发展，从而改善社会资本结构，减少公共危机事件的发生。积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或拓展渠道，这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高政府的危机物资的储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。

再次，加强国际合作和引入全球治理理念，提高风险防范和危机治理能力[10]。当今之风险社会是全球性的和全人类性的，在全球化迅速发展的今天，局部的或地方性的危机也有可能扩散到全世界，从而导致全球危机的产生，各国都因全球性问题和全球性危机而形成了一个相互依存的命运共同体，任何一个国家都不能独善其身。采用全球治理的视角来考虑，使主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织和有影响的个人作为国际社会行动主体，来共同应对全球性的重大危机。

参考文献：

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[2] 詹姆斯 S·科尔曼．社会理论的基础[ M]．北京：社会科学文献出版社，1999:38张康之．论参与治理、社会自治与合作治理[ J ] ．行政论坛，2008:6

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[8] 孙健．柔性化组织的管理理念[J]．中国行政管理，2007:09

[9] 王世彤 顾雅洁.公共危机管理与社会资本互动分析[J].科学学与科学技术管理，2005，26(10)：125-128.[10] 蔡新燕.公共危机治理的社会资本分析[J].市场研究，2008(11)：10-14.

第三篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革开放以来，随着社会城市化进程的加快，经济水平的提高。越来越多的的城市发展将近郊农村纳入到城区范围，也就形成了现在所谓的“城中村”。“城中村”现象越来越普遍，然而这种现象并没有将农村彻底变身为城市反而衍生出许多更深层次的问题以及农村城市化进程中诸多社会矛盾。这种问题的有效解决不但能在问题根部解决矛盾，还能有效地加快城市化进程。本论文通过研究城中村问题形成原因，分析治理方案以期达到对当前我国经济“转型期”的统筹城乡协调发展起到积极的促进和借鉴作用。

关键字：城中村，城市化进程，现代化治理

随着，工业化、城市化进程的加快，城中村问题已经成为不可小觑的社会问题，城中村，指城镇化过程中被融入到城市建设用地的农村地区。它不但反映了社会矛盾，也映射出农村内部更深层次的矛盾。如何解决这一问题关系到一个城市乃至一个国家的发展大业。

一、城中村形成原因

笔者在经过多方面分析调查后，认为大致有五个原因：

1、改革开放后，我国经济迅速发展

改革开放后我国由计划经济转为市场经济，直接导致了我国经济的飞速发展，然而这种发展必然使得城市化进程加快，城市逐渐向城郊农村扩展，导致农业用地转变成工业用地，农村土地价格飞涨，更加速了农村用地转向为第二、三产业用地。也促使了农村被城市包围导致这种现象。而城中村这种住房，则是当地居民为了获取更多征地赔款所建成的。

2、外来务工人员多，分担老城区的城市职能

城市化进程加快，导致外来务工人员增加，老城区无法承载这种负担，更加促进了城中村的发展，各种廉租房的筹建导致了城中村脏乱差的现象，并且多次治理无效，成为顽疾。并且外来务工人员的增加，也导致了城中村各种社会关系的复杂化。进一步导致了城中村居民生活水平低的情况

3、相关政府部门没有提出准确的规划方案 由于经济突飞猛进的发展，城市逐渐包围农村的趋势更加严峻，政府并没有预先准确的估计出这种状况，并对其出台相应的管制措施，是导致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面对城中村当前的形势，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的资金，并且安置之后还需要为当地居民解决就业、医疗、教育等相关问题，可是这些问题现在难以出台相应的政策制度也是造成城中村现象的一个重要原因。

4、农民为获得更多利益 随着城镇化进程的加快，越来越多的农村用地划为城市建筑用地，农民没有了土地，失去了为生的来源，纷纷进城务工，同时，随着土地越来越少，人们开始稀土如金，不断的进行房屋的改建，对占地租金越来越不满足。从而导致农村用地不好规划，拆迁困难的现象频发。

5、城乡管理二元化

最为重要的原因就是城乡管理二元化，这种二元化制度包括：二元化户籍制度、二元化社会保障、二元化医疗、二元化教育等一系列更为深层次的原因，面对这些问题，相关政府部门并不能提出行之有效的措施。而且从另一个方面看，二元化所有制还是指土地的二元化，农村的土地归于农民自身使用，农村宅基地归农民自身所有，农民为了获得更多的利益、租金会无限量的抬高土地用价，从而导致现状。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件设施

众所周知，城中村中存在的普遍现象就是“脏、乱、差”，房屋违规建设，道路堵塞小摊小贩难治理，垃圾回收困难，环境污染问题严重，治安管理不完善等诸多问题。现在各大城市治理房屋违规建设的方法大多是建立新民居，整顿城中村房屋建设，规范居民住房水平，或者引进房地产开发商对农村住房进行统一建设。对于道路交通设施，政府则是出资出力维护道路交通设施，整治道路安全以及卫生问题，加大城中村治理的财政支出。整顿重工业、轻工业中小企业废气、废水排放问题，关注环境污染，保护农村土地及饮用水资源。政府应加大硬件设施的资金投入，完善城中村道路、环境等问题。从外在改善城中村“脏、乱、差”的现状。

2、规范管理外来务工人员 随着城市化进程的推进，越来越多的外来人员涌入城市，但是政府资金有限，老城区承载能力有限，就导致了越来越多的外来务工人员选择居住在城中村，不但价格便宜，而且位于城区方便出行。这样的问题就来了，外来人员流动性较强，人员关系复杂，给城区治安带来很大的威胁，“偷、盗、抢”，“黄、赌、毒”等违法犯罪现象频发，且屡禁不止。对于这一问题，当地政府应该严重的重视起来，城市的发展需要人才，但是当外来人口不断增加，社会乱象频出时，却严重阻碍了社会的健康发展，当地政府应该规范外来务工人员的户籍管理，定期进行检查，同时也要维护其合法权利。当地村委会更应该对此问题重视起来，协助政府部门对其进行管理，保证社会良好治安。

3、坚持可持续发展战略，维护农民的长远利益

仅靠土地租金，是不能真正解决城中村问题的。不能仅仅为了眼前一点利益，而忽略了长远利益。当地政府部门应该根据每个村庄的实际情况，出台行之有效的解决方案，例如：就业问题、孩子的上学问题、农民的养老问题等消除外地养终身的观念。杜绝“拆二代”不良现象发生。政府可以采用定期拨款，或者采用推荐就业，帮扶创业、帮助农村困难户解决困难等措施，吸引农民，从根本解决问题。

4、做好拆迁安置工作，免去农民后顾之忧 建设社会主义新农村，改建新民居是近些年政府最常用的拆迁手段，并且取得了相当不错的成绩，然而个体具有差异性，并不是每个地方都是用这种方案，因此政府部门应该因地制宜，在拆迁改造过程中首先要保证拆迁款能准时落到农民手中，免去其后顾之忧，其次开发商必须率先安置拆迁群众，保证其利益。

安置工作应该根据各地实际情况采取相应的对策，例如，对于观念非常守旧的地区，可以晓之以理动之以情，分析拆迁之后的优抚待遇，保证其自身利益。对于关心日后没有土地无以为生的农民，相关政府部门可以对其进行劳动培训，学习技能，并安排工厂就业。对于一些对拆迁费不满意的人，政府则可以从其家人入手，从其所欠缺的方面入手解决问题。

安置工作，不仅仅包括就业，还有医疗、教育、社会保险、交通、公共安全等，这些政府都应该出台相应的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解决问题。

5、加大对农村软件设施的投入

这就要求政府实行“城乡一元制管理措施”从医疗、社会保障、就业教育、户籍方面进行内部的整改。这就是从问题的根源入手抓其根本。我国近些年来对于农村问题特别重视。

2014年我国政府更是推出了户籍制度改革内容大致为：取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。这一制度的推出进一步推进了城市化进程，从另一方面也有效地推进了城乡一元制管理。

我国近些年来不断地规范农村养老保险制度，适龄儿童教育问题，改善农村医疗措施等一系列举措都会对城中村乱象起到一个治理的作用。对于中国目前的发展水平，人民生活水平来说，城中村这种畸形发展显然是阻碍了城市化进程，为了建立现代化城市，对于政府来说，出台更有力的措施，保障社会治安，规范农村用地等都会起到有效的作用；对于社会团体、企业来说，企业的发展带动了城中村居民的生活水平的提高，有效地解决了农民就业的问题，当然更应该在注重经济的同时要更加注重人才的培养，环境的保护；对于普通百姓来说，规范自身的行为准则，维护社会环境更是义不容辞的责任。

三、结论

城中村的治理，关系到我国现代化进程的方向，关系国家健康发展，关乎国计民生的大事。对于城中村的改造应该遵循以人为本的方针，要重视人才队伍,提高城中村治理效率；创新体制机制,开阔发展思路，在政府的领导下让城中村乱象得到改善；落实城中村文化、经济、环境、社会保障建设这是城中村改造的根本、重中之重；改善社区民生。最终在城中村的政治、经济、文化、社会等方面形成科学有效的综合治理建议及目标。

参考文献

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第四篇：公共管理(乡镇治理研究综述)

我国乡镇治理问题研究综述

【摘要】：乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争，本文拟从农业型乡镇治理体制改革的出发点和依据出发，对几种改革方案进行可行性研究分析，并最终得出了农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。

【关键词】：乡镇治理综述

乡镇治理的学术研究在从上个世纪90年代开始便引起了政治学、社会学和人类学的高度关注，关于这方面的研究成果也大量涌现。其中不仅有乡镇政府存撤之争，而且存在政治行政化与政治民主化之争。观点的交锋导致的是问题的更加丰富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，这就需要在不同的方案之间对不同的价值选择进行取舍。农业型乡镇治理体制改革的依据和出发点

目前学界对乡镇治理体制的改革，存在着多种观点和争论，对乡镇政府的存撤甚至存在截然相反的观点。之所以会出现如此复杂的争论，是因为方案之间缺少具有说服力的相对客观的衡量和评价的标准或尺度。作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇治理体制的改革，不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。改革方案的价值也应该体现于此。

首先以个体利益和福利为终极取向的改革观是片面的。改革的价值取向至少应该是双向的，一方面要保障和实现公民个体的权利和利益，另-一方面要保障国家的能力即不损害国家的决策能力及执行力、应变能力和对外能力，不损害国家的长期稳定和力量积聚。另外，并非充分满足了个体的利益需求，就能够获得普遍的政治忠诚和支持。国家的稳定和发展是依靠政权和制度保障的，改革必须要确保国家对社会的可控性和可治理性。在我们这个始终强调人民主权和权为民用的国家，中央政府更能表现普遍的行政正义。乡镇治理体制的改革首先应服从于国家政治和国家洽理的需要。其次，乡镇治理体制的改革，其立足点应是适应社会现实的需要，因需要而改革，为需要而改革，而不是立足于理想价值。农业型乡镇治理体制的改革需要一种相对宽宏的视角，以考察乡镇政府存在的必要性及其职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但是未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。改革的出发点应立足于社会现实，改革的价值应主要体现于对现实的社会需要的满

足。对于农业型乡镇治理体制的改革，或许出于同一依据或价值，不同的改革方案会体现出不同的社会理想，也就出现了不同的策略选择，但是改革的基本价值诉求应该是确定的，即完善国家的基层治理，实现乡村社会的发展与和谐。几种改革方案的可行性分析

2.1 对实行乡镇自治方案的分析

自治型治理是指以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。

首先，自治是一种自下而上的组织形式，以更低级的自治组织的完善为基础。实行乡镇自治的前提之一是要有运行良好的村级自治体。村级自治体的良好运行是与其制度的完善分不开的，但远没有仅靠制度建设那么简单。

其次，乡镇自治组织的有效性是值得质疑的。自治组织要实现有效治理必须要履行其应有职能，而履行职能必须有足够的权力和能力作为保障。在现行财政体制下，任何形式的乡镇治理组织，只要存在并履行职能，都将存在财政收入不足的问题。实行乡镇自治后的自治组织缺乏物质资源的保障同样无力作为。如果没有充分的物质资源和权力资源的保障，乡镇自治组织的治理同样表现出无效性。

再次，实行乡镇自治后，农民个体的权利和利益可能更难以得到保障。自治组织自身不足以保证其内部的公正性，即使在现行法律的框架下。在乡村社会，农民个体与个体之间，个体与集体之问的利益矛盾，通常是要求以国家强制力作为后盾的基层政府进行协调和调节。合法性和权威性源自于乡镇以下的自治组织对于保障个人权利和利益是乏力的，自治组织作出决定的公正性及其决定的执行力是值得怀疑的。真正公正完善的乡村自治或许可能，但在其较为漫长的自我完善过程中，乡村社会或许不是一个秩序良好的社会。

2.2 对改乡镇政府为派出机构的理解

乡派方案本意是为了缓解乡镇基层政府与农民之间的矛盾，并解决乡镇财政危机问题，降低治理成本。该方案在消除乡镇专制权力的同时，将基本权力转移到上一级政府。随着改革的深化，乡村社会内部各种矛盾和问题错综复杂，基层政府的积极行政和一定的裁量权具有必要性。尽管乡镇政府曾因其职能的广泛性受到了广泛的批评，但是，乡镇政府并非必然为非处在农民的对立面。如果批评现行的乡镇政府是全能政府，那么，乡派方案所要实现的将是一个更高一级的县级全能政府。因为，县级政府要么不行政，要么根据需要扩张。乡镇矛盾的解决伴随的是县级政府矛盾的产生和强化。同时，消除了乡镇政府与农民之间的对立后，乡村社会的发展所需要的服务

和秩序难以得到满足，并且在较长的一段时间内可能导致秩序不稳定。如果说这是改革需要经历的阵痛，那么在这种阵痛的期限和幅度不确定的情况下，能否避免这种阵痛?毕竟其中很多因素是不可控的。

2.3对推行乡镇长直选的不同认识

直选乡镇长是目前在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索，目的是为了改革现行的备受关注和批评的乡镇权力运行机制和权力监督机制。但是，由选民直选产生的乡镇长为维持其权威性及权力的存续，必将优先全力对下负责并有选择性地对上负责。这就决定了因此而产生的乡镇政府，虽然同样是国家政权体系的基层组织，已不同于改革前的乡镇政府，其最大差别在于政府政治职能的履行情况。乡镇长直选改革已经超越了领导选拔制度本身，影响到乡镇政府的职能转向。实行乡镇长直选所产生的乡镇政府，其实质已经改变了政权的组织形式，突破了现行体制，已不属于纯粹的体制内改革。

3、结论

改革所形成的社会制度，从某种角度看，实质上只是为实现某种理想可能生活的社会策略。而这种社会制度的合理性则基于其工具性意义的实现，即能够满足社会现实的需要，实现现实的社会理想。人们希望幸福，某种真理如果不利于幸福，人们就宁愿创造另一种事实以及与之相配的另一种真理。认识本质虽然重要，但策划幸福更重要，于是，关于本质的认识问题就让位给关于幸福的知识问题。人们关心的是：什么样的知识能够给人类创造比较好的命运?改革需要同样的现实主义的态度，不仅要有现实的社会理想，而且要对改革措施的后果和影响作出充分的权衡和估计。改革既不是为了社会科学中的抽象的价值，也不是为实现理想的乌托邦，而是为了切实改善不完满的社会现实。

农业型乡镇治理体制的改革应符合国家治理和乡村社会经济发展的需要，其基本方向应是强化乡镇政府的有效性。农村问题错综复杂，一次性解决根本问题是不可能的。农村问题的解决需要一个长期的过程，因此需要认清农业型乡镇政府的价值，需要审视讨论较为激进的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社会理想是必要的。

参考文献

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[3]徐勇，乡村治理与中国政治，北京，中国社会科学出版社，2003。

第五篇：公共危机事件应急机制及其应对策略体系研究

公共危机事件应急机制及其应对策略体系研究

摘要：随着我国改革开放的不断深入，现代化进程的步伐也在飞速的加快，网络、通信的迅速发展等诸多因素的影响，经济、社会、自然界都进入了一个各类突发事件快速增长的时期。突发的公共危机也日益增多，加上各种自然灾害与人为事故纠结在一起，使国家和企业遭受严重的损失，甚至阻碍了经济的发展。因此，预防和应对各种危机，建立健全应急机制体系能有效提高危机管理和风险管理能力，从而强化应急管理能力。

关键词：公共危机 应急机制 危机管理 体系研究 风险管理

中图分类号：C931 文献标识码：A

1.突发事件应急管理现状

现代应急管理产生于西方发达国家，而我国起步较晚。2003年突如其来的SARS疫情，严重威胁着民众的生命安全和健康，因信息不畅，资源储备、应急准备不充分，预警防范意识不强等缺陷暴露了出来。在突发公共卫生危机时，如何应对处置重大突发事件显得无能为力。为此，中央政府果断采取措施，科学应对，防治非典工作才从被动转为主动，随后陆续出台了一系列的政策、措施和方案。并在2005年成立了中国第一个安全应急管理专业委员会。政府把加快建立健全突发事件应急机制，提高对公共危机的应急能力，作为一项重要任务来抓。至此，我国应急预案框架体系初步形成并逐步得到完善，党和政府的应急能力才得到了不断地提高。

目前大多数企业中，危机管理意识淡薄，没有完善的应急管理机制，在应急管理的整个过程中由于体制原因，不够重视或者存在偏见，在风险识别和隐患的排查、预警、预防、演练工作中做得不够到位，再加上应急基础措施不健全，缺乏经验和应急管理人才等，因此在面对公共卫生、安全事故和自然灾害等方面的突发危机时难以应对复杂、变化多端的突发灾害，加上缺乏监督问责机制及灾害评估体系，很容易导致应急预案成为一种摆设。

我国的突发事件主要分为四大类：第一类为自然灾害；第二类为事故灾难；第三类为公共卫生事件；第四类为社会安全事件。

2.公共危机事件应急机制及处置办法

2011年6月4日23时左右，一辆载有化学品苯酚的灌装车在从上海开往龙游途中，经杭新景高速公路新安江高速出口互通主路段内时发生交通事故，导致部分苯酚泄漏。由于发生事故时当地正在降暴雨，部分泄漏的苯酚随雨水流入出事口，造成部分水体受到污染。

事故发生后建德市、杭州市两级政府立即启动突发环境事件应急预案，环保、林水、消防等相关部门第一时间赶赴现场进行处置，对泄漏的苯酚用石灰进行吸附处置，防止污染进一步扩散。2011年6月5日中午11时，根据指挥部的要求，新安江电厂增开六台发电机组，下泄流量从每秒 268立方米增至1230立方米，加速水体更新，稀释受污染的水体并加快下泄，减少污染带来的影响；至12时，发生交通事故的现场已全部清理完毕，泄漏的槽罐车已被拖离现场，残留在现场的部分苯酚也得到清除。环保等部门按照预案要求对新安江水体水质情况进行密集动态监测分析，实时关注水质变化情况[1]。

苯酚泄漏污染事件发生后，?山区委、区政府第一时间启动了应急预案，并做好湘湖备用水源启用准备工作。根据要求，水务集团领导高度重视，在进一步了解相关信息的基础上，立即召开会议，启动水源水质污染处置应急预案，并布置相关工作。加强高锰酸钾、活性炭等净水应急物资准备，同时，做好一切准备，在必要时将停止从现有取水口取水，改用湘湖备用水源，全力确保饮水安全。

2011年6月5日水务集团立即召集各水厂厂长及水质科、办公室等部门负责人会议，要求各水厂安排好应急值班人员，加强厂内水质检测，根据水质科要求及时投加活性炭，并做好活性炭储备，保障投加量。同时，第二水厂湘湖备用泵房做好启用准备。公司加强与上游水司和市、区环保局的联系，及时掌握信息，并安排好24小时值班人员，加强水质检测，每两小时对南片取水口、三江口原水取样检测一次，做好出厂水水质的检测，将检测的数据进行及时对比、分析、上报，直至警报解除。在检测的同时，做好粉末活性炭吸附苯酚小试实验，提供粉末活性炭和高锰酸钾投加量的建议。此外，将检测关口前移至上游10―20公里的水域，提高水质检测数据的精度，确保检测信息的正确率和及时率。

水务集团先后召开了三次部门负责人会议，会上听取了各水厂生产、活性炭投加、储存和水质科水质检测等情况后，进一步明确了各厂、所、相关部门加强对苯酚、氨痰等指标的检测，缩短滤池反冲洗时间，活性炭的投加根据水质科指导意见实施。检测频率保持2小时1次，24小时甚至48小时不间断工作，不断总结经验，完善预案，分析不足和存在问题；直到水质检测正常达标，警报解除为止。

事件发生时，时值端午小长假，与各营业所做好全区308家用水大户及所有水管站的通知预告和解释工作。通过在当地网上发布了相关通告并让广大用户做一些储水的准备。还在第一时间将检测的结果通过公众媒体不间断地发布信息，使大家能第一时间知晓用水的安全性等情况。

3.企业应对策略事件分析

苯酚泄漏污染这件危机事件发生后，水务集团第一时间起动应急预案，确保了当地百

姓的饮水安全，没有造成大的危害和伤亡，在处理突发事件中能集中核心优势攻克关键危机。

危机过后需通过评估，这样可以及时发现危机管理体系中存在的不足与缺陷，提出改进的意见和措施并反馈到体系中，不断完善和改进，以减少危机事件的发生率，提高预防和处理危机的能力。同时总结经验教训，举一反三，制定相应对策，吸取教训，预防未来再犯同类错误。

3.1危机评估的内容

危机评估的内容主要为三方面：事前评估、事中评估、事后评估。

事前评估。对危机发生的原因进行调查，是天灾还是人祸。危机预警是否有效？是否进行过相关的演练？这是一个前兆、潜伏阶段。

事中评估。对危机的发生、发展、应对、决策、执行是否到位？对信息的透明度是公开？应急措施是否合法？应急管理小组是否发挥作用？这是一个爆发、持续阶段。

事后评估。对危机过后造成的损失、范围、深度、影响及存在的问题提出解决办法和预防措施。这是消退、结束后期阶段[2]。

由于危机具有意外性、紧急性和危险性，因此危机的应对相应的具有不确定性、应急性和预防性等特征。危机管理构成了一个完整的应对管理过程。

3.2化危机为转机

危机不仅带来了大量的威胁，也带来了很多潜在的机遇。这次苯酚泄漏污染事件发生后，水务集团告知广大市民做好应急防备，利用各种容器尽可能多储水，导致萧山城内出现一波饮用水抢购潮，不少超市内的桶装水都出现断货。自水污染事件发生后杭州娃哈哈集团生产的纯净水销量激增，萧山各大超市及代销点都在不断要求补货。一起交通事故就能引发涉及我区居民的饮用水安全，让城市饮用水安全看上去十分脆弱。对于体量日渐扩大的城市群体来说，这无疑将是一个潜在的威胁[3]。

但每一次威胁或者危机的本身，既包含着失败的原因，又包含着成功的的原因。如何化危机为转机，来挖掘、发现、培育、收获这个潜在的成功机会，这就要考验企业如何灵活的捕捉成功的信息，将信息反馈、进行有效沟通、学会应对和化解危机，从而将危机化解为商机、机会。在这个危机频发的年代，要成为优秀的企业，必然要具备使企业安然渡过危机的能力。

3.3企业自身找不足

我区的备用水源只有湘湖一个，供水水源比较单一，唯一的取水方式是直接从河道内取水，相比较而言，河道水易受污染，水质较难保证，一旦发生危机，这些储备水的水量可谓杯水车薪，难以满足数天的供水需求，会造成新的恐慌甚至引发多重危机。按照规定，启用储备水的时候，会停止大型的工业用水，首先保障民用；那么就会有许多企业会出现停工、停产，造成不可想象的经济损失。因此应考虑多建几个备用水源，以备急用，并在关键时刻或突发危机时能启动多处备用水源，不仅可以减少危机带来的不利影响和损失，而且也会减援单一供水带来的压力。

所以应加强原水监测、确保原水水质；保证管网水质、加强选拔培养危机管理人才；加大应急培训力度、强化应急演练准备；加强组织领导、建立应急管理监督问责。

目前集团对备用的湘湖水源进行了升级改造，江东水厂的建成和启用也减援单一供水带来的压力。今年还将加大组建内训师队伍的建设，加强各方专业人才的培训力度，以应对一些突发事件的应急、防范和处置能力。

4.结束语

人类社会的发展一直伴随着灾难的发生而发生。自然界带来的种种灾害是人类社会面临的主要灾难。一方面它来自于传统的领域，如印度洋地震引发的海啸；另一方面来自于非传统的领域，如“全球变暖”现象。然而随着我国经济的快速发展，自然界的灾害占公共危机的比重越来越少，特别是近年来媒体监督手段不断丰富，网民力量不断壮大，给政府、企业处理公共危机事件带来了极大的挑战，企业在危机处理中稍有不慎，将陷入公众舆论的审判。因此如何科学、有效的应对突发公共事件已成为我国企业面对的重要课题[4]。

首先，加强应急管理是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的一项重要工作；其次，在危机爆?l时，企业必须坦诚，有效化解危机，而不是试图隐瞒真相，或者讲大话；第三，借鉴国外发达国家的应急管理经验，构建完善的法规体系，建立协调有效的应急管理组织体系，拥有专业化的应急救援队伍，完善的预警机制与透明的新闻发布制度，广泛参与的社会化自救互助形式及制度化的公众防灾意识宣传与普及；第四，借鉴各国防灾及应急管理机构设置的成功模式，来完善和提高我国应对公共危机事件的应急机制体系。

参考文献：

[1] 管哲晖，戴睿云，晏利扬.苯酚泄漏杭州保水 截至昨晚21时主城区供水未受影响[EB/OL]，http：//zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/ system/2011/06/07/017576176.shtml，2011-06-07.[2] 周锡冰，赵丽蓉，黄华.企业危机管理实战案例解析[M].北京：中国经济出版社，2012.[3] 姜平，贾洁萍，孔庆兵.公共危机管理与突发事件应对[M].北京：红旗出版社，2011.[4] 肯尼恩?G?麦基.企业危机防范[M].北京：商务印书馆出社，2008.[5] 孔令栋，马奔.突发共公事件应急管理[M].济南：山东大学出版社，2011.